浅析基层工商行政处罚行使自由裁量权存在的问题及解决对策

浅析基层工商行政处罚行使自由裁量权存在的问题及解决对策（共2篇）

浅析基层工商行政处罚行使自由裁量权存在的问题及解决对策 篇1

浅析基层工商行政处罚行使自由裁量权存在的问题及解决对策

行政处罚自由裁量权是指国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权利。它是行政机关及其工作人员在行政执法活动中客观存在的，有法律、法规授予的职权。基于基层工商行政处罚存在不当的行为，侵犯相对人权益于无形，相对人难以获得有效的行政救济与司法救济。因此，规范基层工商行政处罚自由裁量权逐渐成为规范工商权力的关键。本文从基层工商的行政执法实践入手，浅析当前基层工商行政处罚行使自由裁量权存在的问题及解决对策。

以基层工商查处的无照经营、不正当竞争的案件为例，无照经营案件的处罚依据是《无照经营查处取缔办法》第十四条规定的“处以2万元以下罚款”、《广东省查处无照经营行为条例》第十五条规定的“处五百元以上一万元以下罚款”；不正当竞争案件的处罚依据是《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十四条规定的“可以根据情节处以一万元以上二十万元以下的罚款”及二十六条规定的“可以根据情节处以一万元以上十万元以下的罚款”；上述所适用的处罚依据都具有很大的自由裁量空间，基层工商执法人员在查处无照、不正当竞争等一系列案件时应该如何合法、合理正确行使自由裁量权也是基层工商执法实践中面临的难题。

一、基层工商行政处罚行使自由裁量权存在的问题(一)滥用自由裁量权。在执法实践中，基层工商行政处罚自由裁量权滥用主要表现以下4个方面：

（1）存在超越裁量权限的行为。基层工商部门对如何正确适用法规或对问题作出适当处理等相关法律问题，出现任意作扩大、缩小解释的现象。比如，在查处不正当竞争案件时，任意扩大解释《反不正当竞争法》第九条所调整的客体或在引用《无照经营查处取缔办法》第十四条规定时，对“给予取缔”亦存在模糊狭义的理解，导致作出不合理的裁量。

（2）故意拖延或不履行法定职责的行为。工商部门履行许可、处罚等各项职权大都有一定的时限，在这个时限内具体何时处理有着裁量空间。存在基层工商部门在执法办案过程中故意拖延不作为，非得等到时限届满之日或损失发生时再行处理。比如，在查处无照案件过程中，对扣押或查封的商品在规定时间未及时作出处理。

（3）显失公正的行为。存在基层工商执法人员在自由裁量时抱有不正当的目的，在法定范围、幅度内作出的违反社会普遍公认的一般标准。在办案时凭主观直觉或臆断，“想当然”地作出自由裁量决定。比如，对当事人作出的行政处罚额度大大超出了法定的罚款幅度或因当事人的申辩而加重处罚。

（4）证据不充分、不客观的行为。行政自由裁量权的行使必须要有充分、客观的事实根据和法律根据，并且它们之间应有内在的必然联系。比如，在查处不正当有奖销售的案件中，忽视“非法所得额”的计算或在无照经营的案件及不符合安全标准产品案件中的“违法所得”的取证方面亦不充分。

（二）行政处罚合法但不合理问题。根据《行政处罚法》第四条第二款规定：“实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”，这充分体现合理性与合法性的和谐统一性。长期以来一些基层工商所在行政执法中，存在“重合法轻合理”的现象，使行政处罚决定无法执行到位，起不到真正教育、规范的目的。

（1）对所有的违法经营行为或首次或情节较轻微的一律按照上限处罚，违反合理行政要求。比如，对无照经营或执照过有效期限不久的违法行为予以行政处罚时，没有考虑到其经济支付能力，一律按上限处罚的做法是不合理的。

