珠三角地区农村集体建设用地流转问题探讨

珠三角地区农村集体建设用地流转问题探讨（共8篇）

珠三角地区农村集体建设用地流转问题探讨 篇1

总结

珠三角地区农村集体建设用地流转问题探讨

以中山市为例 方式：

出租土地、厂房，吸引本地或外来企业的进入

农村股份制、村一级核算、村改居的农村体制改革.用途：

农村社会保障体系的建立和完善 问题：

（1）而用于商业、餐饮和住宅等其他服务业则较少

（2）缺乏城乡一体化地价体系 建议：

建立“省—城乡”二级集体建设用地流转制度较为合理

有区别的制定区域性集体建设用地流转制度

在以后的招商引资中应有意识大力发展“三高”农业、重点引进高新技术产业和扶持服务业发展。

由于土地的隐形流转在政策法律上尚未得到明确认同，大多在无序或隐蔽状态下进行，缺乏合理规章制度和有效监管体系，容易造成随意占用耕地用于非农业建设，低价出让、转让和出租农村集体建设用地，随意改变土地建设用途，以及因此扰乱正常的土地市场秩序、造成土地权属混乱和滋生社会治安问题，影响了农村社会稳定与新农村建设。因此，政府首先需要尊重农民的土地级差收益权和发展权以消除农民对国家相关政策法规的顾虑，然后把农村集体建设用地纳入城市建设规划和土地利用计划、培育土地交易中介组织和机构、建立并完善集体建设用地的产权交易中心，才能有效监管和规范农村集体建设土地流转市场。村民想法：

村民基本上愿意将集体建设用地流转分配得到的收益以股份方式投入发展本村的股份制集体经济，年终按股分红。

农村集体建设用地流转收益的分配：

当时中山市提出的“5311”模式基本符合广东省《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》，即农村集体建设用地流转收益50%用于村民社会保障安排，30%分配给农民，10%用于发展集体经济，其余10%用于集体经济组织公益设施和基础设施建设 理想的模式是：

国家和地方政府退出与民争利的角逐，扮演好土地利用规划的监管角色，尊重农民享有与城市市民同等的公民权利，充分理解和保护农民的土地财产权、收益权和发展权，同时构建基于农地发展权的耕地保护指标流转区域补偿机制；然后以立法的形式确定农村集体和农民的土地流转收益分配制度。总结：

重庆市荣昌县农村集体土地流转研究

根据中国现行法律的规定“除地下矿藏外”农村集体经济组织(农民个人承包的耕地(四荒地)荒山(荒坡(荒滩(荒水*(园地)果园(茶园(桑园(其他园地*(林地(水利工程设施)山塘(水库(提灌站*等的土地使用权可依法进入农村集体土地使用权流转市场流转

方式：

集体土地使用权入股(合营）

集体土地使用权出租

土地流转价格应是就业#生存保障和社会福利功能所体现的社会价值的货币表现“此时!土地流转价格为对土地所有者和土地使用者的补偿即安置补偿费”

总结：

永登县农村土地集约化经营探究

于土地集约化经营中土地使用权、经营权价值的确定有忧虑 集约化经营手续较为忧虑 土地集约化经营后期生活来源担忧 对土地集约化经营后医疗养老保障忧虑 对土地集约化经营后户籍担心 对于土地集约化经营后职业担心

对于其他问题，如子女就业、国家政策变化等担心的

总体来说，农户对于土地集约化经营中后期生活保障、医疗养老保障和后期职业较为担心

（六）当地土地集约化经营 1.代耕种方式 2.转包、转让方式 3.出租、反租倒包方式 4.互换方式 5.股份合作模式

1.土地集约化供给因素

由于永登县农民非农产业收入较低，外出务工农民难以完全离开土地而无法实现非农化转变，土地仍然是大量外出务工人员的“保命田”。同时，受其灌溉条件、地形，地等级的影响，土地供给难度加大，加之多层次保障制度体系的缺乏，严重阻碍农村土地集约化经营市场的发育，造成永登县土地集约化供给严重不足。

（二）土地集约化经营的内外部环境因素

首先，当地农村土地集约化经营中介服务组织发育滞后；其次，永登县没有专门的农业信息服务平台，农业种植存在盲目性；再次，土地集约化经营供求信息的不对称导致土地遭遇闲置、错过农令时节。

四、完善土地集约化经营的建议

（一）完善土地集约化经营基本制度 1.建构清晰稳定的农村土地产权制度 2.建立健全土地承包经营权流转市场体系

总结：

推行_1_5_流转模式_加快土地规模化经营

阻碍因素：

（1）农民恋土情节严重，不愿流转

（2）耕种农村土地没有税费负担，不思流转

（3）流转机制不完善，不好流转

（4）产业带动不强，难以流转

（5）耕地条件差，影响流转

1+5的土地流转模式:

(1)建立一个土地流转服务中介(土地流转中介机构或者农民专业合作社），制定并规范申请委托制度，备案登记制度，合同签订制度，档案管理制度，信访制度等。

建立土地流转登记簿，土地供求登记簿，外出务工农户土地流转登记簿，土地信访接待登记簿，土地流转议事记录簿和土地流转合同文本档案等“五库一档”。（2）推行五种土地流转模式：

A.公司租赁模式。B.大户承包模式。C.农民公司模式 D.代耕代种模式。E.自愿认购模式 规范流转行为：

（1）调查摸底，建立流转信息档案（2）发布信息，征集承包者

（3）农民向中介机构转出介入双方直接洽谈（4）按县里统一制定合同格式

（5）根据合同约定的兑付方式和时间，监督双方及时如数兑现

西乡县农村土地流转情况调研报告

农户忧虑：

（1）户籍，子女就学压力（2）农村社会医疗，养老（3）转包费不到位（4）政策不到位

（5）自己以后无法在土地上发展

存在的问题

（1）政策不具体，监管措施不力（2）操作不规范

（3）机构不健全，体制不顺

珠三角地区农村集体建设用地流转问题探讨 篇2

集体建设用地流转过程中存在着许多的矛盾,这些矛盾归集在一起都是由于流转收益处理不好带来的问题。在土地流转过程中要解决流转收益的多方分配问题,究竟是哪些方面的利益冲突带来了收益矛盾?在土地流转的过程中怎样协调各方面的利益关系?怎样协调政府、集体经济组织和农民直接的利益分配?实现多大范围的利益均衡?都是我们分析农村集体建设用地流转收益所要解决的问题。

首先分析了在集体建设用地流转过程中收益分配的主体及其相互关系的现状,然后找出收益分配中存在的问题,最后提出部分主要的解决问题的方案,为解决我国目前土地流转收益分配问题提供思路。

一、现实中的流转收益分配关系

由于我国土地所有权归国家所有,目前我国集体建设用地的流转尚处在试点阶段,各地对于土地流转收益的分配都处于试验阶段,所以分配方式也不尽相同。

在集体建设用地首次流转收益分配关系中,主要问题是地方政府是否作为构成收益关系链条中的重要一环,参与流转收益的分配。就目前的情况来看,多数地区的地方政府作为收益主体参与土地流转收益的分配,如安徽省的池州市和芜湖市,江苏省的无锡市、苏州市和宿迁市,广东省的顺德市和江门市,河南省的安阳市、许昌市魏都区等;也有部分地区的地方政府通过向流转收益的所得者收取相关的税费而不是直接以收益分配的主体参与流转收益分配,如辽宁省的大连市和江苏省的南京市等。

