水利财政投入

水利财政投入（精选9篇）

水利财政投入 篇1

摘要：运用近10年的农村水利财政投入的数据, 描绘并测度了中国农村水利建设财政投入的区域非均衡性特征, 并对农村水利建设财政投入规模、力度和对经济影响的空间差异进行分析比较;运用泰尔指数对我国农村水利建设财政投入的区域内和区域间差距进行分解。研究表明, 东中西部农村水利建设财政投入呈现“东高中低”的基本格局, 农村水利财政投入的差距是由区域间差距和区域内差距共同构成的, 且区域间差距对总体差距的贡献率略大于区域内差距, 而区域内部差距主要是由东部地区内部差距引起的。因此, 一方面要建立和完善农村水利建设财政投入体制, 厘清中央和地方关系, 并且积极推动农村水利投入主体的多元化;另一方面, 农村水利建设财政投入向中部地区倾斜的同时应着力缩小东部地区的内部差异。

关键词：农村水利,财政投入,地区差异,泰尔指数

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出, 农村基础设施建设要以水利为重点, 大幅增加投入, 完善建设。近年来, 无论是大规模的农村水利建设项目还是小型农村水利建设项目的投资规模都大幅增加, 农村水利建设和管理工作取得了较大进展。但是由于自然条件、历史因素、国家政策、经济社会发展速度等诸多因素的影响, 我国东中西部地区之间的农村地区公共产品的供给差异很大[1], 农村水利作为农村准公共产品也不例外[2]。笔者通过描述性统计分析发现这种差异在近年呈现不断扩大的趋势。杜威漩[3]的实证研究表明:中国农业水利基建投资与GDP有高度相关性。我国各地区农村水利建设财政投入差距过大会对国民经济的均衡发展产生不利的影响, 因此基于地区差异的视角研究我国农村水利建设的公共财政投入具有很大的紧迫性和必要性。

近年来, 越来越多的国内外学者分别从不同的视角对水利和农村水利的投入进行了研究。该领域最早的研究以定性分析为主[4,5,6,7,8], 近年来农村水利财政投入的研究逐渐开始运用数据分析, 采用定量分析的方法进行研究, 并且视角也更加广阔[9,10,11]。但是鲜有人从地区差异的角度研究农村水利财政投入。事实上, 基于地区差异的视角研究农村水利的财政投入具有重要的现实意义。也有不少学者采用不同的方法对地区差异进行了研究。陈秀山等[12]通过建立一个分层次的影响因素体系, 根据区域差距指标所显示的地区差距发展阶段来分阶段研究不同时期的主要影响因素。他们发现影响区域差距最重要的要素是要素的投入量;蒋俊朋等[13]运用泰尔指数的分析方法对我国东中西部财政支农投入规模和力度的地区差距进行分解, 发现区域内差距是形成财政支农差异的主要原因;薛宇峰[14]利用基尼系数作为收入分配水平的测度指标, 同时采用总体收入不平等指数作为基尼系数的补充测度指标, 分析了我国各省 (区、市) 农村收入分配不平等的程度和地区差异。研究认为, 中国农村收入分配不平等程度日益严重。

目前对农村水利投入的研究还是以定性分析为主, 而且国内外的相关研究主要集中在从总量上对全国或对特定省份的农村水利财政投入状况进行分析, 鲜有文章从区域差异的角度对全国的农村水利财政投入进行相关研究, 并加以测度。笔者试图从区域差异的视角探讨我国农村水利建设财政投入的现状, 并运用泰尔指数对区域农村水利财政投入的差距做进一步分解, 以便挖掘差异存在的深层原因以及变动的趋势。

1 农村水利建设财政投入的现状及趋势

农村水利建设作为我国农村经济发展的基础性工程, 具有很强的公益性、基础性和战略性, 目前为止其投入仍然主要来源于国家公共财政投入。由图1可见, 我国农村水利建设财政投入占农村基础设施投入的比重在2006年之前基本比较平稳, 基本维持在40% ~ 50% 的区间内, 到2006年开始跌至40% 以下。究其原因, 主要是全国各地农村水利建设投入主体多元化进程的推进。在鼓励农村水利建设投入主体多元化的过程中, 中央、省级和地方财政投入的比重逐渐下降。

2001—2006 年我国农村水利建设财政投入占 农村基础设施投入的比重走势

农村水利建设的财政支出属于农村基础设施建设的一部分, 因此2006年之前选取农村水利建设财政投入占农村基础设施投入的比重这个指标来衡量该时段我国农村水利建设财政投入的大致趋势。2007年开始《中国统计年鉴》的农村基础设施建设投入的统计口径发生变化, 再用这个指标进行衡量无法得出科学的结论。因此, 2006年以后笔者采用农村水利财政投入占水利财政投入的比重来衡量该时段农村水利财政投入的状况。以往, 由于农村水利项目具有投资大、耗时长、投入产出效率低等原因[15], 政府在水利建设上倾向偏爱大中型的项目, 而忽略农村水利建设的投入。近年来, 党和政府日益体会到农村水利建设对夯实现代化农业的基础、提高我国抗灾减灾的能力以及实现农民增收的重要战略意义, 开始设立农村水利建设的专项资金以保证工程的质量和效益。农村水利建设的财政投入占水利投入的比重从2006年的17. 26% 上升到2010年的31. 05%, 年平均增幅达20%。尽管比重呈增长之势, 但是这种增长态势尚不稳定, 与2008年相比, 2009年和2010年的增幅明显缩小 (图2) 。这是由于农村水利建设财政投入资金使用监督机制的缺失, 中央政府下拨的资金存在“漏损”的情况尚未得到有效的解决, 主事农村水利建设的地方政府的投资积极性也未得到有效的激励。

2006—2010 年我国农村水利建设 财政投入占水利投入的比重走势

2 农村水利建设财政投入地区差异及其变 动趋势

2. 1 农村水利建设公共财政投入规模的地区差异

2001年以来我国东、中、西部三区域农村水利财政投入, 无论是投入总额还是人均支出量均呈现上升的趋势。东中西三个区域的农村水利财政投入总额呈“东高中低”的格局, 东部投入最多, 西部次之, 中部最少 (表1) 。2000年开始实施的西部大开发战略使西部地区的农村水利投入稳步上升, 并在2006年开始超过中部地区, 但是表现出一定程度的不稳定性。中部地区无论是投入总量还是平均投入量均列三大区域的最后。中部地区作为重要的粮食主产区, 农村水利财政投入总额却是三个区域中最低的 (表1) 。

由表1可见, 我国西部地区的人均农村水利建设财政投入远高于东部、中部以及全国的平均水平, 与我们的直觉不相符合。这是因为西部各省区如西藏、新疆具有面积大、人口少的特点, 人均指标遥遥领先并不代表其农村水利财政投入同样表现良好, 因此具有一定的特殊性。东部地区虽然人口较多, 但是除2006年以外该指标略高于全国平均水平, 也领先于中部地区。

从环比增长速度来看, 2001年以来东中西部农村水利财政投入均出现较大的波动。各区域在2005年和2006年出现大幅的负增长以后, 又出现连续3年的大幅增长。这说明我国农村水利财政投入政策的波动性较大, 连续性和计划性较差, 没有形成稳定增长的长效机制。

2. 2 农村水利建设公共财政投入力度的地区差异

本文利用各地区农村水利建设财政投入占各地区财政支农总额的比率和各地区农村水利建设财政投入占各地区农业总产值的比率来代表农村水利财政投入的力度。各地区农村水利建设财政投入占各 地区财政支农总额的比率反映了各地区政府对农村水利建设事业的支持程度;各地区农村水利建设财政投入占各地区农业总产值的比率反映了农村水利在农业中的重要程度。根据相关数据计算得到东中西部农村水利财政投入力度, 详见图3和图4。

2001—2009 年我国东中西部农村水利 财政投入占财政支农的比重

2001—2010 年我国东中西部农村水利 财政投入占农业产值的比重

2001年以来, 我国东中西部农村水利建设财政投入占财政支农总额的比率均呈下降趋势, 分别由2001年的27. 58% , 44. 03% , 13. 38% 下降到2009年的9. 56%, 7. 17%, 6. 55%, 分别下降了65. 32%, 83. 71% , 51. 03% 。从区域比较来看, 东部地区这一指标在2003年以后一直高于中西部地区, 但是这种领先优势并不明显。中部地区这一指标在2006年以前明显领先西部地区, 但由于2001年到2006年下降幅度过大, 直到2006年与西部地区不分上下, 详见图3。

2001年以来, 我国东中西部农村水利建设财政投入占各地区农业总产值的比率经历了先下降后上升的变化过程 (图4) 。2001—2006年, 农村水利财政投入占财政支农的比重大幅下降, 并且下降的速度越来越快, 这可能是由于2006年5月三峡大坝的竣工带动当年的农村水利财政投资同步下滑。2007—2010年各地区的农村水利财政投入又开始大幅上升, 这是因为2005年底中国共产党第十六届五中全会指出要加大社会主义新农村建设力度。这个决议带动了农村水利建设财政投入的稳步上升。从区域比较来看, 东部地区这一指标总体上一直高于中部和西部地区。2006年开始, 西部地区这一指标近年来增长势头尤为明显, 并在2010年超过了东部地区。中部地区作为我国粮食的重要产区, 近年来农村水利投入占农业产值的比例增势缓慢且不稳定, 2006年以来一直落后于东部和西部地区。

3 农村水利建设财政投入在国民经济中的 地位

农村水利建设与农村人民的生活和农村经济的稳定发展具有不可分割的联系。以农村供水设施为例, 它与农民的生活最密切相关, 却也是最缺乏的农村基础设施之一。加快农村供水设施建设的财政投入, 不仅能够保障农民的饮水安全, 为农民富裕生活创造条件, 而且可以促进农村经济又好又快发展, 进而促进农村社会进步[16]。

