基层政府治理

基层政府治理（通用12篇）

基层政府治理 篇1

在国家政治与经济制度体系中,审计制度是一个重要的组成部分,它是国家实现长治久安的重要途径。而国家要实现善治,就必须依靠基层审计机关来完成,它在国家治理大局中承担着重要的角色和作用。但是在基层审计机关推动政府治理的过程中,由于多种原因,出现了诸多问题,如缺乏对深层次问题的揭示、纠正问题过于形式化、审计结果利用事与愿违等,不仅极大地降低了审计效果,而且对政府治理的威信也造成了很大伤害,对国家审计在基层政府治理中的作用也产生了不利影响。

一、当前基层审计机关在政府治理过程中存在的问题

1. 对业务本质要求把握不足,对深层问题揭示过少

就目前情况来看,在开展经济责任审计工作时,很多基层审计机关在发现审计问题时,通常不会从领导干部责任角度出发,对问题进行分析、归纳和汇总,审计结束后提供的审计报告中涉及的主要内容也只是财务收支等方面的违规问题,很少涉及领导干部决策和履行职责方面的问题;在实施政府投资审计时,由于涉及的相关的项目竣工决算审计内容比较多,因而审计人员所能揭示的问题都存在很大的表象性,如超计划投资、多计工程造价等问题。对于项目招投标,一般只进行事后审计,很少进行事前事中审计,因而揭示的深层次问题比较少,这也说明基层审计机关在推动政府治理过程中存在监督力度不足的问题。究其原因,主要是因为对各种业务特点把握不足,监督严重滞后。

2. 整改常态化机制缺乏,问题纠正过于形式化

目前,基层审计机关在对问题进行整改时很多都存在常态化督促机制缺乏的问题,更多的是要求被审计单位在某个特定的时间段内填表对整改情况进行汇报,然后交于审计机关,由审计机关进行汇总后向地方政府写报告,因此很多被审计单位对整改根本就没有积极性,形式化问题十分严重。很多单位如果发现整改对自己有利,积极性就很强,而如果整改会对其自身既得利益造成影响,他们往往就比较消极。很多时候,即使被审计单位被责令限期改正,他们往往也只是应付应付,根本就没有解决问题,责任追究制度得不到贯彻执行。

3. 部门间缺乏有效配合,审计结果利用事与愿违

目前审计联席会议制度已经在很多基层审计机关中都得到了确立,会议类型也有多种。但是也暴露出了一个问题,很多牵头单位对于审计结果并没有给予足够的重视,而其他成员单位在目标定位上水平也存在不足,相关部门更多的只是听取审计结果所反映的情况,于是就出现了审计结果利用与审计联席会议的初衷不相适应的问题。主要原因是因为对联席会议特殊功能缺乏足够的认识,无法相互进行配合。

4. 缺乏对问题的深层次提炼,作用并没有得到有效发挥

从大多数基层审计机关提供的审计专报看,质量问题十分严重,个中内容很多都是空话套话,根本就没有说清问题的本质,更没有就问题原因进行分析并提出实质性的对策和建议;虽然有时候也提出了相关的建议,但很多建议都不具备可行性和针对性,根本不能解决实际问题,生搬硬套的情况比比皆是,导致了建议的有效作用并没有得到充分发挥,进而导致基层审计机关在推动政府治理过程中威信严重不足。

二、基层审计机关推动政府治理的相关对策建议

1. 对基层审计业务进行创新,加大政府治理力度

在经济责任审计方面,一定要对被审计单位的财务与管理制度进行审计,对政府随意行为以及腐败现象要大胆予以揭示;并对领导干部任职期间内对本地域、本部门以及本单位的经济推动情况给予关注,对领导干部的工作情况进行客观评价。在政府投资审计方面,一方面,要对招投标审计监督项目等进行事前审计,重点关注以下方面,把好审计关口,除了要对招标文件以及投标最高限价等信息进行审计外,还要加强对评标和定标阶段的审计工作,与此同时,投标合同是否真实合理,也是审查的重点。另一方面,对于重点项目,通过事后审计往往很难发现实际问题,根本无法实现审计目标,因此要对项目全程实施跟踪审计,在事前就对工程招投标进行审计,在事中针对工程变更和现场签证开展审计工作,在事后主要是对工程决算进行审计,对深层次问题一定要及时予以揭示。

2. 建立健全成果联动机制,致力于提高政府治理效率

前面提到很多基层审计机关都建立了审计联席会议制度,但长期以来,审计联席会议制度并没有发挥应有的作用。因此要促进审计联席会议作用的有效发挥,相关部门之间要加强配合,融为一体,发挥整体性优势,各成员单位可以通过设置联络员和办公室来加强部门间的联系,根据联席会议集体商量的结果,切实履行好各自的本分职责。

3. 加大对整改督促机制的完善力度,实现政府治理质量提升

一方面,要大力推进“两个报告”和“两项考核”制度建设,在对被审计单位开展审计工作时,一旦发现问题,一定要在规定的时间内将落实审计整改的报告提供给县政府;在对被审计单位创先争优以及行风进行评议时,要考虑其审计整改以及部门督促工作情况,对于被审计责任人屡审屡犯情况的出现,一定要建立健全相关责任追究制度,从制度层面给予其一定处罚,严重的进行社会通报并责令其在规定的时间内完成整改任务。二是审计机关一定要将审计整改当作常态化工作来抓,在审计方式上尽量灵活多样,可以对整改落实情况进行跟踪,也可以采取连续审计或者审计回访等方式。

4. 对审计业务成果进行提炼,发挥好审计的免疫作用

要保证审计发挥好免疫作用,可以从以下四个方面下功夫:首先,在内容方面要更加贴近,对于政策执行过程中的问题要及时解决;其次要努力提高审计质量,不仅要将问题阐明说透,而且要从多个层面对问题原因进行深入剖析,提出相应解决对策;再者,要尽可能地增强审计的时效性,在审计过程中一旦发现问题,一定要在最短的时间内报送政府有关领导,为领导决策提供依据;最后,要改进审计方法,对审计成果要做好统筹与管理工作,确保审计成果足够经济实用。

参考文献

[1].蒋晓丹.基层审计机关在国家治理中发挥的作用.漯河职业技术学院学报,2014,7(04).

[2].朱会敏.基层审计机关在国家治理中的功能与路径.理财,2016(3).

[3].梅志新,方诚.基层审计机关推动完善政府治理探讨.审计月刊,2011(12).

基层政府治理 篇2

由于历史和其他的原因，译介工作对于推动迄今为止的中国政治与行政学术理论的发展有着举足轻重的作用。

一些学者对于西 方新公共管理运动的介绍，尤其是盖布勒和奥斯本(1992年)的《改革政府：企业家精神如何改革着公营部门》一书的翻译(1996年)，(奥斯本和盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，中译本，上海译文出版社，1996年。)使不少中国学者对于新公共管理理论有了一定程度的理解，并产生了浓厚的理论兴趣，这可以从前几年发表在各种杂志上的将“行政改革”或“政府改革”标题化的大量论文以及研究生毕业论文的选题得到确认。但是，恕我直言，由于我们所研读的理论文献实在有限，更由于客观或主观地缺失来自中国现实实践作为动力和源泉，这种研究的深度似乎很不够。然而，就在我们连新公共管理的经典之作还没读完或是来不及细细琢磨并对其进行批判性反思，甚至还在争论什么是行政管理与公共管理、它们之间的关系如何的时候，我们的课程表里又加了一门新学问：治理(govemance)。主要由于MPA项目的促发，大批新公共管理与治理的译著同时登录中国。也许由于这二者之间本身有着不少共同之处，而且即使是在肇事者的西学界的个别学者也往往将它们扯在一起谈论，还可能由于它们在中国时区的共时性，所以，后学者的我们常常鱼目混珠，将它们混为一谈。笔者以为，无论新公共管理与治理在实践操作和理论的政策建议上多么地相似乃至相通，二者的视角和出发点以及理论侧重点都是极为不同的。

从时间上来讲，1970年代，凯恩斯主义的式微乃至信誉扫地标志着西方人民对国家的作用不再抱有幻想，于是，始于 1979年撒切尔一梅杰政府的行政改革运动拉开了序幕，并取得了重大的成功；这一改革运动火炬很快得到传送，直至传到美国之手，汲取其超强的国际辐射力，在全世界掀起了一股政府改革运动的理论与实践巨浪。这就是我们所说新公共管理运动。新公共管理运动的目标很明确，那就是要削减公共开支、提高政府效率、促进经济发展。为此，就必须精简政府机构，调整特别是转移政府职能，转变政府管理观念和行政文化。其基本运行机制就是私有化(privatization)和自由化(1iberaliza? tion)----我们称之为民营化和市场化。然而，正如国家不是万能的一样(“政府失败”)，市场也不是不败的(“市场失败”)。进入20世纪90年代以后，人们对于市场的作用也不再抱有幻想，这才唤起了人们对于“政府与市场之外”的第三种机制(即“与市场或科层制机制相对而言”的“治理”机制)的挖掘、扶持和研究。虽然作为社会科学探讨的一个理论焦点来说，“治理”是一个新鲜且被认为富有生命力的名词，但是，作为一种实践活动，它早就存在了----最低限度的自组织实践，为人类社会得以存在和延续所必需。市场的形式理性能够调动“经济人”的积极性和创造力，从而可能客观地促进社会目标的实现；政府的实质理性有助于优先实现那些被确定为公共利益的目标，但是，它们往往都可能“成为有限理性、机会主义以及资产特殊性[指资产使用价值的局限性和它的不可转移性----译者注的牺牲品”。相对而言，“自组织治理以第三种类型的理性----反思的理性为基础。它取得成功的关键在于持续不断地坚持对话，以此产生和交换更多的信息(从而减少但不会消除有限理性带来的问题)；在于把参加治理的单位锁定在涉及短期、中期和长期并存运作、相互依赖的一系列决定之中，从而减少机会主义的危害；在于通过鼓励有关方面的团结，以此建立相互依赖的关系、共同承担与‘资产特殊性’相联系的风险。由此可见，自组织借助制度化的谈判达成共识，建立互信，从而补充市场交换和政府自上而下调控的不足。”(鲍勃?杰索普： 《治理的兴起及其失败的风险： 以经济发展为例的论述》，载《国际社会科学杂志?中文版》1999年第1期，第34页。)简言之，治理特指那种来自政府、企业、社会三个部门的一方、两方甚至三方的多个行动主体之间通过对话与协商形成共识，为实现共同目标的社会自组织活动，所以也称自主治理。在治理机制中，尽管政府一旦参与可能成为一个重要的角色，也尽管政治制度因其对地方自治权的规定与态度而对社会自主治理有着直接的影响，(参见埃莉诺?文森特的《公共事物的治理之道》、《制度激励与可持续发展》，上海三联出版社2000年。)但是，一旦某一活动要被冠名为自主治理，那么，在这里，政府就至少并非唯一的主角，也并非不可或缺的角色。其为社会自主治理的根本规定性就在于各行动主体之间的平等对话、相互理解与信任、互相配合。

然而，国内外的一些学者却往往将这种社会性的自主治理混同于政府治理(governmental governing，governing by government)。这种“政府治理”的治理概念源自人们对于“治理”与“新公共管理”的混淆。譬如，“在奥斯本和盖布勒的《改革政府》中，治理有时被当成‘统治’使用，那意思仿佛是在市场取向的私有化社会中，‘统治’已然找不到买主而治理却很有市场，因为它是指一种‘重新发明’的、经营管理较前者为佳的政府形式。„„[他们]所谓的治理，就是要充分发掘订立合同、授予经营之权以及采取新的管理形式等方面的潜力。简言之，就是其他人所说的实行新公共管理方法。”(格里?斯托克： 《作为理论的治理：五个论点》，载《国际社会科学杂志?中文版》 1999年第1期，第20页。)再譬如，彼得斯的《政府未来的治理模式》(B?盖伊?彼得斯： 《政府未来的治理模式》，中译本，中国人民大学出版社，2001年。)中所谓的“治理”基本上也是“政府治理”。他所概括的四种治理模式实际上只是政府管理改革的四种模式，社会自主治理机制在这里并没有地位。在国内有些学者的观念中，治理就是行政改革，譬如有人认为，自20世纪70年代以来，世界各国政府陆续进行政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化、政府权力多中心化等，全部都是治理范畴的改革。显然，从时间上来说，这里所谓的“治道变革”就是新公共管理运动；从内容上看，这种“治道变革”可能从政府管理之初就开始了。国内很多学者往往自觉或不自觉将新公共管理的内容塞进治理的包裹中，真所谓“治理是个筐，政府改革往里装”。依笔者拙见，埃莉诺?奥斯特罗姆等人关于公共池塘资源的自主治理机制的研究才是真正的治理研究的典范。

人们之所以会固守政府的立场来看“治理”，一方面是因为作为一项未竟事业的“新公共管理运动”与20世纪90年代以来新兴的“治理”在时间上发生了重叠因而容易引起混淆；另一方面，是因为人们认为，政府才是社会事务的合乎现有法律、代议制民主精神和符合接受习惯的唯一治理者，至少也应该是主持者。在过去，“治理”(govemance)只曾与政府、统治(Sovemment)联系过，并经常交互使用。窃以为，历史观念本身没有错，错就错在我们将它当作一种意识形态(曼海姆： 《意识形态和鸟托邦》，华夏出版社，2001年。)(“政府治理”)来曲解新兴事物(社会自主治理)。此外，我国学者对“治理”与“政府治理”(新公共管理)的混淆，可能还与我国行政学研究中至今仍存的“概论化”风气有关。

基层政府治理 篇3

关键词：权威接受论农村基层政府选择性治理公共利益表达机制

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1007-3973(2011)003－143－02

1、基于巴纳德的“权威接受论”的农村基层政府权威

1.1关于巴纳德的“权威接受论”