在集体建设用地再次流转收益的分配中各地也存在着较大的差距,第一种是在土地流转在增值得过程中政府直接参与。如《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》规定:“集体建设用地第一次流转后的再次流转,流转方必须向政府缴纳土地流转增值费。第二种是再次流转所形成的土地增值收益仅在土地所有者和原土地使用者之间分配。”如《南京市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》中规定:“再次流转土地增值收益由原土地使用者与土地所有者协议分配,但土地所有者分配额不得低于50%。”第三种是在缴纳了规定的税费之后,原土地使用者拥有剩余全部收益。如《无锡市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》中规定:“集体建设用地使用权转让、出租收益除规定缴纳的税费外,其余归原土地使用者所有。”

二、收益分配关系中存在的问题

由于目前的现行法规政策的影响,各地政府虽然努力做到流转收益分配在国家、集体和个人之间的公平,但是效果都不是很理想,主要问题有以下几个方面。

(一)收益分配主体地方差异明显

对于国家、集体和个人参与土地流转收益的分配都有依据,但各地做法却不尽相同。农村集体土地归集体所有,集体经济组织或者是村委会代表集体行使集体土地的管理权,这就使得集体作为集体土地流转的主要参与者主体,拥有收益的分配权。地方政府代表国家,国家的领土权决定了国家也是土地流转的主体,对土地具有管理和建设作用,而且一个地方土地区位价值和基础设施大多是地方政府建成的,所有地方政府也应该是土地流转收益分配的参与方,但在实践中各地的做法却不一样,对于政府是否参与收益分配的争论也比较多。而对于农民在土地流转中的收益多少,如何体现,对于农民收益的保护问题,如何权衡各方的收益使得农民收益得到保障在目前却考虑的较少。

(二)各方权益均未得到有效保障

在目前的集体建设用地流转收益的分配中,国家、集体和个人的利益均未得到有效的保障。国家的权益受到损害主要表现在:土地资产的流失以及由于隐形交易带来的税收收入的损失,同时也极大地冲击了耕地保护、土地用途管制和生态保护等方面的政府职能。由于政府在土地流转过程中常常以基础设施投资为由侵占集体财产,加上在土地流转过程中村干部、乡镇领导等贪污腐败行为,都造成了集体利益的受损。农民在土地流转过程中分得的收益往往较低,而且对于失地农民的就业问题和社会保障问题目前都没有很好的解决,这使得农民在土地流转收益的分配中往往会处于非常不利的位置。

(三)收益分配缺乏理论依据和客观标准

由于我国的土地所有权归国家所有,在过去漫长的时间中是不允许农村集体建设用地流转的,随着经济的发展,这种流转变得非常必要,我国的土地流转刚刚开始,对于很多问题的研究尚在试验阶段,还没有形成真正适合我国的土地流转利益分配理论。在试点的城市中,各地区对于农村集体土地流转中集体土地所有权主体、使用权主体和农民之间的土地收益分配不清,各地对于分配比例的规定也不尽相同。对于收益的分配问题往往是通过各个利益主体的需求和政府的主观判断来进行,对于县、乡、村各集体的收益分配问题还没有定论。

由于目前土地流转尚在试点,各地往往根据各自的情况和需要出台相关的政策和管理方法,这就使得各地的管理方法不尽相同。各地收益分配管理的差异造成了集体建设用地流转收益分配混乱。出现这种局面的根本原因是我国目前缺乏关于集体建设用地流转收益分配的统一政策和条例,没有统一的标准和原则。各个地方的不同就造成了很难形成统一的土地流转市场,市场价格机制也就无法发挥作用。

目前的农村集体建设用地的流转和收益的分配缺乏统一的规范管理,大多是私下交易,没有规范的合同,也没有经过批准执行,集体建设用地的流转中大多是集体干部的决定,没有经过村民大会或村代表大会的讨论,农民的知情权和参与决策权受到了很大的损害。

三、土地流转收益分配政策建议

由于目前的土地流转存在着很多的问题,土地流转收益分配也还没有找到很好的方式方法,而解决的问题很多,本文只谈几个主要的政策建议。

(一)完善产权制度确定收益关系

我国城市土地归国家所有,集体土地归集体所有成员所有,农村集体建设用地应在明确所有权的基础上实行土地所有权和土地使用权的分离。农村集体土地归集体农民共同所有,对集体建设用地的使用权实行有偿、有期限、可流动的使用制度。首先,明确农村集体土地所有权为集体所有,明确各级土地所有权和管理职能,给予集体土地所有权人更加明确的主权,使其能更好的享有知情权、参与权和处分权,建立农村集体内部决策机制,如村民大会和村民代表大会。其次,可以参照城镇国有土地的管理办法来管理农村集体土地的权利,构建包括集体建设用地所有权、使用权和其他权利体系。建立与国有土地处置方式相似的土地流转方式,根据不同的项目、不同的用地对象来确定不同的流转方式和分配方式。

在完善产权制度的基础上来确定流转收益的分配,依据集体建设用地权益分配来确定收益的分配主体和收益的分配比例。土地所有权人应是首次流转收益的分配主体,以农村集体经济组织为单位,实行第一轮家庭承包时,土地属于村民小组的应在小组之间分配收益,属村民集体的,应在集体分配收益。首次流转收益的分配在农村集体和个人之间分配,再次流转的收益在原土地使用者和土地所有者之间分配,国家通过税收的形式取得流转收益,同时由于政府的服务性质,要在流转过程中为集体建设用地的流转提供各种服务。农民集体成员之间的分配要建立相应的分配原则,注意分配的公平公正。

(二)以市场方式形成流转收益

各级政府和农村集体基层组织要发挥其行政管理职能,但是在集体建设用地流转过程中不能过多的干预,应该让市场来发挥其主要功能。以市场方式实现流转收益,首先要实现“同地、同价、同权”。当前要实现以市场方式实现流转收益首先要培育统一的土地流转市场。我国应该尽快修改《土地管理法》允许农村集体建设用地进入土地市场,形成统一的农村集体建设用地流转市场。建立完善的集体建设用地基准定价体系,确保农村集体建设用地进入市场后能够和国有土地平等竞争;同时,建立完善的农村集体建设用地的流转信息体系,为集体建设用地的流转打下基础;在流转过程中要确保集体土地所有人能够通过村民大会或村民代表大会行使其参与权、决策权。

结语

集体建设用地使用权流转已经是大势所趋,我国要尽快研究出集体建设用地使用权流转的解决方案,明确产权问题,同时处理好在集体土地流转过程中的各方利益分配问题,适应经济和社会的快速发展。

参考文献

[1]王文,洪亚敏,彭文英.中国农村集体建设用地流转收益关系及分配政策研究[M].北京:经济科学出版社,2013.

[2]卢吉勇,陈利.集体非农建设用地流转的主体与收益分配[J].中国土地,2002,(11).

[3]王晓霞,将一军.中国农村集体建设用地使用权流转政策的梳理与展望[J].中国土地科学,2009,(4).