本文用农村水利建设财政投入占农村收入的比重和农村水利建设投入占GDP的比重分别来反映农村水利财政支出对人民生活水平提升的作用和在国民经济中的相对地位的变化。2006年以后我国东中西部以上两个指标均呈上升的走势, 并且上升的速度逐渐加快。但是就上升趋势而言, 三大区域的差距也是相当明显的, 详见图5和图6。东部地区虽然在农村投入的总量上遥遥领先, 但是两大指标的增长速度在2008年以后均明显落后于中西部地区, 其中第二个指标从2007年开始连续3年落后于另外两个区域。这说明东部地区的农村水利财政投入的增长速度与该地区的经济发展速度不相适应。这是因为东部地区不是我国主要的农业产区, 第一产业占GDP的比重较低, 经济发展主要依靠制造业的发展。西部地区经济发展在这两个指标上表现良好, 发展势头凶猛, 尤其在2009年, 两大指标均位列三大区域之首。

2005—2009 年我国东中西部农村水利 财政投入占农村收入的比重

2005—2009 年我国东中西部农村水利 财政投入占 GDP 的比重

4 农村水利建设公共财政投入的地区差异 测度及结构性分解

为了从定量的角度测度我国农村水利财政投入的地区差异, 首先采用极差、平均值、标准差和变异系数等指标, 从总体上衡量我国31个省份2001—2010年农村水利财政投入的离散程度, 然后利用泰尔指数对农村水利财政投入的差距进行分解, 从而探寻地区差异的来源、构成和变化趋势。

4. 1 描述性分析

2001—2010年各地农村水利财政投入的极差呈现逐步上升的趋势, 由2001年的26. 3上升到2010年的63. 4, 10年间的增幅高达141% 。说明各地农村水利财政投入的两极分化比较严重。标准差和变异系数也逐步上升, 个别年份也有稍许的不规则震荡, 详见表2。一方面说明各地农村水利财政投入的差距有不断扩大的趋势, 另一方面也表明我国农村水利财政投入不具有稳定性, 计划性和持续性较差。

注:相关计算公式如下:极差 R = Xmax- Xmin, 其中 Xmax为最大值, Xmin为最小值;标准差S =[∑ (xi -x) 2/ n]1/2 , 其中 xi为i 地区的样本值, x 为平均值, n 为样本个数;变异系数 V = 标准差 (S) / 平均值 (x) 。

4. 2 泰尔指数分析

泰尔指数 (Theil’s Index) 源于熵的概念, 因此也有学者称之为泰尔熵。它是一种被广泛应用的不平等系数, 最先应用于测度各种人口特征内部各成员之间的收入差别, 该数值越小说明区域间的不平等度越小, 公平度越高。相对于基尼系数、洛伦兹曲线等测度指标, 泰尔指数最大的特点在于其可分解性, 它可以拆解成加权的组内差异和组间差异, 因此可以更直观地反映出差异的来源及其大小。其分解计算式为

式 (1) 表明总体差距可以分解为区域内差距TW和区域间差距TB之和。其中, , 代表i区域内的省际差距指数。

随着泰尔指数的深入研究和广泛应用, 它也不再仅局限于研究收入差距。本文中, 泰尔指数用于研究我国东中西部农村水利财政投入的区域间和区域内差距, 因而各项变量的含义也根据实际需要做出相应的变更。Yij为i区域内j省份的农村水利财政投入额, Nij为i区域内j省份的农村人口数, Yi为i区域内农村水利财政投入总额, Nij为i区域内农村人口总数, Y为全国农村水利财政投入总额, N为全国农村人口总额。

笔者运用泰尔指数分解方法, 计算了2005—2010年6年期间, 我国东中西三个区域之间以及内部的农村水利财政投入的差距, 定量地揭示了我国农村水利财政投入的区域间差异和区域内差异, 详见表3。

注:表中数据由 MATLAB 软件计算而得。

由表3可以看出:

a. 从总体差距来看, 2005—2010年6年期间, 东中西部的农村水利财政投入的总体地区差距呈现比较明显的上下波动。从2006年以后, 我国东中西部的农村水利财政投入都呈现上升的趋势, 东部地区的增长比较平稳, 而西部和中部地区的增长率的稳定性较差, 呈现出时快时慢的态势, 这可能是由我国中西部地区农村水利财政政策没有东部地区稳定和持续导致的。有关财政部门应该更加贯彻落实区域协调发展的战略, 有效控制农村水利的财政投入的总体差距, 促进各区域的农村水利事业协调发展。

b. 从地区差距分解的情况来看, 我国农村水利财政投入的总体差距是由区域内和区域间的差距共同造成的, 区域间差距对总体差距的贡献率大于区域内差距。按时间推进纵向观察, 区域内差距和区域间差距对总体差距的贡献率呈现上下波动的趋势, 并且两者变动的趋势并不完全吻合, 这表明我国农村水利财政投入协调性和计划性还有待进一步提高。

c. 2005—2010年, 东部地区内部各省份之间农村水利公共财政投入最不平衡, 中部地区居次, 西部地区内部的差异最小。东部地区区域内差异对区域内差异的贡献率最高, 是导致区域内差异的重要原因。

5 结论与建议

通过对我国东部、中部、西部的地区的农村水利财政投入进行描绘和测度, 可以得出以下结论:

a. 分税制改革实施以来, 地方农村水利财政投入呈现出明显的区域差距。从各地区农村水利财政投入的规模来看, 东部、中部、西部三大区域农村水利财政投入在区域分布上呈现出明显的不均衡。东部地区的农村水利财政投入最高, 西部次之, 中部最少;从各地区农村水利财政投入的增长率来看, 东部地区农村水利财政投入增长率相对比较平稳, 中西部地区则相对而言波动性较大;从对各区域农村水利财政投入力度的对比分析可见, 东部地区农村水利财政投入力度基本上一直高于中部和西部地区, 西部地区的投入力度近年来有明显的提升。从各地区农村水利财政投入对经济的影响可见, 各地区农村水利财政投入对经济的影响均呈现上升趋势, 但是东部地区后劲不足, 开始落后于中西部。

b. 2000年以来我国区域农村水利财政投入的两极分化现象比较严重, 并且这种趋势在不断扩大; 运用泰尔指数对中国区域农村水利财政投入地区差距的来源与构成进行分解后可以看出, 2005—2010年期间, 中国区域农村水利财政投入的总体差距是由区域间差距和区域内差距共同构成的, 且区域间差距对总体差距的贡献率大于区域内差距, 而区域内部差距主要是由东部地区内部差距引起的。

造成这种现象的原因主要有以下两点:①我国各地区政府财政收入差距较大是导致农村水利财政投入地区差异的根本原因。各地区政府的财政收入决定了其支持农村水利事业发展的能力, 是影响农村水利建设投入的物质基础。②各地区资源禀赋、产业结构和农业生产条件的差异是导致农村水利财政投入地区差异大的重要原因。例如东部地区第三 产业和建筑业较其他各区域较大, 中部地区的农业规模相对较大, 西部地区则以畜牧业的发展为主, 各产业的性质决定了其对农村水利建设水平的要求各不相同, 需要投入的财政资金数量自然也有所差异。

基于以上分析, 本文提出以下建议:

a. 要借鉴世界上其他国家建立和完善农村水利建设财政投入体制的经验和教训, 完善转移支付制度, 平衡各级政府的财政能力, 从而缩小区域间农村水利财政投入的差距。

b. 应着力缩小东部地区的区域内部差距, 同时国家财政应向中西部地区, 尤其是中部地区的农村水利建设事业倾斜, 以保证区域农村水利建设协调、健康、可持续发展。

c. 在加大农村水利财政投入的同时, 要加强政府投资的导向性和激励性的作用, 吸引社会资源流向农村水利建设, 进而促进农村水利投入主体的多元化, 以弥补财政投入的不足。

水利财政投入 篇2

李小云 唐丽霞 张雪

[内容提要]财政扶贫资金的治理关系到扶贫效率和效果，目前已经有很多研究开始关注因为管理问题带来的扶贫资金投入效果不善，但对于扶贫资金治理中其他环节，如投入、分配、拨付和使用所产生的扶贫资金投入效果和效率的研究很少，但恰恰是这些环节中出现的制度上的缺陷更容易造成扶贫资金出现目标瞄准偏离，从而直接影响到贫困农户参与和受益于我国的扶贫投资。本文尝试全方位分析我国目前财政扶贫资金运行情况和效果。[关键词]财政扶贫资金，瞄准，偏离，治理结构

财政扶贫资金的治理涉及到财政扶贫资金的投入、管理、分配、拨付和使用等各个方面，财政扶贫资金只有在这几个方面都做到、合理、公平和公正，才能有效地提高其扶贫效率。虽然近些年有很多学者关注扶贫效果，并且对扶贫效果不善的原因进行了很多研究，但从资金治理的角度来看，大部分研究仍然是将讨论的焦点放在了资金的管理环节，比较一致的观点是认为项目和资金管理问题也是我国政府扶贫过程中的薄弱环节，成为影响扶贫效果的重要因素。夏英(1994)的研究指出：由于项目管理方面制度不全、监控不力，导致大量资金的外溢；或者是由于甄别受益贫困户的工作不力或方法不当，导致了目标组认证错误，致使扶贫资金流向偏离目标，从而发生“目标转换”问题。康晓光(1995)认为，许多部委、部门参加意味着配套资金短缺变得更加突出，很多项目不能完成，项目资金过于分散，难以产生影响。项目资金使用的监督也变得更加复杂，有的项目资金被转移。汪三贵(1997)在研究中发现，1993年财政拨款55.4亿元，占扶贫资金的1/2。然而财政拨款的75.2%用于贫困县财政补贴、维持行政事业费开支和职工工资，即将近2/3的总扶贫资金没有落实到贫困户的生产与交换环节中。因此扶贫资金被贫困地方政府挪作他用，直接抵达贫困户比例低。李含琳等(1998)认为，同20世纪80年代初中期相比较，20世纪90年代初反贫困的资本供给是比较充足的，但由于管理和体制方面的原因，扶贫资金的使用效果不十分理想。扶贫资金管理体制机构庞大，手续繁杂，管理层次、环节多，扶贫资金经常被截留挪用，造成扶贫资金的低效率。扶贫资金的来源和管理分散，多头管理，并且在资金的分配过程中平均分散使用，难以形成效益，大大降低了扶贫资金的使用效果。扶贫贷款的期限与生产周期不相适应、资金被用于非贫困户和地区、扶贫贷款财政化现象严重，都使其很难发挥脱贫的作用。吴国宝(1997)等指出，由于扶贫是由地方政府具体管理实施的，因而地方政府在目标上可能与中央政府设定的目标相冲突，加之体制的各种弊端、官僚主义、寻租腐败等，从而可能出现扶贫资金不用于扶贫的现象。