传统的权威观以等级原则为基调，认为权威来源于产生合理合法权力的某个职位，把命令的发布者作为权威的本质，对权威的分析是自上而下的，上下级之问的职权关系按等级划定。而西方现代管理理论中社会学系统学派的创始人切斯特·巴纳德给权威以一种自下而上的解释，提出权威来自于下属的接受和认可，而非发布命令的人。巴纳德在《经理人员的职能》一书中提出了区别于以往权威观的“权威接受论”，他认为，权威是正式组织中信息交流(命令)的一种性质，通过它的被接受，组织的贡献者或“成员”支配自己所贡献的行为，即支配或决定什么是要对组织做的事，什么是不对组织做的事。在巴纳德看来，如果一个命令已经下达给了命令的接受者，命令对他的权威就被确认或确定了，这成为接受者行动的基础。如果他不服从，就意味着他否认这个命令对他有权威。巴纳德突破了“命令是权威的必要条件”这一传统概念，认为一个命令是否有权威取决于接受命令的人，而不完全决定于“权威者”或发布命令的人。

1.2关于农村基层政府的权威

本文所涉及的基层政府，指的是处于地方政府层级结构最底层的地方政府，在它辖域范围内，不再存在更低层级的地方政府，但可能存在它的派出行政机构。农村基层政府是直接面对农村民众、承担农村治理事务责任的政府，因此其治理的结果直接影响当地农村民众的日常生活，从而更加受到农村民众的关注。学界普遍认为，农村基层政府的权威是指农村基层政府合法政治权力的影响力及农村民众对影响力的认同与服从。按照巴纳德的“权威接受论”观点，笔者认为，农村基层政府的权威不是来源于上级政府的赋予，而是来源于农村民众的认可，只有当农村民众认可了农村基层政府权威的合法性与正当性时，农村基层政府的权威才得以产生，才能对农村民众产生影响力。

2、农村基层政府现有的治理方式及其产生原因

2.1现有治理方式：选择性治理

在绝大部分农村地区，基层政府并未及时转变政府职能来服务“三农”，而对于和自身利益紧密相关的业务，农村基层政府的工作积极性确实空前提高，譬如招商引资、计生工作等。这是一种典型的选择性治理，即以农村基层政府为本位，对那些于己有利的事就去管、去做，对那些于己不利或者吃力不讨好的事就尽量不去管、不去做。农村基层政府的选择性治理，是基于自身利益有选择性地开展行政工作，而不是以农村民众的利益为导向，背离了“自下而上”的权威观，使农村基层政府的权威受到挑战。

2.2现有治理方式产生的原因

农村基层政府之所以会选择性治理，其主要原因并不是“则力不足”或财政“空壳化”，而是既有的压力型体制导致的内在激励不足和外在压力不强。这种压力型体制是将上级政府确定的经济发展任务和指标层层下达，并将下级的“政绩”考核与其完成任务情况相挂钩。

2.2.1内在激励不足

在现有的压力型体制下，对农村基层政府的政绩考核的结果是产生一种向上负责的而不是向下负责的激励机制：农村基层政府主要生产的是完成上级任务的“考评型”产品，而不是生产针对农村民众的“服务型”公共产品。因此，既有体制安排不仅使公共服务的内在激励不足，甚至产生了逆向激励的问题。农村基层政府不是基于公共利益来行政，而是出于自身的利益需求来进行选择性治理，这就是一种典型的逆向激励。农村基层政府的权威直接来源于农村民众，它和农村民众之间形成一种“代理-委托”的关系。此外，农村基层政府的权威在现实中的合法性也主要通过为农服务来建立。因此，它理应向农村民众问责，回应农村民众的需求。唯有如此，它才有可能成为一个以农村民众利益需求为导向的公共服务型政府。然而，在现实的行政过程中，农村基层政府大体上却不是问责于农村民众，而是它的上级政府；不是回应农村民众的利益需求，而是它的上级政府的要求。这是因为在压力型体制下，评价农村基层政府政绩的是它的上级政府，这个核心症结就是缺乏民众的有效参与和监督，没有建立与民众参与积极性相一致的激励机制和农村治理体制。

2.2.2外在压力不强

(1)行政压力作用弱化。中央多次在涉农的文件和决定中要求农村基层政府转变政府职能，及时转变为服务型政府。但是，这些自上而下的行政压力一般是非常规划力量，而不是体制性的常规力量，对农村基层政府难以产生稳定的预期和内在的激励：而农村基层政府面对这种行政压力，往往缺乏有效回应或者采取走过场的形式，一旦这种行政压力减弱以后又恢复到之前的状况。这也是农村基层政府历次改革成效不明显的一个重要原因。

(2)体制外的压力不强。这种压力既来自于市场经济也来自于农村民众。然而，一些农村基层政府在实现其职能的过程中，肆意运用政府权力来扩大其职能范围，损害市场正常运行机制，使公共产品不能得到有效配置；在压力型体制下，农村基层政府的工作职能以完成上级政府委派的各种行政任务为主，而对于向本地区农村民众提供公共产品和服务则既没有积极性，也没有能力；此外，一些农村基层政府没有转变其职能，没有建立比较健全的民意表达机制和民众有效参与基层治理的体制，民众缺乏督促政府改革的力量。

3、“權威接受论”对农村基层政府治理的启示

权威来源于民众，治理方式也应以民众为出发点和落脚点。“权威接受论”强调的是一种民主型权威，而民主型权威要求治理方式方式从选择性治理转为建立民众参与制度和公共利益有效表达机制，改革现有的压力型体制，转变政府职能。

3.1建立相应的激励机制。加强民众参与和监督

进一步明确和规范上下级政府各自权限的同时，要变逆向激励为“正向激励”，这是改革现有的压力型体制的重要手段之一。其中，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度是重点。

3.1.1政府绩效评估：激励机制来自民众

(1)农村基层政府绩效评估应该从农村民众主体地位出发，实施农村民众参与政府绩效评估。农村民众作为基层政府权威来源的角色，其参与到基层政府绩效评估可以使农村民众更加了解基层政府工作的过程，保证评估内容真正与农村民众生活

密切相关，使农村民众参与政府绩效评估真正做到从群众中来，到群众中去。同时，农村民众作为连结者，在基层政府绩效评估中，可以相互协商，连结各方利益，最终以农村民众利益为主达成一致。这对农村民众参与政府绩效评估的可持续性具有积极作用。

(2)要建立与农村基层政府公共服务职能相适应的绩效评估机制，评估重点应从注重过程与形式转向注重绩效与成果，从向上级政府提供考核性产品转为向农村民众提供公共产品，从注重财政收入与GDP的增长转向农村治理与公共服务，其中尤其应突出对“为农服务”这一绩效的考核。必须树立农村民众价值取向的绩效观，把农村民众的公共利益放在首位，并以农村民众满意与否作为绩效评估的终极标准。唯有这样，农村基层政府的行政方式和目标才能以农村民众为出发点和落脚点，真正建立以公共利益为导向的“正向激励”机制。

3.1.2行政问责制度：激励机制服务民众

要改变对上级的单向问责为对上级和对民众的双向问责，建构以公共服务为导向的行政问责体制。要想真正转化农村基层政府的问责方向，使之切实成为能为所在辖区内的农村民众提供公共服务的基层政府，最关键的还是使农村民众能够切实参与到农村事务治理中来，表达他们的合理诉求，使基层政府在关于公共服务的决策中，能够采纳民众的意见，通过扩大民主参与来改善农村治理，努力达到公共服务的价值要求。此外，要将问责信息公开，保证民众的知情权。如果民众获取信息的正式渠道受阻，而非正式渠道出来的消息具有不完整性，更容易让民众形成各种想象和猜测，从而使基层政府陷入被动的境地。因此，农村基层政府有必要通过各种方式和手段来公开相关政策和行为以及各部门的责任目标，主动接受农村民众的监督和审查。农村基层政府问责的目的是对农村民众负责，那么农村民众必须知道问责的起因、过程以及结果。

3.2加强市场和民众压力。建立公共利益有效表达机制

虽然在现有的压力型体制不能提供公共服务的内在激励机制，但确实存在一种自上而下的行政压力要求农村基层政府转变职能。要促使农村基层政府进行自身改革，真正转化为“公共服务者”，除了这种自上而下的行政压力外，还需要有来自市场和民众的压力。来自市场的压力，一方面要求基层政府不要随意地干预经济，充分发挥市场的调节作用；另一方面又要求基层政府从管治者转换为服务者，从更多地执行政治类和经济发展类政策任务转向农业类以及公共产品和服务类政策任务，即提供必要的公共服务以及非竞争性和非排他性的公共产品。要实现农村基层政府职能转为以农村公共产品和服务供给为主，则要求在管理方式上进行重大变革，从强制型、直接管理转变为服务型、间接管理；从全面控制与管理转变为向社会和市场开放和放权。

来自民众的压力，要求农村基层政府的权力不要肆意地凌驾于农村民众之上，而是变成服从于农村、服务于民众的公共机构，实现政府职能由“管治”转为“服务”、由“管治”转为“治理”。其中，最关键、最紧要的工作就是建立相应的公共利益有效表达机制。利益表达机制是指社会成员或利益群体通过一定的渠道和方式向公权力机关提出利益宣誓并要求得到满足的行为。首先，民众对于自身的利益需求更加了解，基层政府和官员不能随意地代替民众做出利益需求选择；其次，如果没有公共利益表达机制，政府的公共服务就缺乏有效的外在动力，导致基层政府公共服务的“缺位”问题；第三，如果没有建立相应的利益表达机制，就不能有效听取民意并将之转换为政府的科学决策，基层政府即便愿意提供公共服务往往也与公共利益需求不一致，导致基层政府公共服务的“错位”问题。服务型政府实际上是一个有效回应民众公共利益需求的政府。建构以民众利益为导向的服务型政府，必须以建立有效的公共利益表達机制为前提：巩固和加强农村基层政府的权威，必然要得到农村民众的接受与认可，要求建构以民众利益为导向的服务型政府。

参考文献：

[1][美]巴纳德.经理人员的职能[M].孙耀君译.北京：中国社会科学出版社，1997.

[2]徐勇，高秉雄.地方政府学[M].北京：高等教育出版社，2005.

[3]吴理财.用“参与”消解基层“选择性治理”[J].探索与争鸣，2009(04).

基层政府治理 篇4

政府治理能力是指一个政府运用合适的治理工具和技术策略去管理、控制、引导、规范、协调和平衡各方面社会主体间的社会生活过程的能力。著名的美国政治学家约瑟夫. 奈曾指出政府治理能力包括硬治理能力和软治理能力。硬治理能力主要表现为以军事、法律和经济等强硬性的命令方式和手段, 软治理能力主要表现为以文化、价值观、意识形态、制度等柔性为特征的治理方式。党的十八届三中全会把推进国家治理体系和治理能力现代化作为我国全面深化改革的总目标, 国家治理现代化问题, 主要是从上层建筑、思想文化和意识形态的层面来探索, 国家要实现治理能力现代化是软治理的问题。长期以来, 我国基层政府治理能力表现为硬治理能力突出, 软治理能力弱化。

(一) 基层政府对基层社会文化价值认同的形塑力不足

新中国成立后, 建立了高度集中的计划经济体制, 政府承担了社会的所有管理职能。基层政府是基层社会的法定代理人, 代表国家行使权力具有治理基层社会的职能。基层政府只是对上级政府负责, 是在国家政治体系下对基层社会的文化价值进行强制性的打造, 实际上, 适合基层社会治理需求的文化价值认同呈现总体失语的状态, 对于基层社会文化价值认同的形塑, 基层政府出于缺位和错位。

改革开放后, 国家提出要物质文明和精神文明一起抓, 但是基层政府把精力投入到了经济建设的方面, 而忽视了基层社会文化价值认同的塑造。随着社会转型和经济快速发展, 基层社会进入到了开放性、流动性、异质性和碎片化的状态, 面对这样复杂的社会现象, 基层政府如果还运用经济利诱和政治威压治治理方式, 反而到不到预期的效果, 在缺失社会共同体文化价值塑造能力前提条件下, 逐渐陷入了治理恐慌的泥潭而难以自拔。

(二) 基层政府对基层社会心理疏导能力缺失

所谓的社会心理疏导能力, 就是遵循社会主体的心理活动规律, 通过解释、说明、沟通、理解和情感交流等方式, 疏通人们的心理障碍和排除心理疑惑, 引导人们通过沟通协商途径或方法解决社会生活的能力。当前我国正处在社会转型期, 矛盾凸显期, 基层社会发生了各种变化, 包括权力结构调整、社会主体利益关系调整以及民众对社会变化心里认知等。随着互联网的普及, 基层社会成员能够及时的获取信息, 并且获取信息的渠道逐步拓宽, 人与人之间的交往方式发生了很大的变化, 所有这些因素会导致社会成员各种各样的社会心理疾病、心理障碍和心理失衡发生。基层政府面对这些新问题仍然按照传统的治理方式解决, 会导致基层社会矛盾加剧, 甚至会发生群体性突发事件, 这些充分证明了基层政府对社会心理疏导和干预缺失。

(三) 基层政府与其他多元化主体的沟通协调能力的弱化

在基层, 政府是主要的治理主体, 相对于其他的社会组织、公民来讲, 手中掌握着大量的社会资源和政府信息资源, 这些丰富的资源在政府软治理机制的构建中应该发挥积极的作用, 相反的是这些资源却成了基层政府提升软治理能力的障碍。其中的原因之一是, 基层政府认为拥有绝对的权力对社会治理, 反而忽略对社会信息的采集和吸纳, 其治理能力突出表现出封闭性和排他性;原因之二是, 其他多元化的治理主体与基层政府在治理目标、治理方法和工具等方面存在一定程度的差异, 再加上权力地位不相等, 导致其他多元化治理主体孤立。由此看来, 在内部原因和外部原因共同影响下, 基层政府与其他多元化治理主体之间的沟通协调能力弱化。

二、基层政府软治理能力残缺的原因分析

(一) 自上而下的压力型体制形塑了基层政府软治理能力残缺

在市场经济体制下, 基层政府治理的逻辑是大力发展经济, 一切的治理问题都是围绕着GDP的增长, 阻碍GDP增长的一切问题都必须排除在外。基层政府对上级政府负责, 上级政府对下级政府的考核的主要依据是经济增长指标。包括基层官员的提拔和晋升, 经济增长快的县乡领导获得上级政府的信任和赏识, 晋升的空间大和速度快, 这就是压力型的行政治理体制。基层政府在现实的治理实践中就是“对上负责, 对下敷衍”, 它的主要的职能是高效率的完成上级交给的任务, 而忽视了社会管理, 尤其是对基层社会民众的公共服务。可以看出, 基层政府的治理需求是根据自身的利益偏好而产生的, 不是满足基层民众的利益需求而产生。