珠三角地区农村集体建设用地流转问题探讨 篇3

我国的专门法律一直限制着集体土地权利行使,在我国现行的法律体制下,农村集体建设用地使用权的流转除少量例外情况外,基本上是被禁止的。虽然《宪法》第十条第四款规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”,但我国现行《土地管理法》却把可以转让的土地使用权限定为国有土地使用权。《土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”

根据上述规定,除了破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的,农村集体建设用地只能用于本集体经济组织及其成员开办企业或建造住房,不得出让、转让或出租。其他企事业单位和个人进行建设,必须申请使用国有土地。

二、农村集体建设用地使用权流转现实情况

集体建设用地是指由农民集体所有用于建设目的的农村地。我国农村集体建设用地的流转主要呈现出以下几个特点:

(一)流转形式多样,但以出租为主

目前集体建设用地的流转已涵盖出让、转让、出租、入股等多种形式。既有农村集经济组织直接出让、出租建设用地使用权或将建设用地使用权作价入股的情况,也有农民以转让、出租房产形式,连带转让、出租宅基地使用权的情况,还有在乡镇企业合并、兼并及股份制改造改组中隐含的集体建设用地使用权转让、出租等情况。在上述流转形式中,最常见的形式是出租。

(二)流转主体多元化,流转法律关系复杂

参与集体建设用地流转的主体,从转让和出租方来看,既有乡(镇)、村、组集体经济组织,也有乡(镇)政府和村委会,还有乡(镇)、村办企业和农民个人;从受让方和承租方来看,既有本集体经济组织内部成员,也有本集体经济组织之外的其他组织或个人。

(三)流转的区位特征明显

在受城市社会经济辐射强度大、市场化水平较高的城乡结合部,社会对集体建设用地流转的需求较为迫切,其流转也较为活跃;在城镇化水平不高的远郊区,流转的活跃程度下降,形式单一,数里也少;而在一些远离城市的农村,流转的数量更少。

三、农村集体建设用地流转中存在的主要问题

虽然集体建设用地使用权的流转早已存在,可由于缺乏法律的支持,集体建设用地使用权的流转基本上一直处于一种无序的状态。另外,由于流转缺乏法律和制度的约束,也导致土地利用混乱,缺乏整体规划,建设用地总量难以得到有效控制,耕地保护受到冲击,由此引发了一系列的问题:

一是因现行土地管理制度中,缺少了对农村集体建设用地流转管理的内容,流转缺乏制度约束,加大了土地市场管理和耕地保护的难度。不少地区在利益驱动下,未经规划许可和正常审批擅自将农用地转为建设用地,或者以乡(镇)、村集体公益需要为名,采用“征地”方式从村或小组集体中无偿或低补偿“征”得土地,用以建厂房出租或其他经营,直接导致土地利用混乱。

二是农村集体建设用地流转无法可依,流转双方当事人的权利义务得不到任何法律的约束和保障,流转的可靠性差,交易安全得不到保障,一旦发生法律纠纷,经济损失往往较大。

三是农村集体建设用地流转分配关系混乱,大部分流转收益被乡(镇)政府或村民委员会所得,而且还滋生了大量的腐败,而国家利益在流转中完全没有得到体现,农民个人的权益也无法得到法律保障。

四、农村集体建设用地使用权流转制度的构建设想

(一)落实《宪法》第十条第四款的内容,从法律上赋予农村集体所有土地的使用权与国有土地的使用权具有同等的转让权利。《宪法》第十条第四款规定:“土地使用权可以依照法律的规定转让”,而现行《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律将该处的土地使用权限制解释为国有土地使用权,确有违宪之嫌。因此,要解决“同地、同价、同权”问题,必须在法律上明确可以依法转让不仅仅是国有土地使用权,也包括集体土地使用权。

(二)完善现行的土地征收制度,严格限制土地征收,打破政府对建设用地一级市场的垄断。《宪法》第十条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《宪法》对土地征收限制为公共利益需要,但现行《土地管理法》却对“公共利益”作了无限扩大解释,规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。国有土地从何处而来,向农民征收。这导致任何商业性开发及建设均被理解为“公共利益”需要。法律应以列举或排除的方式对公共利益作出严格的界定,这种严格限制也是各国普遍采取的方式。为了防止国家权力的滥用,我国相关法律也必须对《宪法》第十条所述的“公共利益”作出明确的解释并将土地征收严格限制为公共利益需要。

(三)灵活掌控集体建设用地使用权流转的期限。从长远来看,集体建设用地使用权期限的设计应考虑两个问题,一是要考虑和国有土地使用权的期限设计相接轨,二是要考虑到对土地的开发建设和长期利用。因此,期限的设计不宜过短,具体可参照国有土地使用权出让的期限设计,商业用地期限最长不超过40年,工业用地和综合用地不超过50年等。

(四)制定农村集体建设用地使用权流转规范,建立有形市场,以规范流转秩序。在农村集体建设用地使用权流转中,政府不是资产者代表,不应该参与、干涉当事人之间的交易行为,但对流转过程仍应尽到监管义务。

(五) 建立合理的收益分配制度。建立合理的收益分配制度,就是要合理的确定地方人民政府、土地所有权人、土地使用权人在集体建设用地流转中的利益分配。集体建设用地使用权流转收益应在土地所有权人和使用权人间进行分配,应将政府排除在分配主体之外。土地收益是土地所有权的经济体现,因此,土地使用权转让收益首先应归属于土地所有权人。土地使用权人对土地有投入的,应适当分配给使用权人。政府部门作为管理者,对集体土地的基础设施等配套建设投入是其法定职责,且土地使用者实际上已经交付了配套设施费和相关税费,政府不应再从流转收益中获利。

珠三角地区农村集体建设用地流转问题探讨 篇4

随着我国社会主义市场经济的发展，企业制度、住房制度、金融制度和土地使用制度等各项改革的深化，土地已进入经济活动的中心，人们对维护自身土地权益的意识日益提高。虽然集体土地产权制度建设还不尽完善，集体非农建设用地流转在法律上还不完备，但在市场经济实践中，对集体土地产权的流转，权能的实现，维护农民合法权益的呼声越来越高。事实上，受各种因素的影响，目前农村集体非农建设用地使用权私下、变相的转让大量存在，不仅严重损害了国家、集体利益，导致了土地利用的混乱，影响了土地市场的正常秩序，而且造成了土地产权关系不清，交易的不安全，给农村的稳定带来了隐患。为此，研究和完善集体土地产权制度建设，规范集体非农建设用地流转机制已成为新形势下我国土地管理事业的又一重要课题。本文旨在通过集体土地产权制度建设的现状分析和探讨，对集体土地产权制度建设和非农建设用地的流转管理谈点粗浅认识。

一、产权制度建设是规范集体建设用地流转的基础

集体非农建设用地流转是围绕集体土地产权这个核心内容展开的。土地产权关系明晰、权能明确是集体建设用地使用权流转有序进行的前提条件。

综观我国国有土地使用制度改革，始终是围绕土地产权制度建设进行的。我国1982年《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有”。在法律上明确了土地所有权的国家所有制和集体所有制，同时规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。此后，随着中国经济体制的改革，土地的经济价值得到重新认识。在市场机制的作用下，土地使用者迫切需要更多的权利以促进土地的流动，对此，1988年《宪法》确定了：“土地使用权可以依照法律的规定转让”，使土地使用权和所有权分离，明确了可交易的产权内容。1990年5月19日国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，规定“依法取得的城镇国有土地使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权益受国家法律保护。”进一步明确了土地使用权是一项独立的经济权利。新《土地管理法》又明确了国务院是国有土地的代表。

从我国国有土地产权制度建设过程中可以看到，它是对土地产权边界的划分，是对土地产权权束中不同权利的重新界定的过程。土地产权制度的不断完善是土地使用制度改革的前提，是土地市场健康发育的基础，而土地市场的不断发展反过来又促进土地产权制度的逐步建立和完善。

二、集体非农建设用地产权管理现状和存在问题

我国有关集体土地权利的规定，也散见于不同的法律法规和政策性文件中。现行《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有”。《民法通则》规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等村农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有”。《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”，对集体土地所有权主体作了规定。该法第11条规定：“农民集体所有的土地依法用于非农建设的`，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”，第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外”，第62条规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地，不予批准”。第63条明确“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”等等，对集体土地所有权及其派生出来的集体土地使用权和他项权利作出了一些规定。但这些规定对于集体土地产权关系的明确界定，仍有相当的难度，特别在实际操作中，各项权能难以界定，以至出现了对集体建设用地流转难以规范的具体问题。