一、我国财政扶贫资金投入和管理机制及影响

我国财政扶贫资金投入和管理机制的典型特点是分项投入、多头管理。虽然说我国政府有组织的大规模的专项扶贫行动开始于1986年，但实际上早在1980年政府就设立了“支援不发达地区资金”，专门支持老革命根据地、少数民族地区、边缘地区和贫困地区发展，当年的资金规模为5亿元；1982年设立了“三西农业建设专项补助资金”，每年投入资金2亿元；并且也开始以实物形式来进行以工代赈扶贫活动。随着市场化经济改革的逐渐展开，经济增长对减缓贫困的影响日趋减弱，继续采用以往增长为主、辅以适当救济的反贫困战略已经很难有效地对减缓贫困发生积极的作用。基于这种形势，国家成立了国务院扶贫开发领导小组，并下设办公室，开始了专项扶贫活动，所采取的扶贫模式为开发式扶贫。在财税政策方面，继续执行前述的各项资金扶持政策，并扩大了资金的规模。在“八七”扶贫攻坚阶段，国家又增设了“新增财政扶贫资金”，同时将以工代赈资金原有财政部和中国人民银行按比例承担改由中央财政专项拨款，并扩大了资金规模。就目前情况来看，我国财政扶贫资金主要包括支援经济不发达地区发展资金、新增财政扶贫资金、“二西”农业建设专项补助资金(以下简称“三西”扶贫资金)、少数民族发展资金、以工代赈资金。通常将支援经济不发达地区发展资金和新增财政扶贫资金统称为财政发展资金。

从总体上来说，中央财政扶贫资金是国家为解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口生活质量和综合素质，加强贫困乡村基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济社会文化的落后状况，为达到小康水平创造条件而设立的专项扶贫资金，但具体来看，每项资金的用途都有自己的投向重点(见表1)。资金的多部门管理虽然可以鼓励政府各部门都能积极地参与到扶贫工作中，但是却带来资金管理成本的增加和效果的降低，同时由于缺乏有效的协调机制和沟通机制，各部门在资金管理和使用方面都从本部门利益出发制定了相应的管理规定和程序，从而造成了实际中财政扶贫资金管理上的混乱，同时也给资金的监测工作带来了很多的不便。

根据财政部统计数据，1986～2003年，我国政府共投入扶贫资金2383.6亿元，其中以以工代赈资金、财政发展资金、三西扶贫资金及少数民族发展资金为主的财政扶贫资金为1039.6亿元，占到扶贫资金总量的43.6%。虽然从绝对数量上看，我国中央财政扶贫资金每年都在增加，但从财政扶贫资金占全国GDP的比重波动图可以看出，中央政府财政扶贫资金投入强度间波动较大，1988～1990年投入强度最低，1994尽管是“八七”扶贫攻坚开始年，但1994～1996年政府财政扶贫资金投入强度逐年下降，1996～2000年略有上升，而到了2000年以后又开始略下降。从整条波动曲线来看，我国政府的扶贫投入强度有明显的下降趋势。出现这种情况的原因可能有两点：(1)官方报道的我国的贫困发生率以喜人的成绩逐年下降，国家扶贫资金的投入强度也就有可能相应地下降；(2)目前对实际扶贫资金的最佳需求量与规模还缺少科学的测算与估计，也就是说，政府扶贫资金投入规模的客观依据还不存在。

二、我国财政扶贫资金的分配机制及影响

1978年以后，农村改革极大地解放了农村生产力，促进农村地区的经济发展，在很大程度上缓解了我国贫困问题，农村贫困从广泛的普遍贫困状态过渡为特征性和结构性贫困，农村贫困人口在分布上更加集中，因此1986年开始的开发式扶贫开始以贫困县为瞄准单元来分配国家财政扶贫资金。由于在国家层面直接向贫困县分配资金缺乏可操作性，并且同时由于我国财政扶贫资金省级负责制的实施，中央财政扶贫资金的分配原则为：(1)中央财政扶贫资金按照因素法分配到各个省区，考虑因素分别是贫困人口数、地方财力、农民人均纯收入、人均GDP四项指标数据和政策调整因素。(2)中央财政扶贫资金全部直接用到国家确定的扶贫开发重点县(以下简称重点县)*和各省区确定的贫困县(或贫困乡村)，至少70%中央扶贫资金用于国家扶贫开发工作重点县。这些规定无疑为规范我国财政扶贫资金的使用起到了一定的作用，但在实际操作过程中仍然还存在着不少问题。

因素法使扶贫资金的分配方法更明确，按因素法分配财政扶贫资金是力图为扶贫资金的公平分配提供政策依据。但是财政扶贫资金的无偿性质使地方政府有获得无偿资金的巨大努力，同时也形成了地方政府为获得无偿资金的博弈行为。理论上讲，如果因素法依据的各因素的方法很明确、透明，那么地方政府的努力将会是无效的，博弈也是无结果的；反之就为地方政府的努力与博弈留有很大的空间与余地。但实际工作中，我国还没有形成一套公开、透明和可操作的基础数据的收集方法、具体标准、计算影响因子的方法，使得因素法分配仍然停留在口号的层面，缺乏具体的可操作方案，其作用也就很难真正发挥。

中央下达给各省区的扶贫资金必须全部用到贫困县的规定，试图从政策层面杜绝层层挪用财政扶贫资金的做法，减少扶贫资金目标偏离的机会。至少70%的扶贫资金要用到国家扶贫开发工作重点县的政策本身考虑了贫困人口在重点县和非重点县不平衡分布的实际情况，隐含的假定是国家扶贫工作重点县与非重点县对财政扶贫资金的实际需求强烈程度比值为7:3。这一方面为更高程度地瞄准贫困人口提供了机会，另一方面为进一步减少扶贫资金的层层挪用与流失、减少扶贫资金目标偏离提供了政策保障。但是在实际操作中，扶贫资金在重点县和非重点县之间的分配并没有严格按照规定的比例进行，2001～2003年的财政扶贫资金流向上看，大约只有60%的资金是流向重点县的(见表2)。

这种目标偏离可以从以下两方面去解释：(1)假设“至少70%的财政扶贫资金用到重点县”的规定本身是合理的，那么这种偏离至少可以说明为保证财政扶贫资金准确瞄准的监管不力，财政资金使用的约束性不强，以及制度保证不完善。从某种程度上说，扶贫资金层层下拨、层层管理所形成的多元化的权利资源可能会诱发项目寻租，从而导致目标偏离。(2)这一目标偏离至少从一定程度上暗示了“70%的扶贫资金用于重点县”的某种不合理性。如果以贫困人口分布作为决定财政扶贫资金分配比重的主要依据，那么2001年重点县覆盖了全国61.9%的贫困人口，应该规定至少60%的财政扶贫资金用于重点县。因此，如果按照70%的分配要求分配扶贫资金，会有许多分布在非重点县的贫困人口不能公平地受益于国家财政扶贫资金的扶持。

三、我国财政扶贫资金的拨付机制及影响

在中央一级，资金的分配是从每年3月全国人大通过国家财政预算开始的。根据规定，财政扶贫资金必须在预算通过后的1个月内下拨到各省区财政厅。地方各级财政在收到上一级财政下达的财政扶贫资金后，应尽快与扶贫办、计委(以工代赈办)衔接项目计划，分批下达资金。首批下达时间不得超过1个月，比例不得低于80%。当年计划的项目和资金应该在财政之前完成和拨付。财政扶贫资金的拨付规定考虑了贫困人口需求项目生产的季节性与市场的变化性，从政策上限制了延迟拨付的可能。但实际中发现，从中央到省区的拨付都能按时，但从省再到市、县的拨付就有延迟的现象。2004年8月份笔者调查时，有的县2003年的资金还没有完全到位。迟到的资金影响了扶贫资金的及时有效使用，降低了扶贫资金的使用效率。

财政扶贫资金迟到的主要原因是行政层层拨付的制度，使得经手机构实际上无形中把经手权变成了控制权，形成了一种无形的权力资源。权力资源的利用会弱化资金分配的公平与合理性，也同时为县级单位最大化获取财政无偿扶贫资金的目标提供了博弈的机会，这也是各地出现“跑项目、争资金”的主要原因。跑项目、争资金不管是多么隐蔽的形式都增加了获得资金的交易成本，这一交易成本相当大，而这些成本最终都来自于扶贫资金，会极大地降低扶贫资金的使用效率。据非正式调查，每年每个县扶贫办的非项目活动经费超出行政开支达3～8万元，如果按照3万元的最低数估算，全国592个重点县每年就会有1776万扶贫资金被“挪用”，占2002年重点县财政扶贫资金总量的0.5%；如果按照8万元的最高数估计，每年会有4736万元被“挪用”，占2002年重点县财政扶贫资金总量的1.3%。以上分析说明了：(1)目前保证财政扶贫资金及时足额到位的拨付方式缺乏高效率的技术措施；(2)目前的行政层层拨付资金方式本身效率很低且不合理。