(二) 基层政府公共服务意识低下和缺乏公信力导致了软治理能力残缺

在公共管理活动中, 政府提供高效率和高质量的公共服务是政府公信力的重要来源。自提出建设服务型政府以来, 基层政府加快了转变职能的进程, 树立了以人为本的服务意识, 解决了一些与民众切身利益相关的问题, 在民众中树立了良好的政府形象, 获得了一定的公信力。但是, 基层政府在服务能力上低下, 如服务角色出现错位、缺位, 公务人员素质低, 在执行公务的过程中为了获取自身的利益而损害公众的利益;缺乏有效监督, 存在大量的腐败现象, 民众对基层政府产生了疑问和不信任。

(三) 基层政府与其他利益主体间利益分离及治理需求异位加剧了基层政府治理能力残缺

随着市场化和城镇化的推进, 基层生活方式和社会关系关系发生了一系列的变化, 新的治理需求不断增长, 基层政府应调整治理的目标、方法、政策以及与其他利益主体的关系。目前来看, 基层政府的治理理念没有发生根本的转变。基层社会治理需求出现了复杂性、多样性特征, 这就要求基层政府改变单一封闭的权力结构, 拓宽公共治理的空间, 吸纳其他利益主体共同治理。实际上, 其他利益主体很少有机会参与基层政府治理或者治理需求不同存在目标分歧, 这样加剧了基层政府治理能力的碎片化。

三、提升基层政府软治理能力的途径

(一) 增强基层政府对乡村社会文化价值认同的形塑能力

从历史传统来看, 中国的乡村社会是以农业文明的共同体, 这种共同体明显的特征是“乡土本位”。从“乡”的角度看, 采取是聚族而居的生存方式, 形成了一种同血脉、共命运的熟人社会, 人与人之间通过血缘关系、婚姻关系、种族关系联系在一起, 尊重“长老权威”, 认同社会风俗和行为习俗, 始终保持着传统文化伦理价值观。从“土”的角度看, 农民种地收粮, 过着自给自足的生活, 对土地有一种特殊的感情和依赖。农民养成的“落叶归根、重土安迁”的土地传统情结强化着乡村社会以土地为中心的社会资源配置关系。因此, 基层政府治理主要是不断强化农民和土地之间固定的关系;不断强化宗法制度, 维护封建礼教的神圣地位, 巩固和维系乡村家园文化。

改革开放后, 乡村社会文化高度同质化的领域流入了多元化文化价值元素, 乡村社会文化产生了严重的“失衡”, 同时也改变了乡村社会治理的文化价值生态环境。另外, 农民受多元价值观的影响, 无法在乡村文化中找到精神归宿。由此, 净化乡村社会文化价值生态是提升基层政府软治理能力的关键。随着治理生态环境的变化, 基层政府不能用行政压制、控制的硬治理方式对农村社会进行治理, 基层政府要想达到更好的治理效果, 就要改变治理方式。基层政府要放弃那种强制性灌输方式对农村文化价值的塑造, 运用自身拥有的文化资源, 正确引导农村文化价值工程体系构建, 提升自身的软治理能力。

(二) 提升基层政府对社会心理的干预或疏导能力

我国社会正处在转型期, 不同类型的心理障碍和心理疾病不断涌现, 给基层政府带来了前所未有的挑战和压力。要排除这些心理障碍和心理疾病, 促进社会和谐稳定发展, 基层政府要改变传统治理思维模式, 树立“以人为本”的治理理念, 建立畅通有序的诉求表达机制、矛盾化解机制和心理干预或疏导机制, 站在群众的立场上, 解决群众最现实的利益问题。改革开放前, 基层政府对民众的心理障碍干预或疏导采取的是粗暴的、强硬的、政治思想训诫或者恐吓、威逼的方式, 这些方式不能消除民众的心理障碍, 相反会激起民众的不满和愤怒情绪, 引出更严重的社会问题。所以, 提升基层政府对社会心里的干预或疏导能力, 这不仅是基层政府软治理的方式, 也能更好的推进基层政府治理能力现代化。

(三) 提升基层政府与多元主体合作共治的沟通协调能力

软治理强调多元主体的参与合作共治, 排斥单一主体的单向强制命令。也就是说政府与所有参与主体通过协商、谈判和对话而形成的协调机制和柔性约束机制来解决治理需求问题。基层政府是我国公共权力的最末端, 国家对基层治理目标的实现, 基层政府应该最大限度的发挥‘穿针引线’的沟通协调功能。基层社会治理中, 多元主体合作共治的参与度以及多层次的利益诉求的满足度不具备先赋性;多元主体因利益需求不同会产生意见分歧, 甚至会发生矛盾冲突。伴随治理生态环境的改变, 基层政府与多元利益主体要找到解决问题的最佳方法, 那就是搭建一个公正平等的平台, 大家站在这个平台上进行对话、协商或谈判。因此, 在社会治理活动中, 基层政府与多元主体间的沟通协调能力发挥着润滑剂的作用, 是软治理的重要手段。

摘要：随着社会转型, 基层社会生活方式出现了新常态。当前基层政府所运用的硬治理工具和技术不能适应和有效解决社会中现出的新情况、新问题, 这就需要基层政府创新社会治理能力、转变传统的治理方式, 提升“软治理”能力。

关键词：基层政府,治理,能力构建

参考文献

[1]黄晴, 刘华兴.“软实力”理论视角下我国地方政府治理能力分析[J].公共管理, 2010 (3) .

基层政府治理 篇5

构建“党建+”新模式，打造基层治理共同体

近年来，我区坚持党建引领基层治理，以“莲心·360民呼我行”专项行动为抓手，不断探索“党建+”新模式，通过整合服务资源，挖掘社会力量，对超大型社区精细化治理进行了一系列探索和实践，让社区居民能享受到更加便捷、高效的社区服务。

一、“党建+中心社区”，科学统筹服务布局。

立足实际、问需于民，积极推进“党建+中心社区”建设，辐射带动周边社区实现“活动共办、阵地共建、资源共享”。切实把“党建+中心社区”建成党建引领基层社会治理创新的“桥头堡”，近距离联系服务凝聚党员群众的主载体，不断提升群众的获得感、幸福感和满意度。坚持“区域统筹、整合资源、优势互补、共建共享”原则，建设中心社区，统筹辖区内的在职党员、物业、家委会、志愿者等多方资源实现联动。坚持“管理联席，组织共融；人员联动，责任共担；阵地联建，资源共享；实事联做，难题共解”的运行机制，做到以点带面撬动整个社区资源。同时，选派优秀社区党组织书记负责中心社区日常管理、活动组织、课程安排等，为居民提供内容丰富、形式多样的服务，提升群众的满意度和幸福感，让社区更有温度。目前，全区共建成中心社区9个，今年还将再建5个。在此基础上，将中心社区建设与超大型社区拆分相结合，有效化解资源不充分、人员不足等短板。辖区红庙坡街道在原白家口社区成立白家口中心社区，将原社区拆分成两个居民社区，各下设1至2个社区工作站，在不过多增加社区层级、办公用房和人员的基础上，以中心社区统领社区工作站，带动各小区党群服务站，三个层级做到任务同部署、活动同安排、项目同落实、督导同检查，实现资源利用的最大化、群众服务的最细化、基层问题的最优解。

二、“党建+网格”，整合凝聚服务力量。

一个网格的努力是加法，一片网格的努力就是乘法。我区落实落细党建“邻里格”工作，建立“社区-片区-小区-楼栋-单元”五个层级网格15767个，积极发动大量下沉干部、在职党员、志愿者到社区报到并担任各层级网格员，补充社区工作力量。此外，各层级网格建立微信群，保证信息畅通无阻；加强网格员履职培训，实现网格内精细化管理。发挥“邻里格”效能，街道积极动员辖区党员群众，成立了“红领之家”“唐都大妈”“萤火虫”“啄木鸟”等多支志愿者服务队，服务队由辖区在职党员、离退休老党员、驻地企业商户以及热心群众组成。同时，设立“党员中心户”，夯实小区站长、楼栋长、单元长职责，广大网格员和志愿者在疫情防控等攻坚战中做到“召之即来，来之能战”。针对辖区内部分小区户数多、人口众多的特点，全面建立党群工作服务站，让居民办事不跑路，在小区内就能享受到社区各项服务。建成“社区-社区工作站-小区党群服务站”三级体系，拓展为民服务功能，承担社区事务代办等，进一步缩短服务距离。目前，全区已建成小区党群服务站504个，成立小区党组织1017个，增强社区党组织与群众之间的双向互动，让居民享受“家门口”的便利。通过扫码“@莲”民呼我行小程序，居民就可直接进入反映问题。近几年，**区推进智慧社区建设，实现区+街道+社区+小区党群服务站+“邻里格”一套联动的智慧管理，受理群众投诉、调解、解决各类问题和统计归集各类数据信息，以数字化智能化助力高效能基层治理，进一步提高群众办事效率。

三、“党建+红色物业”，创新优化服务模式。

物业服务水平直接关系到居民生活幸福指数，**区是典型的老城区，街道下辖131个社区，老旧小区数量多，管理难度大，**区通过党建引领、物业联管、社企联动、问题联治，打造出具有**特色的“一核三联”红色物业建设新模式，提升民生福祉。在物业联管方面，**区在北院门、红庙坡、桃园路等5个街道建立“红色物业”党建联盟，将社区党组织、物业服务企业党组织、业主委员会（物业管理委员会）等纳入联盟成员，引导物业服务企业积极参与基层治理，共同做好辖区内物业服务工作。在社企联动方面，制定印发《**区深化社区网格化管理的指导意见（试行）》，结合党建“邻里格”，不断夯实社区党组织基层治理核心地位，通过将物业服务企业全面纳入党建网格，吸纳物业企业相关工作人员担任网格员，探索实施社区“两委”和物业企业管理人员交叉任职等，切实强化沟通配合、增强共治合力、提升服务效能。在问题联治方面，通过物业服务联管联动，**区探索出街道社区党组织和物业服务企业良性互动机制，联合处置居民群众问题诉求。红庙坡创新推行“共享物业”模式，建成“红色物业服务中心”面积1200㎡，创立“360物业服务超市”，把物业管理服务作为商品，构建了“群众点单、超市下单、街社接单”的物业工作新模式，已累计解决物业相关的矛盾和投诉144件。

基层社会治理创新研究 篇6

关键词：社区治理；基层；创新

党的十八届三中全会明确提出创新社会治理，提高社会治理水平，改进社会治理方式。“郡县治，则天下安”。基层社会治理是社会治理的基点，是国家治理体系的重要组成部分，关联着具体的社会问题以及民众的现实需求，具有贴近民生的特点。基层社会治理即政府通过与民众、社会其他组织的互动合作，通过整合政治、经济、教育、司法等社会资源，不断协调社会关系、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定，共同实现基层社会问题的协同治理。基层社会治理的重点在社区，难点也在社区。如何在当前形势及今后的发展趋势中，正确处理政府、社会组织、居民之间的关系；如何在社区层面搭建不同利益群体共同参与的平台，构建起社区自治、居民共同参与、不同群体深度融合的局面，最终实现基层善治，这是基层治理模式创新的关键性命题。

1 宿豫基层社会治理的积极探索

宿豫区就创新基层治理进行积极探索，通过推动政府职能转变、优化社区治理结构、改进社区治理方式、完善社区服务体系等一系列举措，在促进社区社会组织发展、提升社区服务社会化、专业化水平上取得了一定的成效，初步形成了适应社会发展、具有宿豫特色、实用有效的服务新模式，被省民政厅确定为首批“全省现代社区治理创新实验区”。

1.1 以强化服务为宗旨，推动政府职能大转变

近年来，宿豫区政府采购紧贴保障和改善民生重点，积极拓宽政府购买公共服务范围，服务类采购项目交易额逐年递增，呈快速发展态势。在不断实践探索的基础上，宿豫区出台《区级政府购买公共服务实施办法》，明确了政府购买公共服务的购买主体、购买范围、供应方条件及资金安排、支付等内容，规定了各部门、单位的相关职责，落实了办法落实的组织保障，为政府购买公共服务改革提供了坚实的依据。2014年宿豫区政府完成采购项目445个，交易预算金额8460万元，实际采购金额7406万元。2015年，宿豫区政府完成采购交易项目518个，预算金额10989万元，实际采购金额9573万元，基本实现了“政府购买服务范围明显拓展、项目明显增加、金额明显增长”的目标。

1.2 以责任落实为手段 促进社会治理可持续

在基层社会治理中，宿豫区强化书记引领，建立“责任清单”，细化明确为18项考核具体内容，全程跟踪问效，做到工作推进责任化、项目化。并在党员群众中聘请了1000余名民情监督员，通过QQ传图飞检、随机实地查看、走访座谈群众、电话回访等方式跟踪督查，及时通报并作为乡、村两级党组织书记责任考核的重要内容。年底，围绕工作“责任清单”、“书记解难题项目”落实情况，开展年度考核和书记抓基层党建“双述双评”活动，形成“履职成绩单”，在一定范围内公示，同时存入干部实绩档案，作为选拔任用干部的重要依据。开展组织部长约谈活动，及时反馈成绩单，对抓基层党建工作不力、工作实绩考核排名靠后的单位，视情况予以重点管理，并对党组织书记予以问责。

为了提高行政效能和服务水平，宿豫区在村（社区）全面推行“一站式”、“代办式”、“网格式”、“陪伴式”、“急难愁帮办式”等“五式”服务工作法，依据村居阵地建设“一村一品一店”，推行“支部+电商”党建富民模式，规定每月5日作为村党务、村务、财务、服务“四务”公开日，将每月20日作为基层党组织“统一活动日”，召开“四务”公开民主质询会，现场接受监督评议。2015年，在村级党组织活动阵地建设上共投入1700余万元，新建村党群服务中心19个，改造村便民服务厅12个。同时还成立了民意访评中心，对辖区内71个区直部门、11个乡镇、290个基层站所和138个行政村居（社区）进行全面督查，进行社会满意度访评，如果群众对政府部门不满意，民意访评中心会督促其整改，对于二次回访不满意的，民意访评中心就会将问题提交区纠风办，直接查处问责责任人。截至目前，已经有20多人被处分。回访工作充分发挥了社会监督作用，明显推动了行政效能的提高，提升了群众的满意度。

2 宿豫基层社会治理亟待突破的问题

2.1 社工理念转变较慢

社会治理强调的是“多元主体”协同共治，更加倡导运用法治思维和法治方式去化解矛盾、解决问题。但是长期以来受到“包揽式”的思维惯式的影响，社区工作人员仍然“穿新鞋，走老路”，习惯于上传下达负责落实上级的工作，更多体现是自上而下的控制、计划、协调等管理功能。然而，随着社区需求不断增加和变化，单靠社区工作人员已经难以协调解决所有问题，必须转变观念，鼓励社区居民自治，引导发挥社会组织功能，整合政府力量、社会力量和市场力量，齐抓共管，协同治理。

2.2 社区民主法治建设难

一方面是基层干部法治意识淡薄。个别干部做事靠“人情”，依法办事观念不强、能力不足，有法不依、执法不严。个别社区对法制建设不够重视，多头执法、选择性执法现象仍然存在。另一方面是居民法律意识、民主意识薄弱，导致决策往往是少数干部说了算，再加上存在“打官司难”、“执行难”、“维权难”等问题，在一些地方法治建设困难重重。个别地方村委会存在自治无序化的现象，民主选举、民主决策与管理进程相对滞后，“一事一议”制度的议事范围有限，“财务公开、村务公开”等民主监督落实不到位。

参考文献：

[1]戴鸿.推进基层社会治理创新[J].中共福建省委党校学报，2014（8）.