(一)集体土地所有权主体的模糊问题

虽然法律规定了集体土地所有权的主体是村农民集体、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体和乡(镇)农民集体，3个主体所有的土地可以由村集体经济组织或村民委员会、村内各该农村集体经济组织或者村民小组及乡(镇)农村集体经济组织“经营、管理”，但由于农民集体与农村集体经济组织的内涵不清，土地所有权和经营、管理权的界定不力，在实际工作中集体土地所有权主体很难确定，加之常常以行政权代替土地资产经营权，带来集体土地流转过程中各主体的土地产权“边界纠纷”。

(二)集体建设用地使用权主体的特定性问题

集体所有的土地，目前一般只能由本集体及其所属成员享有建设用地使用权，而不允许其他单位、个人拥有，除了农村集体经济组织使用乡镇土地利用总体规划确定的建设用地与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业，经过批准，使人股、联营企业获得集体土地使用权。还有因企业破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移而取得以外。但目前对具体形式、转移的接受主体以及流转后土地产权关系的调整等尚无具体规定。

(三)集体土地产权权能不清问题

根据《民法通则》“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”但对集体土地所有权来讲，并不是通常意义的完全物权或充分物权，《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外”。对农民集体土地所有权的权能作了限制，其土地产权具有一定的不完整性。而对集体建设用地使用权来讲，权利主体也并不具备完整的处分权、收益权，与国有土地使用权相比，其产权流转也受到很多限制，明显处于不平等地位。这不完整和不平等某种程度上导致了大量集体建设用地的私下流转，特别是城乡结合部，在利益机制的驱使下，致使不同主体以各种形式参与集体建设用地在隐形市场流转。

(四)集体建设用地使用权抵押问题

《担保法》明确规定：“抵押人所有的房屋和其他地上定着物可以抵押，”“乡镇、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。”房屋所有权与宅基地使用权在抵押上的错位，使得农民利用

农村房地产进行融资的愿望难以实现。如何寻找突破，为农民发展效益农业，提前实现农业、农村现代化服务，有待研究和规范。

三、加强土地产权制度建设，规范集体建设用地流转

为切实保障农民合法权益，促进土地资源的集约、高效、合理利用，加快农村经济发展，需要我们以现有法律法规为基础，按照江总书记“创新、创新、再创新”的要求，探索集体土地产权制度建设，研究集体建设用地流转问题，以构筑与市场经济相适应的农村财产制度。

(一)进一步明确集体土地所有权主体

依法合理界定集体土地所有权主体，是规范集体建设用地流转的基础。

确定集体土地所有权主体应以现有法律为基础，从农村实际出发，在稳定农村大局的前提下，进一步明确集体土地所有权主体。一是已属于村农民集体所有的土地，包括已打破村民小组界限和虽未打破村民小组界限但已由村农民集体实际使用的土地，宜承认现状，明确为村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。二是已经属于乡(镇)农民集体所有的土地，应依法确认为乡(镇)农民集体所有，由乡(镇)集体经济组织经营、管理;没有乡(镇)集体经济组织的，可由乡(镇)政府代为经营、管理。三是村内有两个以上的农村集体经济组织或村民小组，各集体经济组织或村民小组之间仍然保持着过去生产队时期的土地权属界线，并在各自的范围内具有占有、使用、收益、处分的权利的，应确认各该农村集体经济组织或村民小组为相应的集体土地所有权主体。如村民小组在组织形式上已不健全，可以由村委会监管，实行“组有村管”。

(二)合理界定集体非农建设用地的权能

在明确集体土地所有权主体的前提下，实现集体土地使用权和所有权分离。明晰集体建设用地使用权权能，是实现集体非农建设用地有序流转的前提。

集体非农建设用地主要包括乡村企事业用地和宅基地。目前乡村企事业用地的土地使用权主要通过批准拨用、入股、联营等方式取得，还有因兼并、破产等情形转移取得;农村宅基地土地使用权通常是本集体经济组织成员在规定的使用面积范围内通过合法审批程序经批准后划拨使用或通过继承等取得。随着农村社会经济的发展，乡镇企业结构的调整，客观上要求对集体建设用地产权权能进行重新设定，在强化土地利用规划控制的前提下，允许集体建设用地使用权依法有偿流转，以实现集体土地财产权利。一是从集体土地所有权上直接派生的集体土地使用权可比照国有土地使用权，可通过出让、租赁、作价出资或入股等方式取得;二是依法取得集体建设用地使用权的权利人，在土地使用年期内，可将集体建设用地使用权转让、出租、抵押，对批准拨用的集体土地使用权制定出相应的流转管理办法。从而，赋予集体土地产权更为丰富的内容。所以，应尽早出台相关法律、法规，以尽快完善集体土地产权制度。

(三)加强土地登记工作，明晰土地产权

明晰土地产权是入市的前提。为规范集体建设用地流转，应加强土地登记工作，依法确定集体土地的权属范围，明晰土地产权主体，保障交易的安全性。在具体登记过程中，一要加强土地登记的规范化建设，特别是对“一户多宅”和超过法定面积的处理上，要依法进行，保持集体建设用地使用权在不同主体间的公平和公正。二要强化集体土地变更登记工作，依法改变土地权属或土地用途的，应及时凭有关批准文件及有关申请资料，办理集体土地使用权变更登记手续，以加强对集体土地产权流转的检查监督，及时发现和制止违法行为，切实保障土地权利人的合法权益，保证地籍资料的现势性，为集体建设用地流转创造良好的市场环境。

(四)促进集体土地产权的合理流转

珠三角地区农村集体建设用地流转问题探讨 篇5

广东省东莞市人民政府办公厅

东莞市集体建设用地使用权流转管理办法(东府令80号

《东莞市集体建设用地使用权流转管理实施办法》已经市人民政府同意，现予发布。市 长

二○○五年九月二日

东莞市集体建设用地使用权流转管理办法 第一章 总 则

第一条 为规范集体建设用地使用权流转市场秩序，保障集体土地所有者和使用者的合法权益，优化配置土地资源，促进城镇建设和经济发展，根据《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》及国家、省有关规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本市行政区域内的集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押，适用本办法。

第三条 本办法所称集体建设用地，是指符合土地利用总体规划，权属合法，界址清楚，已经依法批准为建设用地的集体所有土地。

第四条 集体建设用地使用权流转，应当符合国家产业政策，遵守土地用途管制，坚持土地所有者和使用者自愿的原则。

第五条 集体建设用地使用权流转必须同时符合下列条件：

（一）符合土地利用总体规划和城市、村镇规划的；

（二）经依法批准的；

（三）未被司法机关、行政机关限制权利的；

（四）土地权属无争议的。

第六条 集体建设用地所有者出让、出租、抵押集体建设用地使用权，必须经本集体村民会议2/3以上（含本数，下同）成员或2/3以上村民代表书面同意，并签名确认。

第七条 村民住宅用地使用权不得流转，因转让、出租和抵押地上建筑物、其他附着物而导致住宅用地使用权转让、出租和抵押的除外。村民出卖和出租住房（含农民公寓住房）后，不得再申请新的住房用地（含农民公寓住房）。

第八条 通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地使用权不得用于商品住宅开发，按照土地利用总体规划和城市规划可以用于商品住宅开发的，必须依法征为国有土地。

第九条 集体建设用地使用权转让、出租和抵押时，其地上建筑物及其他附着物随之转让、出租和抵押；集体建设用地上的建筑物及其他附着物转让、出租和抵押时，其占用范围内的集体土地使用权随之转让、出租和抵押。第十条 国家为了公共利益需要，依法对集体建设用地实行征收或者征用的，农民集体土地所有者和集体建设用地使用者应当服从。

