三规

三规（精选6篇）

三规 篇1

国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划之间的协调问题, 讨论由来已久。普遍认为三个规划之间存在内容重叠、协调不周、管理分割、指导混乱, 解决这些问题的有效途径是“三规合一”。学术界和实际部门改革三个规划的呼声很高, 并在理论、方法和技术层面进行广泛探讨, 还在某些地方开展实践的尝试和探索。但进程缓慢, 实践效果与理论设想大相径庭。为此, 本文从制度层面入手, 分析三个规划的运作机制, 探讨现阶段“三规合一”改革的不可行性, 并构建三个规划紧密协作关系框架, 为实现“三规和谐”提出初步设想。

“三规”问题的来源

1. 国民经济和社会发展规划

由政府的发改部门负责编制和管理的国民经济和社会发展规划 (以下称“发展规划”) , 是对地区重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划, 为国民经济发展远景规定目标和方向。由于发展规划涉及经济和社会发展的总体目标, 被赋予空前的战略地位和高度, 使其成为统领各专项规划的依据。

2.城乡规划

由政府的建设部门负责的城市总体规划和城镇体系规划 (以下称“城乡规划”) , 是对城乡空间资源的合理配置和改善人居环境, 其根本目的是促进城乡经济社会全面协调可持续发展。从《城乡规划法》对城乡规划的定义不难看出, 城乡规划的实质就是政府在其管治范围内提供公共物品、建立空间秩序、落实发展规划的重要手段。

3.土地利用规划

由政府的国土部门负责的土地利用规划 (以下称“土地规划”) , 是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的开发、利用、治理、保护在时空上所作的总体安排和布局。其确定的耕地保护底线、占保平衡原则、建设用地范围和指标审批制度, 是国家进行宏观调控的最有力手段, 因而成为覆盖范围最广、执行最严格、影响面最大的空间规划。

由于三个规划的内容涉及发展整体部署, 范围覆盖行政管辖地区, 实施采用“政府负责、部门落实”的垂直管理方式, 受编制内容、审批机构、实施过程和监督方式等环节的影响, 容易造成规划内容交叉、标准矛盾、实施分割、沟通不畅等“失衡”或“打架”的现象。“三规共存, 各自表述”的局面, 使相关联的政府部门及下属地方政府不易适从, 降低了规划实施效能。针对规划“打架”的问题, “三规合一”的改革呼声很高:要改变现行“条条”的管理方式, 由单一的部门机构进行各种规划制定和相应立法, 从而为规划编制和实施提供统一的基准平台。为此, 学术界从建立统一国家规划体系、明晰规划边界和内容、统一数据和规范标准、强化规划审批和协调制度等多方面, 对建立“三规合一”规划的编制体系、内容、方法和技术标准进行了深入的研究。我国的一些地方也开始出现把城市总体规划、国民经济和社会发展规划、土地利用规划合并编制的改革实践。从实践效果来看, 试行的“三规合一”编制方式, 基本都是从技术层面对规划编制手段进行改良, 围绕如何建立统一的数据标准来开展。由于规划成果的审批和实施触及行政管理权限等体制因素, 在现有的行政架构下, “三规合一”编制的成果面临审批无依据、实施无主体、执行不到位的尴尬局面。

规划失衡的矛盾根源

现行体制下的地方政府部门间权益差异, 是造成“三规失衡”的制度原因。三个规划的编制、审批和实施主体是各级政府。不同级别的政府负责相应级别的规划。在国家层面, 由中央政府统一制定的、以国家经济社会发展规划为总体目标、以全国城镇规划为空间支撑、以全国土地利用规划为调控手段的“三大规划”, 基本形成紧密联系、互为协调的规划管理格局。简言之:“发展规划”管目标, “城乡规划”管坐标, “土地规划”管指标。从现象看, 国家层面的“三规”失衡问题并不突出。“三规失衡”的表现主要集中在地方层面:地方政府三个规划的编制、审批和实施, 其过程实际上是相应部门在操作;由于代表的部门权责并不一致, 导致彼此间的协调变得错综复杂, 更因协调机制的缺失, 常使三个规划由协作走向失衡。

1. 首先是部门权益的争夺

失衡首先体现在部门权益的争夺。计划经济下, 各级政府是经济建设的实施主体, 具有综合统筹职能的发改部门制定的发展计划, 是政府各部门发展经济和管理社会的行动纲领, 居绝对统领地位。随着市场经济的发展, 经济建设主体的多元化, 地方政府职能发生变化, 更多通过配置辖区空间资源, 向社会提供有效公共物品, 吸引外部投资, 实现地区经济增长。这就使得原本仅为落实经济发展进行空间布局的城市规划, 成为全面谋划城市发展的公共政策。主管城乡规划的建设部门, 也名不符实地充当起综合协调者的角色。另一方面, 由于土地是经济建设的载体, 土地收益成为地方获得发展的核心动力。地方政府对土地资源的过渡开发, 使得中央政府执行最严厉的土地利用政策和垂直管理体制, 土地部门掌握了项目建设的最终裁决权, “土地规划”成为中央调控地方经济发展的最直接工具。由此可见, 三大规划作用地位的变化, 直接关系到主管部门在政府决策层中的地位。部门为争夺规划的“龙头”地位, 必然导致在规划思想上强调“以我为主”, 规划范围追求全覆盖, 规划内容力图“包罗万象”;“一个部门、一种规划”, 使得三大规划范围相互重叠、内容相互渗透, 彼此衔接常出现问题。

2. 其次是政府事权的分配

由于我国不同层级政府管治的事权不同, 中央和地方政府制定的“三规”目标有所差异:中央政府侧重全国经济的宏观调控, 以“发展规划”为重点, 配套全国城镇群和国土利用等专项规划作实施保证;地方政府偏重公共物品的提供, 法定化的“城乡规划”超越战略性的“发展规划”, 成为地方政府规划管理的重心。尽管《城乡规划法》规定地方制定的城乡规划要由上级政府审批, 但因公共物品的制定、提供和维护属地方事务, 上级政府仅对城市规模 (包括人口规模和用地规模) 等量化指标进行粗线条的形式审查;另一方面, 时间冗长的城市总体规划审批程序, 使必须得到上级批准的合法规划长期缺位, 地方人大审议通过的规划纲要成为城市建设的直接依据。两者叠加, 等于中央政府默认地方政府拥有城市规划的决策权。