[2]范子娜.引导型政府视角下基层社会治理创新研究——以“美丽厦门，共同缔造”为例[J].现代经济信息，2015（3）.

我国基层政府治理的民主模式探析 篇7

(一) 精英民主

我国历史上的大一统皇朝统治时期, 是靠科举制选举各地精英来统治人民, 维护统治阶级的利益, 县治下的乡村更是靠精英来统治, 县治下的乡村享有相当的自治权, 当时的农村主要由当地有影响有势力的乡绅们进行治理, 即“皇权不过县”。这些乡绅多是考取功名的秀才或是告老还乡的朝中大官, 都是当地的精英。由此可见, 出于国家稳定的考虑, 基层需要正直而有能力和具有公共意识的本土精英们来治理。

(二) 多元民主

十一届三中全会以来, 我国成立和完善了很多社会团体, 比如工会、共青团、妇联等, 其政治地位特殊, 社会影响广泛。他们和政府共同组成我国的多元力量, 共同承担着维护社会稳定和谐、提供公共服务、促进科教文卫事业发展的职责。基层政府的治理需要这些社会组织力量, 需要社会组织的自我管理和参与社会的管理。

(三) 协商民主

我国的协商民主, 一是政府内部的民主协商, 二是政府与社会组织的民主协商。在政府内部, 绝不是领导一人拍板决定, 而是领导在多听下级的意见和想法的基础上, 共同协商后拟定决策方案。政府与不同的政治行为者进行协商讨论, 包括各民主党派、社会团体、社会各界、以及社会组织和广大人民群众, 在进行涉及国家利益、公共利益的各项决策时, 通过平等对话、协商, 形成共识, 做出符合人民共同利益的合法决策。

二、我国基层治理民主模式的缺陷

(一) 重“精英人士”轻其他主体和协商的作用

当前我国正处在经济社会的转型期, 从国家角度和传统统治方式来看, 不希望农村的治理组织失去控制, 因而常任命适当的“本土精英”去治理基层, 并给予一定的政策保障和一定的物质、精神奖励。但相对的其他社会组织和个体, 从经济和政策都可以看出, 政府不太重视。精英内部有协商, 但轻社会其他组织的协商作用, 就不是真正的民主。有影响、有势力的乡绅会为自身、小集团谋私利, 因为我们很难遇到正直的精英, 而且权力不管如何形成, 都只能成为利益攫取的新手段, 甚至会出现权力的滥用以及专断现象。

(二) 社会团体组织承担职能越来越多, 相对弱化主心骨

做好社会服务、回应社会需要的工作涉及各个领域, 尤其是基层政府的工作, 犹如万线入一孔, 复杂多变, 政府不能不管, 想有效介入但又力不从心。出路和办法就是由社会组织回应社会的需要、服务社会。在聚焦政府核心职能的基础上, 政府不该管、管不好的事情都有序地让渡给了社会组织。这意味着社会组织承担部分政府职能的工作越来越多, 越来越重要。可是我们知道政府与社会组织的关系很微妙, 这很容易让人感到政府职能的弱化, 给人社会组织的力量越来越强大的倾向。事实上社会组织确实分化了政府的一些职能, 相对以前的政府职能弱化了好多。这样在推行一些宏观的和利民的政策时就会出现执行不力、执行不一致的现象, 尤其是在基层农村, 这样的模式会影响基层社会的稳定, 不利于新农村的建设。

(三) 协商讨论时间过长, 程序缓慢, 效率低下

协商扩大了公民政治参与途径。但协商民主更加强调的是民主的决策过程, 而在基层的民主协商问题更加实际, 在基层进行真正的协商民主, 必须要有农民的参与, 但农民自身素质相对较低, 共同价值匮乏、共同利益基础薄弱, 在协商讨论时, 争论时间会过长, 程序缓慢。决策有时需要当机立断, 争取时间, 提高效率。

当前我国处于社会危机的高发期, 尤其是基层, 各种矛盾利益交织, 基层社会治理的难度空前。为了应对和化解社会结构性矛盾, 我们有必要对长期以来实行的基层民主模式进行思考。所谓“蛇无头不走”, 一个社会中需要一些精英来领导, 基层民主更需要正直、有魄力、了解基层的本土“精英人士”来推动发展。在一个组织中不能只有一个力量的存在, 这样容易发展成寡头, 甚至是专制;一个力量也不可能完全胜任所有任务, 需要其他社会团体来分担主体力量一些任务和职能, 并监督主导力量, 基层的民主建设需要更多的社会组织参与。基层领导应该搞“群言堂”, 依靠集体智慧和严格程序来决定基层关乎群众利益的大小事务, 这是科学决策, 民主决策, 有利于后期政策的执行。一旦决议通过, 村干部开展工作没了后顾之忧, 反而事半功倍。因此, 精英民主、多元民主和协商民主三种模式的结合, 是一个推进基层民主进步的可行之道, 但如何结合仍需继续探讨。

三、三种民主模式结合的意义

基层工作直接面对群众, 工作具体、复杂, 怎样做好这些纷繁复杂的工作, 需要灵活且不失序的民主模式。上述民主模式的结合对于推进基层的民主政治建设、构建社会主义和谐社会、强化中国共产党对基层领导具有现实意义。

(一) 推进了我国的基层民主政治建设

基层民主并不能真正意义上去实施, 那么可以采用精英民主所具有的优势, 寻找具有前瞻性的、自身素养优秀的本土精英, 由其领头并引导村民参政议政。同时, 利用多元民主和协商民主的优势, 推动基层其他社会组织共同讨论基层重要问题。在这样的制度模式下, 有效培育基层群众的国家意识, 增强了其政治意识、民主意识和社会责任意识, 民众政治参与积极性不断得到了提高, 扩大了社会主义民主。

(二) 促进了基层社会主义市场经济的发展

农村基层民主作为社会主义制度的重要组成部分, 是解放生产力, 促进农村经济发展的重要保障。基层民主的状况对市场经济的发展会产生巨大的反作用。基层民主建设受到重视、得到加强, 就会极大地促进经济的发展。上述三种民主模式结合, 各个经济主体不断增强主人翁责任制感, 充分调动、发挥自身的积极性、主动性和创造性, 有效推动了基层市场经济的良性发展。

(三) 促进了基层社会和谐发展

“精英”进入农村基层领导队伍保证了基层与上级形成了畅通的渠道, 确保了基层的建设走向良性发展轨道。坚持多方参与基层建设, 使基层政府、妇联、共青团、社区居民成为基层共同治理的主体, 利于平衡协调各方面利益关系。协商民主是沟通感情, 反映民意, 凝聚民智的桥梁, 它保障了基层群众的知情权、参与权、决策权和监督权。三种民主模式结合拓展了基层民众有序的政治参与途径, 在一定程度上弥补了单一民主模式的不足, 对构建基层和谐社会具有促进作用。

(四) 强化了中国共产党对基层的正确领导

在基层, 可以说乡土精英多是中国共产党党员, 他们是领导基层建设和进步的中坚力量, 通过多元民主和协商民主, 又能将党内的智慧与党外组织和人士的聪明才智兼容并蓄, 这样可以提高共产党的领导能力, 有利于使党的决策成为广大人民群众的自觉行动, 从而为党实现正确领导提供基本保证。另外, 中国共产党需要社会各界的监督, 克服自身的腐败现象。多元民主和协商民主属于外部的监督, 这样可以更加有效地预防和制止党内的腐败问题, 所以, 三者民主模式的结合有利于确保中国共产党对基层的正确领导。

摘要：当前, 我国经济社会发展处在重要转型期, 改革已进入了深水区和攻坚阶段。尤其是基层, 治理的难度空前, 创新基层治理民主模式对于化解基层矛盾, 推动基层现代化建设具有重要作用。所以有必要对现行的精英民主、多元民主和协商民主三种民主模式进行思考, 三者结合的民主方式对基层政府的治理更有意义。

关键词：基层,政府治理,民主模式,意义

参考文献

[1]杨光斌.政治学导论[M].北京:中国人民大学出版社, 2011.

[2]肖晖.精英民主:中国农村社区治理的较佳范式[J].南方农村, 2014 (3) .

[3]张铭, 陆锋明.农村基层社区当下治理模式之反思[J].江苏行政学院学报, 2009 (1) .

基层政府治理 篇8

在农村基层治理模式中, 村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。乡镇政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助, 不得干预依法属于村民自治范围内的事项。在新农村建设的背景下, 乡镇政府应该从“以行政汲取为主要特征”的“管制型”治理转向“为农服务”和进行新农村建设的“服务型”治理。而现今对农村基层治理的现实表明, 一些基层干部大大滞后于中央新的执政理念和政策转型的新要求。群体性事件的发生、土地抛荒、干群冲突等现象频频出现在人们的视野当中, 这是没有及时发现基层治理危机、没有建立健全的危机预防系统等多种因素共同作用而导致的。农村基层治理危机的预防离不开乡镇政府的监督指引作用, 因此, 对农村治理中乡镇政府工作现状进行调查并提出良性治理的对策势在必行。

二、农村基层治理中的乡镇政府行为分析——以海南省为例

对于乡镇政府与村民委员会的关系, 《村民委员会组织法》第四条规定, 基层政权组织对村民委员会的工作给予指导、支持、帮助, 不得干预属于村民自治范围内的事项。为了全面了解海南农村治理中乡镇政府的现状和作用, 2013年1月, 课题组对海口、琼海、陵水、三亚、定安五个地区的农民进行了抽样调查, 并对所调查的村屯进行了实地访谈和问卷发放, 共发问卷240份, 回收有效问卷225份, 发现在村民自治的实际运行中乡镇政府行为存在不规范的一面。

(一) 工作效率远远滞后

政府工作效率一直都是民众热议的话题, 政府办事效率低下已经在民众的头脑中形成了根深蒂固的感觉。在此次调查走访中, 我们也统计了一下当地村民对于乡镇政府办事效率看法。其中, 有6.2%的人认为“非常高”, 15.6%的人认为“较高”, 其余的则是“一般”和“很低”。

面对政府办事效率低下, 我国也一直致力于解决这个问题, 但是效果却甚微, 这不得不引发人们的思考。我们主要认为引发这一现象的主要原因是我国长期以来形成的“官本位”思想。在大多数人中, 当官之后就感觉高人一等, 不自然地就会表现出一种盛气凌人的感觉。因而, 要打破这种现象, 最根本的还是要转变思想。

(二) 公共服务供给不足

公共服务是指提供的满足全社会共同需要的有形公共产品和无形公共服务。从国家对于乡镇政府这一基层政权的职能定位上来说, 促进本地区经济发展和提供公共服务是其主要职能之一。但通过对村民的访谈和我们实地的观察, 乡镇政府在这一方面的表现存在严重不足。最为直观的表现是, 医疗卫生条件较差, 国家对于农民的养老和医疗政策常常得不到落实;文化教育设施建设不到位, 义务教育和村民的文化生活得不到较好的保障;自然环境的污染破坏不能得到有效治理等等。

分析其原因, 我们认为, 乡镇政府的财政紧缺是一个重要方面。乡镇政府要负担沉重的社会事务和经济发展任务, 要保证乡镇一级政府的正常运转, 这一切都需要巨大的财力支持。乡镇政府财力从何而来?在财政分级管理分灶吃饭的体制下, 其财力是要靠自己来解决的。但是, 很多乡镇政府很难以自身的力量寻找到足够的财政支持。相较于提供公共物品, 乡镇政府更愿意把有限的财政投入到好操作且见效快的经济投资上, 比如招商引资、兴办企业等, 而忽略了其应当承担的社会公共服务职能。

(三) 对村管控失当

关于乡镇与村之间关系的调查, 我们是通过对村民访谈的形式进行的。当我们问到当村委会与镇政府的意见发生冲突时怎么办。很多村民都回答“当然是镇上说了算”, 有些村民甚至说“镇上说什么我们就做什么呗, 这是上边的命令, 当然要服从了”。此外, 20.9%的村民认为村委会的干部都是靠乡镇来任命的。由此看来, 无论从村民们的意识中还是在实际上, 都存在着乡镇政府对村委会的不适当控制。