四、我国财政扶贫资金的使用机制及影响

我国财政扶贫资金在使用上有几个特点：(1)明确规定了资金的投向，这种规定在实际中的反应就是财政扶贫资金投向重点，从产业上看以农业为主，从项目类型上来看以基础设施建设为主。1998～2002年的5年间的中央财政扶贫资金的平均投向，农业占40.8%，占22.5%，其中还有约6%左右是投向农副产品加工业，用于农村文教卫生和科技培训的社会服务约为5%，用于包括道路、农田水利、人畜饮水等农村基础设施建设的约占22.8%，而用于其他方面的约占到9%。(2)资金使用上必须以项目为承载，即通常说的“资金跟着项目走”。中央对财政扶贫资金使用上的这两点规定的根本目的是想从制度层面上为扶贫资金不被挪用提供制度保证，从而降低扶贫资金的目标偏离。但是在实践中这种规定并没有达到预期的目标，并且还对扶贫资金的使用效率产生了负面影响，主要表现为扶贫资金的使用在很大程度上偏离了贫困农户的需求，排斥了真正的贫困农户受益于扶贫干预。

由于中央对财政扶贫资金用途有严格的限制，地方政府则把这部分扶贫资金的用途限制在更小的范围内，如村路、沼气池—猪圈一改厕三位一体、人畜饮水、小水窖、灌溉小水窖及少量的技术培训。而实际上，我国农村贫困问题非常复杂，剩余贫困人口面临的生存环境差异巨大，贫困人口的需求也是千差万别，这种差别不仅体现在省区间，即便在同一个县内也十分普遍，因此采取这种一刀切的扶贫方式很难适应贫困问题的多样性特点和满足贫困人口的不同需求，这也就不可避免地会造成扶贫资金的使用偏离贫困人口的实际需求，从而也无形中降低扶贫资金的使用效果。

在某省2个县的8个贫困村农户扶贫需求与扶贫项目对接情况。村民的第一需求是道路修建，这和其大石山区的贫困特征密切相关，排在第二至九位的是提供盖房子方面的支持、养殖业、提供补助、发展沼气、解决人畜饮水、进行科技培训、解决通讯问题和进行农田水利建设。将农户需求与两县扶贫资金投向作比较，不难发现，农户在基础设施建设方面的需求基本上能够得到满足，如道路建设、沼气池、人畜饮水和农田水利建设，但是对于住房改造、发展养殖业和教育补助等具有明显的个体性特征的需求基本上没有涉及。

“资金跟着项目走”从制度设计上是为了避免财政扶贫资金被截留和挪用，从而保证财政扶贫资金的专款专用。但是在实际操作上，扶贫部门为了降低扶贫项目的实施成本和利于监测，从而在项目选择时考虑的重点是：(1)项目有一定的规模；(2)以扶持基础设施建设项目为重点。“项目有一定的规模”的审批偏好，往往使多样性、分散性及小规模性的贫困人口需求因为不能满足这一偏好而被筛选掉，在一定程度上会造成扶贫资金的目标偏离。同时实际中具有一定规模的项目多是更能使非贫困人口受益的项目，如大规模修建需要农产配套资金的沼气池多是把难以支付配套资金的最贫困的农户排除在外，更多受益者是有能力支付配套资金的相对富裕农产。而如果不需要配套资金，只是把有限的扶贫资金用来扶持真正的贫困户，让富裕农户自费修建沼气池，可能的结果是沼气池的规模(数量)短期内不会很大，达不到审批偏好的“有一定规模的项目”。“以扶持基础设施建设项目为重点”的项目审批偏好，考虑到了项目的覆盖度与受益范围，能使更多的人口得到扶贫资金的扶持，但是对商品生产程度低、收入来源缺乏的农产，有限的扶贫资金只便利了他们的生活，而不能增加其持续发展、摆脱贫困的经济收入来源。也就是说，扶贫资金的使用偏离了最贫困人口的实际需求。

从表5中可以看出，在XX县6项扶贫项目覆盖贫困农户比重平均仅为18%，除了沼气池—猪圈—改厕三位一体项目覆盖51%的贫困户与贫困人口外，其他扶贫项目对贫困农户及贫困人口的覆盖度都很低，最低的易地开发项目只有6%。

利用参与式评价工具对一些到村的具体扶贫项目进行受益群体分析，其结果同样也表明贫困户受益比重要远远低于中等户和富裕户，贫困户受益比重仅为16%，中等户为51%，富裕农产为33%，详细情况见表6。出现这种情况的核心原因是一旦扶贫资金的投入转为项目机制以后就面临着项目成本与扶贫资金投入缺口的问题，地方政府往往会把不足的部分以农户提供配套资金的形式转嫁到目标群体身上。

五、简短结论

1.中央财政扶贫资金类型多样，资金数量可观，充分反映了我国政府解决贫困问题的决心和努力，但是资金分散到各个部门管理，部门之间缺乏有效的协调机制和信息交流平台，从而造成了扶贫资金管理上的不一致性和使用上的重复性，带来了扶贫资源的浪费，同时也为资金的有效监测带来了诸多的不便。

2.中央财政扶贫资金的分配根本上仍然遵循着以重点县为基本单元的县级瞄准，但实际上中央财政扶贫资金在重点县的投入比重远小于“至少70%”的目标规定，大约仅为60%左右。

3.财政扶贫资金在各层次的拨付时间有明确的规定，中央到省区的拨付都能按时到位，但从省到市、县的拨付就有延迟的现象，这种延迟势必导致扶贫资金使用效率的降低。

4.依托项目进行日标瞄准长期以来受到了研究者的质疑。一方面，对扶贫项目的类型限制使得扶贫项目并不能适应我国农村贫困问题的复杂性特点和农户需求的多样性，项目的选择受到了管理方便与农户需求分散这一矛盾的制约而无法做到准确瞄准，从而造成了我国扶贫资金不能准确瞄准穷人的结果；另一方面，对于项目的资金配套要求和技术要求也为排斥穷人受益、鼓励富人参与提供了合理性，从而造成了扶贫资源在目标群体瞄准上的偏离，研究表明，扶贫项目对贫困群体的覆盖率只有16%，而对中等户与富裕户的覆盖率分别为51%和33%。

农村人力资本的财政投入问题研究 篇3

摘要:社会主义新农村建设需要千万建设者的共同奋斗,广大农民是社会主义新农村建设的主体。但目前我国农民教育培训发展滞后,财政投入不足,难以满足经济社会及农民自身对教育培训的需求。文章认为资金的来源问题是农民教育的一个主要瓶颈,建立以国家财政为支撑的农民教育基金是培养新型农民的一个现实选择。

关键词:教育财政支出;人力资本投资;国家农民教育基金

中图分类号:F323.6 文献标识码:A文章编号:1006-8937(2009)24-0035-01

大量农村劳动力由于素质不高,缺乏职业技能,既影响了农业现代化的发展速度,也影响了农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移。农民素质不提高,新农村建设可能只是一句空谈。

1人力资本理论与农村人力资本投资

农民受教育水平,农民的综合素质直接关系到我国社会主义新农村建设的进程和成败。20世纪80年代后期发展起来的新经济增长理论注意到人力资本在经济中的作用,将“知识”或“技术”内生于模型中,认为技术进步取决于知识积累、人力资本的溢出等外部效应,使得生产呈现规模收益递增。国家统计局2008年中国统计年鉴数据表明,2007年我国总人口为132129万人,其中乡村人口为72750万人,就业总人数为76990万人,农村劳动力占全国总劳动力的61.9%。因此农民是建设社会主义新农村的主体,农民受教育水平、农民的综合素质直接关系到我国社会主义新农村建设的进程和成败。因此,提高农村人力资源的素质、培养新型农民,就必须加大对农村人力资本的投资,这是目前我国新农村建设中的重要环节。而保证农民教育资金稳定、充实的基础,就是依靠国家财政投入。面对市场在农民教育投入方面的失灵,政府调控这只“看得见的手”必须要发挥其应有作用,为此文章提出应建立以国家财政为依托的农民教育基金。

2 建立我国农民教育基金的构想

2.1 农民教育基金的概念界定

文章所指建立的国家农民教育基金是指专门用于对具备一定基础知识的农民传授农业专业知识和技能、培训转业技能等农民职业教育,提高农民素质、培养新型农民的专项资金。其性质是以政府为主体的非法人机构,资金主要来源于中央财政。

2.2 设立农民教育基金的可行性

①我国工业化所处的发展阶段以及我国农业和农村发展所具有的特殊性、复杂性,决定了我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。

我国是否已到了工业反哺农业阶段?回答是肯定的。从工业化发展阶段来看,我国人均GDP已超过1000美元,农业与非农产业的产值结构大约为15∶85,农业与非农产业的就业结构大约为50∶50,城镇化水平为40%。这四项指标表明,目前我国已进入工业化中期阶段,国民经济的主导产业由农业转变为非农产业,经济增长的动力主要来自非农产业。根据国际经验,这时采取相应措施,以工业反哺农业,是带有普遍性的现象。

②财政供给能力分析。设立由国家财政支撑的农民教育基金,对此,我国财政是否有能力支撑?这是设计农民教育基金必须回答的问题。文章认为,虽然我国财政收支关系较为紧张,但财政困难主要是结构性的,而不是全局性的,真正困难的是基层县乡财政。因此,结合财政管理体制的改革与完善,进一步科学划分政府间的事权和财权,调整转移支付制度,实现基层财政解困,设立农民教育基金并不超出财政的承受能力。

③多方筹措资金的可能。虽然我国农村整体经济发展水平偏低,但我国社会经济发展不平衡,广大农村至少可以分为富裕型农村、贫困性农村和中间型农村三种类型,除贫困型农村外,其他两类农村地区都存在多渠道筹措资金的可能,这可以在一定程度上缓解财政的压力。此外,还可广泛吸收国内外的企业、个人的资金,补充农民教育基金。