现有的税收制度下, 土地收益是地方政府的主要收入来源:一方面, 地方政府通过提供优质的基础设施和公共服务, 提高辖区一级土地市场的收益;另一方面, 又以低地价方式对工业进行补贴, 提升引资竞争力, 以期获得持续稳定的税收来源。土地财政成为地方政府的中心工作。地方政府在经济发展政绩考核的压力下, 为追求地方利益最大化, 地方规划极可能偏离中央的既定目标, 产生利益整体的不一致性。近年来, 中央政府频频出手干预开发区热、房地产热等现象, 就是很好的证明。为了有效控制地方发展的冲动, 提高中央政府对宏观经济的控制能力, 在货币财税、转移支付等传统财政金融政策的基础上, 中央政府出台了最严厉的国土利用管理政策, 通过对土地垂直管理手段, 对地方发展需要的土地开发量, 实行“总量控制、计划供给”, 并建立了自上而下的土地利用规划管理制度。

由此可见, 地方政府虽有城市规划的“事实”决策权, 但没有土地使用决策权, 迫使地方层面尴尬地形成“土地规划” (用地指标) 为龙头, “发展规划”和“城乡规划”给予迁就的“倒行”局面, 相当程度地打击了地方的积极性。这个矛盾是中央与地方政府事权划分不匹配造成的。

3. 再次是市场与计划的矛盾

市场经济条件下, 资金、土地、人才和资源等经济要素的配置和流动是通过市场的供求关系来调配实现。市场经济下的地方政府作为经济人, 能否创造需求和满足需求, 最大限度地争取市场要素向辖区集聚, 是地方政府赢得竞争的关键。因此, 其制定的“发展规划”和“城乡规划”, 就是向市场发出需求的要约信号;市场根据信号作出反应, 进行空间要素的流动组合。因此, 创造需求目标的“发展规划”和满足需求建设的“城乡规划”, 在地方层面就有做大、做多的趋势, 以各种可能性来满足市场的竞争和选择要求。另一方面, 市场经济优胜劣汰的竞争规律, 也给资源要素的配置造成浪费。特别是我国现阶段粗放经营的土地消耗模式, 使得国家的生态环境和人口压力倍增, 粮食安全和水资源安全受到严重威胁。面对市场主导对建设用地无限需求和粗放经营, 中央政府只能采取控制新增建设用地总量来避免土地的过渡开发。由于国土幅员辽阔和地域差异较大, 中央政府无法甄别各地的实际需求, 只能采取简单的确保耕地保有量底线原则, 以“耕地占补平衡”为底线来投放建设用地量, 以满足各地建设发展需求。为了有效杜绝地方政府的“上有政策、下有对策”的违规操作行为, 实际应用中对供地的位置、数量和时间都有刚性的要求, 并制定“事前要上报, 事中不调整, 事后不闲置”等管理措施, 以保证土地使用做到按总量控制、依计划使用、按进度安排。因此, 土地按计划供给的刚性与市场需求的弹性相脱节的矛盾, 是造成地方层面“三规”失衡的最深层原因。

“三规合一”的问题

由此可见, “发展规划”、“城市规划”和“土地规划”的并存, 所产生一系列的协调问题和矛盾冲突的深层原因, 是权益协调机制的缺失。也就是市场经济对已有计划管理模式的冲击, 导致政府间事权重新划分的需求, 最直接表现为部门权益间的争夺。因此, 建立有效和可持续的权益协调机制, 是克服矛盾的关键所在。如果仅从技术和方法上进行“三规合一”, 不涉及部门体制改革和建立协调机制, 就无法消除规划间固有的权益矛盾, 规划实施的可操作性是无法保障的。

1. 趋势上——是否符合客观规律?

在计划经济时代, 政府作为经济建设的主体, 通过制定“五年计划”, 全面安排社会经济的各项活动, 发展计划是唯一的综合规划。随着市场经济的发展与确立, 城市规划的内容由落实经济发展的建设规划, 向调控市场和建立规则的综合性公共政策转变, 并从发展计划的一个专项脱离开来, 独立发展, 自成体系。随着“发展规划”弱化和“城乡规划”地方化, 为抑制市场对土地利用的浪费和保障土地资源安全, 不削弱地方政府管理公共事务的自主性的前提下, 中央政府建立一套以耕地保护为底线、实行占保平衡的计划用地管理模式。主管土地利用规划的国土资源部, 也从建设部和国家计委中独立出来。

回顾分析“三规”的发展历程, 可以发现:“三规”是从“一规”——发展规划中诞生、演变和发展起来的, 是政府为适应市场经济、转变管理职能、改变经济调控手段的变革产物, 是符合当前我国的现实规划管理的格局。“三规”的作用和职能各有分工:“发展规划”管经济发展, “城乡规划”管城镇和乡村建设, “土地规划”管土地使用。随着市场经济的巨型化和社会分工的专业化, 需要政府提供的管理和服务也要专业化、多样化和效率化, 以便及时、准确地调整市场的局部失衡和满足社会的各类需求。如果实行“三规合一”制度, 很有可能走回全国一盘棋的计划经济管理模式, 这有违我国社会主义市场经济发展的客观规律, 也不利于政府服务效能的提高。

2. 机制上——是否消除权益冲突?

能否顺应市场或发展需要, 建立有效的协调机制, 消除“三规”间的权益冲突, 是衡量“三规合一”成效的标准。其中, 最关键的是对不同层级政府间关于土地使用事权的划分。现在, 某些地方尝试推行“三规合一”的城市总体规划编制模式, 其根本的出发点, 就是试图通过新的规划编制手段, 把上级政府掌控的建设用地范围、用地规模和指标的审批权, 纳入地方制定“城乡规划”和“发展规划”的地方事权范围, 以实现地方政府对土地使用的自主支配权, 满足土地财政的需求。

在市场需求的压力下, 如果地方政府完全拥有对土地使用指标制定的主动权, “土地规划”就不再成为限制“发展规划”和“城乡规划”的政策工具, 显然会削弱中央政府对经济宏观调控的管治能力, 容易引发新一轮的耕地保护和粮食安全危机;相反, 如果中央政府不愿意放弃对土地使用管理的控制权, “三规合一”的结果, 就会变成地方政府完全丧失对规划的话语权, 政府的管治又将变回计划经济时代的集权管理模式。所以, 从经济平稳发展的角度出发, 如何避免事权分配产生的“一放就乱、一收就死”的管治矛盾, 建立有效的市场与计划对话的土地利用机制, 明确各级政府的事权范围, 化解部门间的权益冲突, 才是“三规合一”得以实现的前提, 而不是实施的结果。因此, 在不同层级间政府事权再划分、管理架构重塑的体制改革尚未开展的前提下, 贸然启动“三规合一”, 不但没有起化解权益矛盾的作用, 还会激化矛盾, 增大改革的难度。

3. 法理上——是否得到法律支撑?