法律虽然规定了乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项, 但在实际的运行中却出现了乡镇对村的“领导”, 导致村民民主自治效果受到极大的削弱。乡镇政府在治理的过程中, 并不是担任“守夜人”的角色, 其更多的是在履行本身职能的过程中谋取利己的经济效益, 进而实现自身的利益需求。出现这一现象, 我们认为至少有两方面的原因:一方面, 从乡镇政府自身利益出发, 乡镇政府更愿意领导村委会。乡镇一级要完成上级下达的任务, 如果仅仅从“指导”村委会来完成, 显然不现实。如果乡镇政府失去对村委会的领导, 乡镇的不少工作可能都无法完成。所以, 在实践中, 乡镇政府总是自觉不自觉地把自己摆在领导的位置上。另一方面, 乡镇政府存在轻易对村委会实现领导的能力。《村民委员会组织法》中明确了中国共产党在农村自治中的领导核心地位, 虽然法律规定村党委对村委会只存在指导和协助的关系, 但实践中往往是村党委领导村委会的工作。那么, 乡镇政府便可以通过领导村党委轻而易举的实现对村委会的领导。

(四) 选举监督不完善

在走访中我们问到有关选举村委会干部问题时, 听到答案基本都是:“上面的名单已经定好的了, 完全就是走个形式的而已。”“或者就是选一个普通的村民跟那些定好的人一起让村民进行投票选择, 肯定是那个定好的那个人。选举之前他们都有跟上级吃过饭什么的, 根本就是形式的, 走个过程而已。”

就目前状况而言, 乡镇和村干部在选举中作弊, 不尊重选民的民主权利, 没有充分体现选民的真实意愿已经成为一种普遍趋势, 所以才会导致多数选民认为选举是“走形式”。究其本质, 村民的选举权利依旧没有得到尊重和实现。由此观之, 乡镇干部在监督村委会选举的过程中没有发挥自身的职能作用。村民对此情况早已见怪不怪, 并也默认为合理, 当我们问及原因时, 村民表示曾经对选举的不合理进行质疑, 但找不到适当的申述途径和没有相关的部门做出解释, 最后就是不了了之, 依旧是定好的候选人当选。

三、规范乡镇政府行为, 打造服务型政府的措施

(一) 推广建设派驻乡镇检察室, 加强对乡镇政府的监督

由于权力意识的作用, 我国各级政府中普遍存在着上级政府掌权, 下级政府失权的尴尬局面。海南的乡镇政府与村委会中也存在这种现象, 乡镇政府很多情况下左右与影响、甚至是直接决定着村委会的工作。出现这种现象的原因之一就是乡镇基层政权存在着农村基层法律监督缺位的困境, 而检察机关的法律监督, 与其他形式监督相比, 具有独特、不可替代的作用。在“乡政村治”的治理模式下, 目前国家权力机关的监督、国家行政机关的监督、国家审判机关的监督延伸到了农村基层, 惟独基层检察院没有与之相匹配的机构设置。而检察机关对于社会的运行与发展发挥着重要作用, 而作为检察机关的延伸物, 派驻乡镇检察室对于农村与乡镇的社会治安、稳定发展也具有举足轻重的影响。作为海南行政体制设计中的创新与亮点, 派驻乡镇检察室对于海南的意义更为重大。因此要推广建设派驻乡镇检察室的设置, 发挥基层法律监督职能。重点监督纠正乡镇政府无视群众切身利益, 不作为、乱作为的现象, 通过立案、侦查、诉讼监督以及检察建议等方式形成“组合拳”, 促进公正廉洁。

(二) 乡镇政府践行公共服务的“安排者”和“提供者”的责任, 确立需求导向的公共服务供给机制

农村的公共服务是农村社会经济发展的前提, 它关系到农民生活的各个方面, 包括基础设施建设、农村公共教育、农村科技研究、农村的社会保障体系、农村的经济发展环境等。但是乡镇政府的财力、供给技术能力有限, 无法满足农民的公共服务需求, 政府就可以将公共服务的项目开放, 增加私营部门和非政府组织的参与。政府主要承担财政筹措、业务监督及绩效评估的职责, 是公共服务的“安排者”和“提供者”, 而私营部门和非政府组织则扮演“生产者”和“供给者”的角色。海南乡镇政府应着眼于本地区的长远发展, 建立一套有实践意义的公共服务供给机制, 为自身的经济发展与社会稳定提供保障。农村公共服务供给体制的改革也推进了基层民主制度的建设, 同时建立起广大农民对公共服务需求意愿的需求表达机制。逐步确立起由内部需求决定公共服务供给的机制。

(三) 规范乡镇政府行为, 创建高水平服务队伍

为了加强推进新农村建设, 改变农村治理的落后现状, 乡镇政府必须要切实解放思想, 改变并规范其行为, 从内外两方面去不断改进自己。一方面, 由内而外看, 为了适应新形势下的公共服务理念的推行, 乡镇政府必须将以往由统治、管理为主的理念转变为服务, 从思想上不断端正自己的态度, 强化自己的服务理念, 做到真正的“为人民服务”, 切实履行人民公仆的职责。另一方面, 由外而内看, 尽管思想方面有所改善, 但最终的实施还是要转化为实际可操作的规章制度。因此, 乡镇政府要积极加强各种制度建设, 尤其是公开制度、责任制度, 同时反馈制度也不可小觑。政府各项措施的推行结果如何最终还是要看民众的评价和反馈, 因此, 笔者在此强烈呼吁乡镇政府要严格加强反馈制度建设, 从而确保人民当家作主的权利得以有效实现。

参考文献

[1]徐艳晴.公共服务供给主体多元化的理论来源[J].兰州学刊, 2010, (5) .

[2]徐艳晴.检察机关践行科学发展观的创新探索[J].人民论坛, 2012, (3) .

基层政府治理 篇9

一、制度衍变:基层政府治理 “内卷化”的触发机制

“内卷化”概念由人类学家戈登威泽首先提出, 并用于描述某种文化现象达到一定程度后即无法突破也无法创新,只能以内部不断精细和复杂的方式存在。其后,格尔茨在研究印度尼西亚农业时用 “农业内卷化”的概念解释了爪哇岛与外岛农业发展过程的差异性,并使该概念获得了经济学的诠 释:无法升级的农业生产方式,表现为 “劳动力持续投入到既定生产模式中,却没有带来人均收入的明显变化”。〔1〕美国学者黄宗智最早将 “内卷化”概念引入分析中国农村经济与社会发展方面,在 《华北小农经济与社会变迁》中指出,小农面对剩余劳力时的无可奈何,迫于生计压力单位土地上的劳力投入远远超过边际收益。〔2〕并在 《长江三角洲小农家庭与乡村发展》中通过大量数据分析指出,从产出绝对量看明清两代长三角的农村经济确实出现了增长,但增长的代价是单位时间内的报酬递减,年收入的增长是家庭劳力的密集投入。〔3〕杜赞奇拓展了 “内卷化”的应用域,并提出 “国家政权内卷化”的概念,指出基层非制度力量的增长与蜕变是 “盈利型经纪”的贪腐过程,而国家却控制乏力。〔4〕即国家权力的扩张虽提高了对基层资源的榨取能力,但却不能避免非正式权力的贪腐以及由此造成的文化网络损毁与秩序瘫痪。汪杰贵在总结前人的基础上分别从文化、制度以及绩效三层次论述了农民自组织的 “内卷化”状况。〔5〕这些研究虽多以早期中国农村为对象,但对当前基层治理依然具有借鉴意义。

政策的宏观指向虽源于中央,但政策执行必须依赖于基层政府。作为中央与农村的中介领域,它应当执行中央针对农村的各项政策与制度安排。但三十余年的改革一方面使农村发生了根本性变化,另一方面却是基层政府转型缓慢,难以适应现代经济与社会发展。当前, “压力型体制”下基层干部多为自上而下的命令、考核、政绩等奔走,而对农村发展与农民需求却无暇顾及。究其原因,地方经济发展要求与GDP为纲的考核机制使基层政府官员在体制压力与地方利益的双重驱动下行为逐渐偏离既定的法律规范与制度安排,进而造成 “制度变异”,1并引致治理模式的 “内卷化”。赵树凯认为,这种变异不但存在于政府公共价值与权威方面,更表现在基层政府运行与基层社会关系上,“公司化的政府运作”、2运动化的政策执行、碎片化的权威结构是其具体表征。〔６〕在公司化理念下,基层政府的行为或明或暗地表现出利益导向,各种连续性的政策规定也被运动式执行替代,导致政府权威与价值的割裂以及层级政府间的难以融合,进而造成政府权威的碎片与治理的低效和无序。

二、基层政府治理 “内卷化”:农民享有公共产品权益的阻滞与挑战

政府存在的目的在于为公众提供积极而有效的公共产品和服务,制度安排也应以公众需求为准绳,但反观现实,一方面是公众需求的不断复杂,另一方面却是政府回应弱化与运动性、选择性的政策执行。

为了解基层治理 “内卷化”对农民享有公共产品权益的影响, 《农民权益保障政策研究》课题组对湖北、河南、安徽、广西、陕西、山东、浙江、山西等8省(区)部分乡镇及村庄的农民和乡镇干部采取随机抽样方式进行了调查,共发放调查问卷5000份,回收4912份, 剔除残卷后, 有效问卷4881份,其中身份为农民的样本2852个(文中所用数据均来源于此)。另外,还对部分村干部进行了访谈,并与市、县相关部门进行了多次座谈。为研究便利,本文将与农民相关的公共产品具体化为生产性与民生类两种。

1.基层政府治理 “内卷化”对农村生产性公共产品的供给阻滞

生产性公共产品指 “在农业生产范围内,主要时间从事农业生产和主要收入来源于 ‘种养业’的农民所需要的与农业生产的产前、产中及产后直接相关的具有非竞争性、非排他性的各类产品和服务”。〔７〕这类公共产品主要由县乡农技、农机、农资等部门负责向农民提供。但调研显示,县乡农技、农机、农资等部门往往是农药、农资、农具及粮种的代销点,仅向农民销售产品,根本无法提供技术指导。农民除新品种信息更多依靠媒体和企业传播外,其它的多依靠自己或他人凭经验解决,访谈中部分村民认为村委会和农业技术组织在农业生产过程中的作用微乎其微。

为了解农民对生产性公共产品的需求度与政府的供给度,我们选择了问卷中 “您认为目前您最需要政府提供的公共产品是什么” 的问题, 其中50.5%的农民选择了基础生产设施(农村道路、水利、自来水等),而11%的农民选择了农业技术与信息。这表明政府的生产性公共产品供给并未能满足农民的真实需求。

单位:万元/年,%

数据来源:职业选项为农民的2852个样本。

表1显示,不同收入水平农民对生产性公共产品的需求差异显著。调研发现此类差异存在的根源在于,年收入较高的农民多从事与农业生产相关性较弱的行业,而低收入农民则多从事农业生产活动。另外,收入较高者多属村内精英,与基层政府官员亦多有联系,在村域政治中的地位与作用均高于普通农民。而与政府官员的关系亦使其更有机会影响生产性公共产品的供给,如农村道路与水利设施的修建则多由村内精英承包。但调研也显示,这些工程普遍质量较差,新修柏油路上的坑坑洼洼亦表明了路基质量低劣。另外,农业技术培训亦基本流于形式,培训内容过于专业化、泛化、缺乏实用性,难以满足农民多样化需求,而且此类培训随机性强、持续性差。

2.基层政府治理 “内卷化”对民生类公共产品供给的挑战

民生类公共产品指与农民基本生活相关的各项产品与服务。本文将其具体化为义务教育、养老保险、新型农村合作医疗三方面。

(1)义务教育。近年来,政府对义务教育无论是在政策支持还是在资金投入上均大幅提高,但反观现实,我国农村教育的发展却并不理想。首先,农村教师方面。 “普九”政策出台前,基层政府由于财政困难,教师工资拖欠现象时有发生,并由此引起过多起教师罢课甚至上访。2001年中央发布的 《国务院关于基础教育改革与发展的决定》 指出,教育经费由乡镇转为县统筹,效果显著。但在经费的划拨上却存在严重的层级差别,农村教师无论在福利亦或是工资上均难与城镇相比,人才激励与吸引机制难以形成。另外,高学历教师比例较低,致使教学质量难以提升。调研中33.3% 的人认为 “教师质量差”,近年来大学新生中农村户籍比例持续走低也证明了这一点。其次,中小学硬件设施方面。调研显示,农村中小学硬件设施变化显著,电脑房、实验室逐渐完善。但光鲜外表背后却是以农民集体债务为代价,是行政命令下的畸形果实。为应对考核,乡镇政府多是举债建校。目前,学生虽学费全免,但学杂费不减反升,农民普遍认为负担沉重。另外,受计生政策影响,农村学龄前儿童数量持续走低,部分学校便出现了闲置,有的甚至承包给私人作养殖场。最后,基层政府通过对“普九”达标考核虽使农村义务教育的硬件设施得到改善,但随着县级对乡镇教育的统筹推进,乡镇在教育方面的投入越来越少。访谈也表明,乡镇领导有对农村教育 “甩包袱”的意图,农村教育在乡镇职责中的权重不断下降。

(2)新型农村合作医疗。以市场化为主导的医疗体制改革,导致了医疗资源城乡配置严重失衡。农民急需的医疗服务难以转化成有效需求, “新农合”制度虽减少了农民因病致贫与返贫的概率,但在动态需求量与供应量之间远未达到均衡,供需错位、医疗设施被挤占,医疗服务基本 “流于形式”。对新农合政策的执行也体现了政府 “运动化”的工作方式,如上级要求各镇一定比例的农民参与,而镇政府则会在此基础上加码,并要求村干部承担各村的 “参合”任务。但由于贫困和基金的运转不透明,农民对新农合并不认同,政府权威的弱化使村干部面对无法完成的 “参合”任务时多选择垫付。另外,医院对新农合政策选择性执行,开贵药、开回扣高的药在乡镇医院普遍存在。乡镇医生医疗水平和素质低,骨干医生少,医院条件差,设备落后,收费混乱等已成常态。问卷中 “生病时您通常会选择哪种方式治疗”问题,其中53.0% 的人选择自己买药吃,10.5%选择硬撑,主动去医院看病的仅占35.8%;“您对乡镇医院的医疗和卫生情况满意吗” 这一问题显示,47.2% 的人认为一般;“您认为乡镇医院最需改善的是什么” 问题中34.7%的人认为是医疗设施,38.1%的认为应提高医疗技术,而农民对新农合报销比例低、定点医院收费高以及报销手续麻烦也颇有怨言。