第十一条 土地使用者应当按照市人民政府建设用地批准文件规定的用途使用土地。

确需改变土地用途的，应当经集体建设用地所有者和市国土资源部门、城市规划部门同意，报市人民政府批准。

第十二条 市国土资源部门负责本行政区域内集体建设用地使用权流转的管理和监督检查。

市财政、审计、农业、社会保障、民政等部门，按各自职能范围对流转过程以及土地增值收益分配进行监督。各镇人民政府（区办事处）应当配合各部门做好集体建设用地使用权流转的管理工作。

第二章 集体建设用地使用权出让、出租

第十三条 集体建设用地使用权出让，是指集体建设用地所有者将一定年期的集体建设用地使用权让与土地使用者，由土地使用者向集体土地所有者支付出让价款的行为。以集体建设用地使用权作价入股（出资），与他人合作、联营等形式共同兴办企业的，视同集体建设用地使用权出让。集体建设用地使用权出租，是指集体土地所有者或集体建设用地使用权人作为出租人，将集体建设用地租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。第十四条 集体建设用地使用权出让、出租，应当签订书面合同，合同文本采用省国土资源部门制定的统一格式。

第十五条 集体建设用地使用权出让最高年限按下列用途确定：

（一）工矿仓储用地（含工业用地、采矿用地、仓储用地）五十年；

（二）公共建筑用地（含机关团体用地、教育用地、科研设计用地、文体用地、医疗卫生用地、慈善用地）五十年；

（三）商服用地（含商业用地、金融保险用地、餐饮旅馆业用地、其他商服用地）四十年；

（四）交通运输用地（含铁路用地、公路用地、民用机场用地、港口码头用地、管道运输用地、街巷）五十年；

（五）公用设施用地（含公共基础设施用地、瞻仰景观用地、休闲用地）五十年；

（六）综合或者其他用地五十年；

（七）依照本办法第七条规定流转的村民住宅用地应当完善出让手续，出让年限为七十年。

第十六条 集体建设用地使用权租赁年限按以下情况确定： 短期使用或用于修建临时建筑物的土地，应实行短期租赁，短期租赁年限一般不超过5年；

需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途国有土地出让的最高年限。第十七条 集体建设用地使用权出让、出租用于商业、旅游、娱乐等经营性项目的，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。

第十八条 集体建设用地使用权出让、出租或作价入股（出资）的，集体土地所有者和土地使用者应当按规定向市国土资源部门申请办理土地登记和领取相关权属证明，市国土资源部门应当依法给予办理。

第十九条 申请办理集体建设用地使用权出让手续，需提交下列材料：

（一）集体建设用地使用权流转申请表；

（二）用地预审意见书；

（三）《建设用地规划许可证》和规划红线图；

（四）立项批复文件；

（五）村民代表意见书（集体经济组织村民会议三分之二成员或三分之二以上村民代表同意，并签名确认）；

（六）原集体土地使用证正本或批次报批批复文件；

（七）用地单位营业执照及法人代表身份证（复印件）或个人身份证明；

（八）经双方单位盖章认可的数字化测量地形红线图和宗地图；

（九）集体建设用地使用权出让合同；

（十）法律、法规和规章规定的其他资料。

第二十条 申请办理集体建设用地使用权出租手续，需提交下列材料：

（一）集体建设用地使用权流转申请表；

（二）原已签订的集体建设用地使用合同；

（三）租赁双方签订的《集体建设用地使用权租赁合同》；

（四）村民代表意见书（集体经济组织村民会议三分之二成员或三分之二以上村民代表同意，并签名确认）；

（五）原土地使用证正本；

（六）双方身份的有效凭证；

（七）法律、法规和规章规定的其他有关资料。

第二十一条 集体建设用地使用者应当按照城市规划的要求和出让、出租合同的约定，开发、利用、经营土地，集体建设用地所有者负责监督。

未按出让合同规定的期限和城市规划的要求开发、利用、经营土地的，市国土资源等相关部门应当予以纠正，拒不纠正的，依法予以查处。

第二十二条 因国家公共利益或城市规划调整而需改变土地用途的，集体土地所有者和集体建设用地使用者应当服从。

经依法批准变更土地用途的，以出让、出租方式流转，合同双方应当重新签订合同，调整土地出让金，并办理相关土地变更登记手续。

第二十三条 集体建设用地使用权出让、出租合同约定的土地使用年限届满，土地使用权由集体土地所有者无偿收回，其地上建筑物、附着物按照集体建设用地使用权出让、出租合同的约定处理。原土地使用者要求继续使用土地的，应当在土地使用年限届满前与集体土地所有者协商，集体土地所有者同意继续使用的，按本办法的规定重新办理集体建设用地使用权登记手续。

第三章 集体建设用地使用权转让、转租

第二十四条 集体建设用地使用权转让是指集体建设用地使用者将集体建设用地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。

集体建设用地使用权转租，是指承租人将集体建设用地使用权再次租赁的行为。未按出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，不得转让、转租。第二十五条 集体建设用地使用权转让、转租应当签订书面合同。

第二十六条 集体建设用地使用权转让的，原受让方的权利、义务随之转移；集体建设用地使用权转租的，转租人应当继续履行原出租合同。集体建设用地使用权转让、转租的年限不得超过原土地使用年限减去已使用年限后的剩余年限。

第二十七条 集体建设用地使用权转让、转租的，当事人双方应当在签订合同后30日内到市国土资源部门申请办理土地登记和领取相关权属证明，市国土资源部门应依法给予办理。

第二十八条 申请办理集体建设用地使用权转让、转租，需提交下列材料：

（一）原集体建设用地使用权出让合同、出租合同；

（二）双方签订的转让合同（包括转让方原签订的转让合同）、转租合同；

（三）用地单位营业执照及法人代表身份证（复印件）或个人身份证明；

（四）原土地使用证正本；

（五）法律、法规和规章规定的其他资料。

第四章 集体建设用地使用权抵押

第二十九条 集体建设用地使用权抵押，是指集体建设用地使用权人不转移对集体建设用地的占有，将该集体建设用地使用权作为债权担保的行为。第三十条 集体建设用地使用权抵押应当签订书面合同。

第三十一条 集体建设用地使用权抵押的，应在规定的时间内到市国土资源部门办理抵押登记，涉及地上建筑物、其他附着物同时抵押的，应在规定时间内先到市国土资源部门办理抵押登记，再到市房产管理部门办理抵押登记。第三十二条 申请办理集体建设用地使用权抵押登记须提交下列资料：

（一）涉及集体建设用地使用权抵押的主合同；

（二）抵押合同；

（三）村民代表意见书（集体经济组织村民会议三分之二成员或三分之二以上村民代表同意，并签名确认）；

（四）原土地使用证正本；

（五）双方身份的有效凭证；

（六）法律、法规和规章规定的其他有关资料。

第三十三条 集体建设用地使用权被作为抵押物的，债务人不履行债务时，抵押权人有权依法处分抵押的集体建设用地使用权。

因处分抵押财产而取得集体建设用地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权的，应当办理过户登记。

第三十四条 抵押权因债务清偿或其他原因而消灭的，应当办理注销抵押登记。

第五章 地价、土地收益及税费管理

第三十五条 集体建设用地使用权流转实行以基准地价为参照的最低限价制度。市国土资源部门负责组织本行政区域土地定级估价工作，制定基准地价，报市人民政府批准后定期公布执行。