2.3几项配套改革措施

水利财政投入 篇4

陕西省岐山县地处关中平原西部, 全县国土面积856.45平方公里, 共有耕地面积52.8万亩, 是一个以粮食、果业、蔬菜及畜牧业生产为主的农业大县, 农田水利设施在农业生产及农村经济发展中有着举足轻重的作用。2010年该县被列入了中央财政小型农田水利重点县建设项目。目前, 已投入资金1 050万元, 在岐山县大营乡冯家山灌区改造衬砌各类渠道80.2公里, 改造渠系建筑物710座, 新打配机井21眼, 修复改造机井8眼, 铺设低压输水管道25.1公里, 改造抽水站两座, 安装机电设备24台套, 绿化渠堤20公里, 占总计划任务的98%。工程的建成, 将恢复灌溉面积1.7万亩, 新增灌溉面积2 840亩, 大大提高灌区节水灌溉的覆盖面积, 使田间末级渠系灌溉水利用系数由原来的0.5提高到0.65以上, 井灌区灌溉水利用系数由原来的0.5提高到0.8以上。同时, 项目区发展大棚种植2 000多亩。从而推进了农业产业结构调整, 促进灌区粮食稳定增产, 农业稳步增效, 增加农民纯收入人均1 000元, 为推进新农村建设和构建社会主义和谐社会奠定坚实的基础。

为了按期完成2010年中央财政小型农田水利重点县建设项目任务, 在项目建设管理中, 他们及时制订了《岐山县财政小型农田水利重点县建设管理实施细则》, 对项目建设管理、质量管理、资金管理、监督机制、资料整理、验收程序等方面作出明确的规定, 对项目办和建设单位落实项目管理责任, 提出奖惩措施, 保障了工程进度质量和资金使用安全。一是加强组织领导。成立了小型农田水利重点县建设工作领导小组, 县长任组长, 主管县长任副组长, 县财政、水利、国土、农业、电力局, 县扶贫开发办及项目区乡镇政府主要负责同志为成员, 全面负责项目实施, 协调解决项目建设中有关问题, 保障项目顺利实施。二是加大资金投入。以小型农田水利工程建设补助专项资金为引导, 积极整合相关资金, 实行集中投入, 整体推进;优化财政支出结构, 将县级资金投入列入财政预算, 及时足额拨付, 确保了项目资金落实到位。三是做好项目前期工作。认真编制完成了《岐山县农田水利工程建设规划》 (2010~2020) , 规划利用10年时间基本完成项目区范围内主要小型农田水利设施建设任务, 集中连片, 增强示范效应, 初步实现基本农田“旱能灌、涝能排”, 使农业生产条件明显改善, 农业综合生产能力明显提高, 农业抗御自然灾害能力明显增强。四是规范项目管理。严格执行项目建设“四制” (项目法人负责制、招投标制、建设监理制、合同管理制) , 认真落实法人负责、施工单位保证、监理单位控制、政府监督的质量管理, 形成了科学、严密的管理体系, 有效保证了工程质量。五是严格资金管理。以县级农田水利规划为依据, 以重点县建设为平台, 以提高资金使用效益为目标, 建立完善资金管理制度, 做到专户储存、专账管理、专款专用, 保证了建设资金的规范高效使用。六是建管并重, 发挥工程效益。按照“谁投资建设, 谁收益管理”的原则, 明晰了小型农田水利工程产权, 明确了工程管护责任, 落实了工程管护责任和管理责任人, 有效地保证了工程效益的充分发挥。

财政支农投入效益问题研究 篇5

一、加强财政支农资金的使用效益

什么是财政支农投入自己的使用效益?简单地说国家财政对农业生产及各方面配套设施等所投入的资金和所取得的效果之间的比值,也就是财政支农资金和效益之间关相对照的关系。所以,要使财政支农资金真正有效益,还必须做到以下几点:第一,要建立健全财政支农投入的效益型运行体系。第二,要有的放矢,提高使用效能,进一步推动农业和农村经济的稳定、有序的持续发展。第三,正确处理农业资金供给和需求之间的关系,合理解决他们之间的矛盾。第四,加强其他农业基金的投入,提高使用效能,促进资金的有效利用。

二、影响财政支农资金使用效益的主要因素

虽然国家财政加大对支农资金的投入,在管理方法上不断改进,投入资金在使用过程中获得的效益也发生了很大提高,可是,因为以前一些固定的管理体制和方法,使支农资金在使用过程中出现无目的、无计划性的投资,并且有关支农资金运行的法律、制度等都很不完善,也没有很强的宏观调控能力,因此在资金的使用过程中,出现了支农资金投入量大、低效益和资金浪费等现象,致使农业经济的总体效益没有根本提高。主要表现在以下几个方面:

1. 效益原则没有在财政支农资金的使用过程中得到体现

主要表现在两个方面:第一,因为我国农产品以前供给不够,所以在制定农业发展的政策时侧重在实物数量的增加上,只是停留在基础性产品,不注重农产品的精加工,因此经济效益很低。第二,因为农业基础原则和整体性质,国家财政下拨资金对农业的投入,目的是为了满足社会需要,对国民经济建设和发展起着很大的推动作用。这样,就不可能把支农资金和增加农民收入,提高农业经济效益很好的结合在一起,虽然表面上农业和农村有了很大发展,但是财政收入的表面效益却表现不大。从上面这些可以看出,在国家支农资金的投入上,出现只追求表面效益和数量的不断增长,没有对提高农产品质量上下功夫,而对支农资金的管理和监督力度不够,没有长远打算,致使支农资金没有真正发生作用。

2. 财政支农资金投入的增加缺少稳定机制

近阶段,随着国家投入资金的不断增大,各级财政部门为农业的发展投入大量的资金支持,可是,还有大量的资金缺口。这样,支农资金很难持续稳定的增加,最主要的原因还是支农资金投入机制没有很好的完善。一方面支农投入资金的使用权和监督权没有科学的划分。当国家支农资金过少,除了一些社会公益项目如:基础公益设施、治理江河的水利设施等的投资,各级财政部门在财政预算资金的支配和编制上,缺少全盘考虑,所以,在真正的支农资金的农业支出方面的资金更小。另方面是资金的发放权利和项目的取舍能力没有很好的界定,职责不明,划分不清。主要原因有三个:国家财政部门对下级各财政机构没有科学的、严格的、操作性比较强的支付资金的制度,各个财政部门之间没有发展事业的整体规划,缺少严格的管控制度。二是由于国家财政部门的无偿支出,使企事业单位和农业机构形成较强的依赖思想,这就一定程度的限制了各部门自我发展、自我开拓的自觉性,造成投入机制签恰当。第三,没有完善的投资立法机制。虽然国家也颁布了《农业法》等有关法律,也对国家投入资金制定了很多保障措施,例如对支农专款进行配套投入和贴息制度等,但这只能对投入资金进行了大致的规定,在具体实施过程中还有很大空间,致使国家投入资金过分分散,支农投入资金欠缺,也很难使投入资金发挥应有的作用。

3. 财政支农投入资金对农业资源的有效配置、农村经济的发展都起着很重要的作用

因为以前计划经济的限制,国家财政支农资金只是限于平均分配上,对农村经济发展、提高农民经济效益影响不大,尤其是使用支农资金进行对农村资源进行合理配置、产业分工、经济协调方面,还有很多漏洞出现。

4. 对于支农资金管理还不够精细、严格

主要表现在管理的科学性不合理,有些支农的投资项目没有科学依据,也没有进行严格的市场考查和检测,很大程度上浪费了大量资金。另方面管理不规范,不科学,在对支农资金进行使用时,各部门之间职责不清,没有严格的界限,也没有健全的考核机制和激励机制,使投入资金获得的经济效益偏低。第三,由于没有健全的管理体制,尤其是在新的市场经济条件下,管理体制和市场机制严重脱节。

三、加强财政支农资金使用效益的有关政策及措施

财政支农投入资金要获得更大的经济效益,必须和有关国家支农投入的政策、管理方式、资金使用计划、项目的选取、分析、论证等因素有很大关系,另外,还与资金使用过程中的周围环境有很大关系,所以,要真正加强支农资金的使用效益,必须进行多方面的政策支持。

建立健全支农资金的投入体制,完善农业投资制度,提高财政支农投入总量。多方面汇集农业投资渠道。各级财政部门在保证预算内支农资金投入的前提下,充分发挥主体作用,保证金融机构的政策性和执行力度,同时,要打破国家投入资金的过分依赖关系,引导农民走合资经营、共同发展的道路。同时,建立健全农业资金投入制度,充分拓展市场机制,优化财政支农投资机构,进一步提高经济效益。总结经验,强化管理效益机制,从而使支农资金投入使农民获得最大经济利益。

参考文献

[1]高雄伟,董银果.国家财政支农的效益性与路径选择[J].科技导报,2006,24(6):67-72.