(3)养老保险。对农村养老保险,一种观点是,国家财力不足,构建农民养老保险体系是超越现实的空想;另一观点是,农民的土地和世代相传的家庭养老传统使农村不必构建养老体系。在这一观念下,农村养老长期不受重视。经济学家阿马蒂亚·森认为,法律、经济、政治等特征决定的社会中不同群体的权利关系,最终决定了不同阶层的人对社会资源的支配和控制。〔９〕这一结论同样适合对我国农村养老保险的解读。在国家财力充足的今天,农村养老保险滞后并非政府供给能力不足,而是农民自身权利不足。

数据来源:职业选项为农民的2852个样本。

为改善农村老人生活状况,2009年中央发布的 《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》指出,农村地区养老金标准为每人每月55元。 农民虽对此赞同,但也普遍反映标准太低。毕竟对于多数农村老人而言,养老金的多寡直接决定了其生活质量,而问卷中亦有64.3% 的农民对提高养老金待遇持期望态度。为了解不同收入水平农民对政府每月55元养老金的态度,本文进行了单因素方差分析, 通过方差 齐性检验Levene显示, 在0.05的显著性水平下各组方差无显著差异,农民对 “政府每月55元养老金的满意度”在不同收入水平下满足Levene,统计量为2.644,相伴概率为0.007,F检验和Brown-Forsythe检验的显著性均小于0.01,可认为收入水平不同的农民对政府每月55元养老金的均值有显著差异。

另外,问卷中 “您愿意选择哪种方式养老”问题显示,有30.9%的农民选择了子女养老,自己储蓄养老者占22.2%,靠政府养老的仅占9%。这也从侧面反映了政府每月55元的养老金不能满足农民的现实需求。故此,政府推出了针对农村贫困户的 “低保制度”。该制度对贫困家庭确有帮助,但在执行中却产生了异化,乡村一些强势者对村域治理的介入导致该政策被非法截留。低保大多被村内大族和强势者占据,而没有 “关系”的真正贫困户反而得不到。可见,治理 “内卷化”为非制度性力量介入乡村治理提供了活动空间,而养老保险体系的监管乏力又为其带来了契机,造成该领域诸多贪腐与不公。

三、多维视角:基层政府治理 “内卷化”背景下农民权益保障的逻辑指向

基层政府治理的有效性必须基于对农民需求的深刻把握,压力型体制下治理 “内卷化”造成基层政府与社会割裂, “公司化”运作更强化了其逐利本性。因此,农民权益保障不能仅依托政府,多维视角在弥补治理局限的基础上为农民权益保障提供了实现可能。

1.制度强化:基层政府治理 “内卷化” 的破解之道

以GDP为纲的考核机制催生了基层政府的压力型体制,而在此体制下基层政府的 “利益追逐”更引致了治理方式的 “内卷化”。一方面是大量政府行为失范、政社不分,〔１０〕另一方面则是基层政府“制度空转”3现象严重。处于 “权力末梢” 的基层政府权力很难受到有效规制,运行模式也并未嵌入所在地域的社会存在,而是以独立运行的方式实践着治理逻辑的 “内卷化”。农民权益虽有中央政策保驾护航,但在遭遇基层治理 “内卷化”时难免大打折扣。故此,变革考核机制,降低GDP在考核中的权重,增加民生类与可持续发展类指标权重,可有效改变政府行为模式。另外,强化基层政府制度对规制其运行具有重要作用。从政府行为看,制度强化是使政府行为受到制约与稳定运行的过程;从规制角度看,制度强化指政府将外部环境变化内化到自身运行逻辑中的过程。但需明确制度强化并非新制度重建,而是要确保现行制度能被执行并能保障制度价值的公共性。因此,基层政府制度强化要能保障制度的公共取向,能有效回应公众需求,能避免制度冲突、有效协调制度间关系,且制度强化所涉及的规则体系应能被执行与运用以避免敷衍。〔11〕

2.有序参与:农民享有公共产品权益的民主体现

农民在事关自己利益时往往会表现出极大理性,而政府在农村政策制定中的假设则认为农民由于受文化层次、视野范围的局限,偏好表达往往呈现主体利益,而政治精英则能更好地代表农民利益。这种假设忽视了政府人员的 “自利性”和部门利益的客观存在,不但会造成公共产品供给结构失衡,也无法满足农民真实需求。因此,建构农民参与的公共产品供给制度,可减少政府的供给偏差。相比其他,农民更清楚自己的利益诉求,往往能将自己的需求表达清楚。而政府政策由于缺乏农民参与,并不能很好地代表农民利益和满足其需求。因此,农民不应是被动接受者,应当能在关乎自我的政策制定中表达偏好。而 “自下而上”的参与机制则是保障农民偏好实现的关键。但这种参与并非全员无序参与,而是根据公共产品的类别、性质来确定在不同层级政府决策中农民参与的程度、方式以及参与人数等。

3.网络平台:农民享有公共产品权益的技术保障

农村公共产品供给不足与失衡既有人为因素影响,也受技术水平制约。农村公共产品网络观测平台以监测各地区公共产品供给状况为宗旨,不但能为决策部门提供不同地区的静态与动态监测,而且能实现该地区公共产品均衡发展状况的可视化描述,为各级政府提供咨询服务与决策参考。该平台由决策层、监测层、数据统计与分析层、数据存储和技术设备层构成。〔１２〕

静态监测以公共产品均衡发展数据收集与评估指标为依托,以公共资源配置均衡程度为 研究对象,通过网络及时收集各观测点的数据,并根据公共产品发展所需的相关方法对收集数据进行分析。 动态监测以观测点内公共产品实际供给数据和静态监测数据为基础,生成整体均衡程度和发展趋势的动态标示图与表格。收集层、分析层和监测层是平台的主要层面,其职责与功能是对政府供给数据的收集、处理。分析层主要对所获得的数据进行标准化处理与统计,通过计量模型和统计方法对所得标准化数据进行分析,为监测层提供相应的模型与图表。监测层根据上述分析向政府决策人员提供指定观测点或区域的公共产品静态和动态监测值,以显示观测区域各层级公共产品均衡发展现状。

4.多元供给:农民享有公共产品权益的集体行动能力

农民享有公共产品权益难以实现,既与制度供给的缺位、错位有关,更与农民需求的复杂性相关。供给主体的单一往往难以满足农民复杂的现实需求,政府除加强自身供给责任外,更需以协作方式引入其它主体,即发挥市场、第三部门、村民主体的集体行动能力。但需指出的是,多元供给中各主体间的地位与责任并非平等,政府不能因有其它主体参与而减少自我供给责任。由于受公共产品自身特质影响,私人与其它组织往往难以承担公共产品的 “沉默成本”,政府必须是供给的主体。市场供给一定程度上弥补了政府供给的不足,但由于市场的逐利性往往会引致市场失灵。因此,政府应明确多元供给目的在于满足农民复杂需求,而非责任转嫁。第三部门因其非营利性和公益性与公共产品的特性不谋而合,但因资金有限其在公共产品供给中往往弱而无力。农民组织化程度的提高是保障农民偏好实现的关键,可整合农民偏好为农村公共产品供给提供现实依据。可以认为,供给主体的多元不但可提高供给效率,更有助于各主体集体行动能力的提升。

四、结论

当前,基层政府无论在运行逻辑、机构设置亦或话语体系方面均显示出高度一致性,但这种表面认同实则隐藏有诸多矛盾即政府内部的张力。这种张力不但内耗了政府的治理能力,更扭曲了政府间的纵向关系与横向互动以及基层治理的 “内卷化”, 并由此衍生了大量社会问题与矛盾。 “公司化”模式下基层官员为应对考核造成了农村公共产品供给的结构失衡;压力型体制下连续性政策被选择性与运动化执行不但增加了政策成本,更造成了监督困难;“内卷化”的治理模式不但导致基层制度的规范难度,更带来了运行逻辑的混乱,进而引致基层对中央的偏离。

参考文献

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〔4〕〔6〕赵树凯.乡镇治理与政府制度化[M].北京:商务印书馆,2011.

〔5〕汪杰贵.论我国农民自组织“内卷化”危机与出路[J].农村经济,2014,(11).

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〔9〕刘远举.中国底层民众为何难以安心——兼谈权利、农村社保与打苍蝇[Z].腾讯大家,2014-11-13.

〔10〕赵树凯.农村问题与政府制度化[J].发展,2011,(03).

基层政府治理 篇10

关键词：农村社会治理,基层社会管理,庙坝镇,创新

1 前言

我国是农业大国, 农业是第一产业, 农民是最大群体, 农村是最基层社区, 农村的稳定与发展始终是一个影响全局的重要工作, 因此, 加强农村社会治理工作是整个社会治理工作的基础和重要组成部分。何谓社会治理?一般认为, 社会治理是在一个既定的范围内由政府、社会组织、社区能人和普通居民多方参与和紧密互动以共同管理和解决社会事务、满足公众需要的过程。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动, 以最大限度地增进公共利益。治理强调合作, 认为政府不是合法权力的唯一源泉, 公民也是合法权力的来源, 因此应该建立政府与公民的合作网络。治理不同于统治与控制, 治理强调参与主体多元性、合作性、和谐性, 治理方式具有服务性而非管理性。有的研究者将把社会治理比作一棵“社会树”, 认为社会管理是“树干”, 社会自治是“枝叶”, 社会基础工作是“根基”, 公共利益最大化和人民幸福安康则是盛开的“花朵”。这种比喻较恰当地描述了社会治理的几个要素, 即以政党和政府为主导和主体的社会管理系统;政府、社会组织、社区能人、普通居民等积极参与和紧密互动的社会自治系统;以教育、医疗、就业、收入分配、社会保障、环境卫生等民生相关事业为主体的社会基础工作。社会治理的理想状态是“善治”, 即国家的繁荣进步, 社会的和谐稳定, 人民的幸福安康。农村社会治理涉及方方面面的问题, 很多工作内容相互交叉, 而我国对农村治理问题的理论探讨和实践探索还处于起步阶段, 导致目前农村社会治理工作极为薄弱, 严重影响了整个社会治理工作的进程, 进而影响了新农村的顺利建设以及我国和谐社会的构建, 因此, 探索农村社会治理创新的路径已成为广大理论工作者和基层实践者的重要任务。笔者将以社会治理的三大块即社会管理、社会自治和社会基础工作为依据将农村社会治理分为基层社会管理、基层社会自治、基层社会工作, 进而探索基层社会管理、基层社会自治、基层社会工作的创新路径。基层社会管理部分侧重分析基层执政党的组织制度和工作制度及基层政府的管理体制和运行机制, 基层社会自治部分侧重分析各基层治理主体相互协同以实现民主法治、安定有序、公平正义等目标的运行机制, 基层社会工作部分侧重分析基层治理主体在提供公共服务、增加居民收入、完善社会保障、发展文化教育、改进医疗卫生、保护生态环境等方面的具体举措。

四川省达州市大竹县庙坝镇位于大竹县南端, 因地处平坝且庙多而得名, 是达州市大竹县“南大门”和融入重庆的“桥头堡”。全镇幅员面积71.05km2, 辖13个村 (居) 委会, 93个村 (居) 民小组, 总人口42535人, 有耕地1442.9hm2, 2012年实现GDP70521万元, 农民人均纯收入达9397元。选择庙坝镇为例, 是因为它在经济社会发展以及社会治理方面获得了诸多荣誉。该镇连续五年在全县综合目标考核中荣获一等奖。先后获得人民调解工作标兵镇、群众体育先进单位、经济发达镇行政管理体制改革试点镇、第三批发展改革试点城镇、农村基层团建和妇建示范乡镇等6项全国荣誉, 获得了四川先进基层党组织、文化先进镇、综合治理模范镇、首批试点小集镇、秦王桃标准化生产基地镇等荣誉称号, 是达州市工业重镇、城乡环境综合治理工作先进镇、环境优美示范镇。庙坝镇在各方面能够取得较大成就, 与该镇在社会管理、社会自治、社会基础工作等方面的创新密不可分。因此, 分析庙坝镇在社会管理、社会自治、社会基础工作等方面创新的具体做法无疑会对其它类似地区有相当的借鉴意义。需要强调的是, 受篇幅所限, 本文将以大竹县庙坝镇为例, 重点探讨农村治理创新视域下的基层政府在社会管理方面的创新路径。

2 创新体制、优化结构、提高行政效能

2.1 改革:创新体制、优化结构

2005年10月召开的党的十六届五中全会决定全面推进农村综合改革, 其中指出乡镇机构改革的总要求是:坚持因地制宜、精简效能、权责一致的原则, 转变政府职能, 精简机构人员, 提高行政效率, 建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。为此, 大竹县在机构及人事设置上, 为激发乡镇发展活力出台了十条意见及六条补充规定, 明晰县镇事权划分, 赋予了庙坝镇灵活运转空间。由此开始, 庙坝镇建立和完善了试点镇“四办一所两中心”。“四办”即党政办、经济发展办、社会管理办、规划和建设管理办, “一所”即财政所, “两中心”即农业服务中心、社会事务服务中心。行政编制由29名增至34名, 其中领导干部7名、中层干部10名、一般工作人员17名, 形成金字塔形行政编制结构。

机构调整后, 政府机构职能发生了转变, 其经济工作的着力点放在制定科学合理规划、营造良好发展环境、扶植典型进行示范引导上来, 增强了社会管理职能和公共服务职能。在政府机构人员管理上推行了机构编制实名制管理, 并向社会公开, 接受群众监督。机关干部自主找到了合适的岗位, 时时刻刻明白自己该做什么、该怎么做、要达到什么效果, 同时还了解此刻其他干部在做什么、做到了什么程度、是否达到了预期效果, 大大激发了机关干部干事热情。原有事业站所实行分流, 对公益性事业机构加强财政保障, 而4个县级涉农部门派驻单位如农业技术推广站、农机站、畜牧兽医站等职能职责及人员全部划转至镇农业服务中心, 以“服务外包”方式管理消防和场镇, 实现了“以钱养人”到“以钱养事”的转变, 精简优化了政府组织结构。