第三十六条 集体建设用地使用权流转价格明显低于政府公布的价格，政府可行使优先购买权。

流转宗地的评估价格，由申请流转的集体建设用地使用权人委托具备资质的地价评估机构出具宗地价格评估报告。

第三十七条 集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的土地收益应当纳入农村集体财产统一管理。其中50%以上应当存入银行专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排，不得挪作他用。具体实施办法由市社会保障部门会同有关部门参照省有关规定制定。

第三十八条 集体建设用地使用权出让、转让和出租的应当向市国土资源部门申报价格，并依法缴纳有关税费。集体建设用地使用权转让发生增值的，应当参照国有土地增值税征收标准，向市人民政府缴纳有关土地增值收益。土地增值收益收缴和使用管理办法由市财政部门会同有关部门参照省有关规定另行制定，报市人民政府批准后实施。

第三十九条 市国土资源部门及其他有关部门在集体建设用地使用权流转管理工作中收取的费用，必须严格执行国家和省、市政府的有关规定，并接受监察、财政、税务部门的监督。

第六章 法律责任

第四十条 集体建设用地闲置的，市国土资源部门应当责令限期改正；农民集体土地所有者对闲置的土地负有直接责任的，在土地闲置状况改正之前，市国土资源部门暂停办理其新增集体建设用地审批手续。

第四十一条 单位和个人通过出让、转让、出租方式取得的集体建设用地用于建设商品住宅的，市国土资源部门应当责令限期改正，拒不改正的责令交还土地，拒不交还的以非法占用土地论处。

第四十二条 违反本办法第十七条的规定，集体建设用地使用权不实行公开交易的，市国土资源部门不得为其办理产权变更登记或者他项权利登记手续。

第七章 附则

第四十三条 本办法实施之前已发生的集体建设用地使用权流转，应当依照本办法规定办理有关手续。

珠三角地区农村集体建设用地流转问题探讨 篇6

集体建设用地使用权转租，是指集体建设用地使用权人将集体建设用地使用权再次租赁的行为。

第二十五条 集体建设用地使用权转让、转租应当签订书面合同。

转让合同文本采用国土资源部门制定的统一格式。

第二十六条 集体建设用地使用权转让的，原受让方的权利、义务随之转移;集体建设用地使用权转租的，转租人应当继续履行原租赁合同，转租人与新的承租人应就有关权利义务事项签订书面合同。

集体建设用地使用权转让、转租的年限，不得超过原出让合同、租赁合同约定的土地使用年限的剩余年限。

第二十七条 集体建设用地使用权转让、转租的，当事人双方应当在合同签订后30天内提出申请，向市或县(市)国土资源管理部门提出申请，经有批准权的机关审查同意。经审查符合流转条件的，依法在交易中心进行交易后，申请办理土地登记和领取相关权属证明。

第二十八条 申请办理集体建设用地使用权转让、转租手续的，应当提交下列材料：

(一)原集体建设用地使用权出让合同、租赁合同;

(二)双方签订的转让合同、转租合同;

(三)双方身份的有效凭证;

(四)集体土地使用证原件;

珠三角地区农村集体建设用地流转问题探讨 篇7

随着我国城镇化和工业化的逐步推进, 城镇建设和产业发展对建设用地的需求不断增多, 国有建设用地市场供需矛盾日益凸显。十八届三中全会提出的建立城乡统一的建设用地市场, 在符合规划和用途管制的前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价的政策, 能够有效缓解国有建设用地供不应求的现状, 丰富农村集体资产的实现形式, 推动经济社会健康有序发展。

但从实际情况看, 因国家目前尚未在法律层面上对农村集体经营性建设用地流转的限制性条款进行修改, 官方解释和统一的流转管理办法也未出台, 农村集体经营性建设用地概念不清、范围不明、流转无序的情况较为突出, 东、中、西部地区在存量上也存在较大的差异, 对农村集体经营性建设用地入市流转造成了不利影响, 也可能造成不同区域间的不公平竞争。

因此, 探讨农村集体经营性建设用地在实践中形成的流转模式, 总结可供借鉴的经验, 汲取实践中的教训, 对最终实现和规范农村集体经营性建设用地的科学有序流转有着重要意义。

2 农村集体经营性建设用地流转的意义探讨

2.1 有利于缓解建设用地市场的供需矛盾

目前城乡二元土地市场发展状态制约了建设用地的供给, 这是促使国家出台农村集体经营性建设用地流转政策的最直接动因。引致城镇建设用地供需严重失衡的原因还包括征地拆迁程序太过复杂、征地指标受限以及巨量的农村集体经营性建设用地受体制制约而不能顺畅进入土地市场进行交易等。通过研究农地流转问题, 我们可以探索出使其有效流转的实现路径, 盘活大量的农村集体建设用地存量资产, 提升城镇建设用地市场的有效供给能力, 拓宽用地来源渠道, 解决建设用地供给不足的难题。

2.2 有利于规范用地行为

在十八届三中全会以前, 虽然从法律层面和政策层面上, 对农村集体经营性建设用地均设置了一些限制性条款, 但有需求就有市场, 没有合法的市场和入市途径, 必然会导致隐形市场和违规用地行为的产生, 甚至少数人受利益驱使, 违反土地管理的相关规定, 违法用地。研究和解决农地流转, 解决农地流转合法权的瓶颈难题, 明晰农地产权和确权颁证, 能够形成一个公平、公开和公正的土地交易市场, 可以消除违规流转和违法用地的生存空间, 促进建设用地市场的制度化和规范化。

2.3 有利于提高土地的流转效益

隐形的农地流转市场和不受法律法规保护的农地流转, 会导致流转双方利益关系的不稳定, 这也是造成目前农地流转市场失范失序和农地流转价格偏低的首要原因。通过对经营性建设用地流转问题的研究, 能够有助于建立农地流转的合法市场。与此同时, 相关法律法规的修改也将加大对农地流转双方合法权益的保护, 实现农村集体经营性建设用地与国有建设用地同权、同价入市, 提高土地的流转效益。

2.4 有利于保障农民的用益物权

在以往推进城镇化建设和工业化发展的过程中, 农村集体经营性建设用地虽然是农民的一种资产, 但是农民没有处置权, 不能充分享受土地的流转收益, 合法权益得不到保障。通过让农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价流转, 不仅能够理顺农村集体经营性建设用地的权属关系, 更重要是使农村集体经营性建设用地这一农民资产能够直接在市场上流通, 保障了农民对资产的出资权, 实现了农地价值的最大化。

2.5 有利于实现农村闲置土地的有效利用

农村集体经营性建设用地的合法流转, 使农村集体土地多了一种价值实现形式, 通过设置合理条件实现闲置土地, 特别是闲置建设用地向农村集体经营性建设用地间转用, 有利于增加农村集体经营性建设用地来源, 缩小东、中、西部地区农村集体经营性建设用地存量差异, 有利于实现区域均衡发展。

3 农村集体经营性建设用地流转的模式及主要做法

从改革试点情况来看, 我国农村集体建设用地流转的主要有以下三种模式:

3.1 芜湖的“三个集中”模式

安徽芜湖早在1999年11月就经国土资源部批准, 试点实施了农村集体建设用地流转。主要思想是分离土地的所有权和使用权, 让使用权有偿流转, 并采用了“三个集中”模式:即工业向园区集中、土地向规模集中和农民向小城镇集中。

其具体的做法是:第一, 承认农民的土地承包现状, 但须明晰和确定集体土地所有权, 并将所有权落实到具体的村民小组;第二, 明确规定用地流转的客体和方式, 设立乡镇土地发展中心来处理承包者和集体签订有偿流转合同问题并进行前期开发, 然后依照“三个集中”原则, 重新整合农地资源, 将集体建设用地转包、出租或出让给土地使用者, 以推动农村经济发展。