财政科技投入绩效评价研究综述 篇6

在我国, 政府对科技的财政支持力度不断加大, 对其绩效评价研究也越来越重视。但是, 我国财政科技投入绩效评估起步晚, 至今未形成规范的体系, 目前尚处于初级阶段。本文通过对财政科技投入评估体系、评估方法和相关文献的总结和梳理, 以期对我国财政科技投入的绩效评估提供借鉴和参考。

一、国内外相关研究综述

从1957年Solow的开创性研究开始, 国内外有不少学者对于财政科技投入的绩效进行了研究。

1957年Solow引入全要素生产率TFP对哈罗德-多马模型进行批驳, 认为除了资本和劳动外, 还有一个全要素生产率-即技术, 会引起经济增长, 索洛的增长模型又称为新古典增长模型。随着理论的不断发展, 由科学技术推动的内生增长理论逐渐形成, 该理论认为技术作为一种生产要素是内生于经济系统的, 而且技术是一种非独享性或非竞争性的商品, 其投资的社会效益大与私人收益, 投资者投资于R&D的动机减弱, 导致社会最佳投资总额减少, 因此, 政府的公共政策对于企业的创新意识有长期影响。Romer (1990) 、Grossman和Helpman (1991) 、Aghion和Howitt (1992) 、Segerstrom (1998) 都是该理论的支持者, 他们的研究都发现政府的科学技术补贴能够鼓励企业投入更多的资源进行科学技术研发, 从而提高经济的长期增长率。然而, Jones (1995) 则认为, Romer等人的结论是有缺陷的, 因为他们的结论都建立在“规模效应”的假设上 (即当企业投入更多的资源到科学技术研发, 经济增长则越快) 。Jones发现, 从1950年起, 在发达国家参与科学技术研究的科学家和工程师的人数迅速增长, 然而经济增长率却没有任何增长趋势。Jones (1995) 模型的结论为:政府更多的科学技术补贴促进了科技研发部门的规模的增长, 但却对长期的经济增长没有任何作用。Segerstrom (1998) 也得到了类似的结论。然而, Howitt (1999) 对Jones (1995) 和Segerstrom (1998) 的结论进行反驳, 他在经过对规模效应的处理后, 得到的模型支持由科学技术推动的内生增长理论的观点——政府科学技术补贴可以促进经济的长期发展。Segerstrom (2000) 把科学技术引起的创新分为水平创新和垂直创新两部分来分析科学技术对经济长期发展的影响, 该模型认为科学技术对经济长期发展的影响, 取决于两类创新能力的强弱和政府科学技术补贴的方向:当政府技术投入支持垂直创新而垂直创新是经济增长的更强的推动力时, 政府技术投入能促进经济长期发展, 反之亦然。

此外, 国外学者作了很多关于财政科技支出与企业的科技投入之间关系的实证研究。政府对科技的资金投入实质上反映的是一种扩张性的财政货币政策, 从经济学角度看会导致两种后果, 即挤出效应和互补效应。David, Hall和Toole (1999) 对许多实证研究的文献进行总结, 发现许多文献都是研究财政科技支出政策的净效应以及该效应的大小。文献的结论总结如下, 从行业或国家的层面看, 14个实证研究中只有2个认为财政科技投入会挤出企业的科学技术投入;从企业的层面看, 19个实证研究中有9个认为财政科技投入对企业的科技投入有替代作用——即政府会部分地、甚至全部地挤出企业的科技投入。Wallsten (2000) 对小型企业的科技投入进行分析, 发现对小型企业的政府补贴会完全挤出企业自身融资的科技投入。Busom (2000) 做的实证研究则表明, 政府的科技支出会鼓励更多的科学技术研究成果, 但其样本企业中, 30%的企业的科技投入会被财政科技支出所挤出。Lach (2000) 利用不同的指标以及各种动态的面板数据模型来考察以色列的财政科技支出对制造业企业的影响, 结论表明, 财政科技投入不会完全地挤出企业的科技投入, 并且两者之间的长期弹性系数为0.22。Guellec和 Pottlesberghe (2000) 研究认为公共财政资助科技产业发展的力度与对科技产业发展的影响呈倒U型的函数关系, 支持力度适中时激励效应最大, 当力度过大时就会产生“挤出”效应。

国内学者对财政科技投入绩效的研究也进行了有益的探索。朱平芳、徐伟民 (2003) 针对上海市做的实证研究则表明, 政府的科技拨款资助和税收减免这两政策对大中型工业企业增加自筹R&D投入具有正面效果, 并且政府拨款越稳定效果越好;政府拨款资助和税收减免互为补充, 但这个效应以政府税收减免为主。童光荣、高杰 (2004) 研究表明中国政府技术支出对企业技术支出具有诱导作用, 但存在时滞性。莫燕 (2004) 运用数据包络法对区域R&D绩效进行评价, 发现我国主要发达地区的R&D的DEA效率无效, 主要表现在产出的不足。邓向荣、刘乃辉和周密 (2005) 对我国政府科学技术投入绩效进行考察, 认为我国政府投入为中心的科技投入机制已经形成, 但企业在科技投入中仍呈弱势;而且, 政府对基础研究项目投入经费增长, 但仍有平均化倾向;相对于与发达国家科技投入的多元化而言, 我国科技投入融资多元化的制度创新方面还有待加强。谢福泉和任浩等 (2006) 对财政科技投入产出绩效评估体系进行了有益的探索, 建立了绩效评估体系, 并采用模糊数学方法计算了科技项目的投入产出比。王桂强、张青 (2006) 针对财政科技投入评价中数据获得性差的问题, 提出“指标靶”的概念, 即用替代变量代替某些指标进行测度。赵立雨和师萍 (2008) 运用协整方法, 对政府科技投入绩效与目标强度进行了检验。

二、财政科技投入评估方法综述

财政科技投入绩效评估方法是财政科技投入绩效评估中的核心问题, 而财政科技投入的绩效评估方法与其他科技投入绩效评估使用的方法是基本一致的。科技投入绩效评估经过数十年的发展, 评估的技术和方法也是在逐步地发展和不断完善。最初的科技投入绩效评估主要是以定性分析为主, 受主观因素影响较大。从20世纪的中叶开始, 美国、法国等国家逐渐把许多数学、运筹学、统计学以及经济学的计量分析方法引入到科技投入绩效评估中, 试图提高评估结果的科学性。比较流行的方法有多指标综合评价法、层次分析法、多层次模糊综合评估法、主成分分析法和数据包络分析法等。谢虹 (2007) 采用层次分析法选择了适于反映科技支出效益的指标群, 对科技财政支出绩效进行了示范性评价。考燕鸣等 (2009) 运用主成分分析法, 构建评价模型;在指标体系和评价模型的构建过程中引入实证分析, 针对性地提出相应改进对策和建议。姬鸿恩等 (2009) 以全国30个省级行政区2006年的科技活动为研究对象, 利用DEA方法的BC2模型, 评价各决策单元科技活动投入产出的效率, 同时分东部、西部、中部三个地区评价了区域内各决策单元科技活动的有效性。

总体说来, 目前科技投入绩效评估采用比较多的研究方法是评价模型法。评价模型法是通过一定的数学模型 (或算法) 将被评价事物的多个指标的信息综合起来“合成”为一个整体性的综合评价指标, 由此来反映被评价事物的整体状况。“合成”过程中的一个重要步骤是根据指标的重要性, 给各个指标变量赋予一定的权重系数。根据权重系数的赋予方法不同, 又可将评价模型法分为主观赋权法和客观赋权法两大类。

主观赋权法, 其源信息来自专家咨询, 即评价过程中由各位专家根据自己的知识和经验以及对不同指标重要程度的认识对各指标赋予权重, 然后由研究人员综合处理, 从而得到各指标的最终权重。属于这一类的有层次分析法、德尔菲 (Delphi) 法等。此种方法目前应用较多, 但评价结果受人为因素影响较大。

客观赋权法, 其源信息来自统计数据本身, 又可分为两大类:参数估计法和非参数估计法。参数估计法是利用统计指标的历史数据, 找出各指标间的相关关系或各指标的变异程度, 并以此为依据找出因变量与解释变量之间的函数关系, 并通过参数估计来确定权重, 比如主成分分析法;非参数估计法主要是数据包络 (DEA) 法, 利用线性规划理论建模, 首先确定决策目标函数, 建立相应的最优化模型, 进而通过约束条件确定有关权重系数, 找出n维空间凸集的非参数前沿面。客观赋权法的共同特点是避免了人为因素影响所造成的偏差。此类方法目前在各国科技投入绩效评价中越来越得到重视, 并在进一步深化发展。

三、结束语

总的来看, 在财政科技资金绩效评价问题上, 国外学者对财政科技投入绩效评价问题进行了大量卓有成效的研究, 但由于理论假设的不同, 结论的差异甚至分歧较大。

我国学者近年来对财政科技投入的绩效也进行了有益的探索, 但总体上尚处于起步阶段。可以着重从以下几个方面进行更深入的探索:由于国情不同, 需要创新具有中国特色的财政科技投入绩效评价的理论和研究框架;科技产出的复杂性在客观上决定了对评价指标选取的研究仍将是一个不断深化的过程;评价角度的多元化促使评价方法不断组合创新, 这也是财政科技资金绩效评价研究的重要方向。

摘要：本文对财政科技投入绩效的评估体系、评估方法和国内外相关文献进行了总结和梳理。国外学者对财政科技投入绩效评价问题进行了卓有成效的研究, 而我国学者近年来也对财政科技投入的绩效评估进行了有益的探索, 但总体上处于起步阶段。

宁波:巧用财政投入建设智慧城市 篇7

建设智慧宁波

2 0 1 0年, 宁波市做出《关于建设智慧城市的决定》, 明确了未来城市的发展目标。根据计划, 宁波市智慧城市建设将分两个阶段:第一阶段, 到2015年, 建成一批成熟的智慧应用体系, 形成一批上规模的智慧产业基地, 智慧城市建设取得显著成效;第二阶段, 到2020年, 将宁波建设成为智慧应用水平领先、智慧产业集群发展、智慧基础设施比较完善、具有国际港口城市特色的智慧城市。

具体而言, 在“十二五”期间, 宁波将提升先进制造业和现代服务业占GDP的比重, 进一步形成现代产业体系;大力推动出行、就医、教育、文化和社会保障等领域的信息化建设, 使城乡居民的幸福指数普遍提高;大幅度提升政府行政效率和公共服务能力;使企业和居民享受到更加公平公正、高效便捷地服务;进一步优化配置城乡资源, 加快生态城市建设和节能减排。

根据计划, 到2015年, 宁波互联网城域出口带宽达到1000G以上, 互联网宽带接入率达到95%以上, 无线宽带网络覆盖率达到98%以上, 全市有线电视双向数字化率达100%;宁波计划建成较为完备的基础数据库、综合数据库和专业数据库, 形成较为完善的信息资源共享机制。