2.2 改革成效:提高了行政效能

体制改革就是制度设计, 让新的制度适应新的发展需要。体制改革在一定程度上就是权力、责任、利益的重新调整和再分配, 而其核心部分就是用人权、决策权和财务权。庙坝镇改革试点立足于探索西部经济欠发达地区、农业比重较大乡镇行政管理体制改革普遍经验, 在完善乡镇“人、事、财”三权匹配制度方面取得了一定的成果。

根据庙坝镇作为西部欠发达地区农村中心场镇、农业大镇代表的基本特点 (即区位相对其它类型试点镇较差、属经济欠发达地区财政供养能力有限、农业比重较大、发展压力大、地处丘陵群众办事不方便) , 重点研究“人、事、财”三权合理匹配的规律, 从而合理调整乡镇政府内设机构和直属事业单位, 挖掘编制人才资源潜力。

2.2.1 机构合理、编制精干、管理主动。

庙坝镇内下设机构数在7个以内。乡镇行政编制与总人口比控制在1:1200以下, 乡镇机构编制 (含直属事业单位) 与总人口比控制在1:600以下, 乡镇财政供养人员 (含教育卫生及在试点镇内开展工作的派驻人员) 控制在1:200以下。在人事管理上, 庙坝镇对机关及直属事业单位人员直接行使调配、任用和管理权, 对镇域单位或下伸机构直接拥有“一票否决”权和任前建议权, 县级相关部门只按相关程序审批或备案, 让试点镇真正实现“主动管人、管得住人”。

2.2.2 权力归位、权力适度、行权规范。

按照“强镇”改革思路, 坚持有利发展、便民惠民、能放则放原则, 庙坝镇全面获得《组织法》第61条赋予的7项权力, 全面统筹地管理和发展本镇各项事业。为了让下放的行政权力“为乡镇所需、到乡镇能用”, 镇政府将初步拟订的36项行政自主权力扩大为118项, 又调整为97项, 至最终征求省、市相关部门意见后确定为96项行政权力。镇政府认真研究了下放权力的内容、方式、时限、相应责任以及期限, 做到了下放权力运行规范。

2.2.3 财事匹配、放财活血、促进发展。

为了增强调控经济、发展经济的能力, 按照“一级政府一级财政”的改革方向, 庙坝镇坚持财政独立, 固化与其权力相关联的财政收益权。同时, 大竹县政府加大对庙坝镇的财政转移支付力度, 扩大试税费留存比例, 倾斜支持政策和项目。庙坝镇造血功能不断增强, 财政收入近两年年均增长在50%以上。

2.2.4 在工作安排上, 既在相当程度上尊重了干部意愿, 确保干部工作积极性, 又照顾工作大局和特殊情况的需要, 实行业务岗位、驻村工作、重大工程“双向选择”和应急工作全体动员的“三双向一全员”制度。

把考核制度与分配制度挂钩, 采取“出勤率+工作绩效”方式推行绩效考核, 共细化健全15项制度, 调动了干部工作积极性, 增强了干事创业的责任感, 其经验在李源潮同志来川视察时营山调研座谈会上交流。

2.2.5 在工作机制上, 学习运用“文建明工作法”, 完善党委决策、机关管理、督察督办、党建预决算“四大机制”。

党委决策严格遵守提议、类总、定议、议决“四个环节”。凡涉及人事任免、重大决策都必须在充分协商的基础上实行少数服从多数的票决制。党务公开落实内容全面、时间及时、程序规范、形式固定“四个要求”。党务镇务公开提高了党政机构的透明度和公信力, 规范了党政机构的服务行为, 防止了暗箱操作和违法违纪事件的发生。村党支部实行“四议管村”机制, 即民主提议、民主决议、民主评议、民主行议。事务上实行“四会四报”制度, 即每周一例会、每月一党委扩大会、每季度一进度分析会、每年一总结表彰大会和每周例会上一条线、一个部门、一个村、一个职工向全体干部职工汇报工作;财务上实行“三规范”管理制度, 即公务规范、财务规范、接待规范, 杜绝超标准支出和设置虚假账目。落实督察督办预决算制。严格落实工作预决算制“四本账”制度, 即年初建账、每月查账、季度算账、年终清账;实行德、能、勤、绩、廉五个方面分类量化考核;在政治、经济两个方面体现绩效挂钩, 实行定岗定酬, 干部自主择岗, 党委审定。

经过不断探索总结, 庙坝镇建立了机构设置合理、人员编制精干、管理扁平高效、运行机制灵活的行政管理体制。

3 下放权力、科学规划、激发活力

大竹县赋予试点镇干部任免权或建议权, 中层干部任免由镇党委研究决定, 以部门管理为主的正副站所长任免调动必须征得镇党委同意, 这种机制使干部干事创业热情得到有效激发。按照“权责一致、依法下放、能放则放、行之有效”的原则, 18个县级部门委托下放96项行政管理权限。庙坝镇充分运用自主权利, 进行了场镇5km2总规修编、3km2控规编制及0.2km2城市风貌设计的规划和评审, 规划新建现代农业示范片、桃博园和22个新农村聚居点, 建成华山村、寨峰村、跃进村聚居点和长乐新农村综合体, 圆满完成第二届全国新农村文化艺术展演开幕式暨首场演出承办任务。启动小微企业创业园建设, 完成了占地1.73km2的园区总体规划, 首期40.2hm2的园区征地拆迁、土地平整工作已完成, 签订入驻企业意向协议7户, 洽谈企业10余户, 投资金额近6亿元。借建设庙坝 (国家级) 现代农业园区建设之契机, 大力发展绿色生态果蔬业, 已发展秦王桃33.5hm2、核桃134hm2、红脆李33.5hm2、香椿33.5hm2、黑花生40.2hm2、紫薯67hm2、莲藕40.2hm2、糯稻67hm2、设施蔬菜20.1hm2。做大做强以桃花节和摘果节为主打的乡村旅游业, 配套发展农家乐、餐饮店30多家, 每年仅两个节会就可吸引游客30万人次。

4 健全制度、让利激活、增强造血功能

完善“一级政府一级财政”功能, 庙坝镇单独设置财政管理机构, 实现镇财镇管镇用县监督和独立预决算, 县财政对试点镇预算和年终追加逐年增长。县财政按季度全额返还试点镇收取的城市基础设施配套费和土地出让金县级分享部分, 返还试点镇社会抚养费的80%用于计生事业;返还试点镇上缴国税地方留成部分25%的4个百分点、地税县级分享部分的30%, 并以2010年为基数, 超额部分50%返还乡镇, 用于试点镇经济社会事业发展。财力完全从竞争性行业和领域退出, “吃饭财政”变成了“发展财政”, 重点保障民生和满足公共需求, 近年投入基础建设、产业发展、新村及场镇建设等民生工程3000余万元。

总之, 2010年, 庙坝镇被确定为全国25个经济发达镇行政管理体制改革试点镇之一以来, 大竹县坚持“权力下放、人员下沉、财力下投”的思路, 探索西部经济欠发达地区、农业比重较大乡镇行政管理体制改革经验, 做到试点工作方案细致、措施有力、成效明显, 有力推动了庙坝镇经济社会追赶跨越、加快发展。庙坝镇在行政管理方面积累了较为丰富的经验, 逐步实现了由乡村管理向城镇治理转变, 由经验管理向科学管理的升级。试点的成功不仅帮助了庙坝破解了发展的体制障碍、理顺了职责关系、优化了组织结构、提高了社会管理和公共服务能力, 而且还为西部经济欠发达地区、农业比重较大地区乡镇的行政管理体制改革探索出了发展方向。

当然, 庙坝镇在行政体制改革中也存在一些问题和困难:一是涉及农业生产服务的乡镇事业单位人员退出事业单位编制, 脱离财政供养关系, 相关部门转制为自主经营、自负盈亏的企业或中介服务机构, 进行“以钱养事”的市场化、社会化改革, 尽管在一定程度上精简了人员机构, 减轻了乡镇财政负担, 但客观上也会产生一定的消极后果:乡镇农业技术人员流失, 农业技术推广服务网络遭到一定破裂。这不利于依靠科学技术推动农村经济的发展。二是长期的造血功能不完善。试点镇财政还主要依赖于中央转移支付, 制约因素较多, 且不能参与税收分配, 未完全形成财政保障体系, 自身财政基础薄弱、造血功能不强。三是作为试点镇, 执法权主体资格缺失造成工作中的不便。乡镇执法权来源于县级部门委托, 本身无执法权, 对违法行为乡镇“想管管不了”, 而县级职能部门则“该管管不住”, 存在着执行权力与执行能力的脱节现象。以上问题还需要庙坝镇在深化改革中不断总结经验教训, 探索更有效的解决途径。

5 结语

农村治理创新已成为我国新时期的迫切要求, 农村治理创新包括基层社会管理创新、基层社会自治创新和基层社会基础工作创新三个方面。因此, 农村治理创新是一项系统工程, 它需要基层执政党、基层政府、基层社会组织、基层社区能人、基层社区居民积极参与和紧密互动, 它更需要作为核心的基层执政党和基层政府工作的大胆创新。农村社会治理创新视域下的基层政府在社会管理方面的创新路径为:创新体制, 优化结构, 提高行政效能;下放权力, 科学规划, 激发活力;健全制度, 让利激活, 增强造血功能。

参考文献

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[2]彭澎.追求善治的社会治理机制[EB/OL].http://www.oeeee.com/a/20110822/1011621.html.

地方政府债务治理出路 篇11

我们一直在监测着中国非金融部门债务率的测算。从2009-2013年期间，中国经济的债务率上升了近71个百分点，2013年末中国的非金融部门债务达到了GDP的2.01倍。从2012年下半年开始至2013年末的18个月内，中国非金融部门债务率上升了31个百分点， 社会融资总量的增速一直显著超过名义GDP增速，特别是地方政府融资平台债务激增和影子银行的信用膨胀尤为突出。

去年底公布的全国地方政府债务的审计结果显示：2010年底，地方政府直接承担偿债责任的有6.71万亿元，2013年6月底是10.9万亿，两年半时间增长62.44%；2010年底，地方政府的“或有债务”（即政府履行了担保责任，或者承诺代为偿还的债务）2.34万亿元，2013年6月底是7万亿，增长了299%；截至2013年6月，地方政府债务（直接+或有）是17.9万亿，比2010年底（10.7万亿）增长67.3%。

风险整体可控

从目前地方政府债务规模来看，尽管近两年增长较快，但我们认同中央的判断，地方政府债务的风险整体可控。

其一，中央和地方政府（与财政责任相关的）的债务规模占GDP的比例仍然控制在60%以内。去年底发布的全国各级政府债务的审计结果显示，截至2012 年底，全国政府负有偿还责任债务占GDP的比例为36.7%。若将政府负有担保责任的债务按照19.13%、可能承担一定救助责任的债务按照14.64%的比率折算，总债务占GDP的比例为39.4%，均处于国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值范围之内。

其二，在单一制国家中，政府有很强的控制力能将债务在中央政府、地方政府、企业和住户部门之间转移，一个部门的负债对应的往往是另一个部门的资产，只要国家对国外经济部门保持相当规模的净债权状态，发生债务危机的概率不大。

其三，从短期看，我们可供选择的减杠杆的政策空间很大，包括政府资产的转卖；债转股；用长期债务替换短期债务，将负债久期拉长，减少错配的风险等等。

未来中央政府信用的救助是可以考虑的重要手段。在单一制下，地方政府实际上是没有单独的承担风险的能力的主体（它的行为可以公司化，但产权关系是模糊的），这好似一艘没有做底舱隔段的船（任何一级政府的风险都可能是上级政府和中央政府的风险）。所以中国未来要利用好仍处于健康状态的中央政府的表（2012年中央政府债务占GDP比例只有23%）。通过低成本融资将企业和地方政府的存量债务逐步有序地转移至中央政府的表上，集中进行债务重组（具体执行的技术细节可以再进一步探讨，比方说中央可能要跟地方和银行谈一个价格，不能全额埋单，要倒逼硬化约束机制的建立，减少未来道德风险的发生）。

先转移杠杆，再行去杠杆，如果组织有序的话，能最大限度避免减杠杆过程中的无序相互践踏风险，将有效缓解流动性紧张，可以降低存量债务系统循环的成本，也可以为实体经济提供充裕的流动性。

总之，我们认为地方政府债务风险是完全可控的。

治理的两个关键

从长期来看，我们认为地方债务治理机制主要要解决两个方面的问题。

第一个问题是切实推进政府职能转变、强化债务约束的预算改革，这是落实市场在资源配置中起决定作用的关键所在。是个系统工程，习主席说是“啃硬骨头”。这可能要改变中国的分权式竞争体制（GDP竞争的政绩考核制度），重构中国经济增长的引擎。在分权式竞争体制下，只要是一旦经济下滑，重启地方进行融资和进行竞争性发展的这种特征就顽强存在。治一阵子又起来一段，起来一段又治一阵子，永远跳不出这个循环。

第二个问题是，地方政府未来要成为一个真正合格的市场融资主体，必须要有配套的制度保障，使其能获得相应的与债务匹配的偿债收入，这样才能为其设计对应的金融解决方案。

在成熟国家中，与地方政府举债相对应的偿债结构主要是两个制度安排。

第一个是高效率的城市基础设施的市场化运营机制。基础设施的运营不是完全靠政府财政补贴，相当部分是靠市场化运营和使用者付费，而中国目前主要靠财政补贴，比方说，北京拥有全世界最完善的基础设施，但收费可能是最便宜的。十八届三中全会提出，在自然垄断性领域（电网、铁路、油气、水网等），可以根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断。这有利于形成支撑公共基础设施项目的合理偿债收入。

第二个是地方政府要有稳定的主体税源。在成熟国家，地方政府的收入是以不动产税、消费税和资源税为主体的。由于分税制没有形成地方财力与事权相匹配的体制，中国的地方政府越来越求诸于“土地财政”，行为短期化导致了越来越严重的届别机会主义和道德风险（通过土地出让，50年或70年的土地租金事实上被政府一次性收取，而一届政府的任期只有3～5年。这种不对称性是诱使地方政府无休止地占用辖地土地资源的基本原因）。