“三规”职能决定法律地位的差异, 法律地位反过来影响“三规”的实施效能。市场经济下, 经济活动主体多元化, 政府制定的发展目标是对市场活动的一种预期和引导, 它要求具有较大的弹性空间, 让政府可以根据市场发展状况, 灵活地进行目标的调整修正, 及时处理市场出现的新情况、新问题。由于“发展规划”调整的社会经济发展目标具有战略性、动态性和弹性, 难以采用法律的形式固定下来。因此, 综合性强的“发展规划”属战略性规划, 法律的强制地位较低。“城乡规划”的管理核心是市场经济下的基于空间利益形成的物权关系。它必须通过建立一套社会公认的空间利用准则, 以契约的形式固定下来, 并辅以法律的强制力来确保遵循。因此, 城市规划是有广泛认可性、约束性和稳定性的公共政策, 具有较高的法律地位。“土地规划”制定的出发点, 是对地方政府使用土地权力的限制, 保障中央政府对宏观经济的调控能力。它通过《土地管理法》和土地规划, 清晰界定各级政府对土地管理的公权范围, 并建立一套强有力的法律监管体系, 来确保用地规划的遵守, 最具有强制的行政效力和严肃的法律地位。

由于“三规”的法律地位不同, “三规合一”方式将面临法律地位难以界定、法律基础缺失的局面。首先, 是对如此编制出来的规划的法律效力的界定:是强制性还是非强制性?无论结果如何, 都会引起需要对现有法律关系的调整, 涉及《城乡规划法》、《土地法》等法律法规的大规模修订。其次, 法律对合并后规划的编制、审批、实施和监督等管理主体的重新设定, 涉及到对现行行政运作体制的大规模改革;最后, 是对与法律相对应的已批准的规划成果的全面调整修编。可见, “三规合一”在目前是缺乏法律基础的, 它的实施是一项涉及面广、关系复杂、程序漫长、难度极大的法律修订工程。因此, 从维护法律运行的严肃性、延续性和稳定性的角度分析, “三规合一”缺乏法律支撑。

4. 体制上——是否有利政府管治?

“三规合一”最显著的特点是实行“一元”的规划, 把规划的编制、审批和实施都纳入一元的管理体系中来, 从形式上消除“三规并存”产生的多头管理带来的规划协调问题。但管理形式的变化没有改变产生矛盾的体制根源。形式和体制的分离, 将引起一系列的管理难题:首先, 单一的规划主管能否提高行政的效能?目前, 我国的行政体制管理, 基本沿用计划经济时期的垂直管理模式, 规划的编制、审批、实施和监督都在条条内完成。三者合一的结果, 必然导致负责规划的部门独大, 容易造成主管部门滥权或管理粗放。事实上, 正是因为原发改部门职能综合、机构庞大, 无法满足市场细化的管理要求, “城乡规划”和“土地规划”才从“发展规划”中分离出来, 形成“三规并存”的局面。其次, 是否还要编制相应的专项规划?如果为避免“一元”的规划管理粗放, 通过增加专项规划来保障规划实施的效能, 将会产生“三规合一”的结果还是“三规并存”的悖论。最后, 谁来充当规划的裁判员?规划的审批层次决定行政的效能。现有的三大规划的行政审批和监管层次, 正是根据各自规划的作用地位和行政效力而有所不同:层次最低的是交由本级人大审查的“发展规划”, 中间等级的是提交上级政府审批的“城乡规划”, “土地规划”审批则因实行中央到地方的自上而下审批方式, 而最具行政效力。正是这种规划审批倒置 (城市、土地等专项规划审批级别高于“发展规划”) , 与法律规定“城乡规划和土地利用规划要以发展规划为依据”的规划原则相冲突, 才造成“三规”关系复杂、层次混乱的局面。“三规合一”又该如何确定统一的规划审批层次?如果规划审批下放到地方政府, 虽然提高行政效率, 但有损中央政府的调控力度;相反, 由中央政府统一把关, 在增强国家调控力的同时, 也会因管理过长、行政迟缓而影响规划的功效。由此可见, 形式上的“一元”体制, 并未带来行政效能的提高。

5. 实践上——是否具有可操作性?

在实际中, “三规合一”会遇到编制方式、编制内容、编制时间等有待解决的技术性操作问题。第一, 采取何种的规划编制方式:“自上而下”或“自下而上”?是以地方政府为主导的、面向市场的服务型规划;还是以中央政府为主导的、强调计划的控制型规划。毕竟, 规划编制的手段必须规划定位相匹配。第二, 面对“合一”后庞大的规划内容, 会否导致规划编制和审批的时间更加漫长?为确保规划成果的科学性、指导性和严肃性, “三规”编制的工程浩大、涉及面广、内容庞杂、周期漫长等固有特性, 会否因“三规合一”而变本加厉?上级审批部门会否因规划成果内容的增多, 导致审批更加小心奕奕而延误战机?第三, 有效规划的长期缺位, 会否导致规划实施的无所适从?如, 由2005年启动的新一轮全国性国土利用规划, 直到2009年也尚未完成, 期间上报审批的城市总体规划, 就因缺乏“土地规划”作依据而遭搁置。由于编制和审批漫长, 导致“旧的规划不合理, 新的规划不合法”等规划缺位现象十分普遍, 成为困扰城市规划和土地利用规划实施管理的诟病。“三规合一”后, 会否连最具灵活性的五年发展规划, 也因卷入编制审批的漫长等待中, 而失去对经济发展作出及时反应的调控作用?规划管理的长期缺位, 更会危及规划的引导作用, 间接鼓励地方政府习惯采取“摸着石头过河”的方式来管治, 不利于政府管理的法制化进程, 更无法满足“三规合一”——以明确的规划指导社会经济发展的改革初衷。

综上所述, 针对“发展规划”、“城乡规划”和“土地规划”等“打架”现象, 提出以技术手段革新为主的“三规合一”改革尝试, 在尚未建立新的权益协调机制, 规划行政管理体制改革缺位的情况下, 由于缺乏相应的机制、体制和法理的支撑, 是不具实践性和操作性的, 是无法解决部门权益冲突、政府事权划分、市场经济与计划管理等深层次的权益矛盾。因此, “三规合一”不是现阶段解决“三大规划”间冲突、失衡的有效手段和途径!