据介绍, 宁波市目前已确定在“两大区域、两大系统”先行开展智慧城市建设试点。其中“两大系统”分别是“物流系统开展智慧物流试点”和“医疗系统开展智慧健康保障试点”;“两大区域”分别是“杭州湾新区开展智慧装备和产品研发与制造基地试点”和“宁波国家高新区开展软件研发推广产业基地试点”。

创新地方财政投入方式加快发展新兴产业

量大面广的中小企业是宁波市经济发展的中流砥柱。建设智慧城市, 加快宁波特色产业升级迫在眉睫, 当务之急是通过高新技术改造提升传统产业, 加快提升中小企业信息化水平, 培育新兴产业。

据悉, 国务院已于2010年10月下发《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》 (以下简称《决定》) , 从国家层面圈定节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等七大产业。

培育和发展战略性新兴产业是区域经济产业升级的一次重要契机。城市应该根据自身的基础和特色“量体裁衣”。目前, 宁波的新材料、新能源处于行业领先, 软件服务业的年产值超过100亿元, 电子信息产业发展速度也很快。在这个基础上, 宁波市将创新财政投入方式, 加强对社会资金引导, 进一步发挥财政投入四两拨千斤的功效, 以支持中小科技企业, 推动宁波优势产业发展, 最终建好智慧城市。智慧城市建设就是要整个产业经济可持续发展, 实现经济发展的小投入、高增长、低排放。

水利财政投入 篇8

2009年, 财政部门认真贯彻落实国家强农惠农政策, 积极调整优化支出结构, “三农”投入规模创历史新高。中央财政预算安排“三农”支出达7 161.4亿元, 比2008年增加1 205.9亿元, 地方财政也不断加大投入, 为夯实农业基础、促进农村经济社会发展和农民持续增收发挥了重要作用。

加大惠农补贴力度, 保障主要农产品有效供给。中央财政安排粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴4项补贴1 230.8亿元, 比2008年增长19.4%。支持发展现代农业, 提高农业综合生产能力, 中央财政安排用于农业生产方面的支出2 642.2亿元。扩大公共财政覆盖范围, 加快发展农村社会事业, 中央财政安排用于农村社会事业发展方面的支出2 693.2亿元。提前1年实现农村义务教育经费保障机制改革各项政策目标, 全国近1.5亿名义务教育阶段学生全部享受免除学杂费和免费教科书政策, 中西部地区农村义务教育阶段约1 120万名家庭经济困难寄宿生获得生活费补助。推进新型农村合作医疗制度平稳运行, 进一步完善城乡医疗救助制度, 建立健全城乡基本公共卫生服务经费保障机制。

我国财政科技投入规模与结构研究 篇9

一、我国财政科技投入规模与结构的现状

1. 我国财政科技投入的规模分析

我国财政科技投入的规模分析主要从财政科技投入的绝对规模、财政科技投入占GDP的比重和财政科技投入占财政总支出的比重等方面进行分析。

(1)财政科技投入的绝对规模

财政科技投入在绝对量上逐年增加,但总量较小。从2000年至2008年,财政科技投入由575.62亿元增长到2581.80亿元。9年时间财政科技投入增长了4.48倍。但相对于财政总支出,其总量仍然较小。2008年的财政总支出为62592.66亿元,其财政科技投入2581.8亿元,仅占财政总支出的4.1%。

(2)财政科技投入占GDP比重

财政科技投入占GDP比重反映了一国财政科技投入强度。我国财政科技投入占GDP比重偏小。目前,我国正处于工业化的中后期阶段,在这一阶段,发达国家的政府研发投入占GDP的比重均在1%以上。而由表1可知,我国2000年至2008年财政科技投入占GDP比重一直维持在0.6%-0.9%之间。相比较众多国家在工业化中期阶段的财政科技投入,我国的财政科技投入处于较低水平。

(3)财政科技投入占财政总支出的比重

财政科技投入占财政总支出的比重有所下降。20世纪90年代,我国财政科技投入占财政总支出的比重一直维持4.1%-5.1%之间。从2000年起,财政科技投入占财政总支出的比重有所下降,表1数据显示2000年-2008年财政科技投入占财政总支出的比重一直维持在3.6%-4.3%之间。

此外,我国财政科技投入增长的波动幅度较大,且有的年份增长速度明显低于财政总支出的增长速度。表1显示:2000年财政科技投入的增长仅为5.8%,而2006年为26.5%。在2000-2008年这九年中有3个年份财政投入的增长速度明显低于财政总支出的增长速度。

注:2006年及以前年度财政科技支出包括科技三项费、科学事业费、科研基建费和其他科研事业费;2007年政府收支分类体系改革后,财政科技支出包括“科学技术”科目下支出和其他功能支出中用于科学技术的支出;前后年度财政科技支出涵盖范围基本一致。资料来源:根据《中国科技统计年鉴(2009)》整理而得。

2. 我国财政科技投入的结构分析

(1)从科学研究活动的类型来看

科学研究从类型上看主要包括基础研究、应用研究、和试验开发。基础、应用和开发的投入比例应该与科技、经济发展水平相协调。尤其是基础研究应该是财政科技投入的主要方向。因为基础研究属于纯公共产品的范畴,其研究成果具有社会性特征。另外基础研究也是应用研究和科技成果开发的基础。但是我国基础研究投入偏少,难以支撑我国实现向创新型国家的转变。近几年来,基础研究经费在整个科学研究与发展经费(R&D经费)中的比重一直徘徊在5%左右。2008年仅为4.8%。而大部分OECD成员国的基础研究经费占R&D经费比重一般在10%-20%之间。

(2)从科学研究活动的执行部门来看

从纵向看,中央与地方财政科技投入范围的划分尚不明确,在中央和地方的财政科技投入项目中存在着很多重叠项目、交差项目。同类型研究,科技资金却分散在多个省份、多个项目,由不同单位、不同研究人员利用小额度资金分别进行低水平研究横向。

从横向看,财政科技投入涉及财政部们、科技部们、卫生部们、农林水利部门等各个部门。部门之间缺乏沟通协调,资金安排各自为政,致使科技项目管理缺乏统筹规划,科技投入管理缺乏有效的资源整合机制,资金分配操作不规范。例如在对某省科技项目调查中发现,关于肝病问题的研究,投入资金74万元,但分散在16个大项目、33个子项目中,每个项目平均资金2~3万元,由7家不同的单位承担,且连续三年所有项目的负责人均不相同,其中某些项目,不但题目相似,研究内容、技术方案等完全相同。这样的重复投资,分散了资金,除起到为立项而立项的作用外,根本不能达到预期的研究成果。

二、财政科技投入规模与结构的国际比较

1. 财政科技投入的规模比较

政府的财政科技投入是一国科学研究与发展经费(R&D经费)的重要来源。但是,受一国经济实力的限制,各国政府的科技投入规模各异,发展势头也不尽相同。为了更好的对各国政府科技投入规模进行比较,考虑到各国货币单位的不同和汇率换算的复杂性,本文主要采用相对指标进行比较,如政府科技投入占GDP的比重、占科学研究与发展经费(R&D经费)的比重等。

(1)政府财政科技投入占GDP比重

政府财政科技投入占国内生产总值的比重主要用来衡量各国政府财政科技投入的强度,从而反映各国在科学研究与发展方面的实力和努力程度。由表2可以看出:2008年,美国联邦政府投入的研发经费占其国内生产总值的比例为1.0%;日本为0.7%;德国为0.79%;法国为0.75%;英国为0.67%;中国为0.8%。中国政府的财政科技投入水平与这些国家基本相当。但是,中国正处于工业化的中后期阶段,而这些国家在工业化中后期阶段时,以1971年为例,美国政府科技投入占GDP比重为1.37%;日本为0.54%;德国为1.07%;法国为1.17%。所以就目前状况来看,中国的财政科技投入占GDP比重仍然是比较低的。

资料来源:OECD《主要科学技术指标(2009)》、《主要科学技术指标(2008)》

(2)财政研发经费投入占R&D经费的比重

2007年美国政府财政研发投入占R&D经费的比重为22.7%,日本为15.6%,法国为38.4%,德国为27.8%,英国为29.3%,这与20世纪70年代相比下降了很多。从20世纪70年代开始,这几个国家的政府财政研发投入占国内研发总经费的比重一直在下降。1971年,美国为57.4%,日本为29.2%,德国为46.7%;法国为63.9%;英国1972年的数值为49.5%。造成这种下降的主要原因是进入后工业化时代,企业界的科技投入增加较快,因此企业界所占比例增长速度较快,而政府所占比例相对就减少了。我国正处于工业化的中后期阶段,政府科技投入占R&D经费的比重应与70年代初期的美、日、德、法等国相似。2007年我国财政科技投入占R&D比重为27%,显然比70年代初期的美、日、德、法等国低很多。

2. 财政科技投入的结构比较

(1)从科学研究活动的类型看

基础研究成为政府科技投入的优先领域。2007年,美国联邦政府财政科技投入为1399亿美元,其中基础研究投入为268亿美元,占财政科技投入的19.1%。2006年,法国政府财政科技投入为173.4亿欧元,基础研究投入为30亿欧元,占财政科技投入的17.3%。而我国政府的基础研究经费占财政科技投入的比重仅为10%左右

(2)从科学研究的领域看

美国政府科技投入主要用于国防研究、健康卫生研究、空间科学技术研究、能源环境研究这几大领域。2008年美国政府科投入用于国防研究的支出为851亿美元,健康卫生研究的支出为292亿美元,空间科学技术研究的支出为106亿美元,能源环境研究支出为42亿美元。2006年,法国政府共投入173亿欧元用于可持续能源与环境、新材料与信息、生物技术与健康、生态与可持续发展等领域。我国政府的科技投入主要用于生物医药、信息技术、IT研究等领域,基本与上述国家的科技投入领域相似。