城建投融资机制改革对策

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“建立事权和支出责任相适应的制度”，并明确“区域性公共服务作为地方事权”。《决定》提出要“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，这为建立权责明晰、多元化的城市建设投融资体制指明了方向。

根据《决定》的精神，我们就未来城市建设投融资体制（金融解决方案）提出以下四种对策。

产权对策。通过资产证券化，实现基础设施产权向社会资本的转让。为此应建立基础设施的产权交易市场，完善地方政府投资项目的退出机制，以便于地方退出部分国有股权，盘活地方政府融资平台现有的资产，通过资产证券化等金融运作手段为新项目和在建项目筹集资金。

机构对策。设立城市基础设施投融资专营机构，或是在国有商业银行设立特别账户，封闭管理平台资金运用和偿债资产收益。

市场对策。以城镇化未来收益为支撑，积极探索多样化的市政项目发债模式。根据市政项目收益状况的不同，可以考虑分类处理。

如果项目本身收益具有完全偿债能力，如水务类公用事业、车流量较大的高速公路等都可以通过收费获取稳定收益，实现还本付息。这类项目可以由地方政府授权机构或代理机构发行债券筹资，并明确以项目收入作为偿债来源，国际上称之为项目收益债券（Revenue Obligations）。

如果项目自身收益不能完全偿还债务，但加上其附加价值可满足偿债要求。港铁公司就是通过开发地铁上盖土地，用上盖土地增值收益偿还的债务。对于这类项目，国际上一般混合使用市政债券和资产证券化（ABS）。

如果项目自身收益加上其附加价值不足以完全满足偿债要求，偿债缺口还需要用地方政府财税收入予以弥补。这类项目偿债就需要项目收益、土地增值收益和财政补贴三家搭起来建立合理的偿债结构。

国际上通行的是公共部门-私人企业-合作模式（PPP模式）。应允许有条件的地方，根据实际情况进行不同模式的试点和探索。为此，市政债券应享受税收减免待遇，并在地方政府预算中设立特别账户，封闭管理发债资金运用和偿债资产收益，同时按市政债的要求强化其信息披露和惩罚约束责任。进一步推动利率市场化改革和分层次的信用体系建设，发挥信用评级在强化市场约束中的作用。进一步推动各类金融机构完善公司治理，形成有效的决策、执行、制衡机制，促使投资者按市场化理念和原则，基于透明的地方政府财务信息和信用评级结果进行投资决策。

政府审计在政府治理中的作用 篇12

一、政府治理特征与机制

(一)政府治理的特征

纵观西方各国,在政府治理过程中所选择的模式各不相同, 但其目的却都是为了提高国家的生产力及竞争力, 推动国家的经济安全。 因此,从政府治理这一概念入手,可以得出政府治理具有以下特征:第一,治理主体不只限于政府。 政府虽然是国家的行政机关, 但这并不意味着政府就是国家唯一的权利行使者, 更不意味着只有政府可以治理公民、机构及社会组织等。 政府治理应该是来源于政府, 但不仅限于政府的治理。

第二,治理过程中的互动性。 在传统的政府治理概念中,权利的运行大都是由上而下的,即政府利用权威和相关的政策, 对全社会实施管理。但在现代的政府治理概念中,政府的治理应是双向的,即政府在对社会进行管理的同时,社会也对政府进行监督,双方通过合作互动的方式实现治理的有效性。 第三,治理范围的广泛性。 这一概念主要是通过政府治理的第一个特征,即治理主体不只限于政府而得出的。 由于治理主体的多元化,从而导致了治理的范围也不只限于传统的治理范围,从而所涉及的治理对象也要宽泛许多。 第四,治理结果的有效性。 政府在治理的过程中强调治理的成本及绩效,将提高效率与控制成本进行结合,实现治理结果的有效性。

(二)政府治理的机制

政府治理主要强调的是政府对公共事务的管理,因而,政府治理的目的是解决政府公共事务中存在的问题, 并且当这类问题转化为政策实施中的问题时, 应寻求恰当有效的治理手段并建立合理的机制来解决问题。 在目前,政府常用到的机制主要包括:(1)问责机制。 问责机制说到底就是向谁问责、 谁来负责问责的问题, 很显然我国是人民当家作主,所以是由人民负责问责,而政府部门有义务向行使公共权利的人民来解释并接受质询。 (2) 公开机制。 信息的透明有利于实现信息的有效传递, 也是公众对政府实施监督的一个重要的来源。(3)参与机制。由于治理主体不再只限于政府, 因此为了扩大民众、 机构及社会组织等对公共事务的参与, 必须建立健全政府的参与机制, 拓宽参与的渠道,提高民众的参与热情,实现对政府工作的有效监督。 (4)监督机制。监督机制在一个企业的治理中至关重要,同理,在政府的治理机制中,监督机制是否有效的实施, 对政府治理的效果影响深远。 监督主要包括对主体、 对治理过程及治理结果的监督,在政府治理的过程中,政府审计是一种专门的监督手段。 因此,在政府治理的过程中, 政府审计在政府治理中具有十分重要的作用,不仅是政府治理的基础, 更是直接推动了政府治理的完善与发展。

二、政府审计在政府治理中的特殊地位

要对政府审计在政府治理中的作用进行分析, 首先要明确政府治理的基础是受托责任观, 受托责任关系的存在也是审计产生的首要前提。 受托关系的存在实质上是一方关系人对另一方或其他关系人负有的履行受托责任, 受托责任关系也恰是审计产生的目的。

政府, 是一个机构复杂且分工细化的组织。 基于公民与政府之间存在的特殊的委托与受托关系, 促使了政府受托责任的产生, 为了更好地促使受托人履行责任, 必须要制定一种恰当的方法对受托人进行约束, 并协调双方的矛盾, 这也是政府审计产生的目的。 换言之,公民与政府的委托-受托关系决定了政府审计存在的必要性, 奠定了政府审计在政府治理中的重要作用。

政府是一个复杂的系统,其中对政府治理过程中的责任履行情况和对其提供的责任履行报告的独立评价的工作, 是由政府审计来完成的。在我国现行的治理机制中,应将 “政府—市场—社会” 三个部分综合分析,并分类进行治理,即国家权力机关、社会自治组织和市场企业单位分别遵循各自的法律与规则进行治理。其中,政府治理措施的实施也必须考虑到社会与市场的因素,这也丰富了政府审计的内容。 因此,目前的政府审计除了要对政府进行监督与控制,还应解决政府与社会、市场间的问题与矛盾,如:公民与社会的权利保护矛盾,资源在市场中如何实现最优配置的问题等。

政府审计具有独立、客观、专业的特性,在政府治理中,审计还担任着信息公开、 公共预算监督及行政绩效考核与评价的工作, 是政府治理的重要保障。 政府审计部门在实施审计工作时也具备专业性和强制性的优势,在进行行政绩效审计、责任审计时,也可以提供充分的依据。在政府进行治理的过程中, 政府审计部门除了要对政府的财政报告、政府预算的执行情况进行审计外,也要对政府受托的行为和结果进行审计。 而政府所承担的受托责任也可以简单分为经济责任与非经济责任,如政府稳定、社会公平等就属于受托非经济责任, 这些责任也会随着政府治理的发展逐步纳入政府审计的范围中。 见下图。

三、我国政府治理存在的问题

在我国的政府治理进程中, 随着治理阶段的不同, 所出现的问题也各不相同, 这些问题的出现不但阻碍了政府与社会之间信息的交流, 还降低了政府的办事效率。目前,我国政府治理主要存在四方面的问题。

(一)信息不透明

在我国的政府治理中, 因为政府和工作人员的信息不透明,社会各阶层及公民无法及时地获取政府的信息,导致了信息的滞后,无法对政府治理实施有效的监督,政府审计的“免疫系统”的作用也不能得以很好的体现,更严重的则会滋生贪污、腐败等不良后果。

(二)成本与效率的不一致

在我国,对政府的治理实质上是一种高成本的活动,但政府资金的大量投入所产生的效果却无法与其投入的成本成正比,即政府在投入大量成本的同时,所产生的收益不尽如人意。 在政府治理中,政府对治理成本的盲目性导致对治理成本计量、预算及配置达不到很好的效果, 比如:政府在提供某项服务时,无法准确地计算出这期间包括间接成本、 资本成本、 管理费用在内的所有成本等,由于成本的盲目计算,也导致了治理的效率不高。

(三)权力滥用

在传统的政府治理中,治理的方向往往是单向的, 是自上而下的治理, 这就产生了政府官员权力的集中,社会民众的 “顺从”,有悖于我国人民当家作主的本质。 因此,这一社会现象也恰恰说明了我国的政府治理缺乏很好的参与机制。事实上政府的作用有限,如果政府在治理的过程中加入社会的力量, 也就有效地抑制政府及其工作人员的 “膨胀”,提高了公众对政府的信任力。

( 四) 政府逐利导致地方保护问题

2013 年9 月8 日,习近平总书记在访问纳扎尔巴耶夫大学回答学生的问题时指出:“我们既要绿水青山,也要金山银山。 宁要绿水青山,不要金山银山,而且绿水青山就是金山银山。 ”这一观点的提出将经济利益与环境的保护联系到一起,指明了在我国政府治理的过程中所产生的因过高的重视利益而导致的地方环境问题的现象,强调了生态文明建设在政府治理中的重要性,也更加丰富了政府审计的内容。

四、政府审计在政府治理中的作用

基于公民与政府之间的委托-受托关系具有广义的范畴, 其在不同的历史时期存在着不同的内涵与实质, 政府治理的内容也随之发生变化, 政府审计作为政府治理的主要手段, 在政府审计中所发挥的作用也不尽相同, 这从另一个角度反映了政府审计与政府治理间的紧密关系。 善治是政府治理的最终目标和最高要求, 其中所包括的内容有行为透明,效率与效果,责任性, 合法性等。 提高政府行为的透明度,建立高效率低成本的绩效目标, 加强政府及其工作人员的责任观念以及对法律政策的遵守, 都将成为政府治理的善治目标实现所依托的因素。 针对以上问题,政府审计在政府治理中所起到的作用包括四点。

(一) 提高政务的透明度, 增强对信息的监查监管力度

在政府治理过程中,政务透明度是决定政府治理效果的关键因素,也是实现政府治理目标的基本要求。 政务的透明要求能够可靠、完整、及时地向民众提供政府活动的信息,以反映政府真实的财务状况和政府活动真实的受益与成本。 政务透明的内容主要包括制度的透明,会计信息的透明及指标数据的透明,政府审计可以通过对政务透明度及相关政策执行的监查,促进内部控制的完善,防范规避财政风险。

政府审计也有利于政府信息的公开,有效减少了贪污腐败的行为。如果政务的公开仅仅是满足公民对信息量的需求而忽视了对信息质量的要求,则容易对公民产生误导。因此,在信息的筛选与监查过程中, 必须保证审计机关的独立性与信息的真实性。

(二) 建立健全绩效管理制度, 全面推进政府的绩效审计

目前,在我国现行的政府治理中,政府作为资源配置的主要责任方,在社会中担任了重要的角色。 同样,政府的 “低效率、少作为”会对政府治理的效果产生不利的影响。 因此,政府绩效制度的建立与健全成为了提高政府工作效率的重要途径。 鉴于政府治理的目标, 应当全力提高政府治理的效率与效果, 必须建立健全绩效管理制度, 全面推进政府绩效审计。 具体的流程为:首先,应建立绩效目标,并以此为导向,为绩效审计评价确立正确的方向与合理的依据。 其次, 应设计绩效评价体系, 对所提供的经济指标与数据进行全面整体的分析, 并兼顾经济与社会的可持续发展。 再次,应构建绩效监督系统, 在进行政府审计的同时, 调动社会审计与内部审计的相关资源,完善政府绩效监督系统。 最后,应建立责任追究机制,明确责任分工,并逐步形成公正、合理的绩效评价制度。

(三) 建立责任政府, 深化经济责任审计

经济责任审计是现代审计理论与我国实际所联系的审计制度的创新,完善对政府的监管, 对政府工作人员的反腐倡廉和党风建设都具有深刻的意义。 因此,推动建立责任政府、深化经济责任审计在政府的治理进程中肩负着重大的作用。

深化政府的经济责任审计,应确立经济责任目标,并与经济责任报告相联系。 以经济责任目标为导向,以经济责任报告为依据,建立健全经济责任审计评价体系。 明确政府内部各个部门的分工及责任,对经济责任进行分别划分。 有效利用经济责任的审计结果公告,使全社会对政府的经济责任进行有效监督,充分发挥经济责任审计在政府治理中的重要作用,提高政府的责任观念,建立责任政府。

(四) 推动社会公平, 提高公众对政府的认可

促进社会公平, 使社会各个阶层都能够行使自己的权利, 都具备发展的机会, 也是政府进行善治的一个重要目标。而其中民生民本的审计,包括对社会保障资金的审计, 住房公积金等专项资金的审计, 也间接地推动了社会的公平。 公众对政府的公共管理活动的认可, 也会减少政府治理的障碍,反之,公众对政府活动的不满,也会阻碍政策的实施。 因此政府审计对于缓解政府与公众的矛盾, 推动和谐社会建设的意义深远。

五、结论

政府审计不仅是政府治理的基础,更直接推动了政府治理的发展与完善,对于实现政府的目标,维护国家经济安全及满足社会需求等方面意义重大。 这就要求政府机关要正确面对政府审计过程中的问题,坚定反腐,提高政府透明度、加强问责机制、促进良治善治,从而实现政府的治理目标。

摘要：本文首先阐述了政府治理的概念、特征及所采用的治理机制,将政府治理与政府审计相结合,对政府审计在政府治理中的特殊地位进行分析。然后针对目前我国政府治理的现状,提出存在的部分问题,并分析了这些问题已导致或可能导致的危害。最后,对政府审计在政府治理中起到的具体作用展开论述。

关键词：政府审计,政府治理,公共受托责任

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