构建“和谐三规”的建议

立足现有管理体制, 减少规划间的冲突, 强化其协作关系, 形成拉动地方可持续发展的“三驾马车”, 则是构建“三规和谐”的可行思路。

1. 顺势而为, 促进协调发展

根据部门权益的趋利性, 促使“发展规划”、“城乡规划”、“土地规划”在自我完善中, 相互借鉴、相互融合。目前, 发改部门针对“发展规划”偏重具体项目的安排和实施, 缺乏对空间布局和中长期规划指导的不足, 推出了主体功能区规划作补充, 试图从资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力的角度, 制定统筹区域中长期发展政策来完善“发展规划”的综合统领作用。建设部门应继续深化滚动编制“近期建设规划”和年度实施计划, 使中长期城市总体规划的实施, 与发展规划时序相一致, 真正成为落实“发展规划”的建设纲领。国土资源部在开展新一轮全国土地规划修编时, 也应考虑以地方“发展规划”为依据, 并与城市总体规划布局相协调, 制定中长期具有弹性的土地利用规划, 在管理的基础上体现服务的职能。

2. 垦实基础, 理顺法律关系

首先, 明确三个规划的法律地位。国家层面形成“发展规划”为主导、城镇体系规划和国土资源规划为补充的战略层面规划, 强调规划的引导性、政策性和时效性。地方层面的“发展规划”属战略规划, 发挥弹性引导作用;“城乡规划”和“土地规划”是法定规划, 强调其刚性地位。其次, 补充完善《城乡规划法》、《土地管理法》中关于“三规协调”关系的表述, 在原有强调:“发展规划是城乡规划和土地规划依据”、“城乡规划和土地规划相协调”的基础上, 补充“发展规划也要与城乡规划相协调”、“发展规划和城乡规划所制定的城市建设范围, 应该符合土地利用规划”的条文。在法律层面, 明确“三规”间的平衡协作关系, 保障“三规”协调发展。

3. 明确事权, 完善管理体制

如果把“三规”整体当作一项行政职能, 则“发展规划”、“城乡规划”和“土地规划”就可以看作行政职能的决策、执行、监督三大部分。即:各级政府在制定“发展规划”, 确定本级的社会经济发展总体目标和分目标的“决策”基础上, 通过城市规划落实经济建设和社会管理等建设“执行”内容;中央政府通过“土地规划”来调控各地“发展规划”和“城乡规划”, 上级政府通过土地规划“监督”下级政府的实施行为。为此, 建议结合行政改革, 进一步理顺各级政府的规划行政事权。明确“发展规划”和“城乡规划”属地方事权, 由地方组织编制和实施, 上级政府负责监督;土地规划由中央政府牵头、各级政府负责, 实行垂直管理, 自上而下编制、实施和监督。

4. 分清职能, 明确内容范围

建立“三规并存”的规划编制体系。首先是, 分清“三规”编制的职责。“发展规划”强调对经济社会发展的引导, “城乡规划”侧重对城乡建设的安排, “土地规划”针对耕地资源的保护。然后是, 明确“三规”编制的范畴, 避免规划内容重叠, 减少三者间的矛盾。如, “发展规划”围绕建立社会经济发展总目标和各行各业分目标, “城乡规划”专注建设项目的空间布局和建设时序而不是包揽方方面面内容, “土地规划”则划定用地范围、制定用地总量和供地计划。最后是, 压缩编制规模, 突出重点内容, 缩短编制时间, 提高审批效率。

5. 优化机制, 构建“三规和谐”

充分发挥“发展规划”、“城乡规划”和“土地规划”等的指导作用, 形成相互配合、相互制约、相互促进的互动机制, 构建一个协作、均衡、稳定、和谐的“三规并存”管理体系。具体来说, 中央政府制定国家层面的战略规划, 统筹指导全国的国民经济和社会发展;各级政府根据国家计划和市场需求, 制定地区未来五年的经济和社会发展总目标以及各行各业的分目标 (“发展规划”) ;以此为依据, 制定城乡的空间发展战略和发展政策 (“城乡规划”) , 以及落实建设项目的空间布局和建设时序 (“近期建设规划”) ;上级政府依据“发展规划”目标和城市规划建设范围, 控制和修正地方政府的自我逐利倾向, 并通过供地计划调控和监督地方规划的实施 (“土地规划”) 。反过来, 地方政府的“发展规划”也根据市场的需求, 结合“城乡规划”的中长期建设目标和“土地规划”的限定范围, 修正发展目标。在操作上, 一是同级的三个规划编制时间和步骤要统一, 规划期限要一致 (如年度的, 五年的, 中长期的) ;二是编制经费要统一拨付, 避免经费不到位导致某规划缺项;三是审查批准要统一协调。

三规 篇2

活动的实施方案

根据临煤安发[2013]401号《关于在全市煤矿深入开展“学三规、反三违、抓预控、保安全”活动的通知》文件精神，为夯实我项目部安全基础管理，落实安全工作责任，强化现场管理，决定立即在项目部范围内开展“学三规（安全规程、作业规程、操作规程）、反三违（违章指挥、违章作业、违反劳动纪律）、抓预控（矿井重大危险源、各大系统危险源、工作地点危险点、）、保安全”活动。为确保活动有序推进，结合项目部实际情况，特制定本实施方案。

一、活动目的 通过发动全体员工，从上层决策、中层管理到队、班组、各岗位，采取各种形式开展“学三规、反三违、抓预控、保安全”活动，进一步健全规章制度，加强安全培训，强化岗位职责，提高安全防范意识，规范操作行为，推进标准化建设，杜绝“三违”行为，提高全员安全意识和安全素质，加大隐患排查治理力度，实现群防群治，集中消除安全隐患，杜绝各类生产安全事故。实现“一个确保、两个提高、三个加强”的目标。“一个确保”即我项目部安全生产形势继续保持总体稳定；“两个提高”即提高煤矿安全生产管理水平、提高职工安全意识和自我保安能力；“三个加强”即加强班组安全基础管理、加强事故隐患排查治理、加强职工群众监督,从而达到项目部无重伤，班组无轻伤，个人无违章的工作目标。