3.2 广东的直接入市模式

2003年和2005年, 广东省先后以命令的形式颁布了试行农村集体建设用地使用权流转和使用权管理办法方面的红头文件, 对农村集体建设用地使用权流转进行了政策规范, 赋予其与国有土地同样的身份, 按照“同地、同价、同权”的原则, 可以允许其进入土地市场直接流转。

其主要做法是:第一, 依照所有权与使用权相分离的原则, 对流转的主体、方式等方面做出了明确规定, 指出其主要用途是投入旅游、商业等经营性项目, 须依照国有土地使用权公开交易的办法和程序, 在产权交易平台进行挂牌、招标和拍卖;第二, 在确定流转价格和流转收益分配问题时进行了创新探索, 让农民享受到更多的流转收益。土地出租出让收益须统一纳入集体财产进行管理, 50%以上流转收益用于农民社保。

3.3 重庆的“地票”模式

为了缓解国有建设用地供求矛盾, 重庆市于2008年12月建立了我国第一家土地交易所, 首次提出了“地票”的概念, 旨在建立一个面向全国统筹配套城乡和区域土地交易平台。

其主要做法是:农民将其农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地, 通过复垦并经土地管理部门严格验收后, 换取城乡建设用地增减挂钩周转指标 (即地票) , 在土地交易所进行公开交易。企业购得地票后, 可得到等量城镇建设用地, 在指标落地冲抵新增建设用地的有偿使用费用和耕地开垦费。“地票”模式实现了对耕地的先补后占, 即先补偿耕地, 再占用耕地, 在促进经济社会发展的同时, 确保了不突破耕地保有量的红线。但在占补平衡的过程中, 农村集体建设用地的集体所有属性事实上转变成了国家所有属性。

4 农村集体经营性建设用地流转存在的问题

4.1 概念不清

虽然十七届三中全会抛出了农村集体经营性建设用地的提法, 但受方方面面的条件制约, 始终没有对农村集体经营性建设用地的概念进行明确, 范围进行界定, 对农村集体经营性建设用地的统计也因缺少官方的统一口径, 无法落实准确的存量基数。

4.2 分布不均

农村集体经营性建设用地虽然尚缺乏确切的统计数据, 但从分布来看, 也存在着空间整体性的分布不均和区域性的分布不均两种现象。空间整体性的分布不均, 主要体现在东、中、西部在用地存量上整体呈现东部多、西部少的趋势;空间区域上的分布不均, 主要体现在从城市近郊向农村用地存量呈下降趋势, 这必然会造成新一轮的不公平, 拉大地区差距。

4.3 需求不一

农村集体经营性建设用地的需求, 与经济社会发展水平密切相关。工商业经济发达的区域, 国有建设用地市场供需矛盾大, 对农村集体经营性建设用地的需求旺盛, 价格更高;经济发展相对落后的区域, 对农村集体经营性建设用地的需求相对较弱, 价格偏低, 造成农村集体经营性建设用地部分区域供给不足, 部分区域又供给过剩。

4.4 流转无序

虽然部分省市通过地方性法规的方式对农村集体建设用地流转进行了一定程度的规范, 但从全国范围来看, 无论是农村集体建设用地的流转, 还是农村集体经营性建设用地的流转, 都未出台统一的管理办法, 地方政府和土地管理部门基本还处于无法可依、无章可循的状态, 无法对流转行为进行有效规范, 导致大量非法用地的产生和流转过程管理的混乱, 流转双方的权益未得到有效保障。

4.5 主体不明

根据我国土地法规, 农村集体经营性建设用地使用权流出的主体包括乡 (镇) 、村、组集体经济组织等土地所有权者, 乡 (镇) 人民政府和村民委员会等行政管理机关及村民自治组织以及乡 (镇) 、村办企业和个人等土地使用权者, 在未明晰土地产权的情况下, 易造成行政权代行土地资产经营权, 直接侵害土地所有权的现象。

4.6“同权同价”难

按现行法律, 农村集体经营性建设用地在流转中得不到法律的承认, 也缺乏相应的保障制度, 难以充分保障流转双方的合法权益。与国有土地使用权相比, 农民只能以相对低廉的价格提供给用地需求者, 用地需求者则以更低廉的价格取得土地, 产生了集体建设用地和国有建设用地两个市场、两种法律地位和两种价格。

4.7 收益分配机制不健全

由于集体土地产权没有明晰, 使得土地的收益分配不稳定、不规范。当前来看, 土地收益分配存在模糊性和不合理性, 缺乏完善的市场机制和监督体系, 土地价值和其资产资源属性在农地流转中不能得到充分体现。加之农村土地产权关系较为混乱, 集体组织结构也不完善, 这使得土地流转收益难以得到法律的有效保障。

5 农村集体经营性建设用地流转问题的原因探讨

5.1于法无依

要实现农村集体经营性建设用地合法入市流转, 首先应有法可依。我国虽然对农村集体用地, 包括农村集体经营性建设用地的流转都做出了明文的法律限制和规定。但对兴办乡镇企业, 建设乡 (镇) 村公共设施、公益事业和村民建设住宅经依法批准使用农民集体所有土地的并不在范围之内, 这使得农村集体经营性建设用地的流转缺乏法理依据。

5.2无“章”可循

要实现农村集体经营性建设用地流转过程的有序管理, 必须有章可循。但受法律层面对农村集体土地直接入市流转的限制, 我国目前无法出台全国性的农村集体经营性建设用地流转管理办法, 对流转收益的分配也未明确。部分省市虽然开展了农村集体建设用地流转的试点工作, 但流转的范围、方式、主体各不相同, 难以在全国范围内推广。

5.3权属不清

权属清晰是产权流转的前提。但我国现行法律对集体土地产权的界定非常模糊, 拥有集体土地所有权的, 既可以是乡镇集体经济组织, 也可以是村组织或是村委会小组, 能够行使集体使用权的主体就更为宽泛, 导致集体土地产权的主体多元化及土地所有权实质主体虚置, 极易导致侵权行为和违法用地的发生, 阻碍了农村集体经营性建设用地市场的健康发展。

5.4平台缺乏

按照国有建设用地流转管理的相关规定, 国有经营性建设用地使用权必须在公开平台通过招标、拍卖或挂牌的方式进行公开交易, 农村集体经营性建设用地与国有建设用地同权、同价入市, 也应采取相同的交易方式, 确保交易的公开、公平、公正。但我国目前农村产权交易的市场平台相对缺乏, 无法满足公开招标、拍卖或挂牌交易的需要, 因而其使用权的流转就大大受阻。

5.5理论和实践经验都不足以满足改革的指导需求

目前关于农村集体经营性建设用地的研究, 多为原则上和要求上的建议, 具体层面的指导性意见还很不完善。比如说如何开展集体经营性土地的产权认证和登记工作、怎么让地方政府走出“土地财政”怪圈、怎样建设城乡土地统一交易市场等方面都还没有深入到“具体怎么做”的指导层面, 在法律建设上能够可供参考的实践经验还非常缺乏。

参考文献

[1]伍振军, 林倩茹.农村集体经营性建设用地的政策演进与学术论争[J].改革, 2014 (2) .

[2]张鹏.当前农村集体经营性建设用地制度改革若干构想[J].苏州大学学报 (哲学社会科学版) , 2014 (3) .