（2）对持有合法营业执照，但存在不合法经营和服务质量问题。比如，对销售假冒伪劣商品的销售者一律从重处罚而不考虑《产品质量法》第五十五条规定的从轻或减轻处罚情节。

二、正确行使行政处罚自由裁量权的对策建议

（一）建立健全说明裁量理由和告知制度。在行政处罚执法中，要把“违法主体、违法事实、有什么证据证明、证据的来源、认定了什么样的事实和如何认定事实”、“上述违法事实认定为何种违法行为、适用什么法律规定”、“决定予以何种处罚、自由裁量的理由依据、处罚结果如何产生”等主要问题一一阐明，做到详尽、具体、准确而具信服力。主要做到以下五个方面。一是在作出行政处罚决定前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据。二是在告知当事人拟作出的行政处罚建议后，应当充分听取当事人的意见。对当事人提出的事实、理由和证据，认真进行复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当予以采纳。三是向当事人说明行政处罚决定中有关从重、从轻、减轻处罚的理由，并告知依法享有的各种权利。四是执法人员在行使行政处罚自由裁量权时，应当充分听取当事人的陈述和申辩。对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当予以采纳。五是执法过程中不得因当事人陈述、申辩、申请听证而加重行政处罚。

（二）建立案件报告制度及集体讨论审议通案制度。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》、《广东省工商行政管理系统行政处罚案件核审规定》的规定，对情节重大、复杂、疑难案件或者重大违法行为给予较重行政处罚的工商行政处罚案件，应当建立案件报告制度及集体讨论审议通案制度，进行充分审议，确立处罚结果。一是对重大案件实行报告制度。凡处罚金额、没收财物货值达到一定额度的案件须根据不同额度分别向主管领导和主要领导报告。二是部分案件实行集体讨论制度。（1）处罚金额、没收财物货值达到一定额度或案情重大、复杂的案件；（2）主要领导或分管领导认为需要讨论的案件；（3）办案机构与核审机构就有关问题不能达成一致意见的案件；（4）减轻处罚或者从重处罚的案件；（5）涉嫌犯罪须移送的案件。

（三）建立行政处罚信息公示工作制度。按照《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》的第九条规定，工商行政管理部门对依法注册登记的各类企业、个体工商户、农民专业合作社等适用一般程序作出行政处罚决定的相关信息应当通过企业信用信息公示系统向社会公示。要求各办案单位在送达行政处罚决定书时，应当书面填写处罚信息公示单告知当事人行政处罚信息将被公示，保障其知情权。对其他（主要是无照经营类）适用一般程序作出行政处罚决定的案件通过县局门户网站予以公示。

（四）建立基层工商行政处罚案例指导制度。基层工商行政处罚案例指导制度的建立应当依据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的有关规定制定。对局系统内办结的典型行政处罚案件，进行收集、分类，对违法行为的事实、性质、社会影响程度相同或者基本相同的进行整理、总结，形成指导性案例，作为局内今后一段时期内对同类违法行为进行行政处罚的参考。

（五）建立执法责任制度。（1）对有违法或者不当行政执法行为的基层执法单位，可以根据造成后果的严重程度或者影响的恶劣程度等具体情况，给予限期整改、通报批评、取消评比先进的资格等处理；对有关行政执法人员，可以根据考核情况，或者根据过错形式、危害大小、情节轻重，给予批评教育、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等处理。（2）对基层执法单位的行政执法行为在对外部评议中群众满意程度较低或者对推行行政执法责任制消极应付、弄虚作假的，可以责令其限期整改；情节严重的，可以给予通报批评或者取消评比先进的资格。

浅析基层工商行政处罚行使自由裁量权存在的问题及解决对策 篇2

行政处罚自由裁量权就像一把双刃剑，如果行使得当，则能实现个案正义；如被滥用，则极易侵犯相对人的合法权益。通过调研发现，行政执法机关及其执法人员行使行政处罚自由裁量权主要存在以下问题：

（一）处罚不公。由于行政处罚的具体作出者是执法人员，执法人员对法律理解的局限性及受不良外部因素的影响，在行使自由裁量权时，往往发生自由裁量超过一定的标准，或自由裁量超出一定的范围、种类，出现畸轻畸重、显失公平的现象，造成行政处罚自由裁量权的滥用。

（二）处罚创收。基层一些执法部门因经费不足等原因，存在给执法人员下达罚款指标、任务的现象，促使执法人员以罚代管、滥用处罚裁量权，严重损害群众利益，损坏政府形象。

（三）裁量权运用不当。在执法办案中，法律规定对同一类案件可以根据自由裁量权作出不同处理，执法人员往往考虑相对人的社会地位、政治背景、经济状况等因素，对类似的事实、情节、后果作出不一致的处罚，导致自由裁量权运用不当。