二、组织领导

为切实加强对“学三规、反三违、抓预控、保安全”活动的组织领导顺利开展，达到预期目的，项目部特成立活动领导组。

组

长：

项目部经理 副组长：

安全负责人 成员：

领导组下设办公室，活动领导办公室设在安全科，主要负责“学三规、反三违、抓预控、保安全”活动期间各项工作的具体组织协调、检查、实施、考核评比等工作。

三、责任分工

（一）学三规

1、双规程修订

严格按照县局要求，修订完善“双规程”，分工种制定成册，发放到每一位员工手中，以规程指挥安全生产。

负责人：

成员：

2、三规培训

制定系统的培训计划，定期组织学习“三大规程”及“四大会战”相关内容，结合“干部上讲台、培训到现场”安全培训教育活动，采用包队培训的形式，分批次对全员针对性的进行培训。

根据县局统一安排，组织全员进行考试，考试合格后方可上岗作业，考试不合格的安排补考，补考仍不合格的给予辞退。

负责人：

成员：

（二）反三违

1、制度制定

根据项目部实际情况，对《“三违”管理处罚细则》进行一次修订，紧贴实际，提高制度的可执行性，真正使之成为员工安全行为的警戒线。

继续推行“手指口述”安全确认法，通过眼看、心想、手指、口述等程序，不断规范员工操作行为。

负责人：

成员：

2、现场监管

牢固树立“一切事故可防可控”的理念，严格执行“人人都是安全员”制度，建立互保联保对子，以老带新、以强帮弱，全面增强员工安全意识和技能水平，从而提升项目部安全管理水平。

负责人：

成员：

3、隐患排查

在组织好旬安全大检查、机电大检查、安全质量标准化检查的基础上，大力开展专项检查，落实安全信息市场化管理办法、矿级领导及科室汇报制度，全方位加大隐患排查力度。在隐患治理上，要针对存在问题逐条逐项分析隐患形成原因、可能造成的危害、防止同类隐患再发生的措施等，并严格按“五落实”要求进行整改，做到隐患及时发现、及时消除，确保安全。

负责人：

成员：

严格执行安全举报制度，鼓励全员抓三违、反三违，对举报的三违现象，坚持“有据必查，查实必究”，严格安全问责。

（三）抓落实

1、抓领导。

明确科（队）长、班组长为本科（队）、班组安全生产第一责任人，强化安全责任意识，主动带头抓安全、管安全，实现安全管理从科室到队组、从管理到现场不脱节、不断链，为落实各项安全工作提供保障。

2、抓制度。

严格落实安全工程十项制度、班前会议制度、调度会议制度、安全办公会议制度等，对执行不到位的单位和个人从严从重进行处罚。

3、抓现场。

现场施工坚持做到“一施工一措施”，严禁没有制定安全技术措施盲目组织施工作业，同时加强现场监督管理，确保规程、标准、措施、制度等不折不扣的执行和落实。

4、抓标准。

根据公司《安全质量标准化示范矿井建设实施方案》，对照阶段目标严格检查、考核，重奖重罚，促进各单位积极开展安全质量标准化达标建设工作，真正实现现场达标、动态达标、专业达标、验收达标。

5、抓诚信。

对照2013年度安全目标责任书及安全承诺书，不定期检查履行情况，逐条逐项监督落实。同时要求班组向队里作出承诺、员工向班组作出承诺，一级抓一级、层层抓落实，确保年度安全目标顺利实现。

6、抓问责。

坚持“抓住不落实的事，查找不落实的因，处理不落实的人”。对存在安全隐患、出现“三违”行为及安全工作落实不到位等，除严肃追究当事人责任外，还要追究单位负责人及分管领导的责任，并一律按公司相关制度规定的上限或加大一个档次进行处罚，促进我公司安全生产责任体系进一步完善，真正做到“人人有责、人人尽责”。

四、活动时间

活动自8月初开始，12月底结束，分4个阶段实施。8月份动员部署，9月份培训考试及承诺履行，10月至11月份集中隐患排查治理，12月份总结。

五、活动要求

1、加强领导，高度重视。

各单位一定要认识到本次活动工作的重要性，“绝不能过高估计安全生产形势，绝不能过高估计对安全工作重要性的认识，决不能过高估计我们自身的能力和水平。”主要负责人及班子成员确实要把强化职工培训工作抓实、抓细、抓出成效。要建立和落实责任制，健全工作机制，确定牵头单位及负责人，明确职责分工，周密部署，精心组织，全力抓好本次活动，要切实承担责任。

2、提高认识，相互结合，共同推进。

要用“敬畏生命、敬畏责任、敬畏制度”推动安全生产，干部要怀着敬畏生命、敬畏责任、敬畏制度之心，知责、履职抓安全；职工要怀着对个人、对家庭、对别人负责之心，干好本职搞安全。各单位要把本次活动与我矿实际情况结合起来，扎实向前推进，对各岗位、各工种进行全面摸底、并组织强制性学习，学完后要全部进行考试，并逐人就应知应会、规范操作、岗位安全工作流程描述内容进行现场考核，确保受训率达到100%。

3、分类培训，应知应会。

按岗位或工种不同对培训人员进行分科目培训，对各队特殊工种的安全意识提升和岗位操作技能提高采取成立专业班定期培训或班前会由主管矿长长期强化培训并做好培训笔记，要求特殊岗位工种做到应知应会，熟记岗位职责和操作程序、熟练岗位操作。

4、教考分离，责任明确。

由项目部领导组及副总工程师会同各队组按照职责分工和管理权限认真组织实施；由各科室负责人配合各副经理负责授课并配合煤项目部工程师做出考试试题呈报项目经理审阅批准后交培训中心进行考试。由领导组办公室负责培训人员登记、签到或签退、宣布课堂纪律、提供授课所需器具和装备、考试试卷复印、下发、监堂、收回、评卷、成绩公布、试卷存档。

5、落实监督，确保实效。

在开展活动的同时，项目部经理会同安全负责人对活动的开展情况进行不定点检查，督促、批评监督，项目部其他副经理带头做好本次活动，使活动走向纪律化、规范化、制度化的轨道。

6、严格处理、公平公正。

根据具体“三违”行为种类、性质、内容、后果程度，建立“三违”教育与惩处制度，对性质较轻的一般“三违”现象，坚持先教育后批评的方式，对屡纠屡犯和部分危险岗位、关键岗位、可能造成重大事故的严重“三违”，发现一个，停班学习、处理一个，宁可不生产、不能不坚决，凡停班学习人员，没有接到安全科上班通知，任何人不得安排其工作。对“三违”处罚一视同仁，对项目部管理人员的违章指挥，不管其职务高低，与工人违章作业同等对待，任何人不得以任何理由为其说情或降低处罚标准。安全科开辟专栏报道“三违”治理的典型事例，对所有的“三违”一律进行曝光。项目部设立“三违”举报电话，鼓励员工举报项目部管理人员的违章指挥行为，实行对“三违”人员和事故隐患举报奖金制，凡是举报“三违”人员和事故隐患，根据情节严重，给予奖励。