三、我国财政科技投入规模与结构存在的主要问题

1. 我国财政科技投入规模较小,投入强度偏低

我国财政科技投入近几年来虽然大幅增长,但其规模仍然较小,强度偏低。从与国外相关国家的比较以及统计数据看,财政科技投入规模较小,强度偏低。

从财政科技投入的规模分析,我国财政科技投入增长较慢,在有些年份甚至低于财政总支出的增长速度。在2000年-2008年间,2000年、2002年、2004年的财政科技投入增长均低于财政总支出的增长;财政科技投入的强度分析,财政科技投入强度主要通过财政科技投入占GDP比重这一指标反映。我国目前正处在工业化的中后期阶段,2000年-2008年,我国财政科技投入占GDP比重一直在0.6%-0.8%之间;与此同时,发达国家在工业化中后期阶段,美国财政科技投入占GDP比重为1.4%以上、法国的为1.1%左右、德国的为1%以上。由此可以看出我国财政科技投入规模仍然较小,强度仍然偏低。

2. 财政科技投入结构不合理,投入不足与资金浪费现象并存

(1)基础研究领域投入不足,制约着我国整体科技水平提高

基础研究在整个科技体系中处于核心地位,世界发达国家都非常重视对基础研究领域的投入,以美国为例,2007年,联邦政府财政科技投入达到1399亿美元,基础研究经费占268亿美元。占到财政科技投入的19%以上。而我国财政基础研究投入占财政科技投入的比重仅为10%左右。这与我国科学技术跨越式发展的战略要求是不符的。也与我国要加强原创性创新、增强自主知识产权和提高竞争力的科技发展目标不相适应。

(2)应用研究和产业化阶段投入过多,存在浪费现象

我国目前有限的财政科技投入较多地用在有市场效益的应用研究和产业化阶段。财政科技投入有很大一部分用于国有大中型企业的关键性技术技术攻关项目和高新技术产业化。显然这属于企业的科技活动,具有非公共产品的性质,完全可以通过市场运作,由企业独立承担这部分科研经费投入,政府财政的直接资金支持实质上是变相给予企业补助,使得企业自身对于这项研究不承担风险,缺乏成本约束,从而不会谨慎、节约地加以运用。这也与WTO规则对政府支持企业竞争性技术创新不能超过补助标准的要求不相适应。另外,客观上也存在资金投向分散、在一定程度上影响了资金使用效益的发挥。

3. 财政科技投入的统筹规划不足,资金利用率低

(1)财政科技投入政府层级划分不明确,存在重复、交叉投入

从纵向看,中央与地方财政科技投入划分尚不明确,交叉投入、重复投入现象严重,没有形成中央和地方科技投入各有侧重、相互补充的结构。从横向看财政科技投入涉及到财政部们、科技部们、农林水利部们、卫生部们等多个部门。这些部门的科技计划缺少国家层次上的统筹规划和协调,各类计划存在着边界模糊、交叉重叠。由此产生科技计划项目交叉投入,重复投入,造成了财政科技经费的浪费。

(2)科研项目重复立项时有发生,资金分散,难以形成聚合效应

到目前为止,我国已先后推出了20余项国家重点科技计划,形成了一个较为庞杂的国家科技计划体系。但这一体系缺少国家层次上的统筹规划和协调,各类计划存在着边界模糊、交叉重叠,致使科技项目重复严重,资金浪费。同类型研究,科技资金却分散在多个省份、由不同单位、不同研究人员、分别进行研究,这必然导致科技项目规模小,而且资金也比较分散,致使低水平重复研究过多,科技创新含量低。这不仅浪费财政科技经费,而且难以形成合力,不能从根本上解决问题,不能形成真正有价值的研究成果,严重影响项目的完成质量。

4. 财政科技投入管理体制不健全,监督体系不严密

我国财政科研经费的管理主要以“人治”为主。在科研项目的经费申请中,政府科技部门的行政人员可以直接参与科研项目的选择、评审以及监督。人际关系在多个层面起重要或主导作用,因此人际关系常常代替了专业标准。科技人员为了申报项目,不再热衷于科技课题的好坏,而是向有权决定项目分配的政府人员行贿、或者拉关系。科技的专业优势在现有体制下难以发挥应有的作用。

在科研项目执行过程中,科研经费的使用缺乏有效监管。无论项目的科研经费使用情况如何,无论项目的执行结果如何,均能通过验收。整个项目监督管理过程缺乏明确的标准及制度,对项目承担单位缺乏约束力,国家的财政科技资金成了“免费的午餐”,致使目前科技成果的水平低、科技创新力低、科技资金效率低。

5. 在政府预算中未设立政府R&D经费支出项目,难以进行国际比较

由于在政府预算的科技支出科目中没有设立R&D经费支出项目,无法直接从财政渠道获得较为全面、系统的政府R&D经费投入数据。发达国家为便于统计和国际比较,都设有R&D分类项目。目前我国政府R&D经费的统计数据只能“自下而上”从相关科目中估算得出。我国曾于2001年由七部委联合开展了全社会R&D资源清查工作,得到了2000年政府科技投入中R&D投入的数据,但这只是第一次取得的历史数据。现在常规地取得这些数据还有相当的难度,只能通过估算得出。

四、提高我国财政科技投入效应的对策

1. 加大财政科技投入力度,建立多元化的科技投入机制

应确立财政科技投入在公共支出中的优先地位,从法律层次和操作程序上建立起财政科技投入适度超前、稳定增长机制,加大我国财政科技支出力度,确保财政科技投入的增长速度高于政府财政支出的增长速度。与此同时,应面向市场,实行科技投入主体多元化。财政、金融、企业、民间团体、外资均可成为科技投入的主体。财政投入应主要用于基础性的社会公益性项目,并发挥引导和示范作用;金融投入主要用于有价值保障的经济效益大的项目,发挥支撑作用;企业投入应成为科技投入的重要主体,建立起企业科技自主投入机制;民间、海外资金是科技投入的补充。

2. 明确财政科技投入的战略和重点

首先,加大对基础研究、战略性高技术、共性关键性技术投入,更多地支持能提高我国技术创新能力,并产生拥有自主知识产权的重大科研成果项目,加强支撑创新活动的科技基础设施建设。逐渐使基础研究经费占R&D经费由现在的5%左右提高到10%~15%。

其次,继续发挥财政科技投入主渠道作用,按照“支持重点、兼顾一般”的原则,集中资金保证重点科技领域和重点项目的投入。要根据公共财政的要求,根据社会需求,对重点发展的应用领域进行适当的调整,选择能最大限度地促进各地区经济社会发展的重点产业、重点领域和重点项目集中投入,统一规划,总体设计,分项实施,有重点、有突破、有所为、有所不为。

3. 加强对财政科技投入统筹规划,杜绝财政科研经费的浪费

我国是发展中国家,科技资源十分有限。必须拥有合理的顶层设计和强有力的宏观调控机制,以保证集中和共享各种优势资源。因此,国家必须改变目前科技管理条块分割的现状,集中进行战略统筹规划,使有限的资金及科技资源发挥最大的效用。具体如下:

明确划分中央与地方财政科技投入的界限,避免或尽量减少不同级次上的重复投入现象,以减少浪费现象发生。中央财政科技投入主要投向为基础研究、公益性应用研究、高技术研究和科技服务平台等方面;地方财政科技投入应着重解决影响区域发展以及提高区域产业竞争力有关的科技问题,尤其是二次开发、科技成果转化和技术推广环境建设以及科学普及等方面。

加强科技部们、财政部们、卫生部们、农林水利部们等部门的信息沟通与协调,对各部门的科技计划进行立项评价,避免重复投入、交差投入。同时,整合各部门的科技资源,制定国家层次的科技资源配置规划,集中经费,有计划、有步骤地办成事关我国经济和社会发展全局的重大科技项目。改变财政科技投入“短、小、散、低”的状况。

强化各科技计划间的整合与协调。在整合现有各科技计划的前提下,建立专门机构,集中各方面专家,负责国家科技战略和科技计划的制定、明确各科技计划的定位和投向。避免科技计划项目的重复、交叉。合理确定国家级科技计划和地方科技计划投入领域和重点。

4. 完善财政科技投入管理体制,规范项目资金的审批和监督

在科研项目审批方面,必须改变目前科技部门行政人员干涉科研项目的现状,建立由科技专家组成的专业组织,赋予其对科技项目的评审、评价及监督的权力。科技部门的人员主要是服务的职能,可以参与相关法律法规、国家科技战略等的制定及为其执行服务,可以监督并引导项目的方向。但不能直接干预具体项目的选择。

在科研项目资金管理方面,重点突出资金管理与项目管理协调统一,推进财政资金事前、事中、事后全方位监督管理。必须严格项目申报管理,从源头上强化资金的事前监管,申请科技经费的单位必须在向有关部门提出申请的同时,向财政部门提出申请。单位申报后,由有关部门与财政部门通过评审专家组成的专业组织或委托专门评估机构等对项目进行严格评审;项目通过后,在科研项目经费的拨付过程中,要减少拨款中间环节。对科技项目推行集中支付制度,由财政部门直接划拨到项目使用单位,不再转拨或切块到相关主管部门,防止变更专项资金使用用途和挪用专项资金;在事后财政科研资金的事后管理中,对不能达到预期效益和没有必要继续实施的项目,财政部门将根据跟踪问效的结果停止拨款,并根据实际情况考虑是否追回已拨资金。

5. 调整和修订财政科技投入预算科目

科技投入预算科目的设置应符合财政预算管理要求,方便科技和行业主管部门及研究机构的使用,有利于进行统计和国际比较。在国家财政科技科目中设立政府研究与发展经费(政府R&D经费)科目,以保证其在国家财政投入中的地位,确保国家财政用于科技经费的增长幅度高于国家财政经常性支出的增长速度。

参考文献

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[4]吴宇军王丽王峰彭华涛:优化财政科技投入的政策建议[J].科技进步与对策,2008,(9)

[5]王振新:美国政府科研经费划拨及启示[J].科技管理研究,2007,(6)

[6]王凯庞震:中国财政科技投入与经济增长:1978-2008[J]科技管理研究,2010,(2)