造成行政处罚处罚自由裁量权不当行使的主要原因：

（一）法律规定不一致。国家法（法律、行政法规、部门规章）和地方法（地方性法规、政府规章）都是行政执法的依据。国家通过制定法律、法规，确定了执法机关及其执法人员的职责，规定了对违法行为的处罚种类及幅度。地方法则是根据国家法的精神原则结合本地区的实际作出的具体规定。国家法与地方法在一些具体条文规定上难免会出现一些差异。因而，在实际执法工作中，面对“执法多据”现象，由执法人员自由选择适用的法律，可以导致同类违法行为适用不同法律处罚的处理结果。

（二）法律规定幅度过宽。不确定法律概念导致了过于宽泛的裁量权，一是许多法律规范对行政处罚权的授权仅规定了处罚的一般原则或权限，而对于具体如何处罚的问题缺乏解释或规定。二是行政法律规范，包括地方性法规、部门规章、政府规章，普遍存在较大处罚幅度的问题，给行政执法人员较大的行政处罚自由裁量权，造成实际执法中处罚的随意性。

（三）执法人员素质参差不齐。行政处罚自由裁量权运用得如何，和执法人员的素质有着直接的关系。在现有的行政执法人员中，相当一部分执法人员没有经过系统的法律专业知识和行政管理知识培训，理解法律条文比较肤浅，对案件性质和情节的认定，常因个人能力、水平的限制而出现偏差。

（四）价值取向和感情因素的影响。国家赋予行政机关的自由裁量权是由执法人员操作的，执法人员的权力观、地位观、利益观特别是价值判断标准如果受到地方利益、部门利益乃至个人利益的影响，再加上“人情关系”，自由裁量权就会发生偏差，甚至被当作寻租手段而出现执法腐败。

（五）监督不力。行政处罚自由裁量权涉及范围广，加之监督机制不健全，监督力量不足，很难对每种处罚行为都实施有限的监督。由于缺乏严密的监督，对自由裁量的各个环节得不到有效制约，为“权力寻租”留下空间，导致行政处罚合法不合理，合法不合情。

三、建立行政处罚裁量基准制度的建议

建立行政处罚裁量基准制度不是创设新的处罚标准，而是对处罚标准的阶梯化、细化，使行政处罚更具操作性，其积极意义：

一是建立和完善裁量基准，对授权过于宽泛的法律、法规、规章条文进行细化，以弥补法律不周延的固有缺陷，延伸法律的功能和作用，规范行政机关及其执法人员的执法行为。

二是压缩了自由裁量的空间，使模糊的规定明确化，将宽泛的幅度具体化，减少了自由裁量权被滥用的可能性。

三是裁量基准直观，容易操作，对行政执法人员形成约束，有效减少了权力寻租的机会，控制和减少了执法过程中的腐败现象。

《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》明确要求，要抓紧组织行政执法机关对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理，根据当地经济社会发展实际，对行政裁量权予以细化，能够量化的予以量化，并将细化、量化的行政裁量标准予以公布、执行。按照国务院要求，我们应当学习借鉴外省经验，结合我省实际，制定《陕西省行政处罚自由裁量适用规则》，明确由省级各部门结合本部门实际，对本部门、本系统组织实施的法律、法规、规章中的行政处罚自由裁量权，进行细化、量化。明确标准，报省政府审定后向社会公布实施。具体工作中应注意以下几个方面：

（一）依据过罚相当原则，科学设定裁量标准。

科学设定行政处罚自由裁量权的运行边界，要从实际出发，充分考虑经济社会发展水平、执法人员综合素质等相关因素，做到权力授予与权力的行使、权力的控制相适应，以实现自由裁量权的“授而不滥”和“控而不死”。

要结合本地区、本部门具体情况，制定客观公正的裁量标准。在法律的处罚行为、种类和幅度范围内，将违法行为再细分成几个阶次，每个阶次制定不同的量罚标准，防止轻错重罚，重错轻罚，同案不同罚。

（二）定期进行跟踪检查，不断完善裁量标准。

实行裁量基准制度，涉及上千部法律，数万种行政行为，细化、量化裁量标准一定要坚持合法、合理原则。法制机构应当建立动态检查和静态审核相结合的监督机制，加强对行政处罚自由裁量标准细化、量化工作的指导。对裁量标准有疑义的，法制机构应当尽快予以解释，对检查和审核中发现的裁量问题，法制机构应当定期进行梳理、及时修改，不断完善裁量标准。

（三）公开裁量标准，接受社会监督。