7、持之以恒，实现安全生产长效机制

要以“学三规、反三违、抓预控、保安全”活动为主线，长期抓，抓长期，形成安全生产长效机制，实现我矿长治久安。

六、提高认识，推动安全生产

1、加强领导，有序推进。

项目部领导、各科队负责人要高度重视，严格按照活动方案，亲自带头开展“学三规、反三违、抓落实、保安全”活动，确保活动的有序推进。活动期间要认真做好日常安全隐患排查治理，“三违”查处帮教、安全培训教育等工作，不断夯实安全基础管理，强化员工素质提升，全面加强公司安全管理水平。

2、强化责任，注重实效。

三规 篇3

关键词：国民经济和社会发展规划,土地利用总体规划,城市总体规划,矛盾与对策

1引言

近年来,城市发展维度下所面临的突出问题是国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划与城市总体规划间的矛盾。普遍存在不同规划间标准不一致、规划内容表达不一、规划部门分割、相关数据无法衔接等问题,使得规划落实度不高。

2“三规”的显性矛盾

目前,“三规”分属不同部门管理,编制理念上同时存在着“发展”以及“保护”的冲突。国民经济和社会发展规划在“发展”的视角下编制,对城市发展的速度、目标等指标关注度较高。土地利用总体规划是对用地的“保护”,与城市总体规划思路“相反”,规划核心是耕地保有量、建设用地规模总量等约束性指标的控制。城市总体规划在城市“扩张”发展的理念下,用建设优先的视角编制,关注城市的发展、人口规模等的扩张。

2.1规划实施的内容及其空间管理

三规间由于管理部门、编制依据的不同,造成规划编制、审批、实施以及规划监督等空间管理行为的相互脱节。对于三项规划所界的同一对象而言,不仅名称不同、定义不一致、相互之间的关联不紧密、空间边界无法重叠,空间定位上亦难以做到“三规融合”。

2.2规划编制平台

国民经济和社会发展规划缺乏专业的规划信息管理系统,常用0flice系列的办公软件管理,同时编写规划基础数据与相关文档信息,标准文件格式通常为DOC。不同层次的城市总体规划常用AutoCAD软件进行规划落图管理,并使用独立的城市坐标,标准文件格式为DWG。土地利用规划信息管理系统使用ArcGIS、MapGIS等地理信息系统软件进行落图管理,采用西安80坐标系,标准文件格式为SHP。

2.3管控实施措施

国民经济和社会发展规划、城市总体规划的调整修改频繁,稳定性较弱,影响地方政府基于该规划的年度考核指标的确定,同时表现出对城市建设重大项目指导安排的随意性。另一方面,土地利用规划由于规划本身的约束性较强、审批层次较高,经常导致土地规划的修编调整较为困难。

3“三规”隐形矛盾

3.1土地财政深化“三规”矛盾

近年来,市场价值规律对城市土地价值的影响日益明显,特别是上世纪90年代中央与地方施行分税制改革以来,土地收益成为地方政府发展的核心,地方政府也越来越多地依靠土地收益进行城市建设。另一方面,城市外拓对土地的需求量不断增加,因此,城市总体规划不得不突破原有的城市规模与发展边界,逐步出现大量低效的土地开发。中央政府通过颁布相关用地紧缩政策以及加强垂直管理等方式进行土地使用的管控,地区土地资源日益紧张。

3.2条块分割的地方政府管理体制

在地方政府层面,落实“三规”的部门分别是发改部门、规划部门以及国土部门。三部门相互平行,却又分别由各自上级主管部门垂直管理,具有典型的条块分割特点。随着近年来各地方政府对土地财政的不断重视,土地的获取与使用亦成为各类规划的重点,相关规划不一致的情况时有发生,给地方规划的实施与管理带来不足,影响着地方的行政管理效率。

4“三规合一”的技术需求

4.1基础数据统计的衔接

针对当前“三规融合”编制过程中的基础数据相关差异,需要在此过程中统一使用最新的基础数据,基础图件均应统一采用可相互衔接的参照坐标系。

4.2统计口径与指标的衔接

人口统计口径与人均用地指标是“三规”的重要基础数据,不同规划部门间的人口统计口径与人均用地指标的对接是“三规融合”编制的基础。在人口统计方面,“两规”应使用相一致的人口核算口径,采取切实可行的办法与措施对地区常住人口和流动人口进行数据的统计分析,结合人口普查数据进行数据的校核与更新,注重流动人口的预测与研究,保证人口数据的相互衔接。

5对策与建议

5.1统一的工作机构

在市、县级层面成立统一的工作领导小组,统一的工作机构由市委或市政府主要领导牵头,市、县所属的职能部门,如发改委(局)、城市规划、国土资源、环保管理部门等负责具体事务,其他相关部门参与,加强对城市“三规”的基础数据、技术标准、信息平台以及规划管理平台等方面的协调衔接。

组成具备多专业、多部门协作的规划编制团队,以城市规划、土地规划人员为基础,结合发改规划、其他相关规划等人员,整合相关资源、在现有相关规划成果的基础上,实现以区域“一张图”为支撑的“三规融合”的城市发展方案。

5.2统一的规划期限

为使编制后的“三规融合”方案真正具有较强的整体协调性与科实施性,更好的适应区域社会经济的现实变化情况,应将规划期限明确为:近期(2016-2020年);中期(2021-2030年);远景(2031年以后),以国民经济和社会发展规划的每5年左右为周期对城市总体规划与土地利用总体规划进行评估修编。

5.3统一的规划技术标准

土地利用总体规划与城市总体规划“两规”对土地的分类不同,为明确“三规融合”中相互协调的土地分类情况,形成标准的数据体系,融合城市总体规划坐标平台系统,构建“三规融合”的核心规划数据库标准。

5.4统一的城市开发边界

各市、县需根据实际,以生态保护、节约为原则,在对城市资源环境承载力评价、生态敏感性评价、建设用地适宜性评价的基础上,统一建设用地开发边界,划出不宜开发建设的国土空间,界定生态敏感区,同时兼顾规划刚性与弹性。以城市规划与土地规划“两规合一”作为“一张图”的基础,将相关社会事业规划纳入统一平台,作为“三规融合”规划的重要补充并予以充分衔接。