珠三角地区农村集体建设用地流转问题探讨 篇8

【关键词】农村；建设用地；流转制度；创新

近年来，随着对我国农用土地的制度改革不断深入，笔者认为，我国农村集体建设用地流转制度创新必须在保持农村土地集体所有的基础上，在农民享有长期承包土地权利的前提下，通过赋予农民交易土地使用权的权利，允许农民在承包期内，根据国家有关政策有偿转让其土地使用权，实现土地优化配置，提高土地经营效率。在这些制度性创新研究中，关键是要正确处理制度创新中的几个制约因素和难点问题。

1 农村土地使用权流转制度创新中的制约因素分析

1.1 农村土地使用权流转的法律约束机制

（1）集体土地所有权主体不明确，使用权无法得到保护；

（2）集体土地使用权的法律属性在立法上的迟缓不利于稳定农业和农村经济的发展；

（3）承包经营权的法律属性不能适应稳定农村土地使用关系的需要。

1.2 不同利益集团的行为决策方式的约束

1.2.1 中国农民传统观念与经济行为约束。

当代中国农民的思想体系及价值观念仍处于低层次、低水平的发展态势之中。与此相适应的农户经济行为是：行为目标的多元化、生产行为的短期化以及决策过程的非规范化。因此，农村土地制度的改革与创新，必须充分估计到农民经济行为的特点及其对创新制度可行性程度的约束。

1.2.2 社会环境的缺陷影响土地制度创新。

某些政府部门的行为不规范与宏观决策的多变性，导致社会信用水平下降，农民难以建立有效的长期利益预期。中国不合理的二元经济结构和城乡关系的对峙和冲突、弱化和侵蚀了农村土地制度创新的动力与冲突。

2 农村土地使用权流转制度创新中的难点分析

2.1 流转的条件和范围

对于集体建设用地流转的范围和条件，当前主要有四种观点。第一种观点认为应当按照城市规划区进行区分，城市规划区外的集体建设用地可以流转，城市规划区内的集体建设用地则不允许流转，应通过征地制度改革解决。第二种观点认为应当按照是否为新增建设用地进行区分，现有非农集体建设用地可以流转，新增非农集体建设用地则不允许流转。第三种观点认为只要符合土地利用总体规划的集体土地均可以流转。第四种观点认为，流转范围应当是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地。根据《土地管理法》，农业建设用地属于农用地范畴，不属于集体建设用地。因此，对于集体建设用地，应当按照土地利用总体规划和土地用途管制制度进行严格管理，只要是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地，均可依法使用和流转，不应分“圈内”“圈外”区别对待，也不应按是否属于公益性质来区分。为此，应明确规定，可流转的集体建设用地是指符合土地利用总体规划，已经依法批准为建设用地的农民集体所有土地；明确各级人民政府土地行政主管部门要严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，严格控制新增集体建设用地；使用集体建设用地进行开发建设，要纳入所在地市、县人民政府的供地计划。同时，土地是农民的重要财产，在符合规划和依法批准的前提下，土地所有者对其所有的建设用地有占有、使用、收益和处分的权利，有权决定是否流转和流转的形式；土地使用者依法取得的集体建设用地使用权，可以依照合同约定使用和流转。因此，集体建设用地使用權流转必须坚持土地所有者、使用者自愿原则，任何单位和个人都不得强迫集体经济组织流转土地，也不得阻碍符合条件的集体建设用地使用权依法流转。

2.2 集体建设用地流转的方式

对于集体建设用地使用权的流转方式，目前主要有三种意见。第一种意见认为应当首先明确集体土地所有权人和使用权人之间的首次流转关系，这是土地使用权的来源和前提，其次才是土地使用权人之间的再流转关系。第二种意见认为应当包括出让、租赁、作价出资（入股）、联营和转让、出租等形式，并应分别明确各种形式的定义、操作程序等。第三种意见认为出让方式有特定含义，应主要规范土地使用者转让、作价出资（入股）或租赁土地使用权的行为。集体建设用地使用和流转确实包括土地所有者、土地使用者之间以及土地使用者之间两个层次的关系，前者属于土地所有者将土地使用权确定给单位或者个人使用，使用和流转的具体方式有作价出资、入股、联营等多种方式，今后实践中可能还会出现新的方式。有无必要规定具体的使用和流转方式，各地意见不完全一致。

2.3 集体建设用地流转后的用途

对于土地用途，主要有四种意见。第一种意见认为只要符合规划，没必要对用途作特别限制。第二种意见认为应限制不得用于经营性用途。第三种意见认为应当明确经营性土地使用权使用和流转应当采用招标拍卖挂牌方式。第四种意见认为应当对商品住宅开发加以必要限制。集体建设用地使用和流转首先必须严格执行规划，在此基础上，还应当对集体建设用地用于商品房开发加以限制。如果允许使用集体建设用地进行商品住宅开发，在现实情况下难以实现控制房地产开发总量的要求，同时，由于产权形式复杂，也难以保证商品住宅交易的安全。为此，应给以相应限制，加强规划管理，明确集体建设用地使用权流转，必须符合土地利用总体规划。在城市、村镇规划区内的，还必须符合城市规划和村镇建设规划。不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建，集体建设用地使用权也不得流转。应明确规定严禁使用集体建设用地用于商品住宅开发，用于商品住宅开发的必须征为国有。

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2.4 集体建设用地流转后的使用年期

对于使用年期，各地有不同规定。既然允许集体建设用地流转，作为一种规范的用地方式，就应当考虑到取得土地使用权的开发建设和长期利用，具体年期由土地所有者与土地使用者协商确定，期限不宜过短；同时，集体建设用地使用权流转的年期也应与国有土地使用权出让最高年期相衔接，应当加以必要限制。因此，应规定集体建设用地使用权流转年限，参照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》执行，最高年限不得超过同类国有土地使用权出让的最高年限。

2.5 政府的角色定位和管理内容

政府土地行政主管部门在国有土地使用权出让、租赁、作价出资（入股）等活动中具有双重角色，既是国有土地的产权代表，又是管理者。但在集体建設用地使用权流转管理中，所有者是农民集体组织，政府土地行政主管部门不再具有产权代表身份，只是流转活动的管理者和服务者。因此，在集体建设用地使用权流转过程中，政府土地行政主管部门必须准确界定自身的角色和职能，不宜介入确定使用者、签订合同等应属于产权人的事务，应简化管理程序，提供优质服务，加强监管。根据政府的职能和行政审批制度改革的要求，对于使用集体建设用地，应明确以使用许可代替项目审批，明确使用集体建设用地应当申请许可，取得使用许可文件后即自行确定土地使用者，并与土地使用者签订土地使用合同，办理土地登记。对于依照规定取得的土地使用权流转的，明确可以直接办理土地变更登记，无须再办理许可和审批。

2.6 流转中的土地收益分配

农村集体建设用地流转中的土地收益分配，关系到集体建设用地流转制度运作的利益机制，是规范农村集体建设用地流转管理的关键问题。政府包括土地部门应从土地收益中拿一部分，并以政府有基础配套设施投入、土地部门有管理成本等作为分享土地收益的理由。在收益分配上必须考虑公平与效率兼顾以及依法原则，收益的首次分配应当是基于产权。对于集体建设用地使用和流转，土地所有者或者土地使用者处置属于自己的财产时，政府和土地管理部门作为管理者，无权直接分享产权人的处置价款。各级政府在集体建设用地上确实有基础设施配套等投入，但提供道路等基础设施应当是公民、法人依法纳税后政府应尽的职责，同时现阶段在土地利用和开发建设过程中，土地使用者还要另行支付基础设施配套费和相关税费，政府的这部分投入已有了回报，不宜再直接从集体建设用地流转收益中分享。为体现公平原则，政府可以通过适当的财税机制进行土地收益的二次分配和调节。应进一步明确规定切实保护土地所有者和使用者的土地流转收益。集体建设用地使用权流转不改变用途的，地方政府不应收取土地收益；改变用途增值的，地方政府收取的土地收益最高不超过土地总收益的10%，提倡免收土地收益，支持农村经济发展。