5.5统一的城市管理平台

选用GIS等地理信息系统软件作为统一的规划管理系统,建立基于GIS操作平台采用的遥感影像解译技术、数据库技术、地理信息处理技术以及网络技术。为制定出“三规融合”规划编制的总量控制指标,需在GIS空间平台上整合相关基础数据。

5.6统一的审批管理制度

为使规划真正成为城乡建设与管理的依据和龙头、强化规划的实施与管理工作,需建立统一审批管理制度,修改相关法律、法规,“三规融合”规划的编制由上级政府审批,地方政府审批其他规划。

6结语

表面上,“三规”的矛盾是不同规划在编制内容上的矛盾;但实质上,“三规”的矛盾是各地方主管部门间实施层面上的矛盾,涉及“三规”的内在体制性矛盾、地方经济发展环境、各规划管控部门政策等。应从“三规”基础数据、相关统计口径与指标、规划期限与相关内容等方面提出“三规融合”的技术要求,在城市“三规”的工作机构、规划期限、技术标准、开发边界、管理平台、审批制度等方面做出相应的改进。

参考文献

[1]王唯山.“三规”关系与城市总体规划技术重点的转移[J].城市规划学刊,2009(5):14-19.

学三规反三违查隐患追责任 篇4

任”活动实施方案

为进一步落实煤矿安全生产主体责任，加强教育培训，提高职工素质，加强现场管理，提高质量标准化水平，严厉抵制“三违”，加大隐患排查力度，全面预防，狠抓落实，以实际行动进一步夯实我矿安全管理基础，提高预控能力和安全保障能力，坚决杜绝各类安全事故的发生。根据上级精神要求，并结合实际情况，特制订本实施方案。

一、活动目的

各级领导干部，从矿长到各分管领导再到各个职能股室、队组，最后到每一位员工，形成全员参与“学三规、反三违、查隐患、追责任”活动的良好氛围，要通过开展此项活动，完善安全管理规章制度，规范员工操作行为，推动质量标准化建设，提高全员安全意识和业务素养，强化“知责、履责”意识，杜绝“三违”行为，集中消除各类安全事故隐患，提高风险预控、超前预防能力，实现“本矿无重伤，班组无轻伤，个人无违章”的工作目标。

二、组织领导

为确保“学三规、反三违、查隐患、追责任”活动顺利开展，并取得预期效果，特成立活动领导组，组成人员如下：

组 长：赵保贵（矿 长）副组长：孙传文（生产副矿长）靳敏捷（技术副矿长）

杨建立（安全副矿长）

张明存（机电副矿长）

张子甲（矿长助理）

成 员：孙保财 李 鹏 陈晓强 李宏瑞 吕海军

闫建阳 武文鹏 武文栋 杨国栓 王星堂

申庆玉 高学军

领导组下设办公室，办公室设在矿安全股，办公室主任由李宏瑞同志兼任，具体负责本次活动的组织协调、检查考核、评比上报等工作。

三、活动步骤及内容

本次活动从12月1日开始到12月31日结束，共分为以下几个阶段进行：

（一）宣传、动员阶段（12月1日-12月3日）在此阶段由矿领导班子牵头组织其他部门及队组负责人员召开“学三规、反三违、查隐患、追责任”活动专题动员会议，会上学习上级有关此项活动的文件精神，并对本矿的实施方案进行集体会审，并提出合理化的意见和建议，使方案的制定更具有针对性和可操作性，同时对本次活动进行全面的安排和部署；要在办公楼前悬挂“学三规、反三违、查隐患、追责任”活动主题横幅,利用LED显示屏、语音广播系统播放有关法律法规的宣传知识；另外，各个部门及队组要利用各种形式各种平台传达有关此项活动的各项精神，等等。总之，要通过此阶段在整个矿区掀起“学三规、反三违、查隐患、追责任”活动高潮，使全体员工的思想和行动都统一到活动的各项要求上来，使他们充分认识到开展此次活动的必要性和重要性，为本次活动的顺利有效开展营造良好的氛围。

（二）修订“双规”制定成册发放阶段（12月4日-12月6日）

为进一步提高作业规程和操作规程的针对性和实用性，在很大程度上杜绝人的不安全行为，决定在此阶段，根据有关标准和规范的要求，由总工程师牵头组织分管领导和各个业务股室人员对煤矿作业规程和操作规程进行会审和修订，修订好的作业规程和操作规程达到以下要求：

1、具有客观性。与煤矿采掘工作面的地质条件和实际相符，能够真正起到指导实际生产的作用；

2、具有针对性。去除不涉及的工种，增加目前没有的工种，对不适合实际的工种进行修改，在完善过程中要根据井下现有工种人员在作业工程中的实际情况重点明确各个工种的操作要领和工作标准；

3、具有实用性。修订好的内容要涉及安全常识，工作职责，操作程序及注意事项等；

4、具有可操作性。语言要做到言简意赅，通俗易懂，使每个人都能够并易于遵照执行。

修订好的操作规程和作业规程要做成小册，发放到各个专业股室和相关队组，尽量做到人手一本，做到什么岗位学什么规程，什么工种熟悉什么操作要求。

（三）强化培训、严格考核阶段（12月日-12月15日）在此期间，按照“干部上讲台、培训求实效”的要求，本着干什么学什么的原则，分专业分批次对全员进行针对性的培训，要组织全员对煤矿“三大规程”、山西省煤矿安全质量标准化标准、有关“三违”认定标准、危险源辨识、“手指口述”作业法和有关规章制度等进行有针对性的培训学习，以加强对所学知识的理解和运用；建立互帮互学学习制度，努力营造勤于学习的良好氛围。

培训结束后要根据培训情况，对员工进行全面考核，要采取笔试和现场抽查的方式进行，笔试要以所培训的内容进行测试，题目中要涉及目前的热点和重点问题，确保测试效果，现场抽查即演示“手指口述”的操作和一些基本的操作要领和操作规范，同时考察现场人员对一些基本的安全常识的掌握程度。对测试不合格的人员严禁上岗，并接受继续教育，再测试不合格的，要调离本工作岗位。最后对培训学习情况进行存档。

（四）反“三违”、查隐患、追责任阶段（12月15日-12月31日）据有关部门统计，绝大部分的安全生产事故是由于人的不安全行为造成的，包括我市近期发生的两起违章操作事故。鉴于此，我矿要在严厉打击“三违”上下功夫，首先完善本矿有关三违认定及处罚细则等，使其符合本矿实际情况，确保在实际查处“三违”过程中能真正据此执行。

在此期间，定期不定期组织专门人员深入现场全面开展隐患排查工作，要围绕井下生产建设的每个环节、每个区域、每个系统，不留盲区、不留死角，深入细致的开展隐患排查工作，对排查出的隐患和发现的问题，能现场解决的就地解决，现场解决不了的上隐患意见书，意见书要分专业对隐患进行分类，制定切实可行的隐患整改方案，严格按照隐患治理“五落实”原则对其进行彻底的整改治理，对查出的安全隐患根据我矿隐患问责办法对相关责任人进行问责。

在全面开展隐患排查期间，对发现的“三违”现象重点予以打击，要严格按照有关“三违”管理办法，发现一起，查处一起，绝不姑息，对发现的“三违”人员视情节轻重，采取现场批评教育、进“三违”学习班学习、严格处罚、深刻反思等一种或多种形式进行。通过对“三违”人员的教育处罚等，使每个职工认识到违章给家庭、企业和社会带来的危害，做到不伤害自己，不伤害别人、不被别人伤害，从而在很大程度上杜绝“三违”现象的发生。

同时，设立举报电话和举报信箱，鼓励员工对发现的“三违”现象积极予以举报，经查情况属实的给予举报人奖励。

（六）总结表彰阶段（12月30日-12月31日）活动结束后，领导组要对活动进行全面的总结，正视自身暴露出的问题和不足，并通过改进为以后的工作打下基础，同时要对好的做法在今后的工作中继续加以贯彻提高，对表现突出的个人和队组进行表彰、鼓励，对不积极配合活动的人员和部门给予通报批评。

四、活动要求

（一）提高认识、加强领导

各级管理人员要充分认识到开展好此项活动的重要性和客观必要性，要时刻绷紧安全生产这根弦，狠抓各项安全生产措施的落实，要怀有忧患意识，决不能过高估计当前的安全生产形势，决不能过高估计我们对安全工作重要性的认识，决不能过高估计我们自身的能力和水平，干部要怀着“三个敬畏”之心，认识自身的责任并认真履行责任，广大职工要怀着对个人、对家庭、对别人负责的态度兢兢业业做好自己的本职工作。各级部门一定要切实按照本方案的各项精神要求，开展好“学三规、反三违、查隐患、追责任”活动，不折不扣的履行工作职责，要周密部署，精心组织，稳步推进，把此项活动的各项工作抓实、抓好。

（二）落实监督、确保实效

在开展活动期间，由矿安全股牵头各职能股室参与，定期对活动的开展情况进行督促检查，提出合理的意见和建议，确保下一阶段的工作得到提高，并取得预期效果。

（三）严格处理、公平公正

对在活动中出现的有关违章违纪行为，发现一个、处理一个，绝不手软，任何人不管职务大小一旦发现有违章行为，将视情节根据有关处罚规定坚决予以处罚，任何人不能找借口为自己开脱，其他人也不能利用各种理由为违章人说情。要开辟“三违人员”公示栏，对”三违”人员予以曝光，接受大家的监督。矿设有举报电话和举报信箱，鼓励员工对违章行为进行举报，举报属实的给予举报人奖励。举报电话：6855889—803

（四）持之以恒、常抓不懈

要将“学三规、反三违、查隐患、追责任”活动与煤矿安全生产其他活动有机结合起来，形成安全生产的长效机制，实现煤矿长治久安。以“学三规、反三违、查隐患、追责任”活动为主线，长期抓，抓长期。进一步增强责任意识、忧患意识，对形势的认识务必更加清醒，对工作作风务必更加扎实，对安全措施务必更加落实。通过此项活动，进一步夯实我矿安全管理基础，确保我矿持续、健康、稳定、和谐发展。

乡宁焦煤集团

台头前湾煤业有限公司

关于开展以“学三规、反三违、查隐患、追

责任”活动

实

施

方

案

三规 篇5

鉴于以上背景原因, 2013年, 蔚县县委、县政府决定启动县城城乡总体规划的编制工作。旨在通过对县情深入分析研究, 为今后全县改善城镇面貌、完善城市功能、突出风貌特色、增强产业聚集等, 提供技术支撑框架, 在城乡总体规划编制中积极探索与土地利用总体规划、产业发展规划中协调发展的新思路。

一、项目概况

蔚县位于河北省西北部、桑干河盆地南部。东临张家口市涿鹿县, 南依保定市涞源县, 西毗山西省广灵县, 北接张家口市阳原县。蔚县地处冀西北山间盆地南部, 地形复杂, 县域恒山余脉四周环绕, 形成南高北低的三个不同的自然区域。

二、规划原则

1. 人本原则

以人为本推进新型城镇化, 提高“人”的生活质量, 全面提升城镇基础设施承载能力、可持续发展能力和综合管理水平, 确保城镇化发展与城镇承载能力相适应。

2. 集约原则

提高城镇建设用地利用效率, 严格控制建设用地增量, 盘活存量, 优化结构, 提升效率, 提高城镇建设用地集约化程度。

3. 绿色原则

保护生态环境, 推进绿色发展、循环发展、低碳发展, 减少对自然的干扰损害, 节约集约利用土地、水、能源等资源。

4. 文化原则

重视传承文化, 保护和弘扬传统优秀文化, 延续蔚县历史文脉, 保持蔚县特色和竞争力。

三、县域经济社会发展

1. 发展条件评价

(1) 经济发展

与张家口市其它区县相比, 蔚县的经济总量、社会消费品零售总额和城镇居民可支配收入位居中上游, 蔚县经济总体上处于中等水平。2012年蔚县第二产业与第三产业分别占全县生产总值的42.06%和42.51%, 第二产业中煤炭采掘业的生产总值占70%, 相当于煤炭采掘业占蔚县生产总值的30%。蔚县的物流运输业全部为煤炭运输, 占第三产业的25%, 占总产值的11%。第三产业总量低, 特别是服务业、信息业比重很少。

(2) 生态环境

蔚县生态环境受资源及地形地势影响, 呈现明显差异。西北部呈现矿区、生活区、农田混合的环境, 中部、东北部为成片基本农田, 是蔚县生态环境保护的重要区域。西南部为农田和山区, 有古堡、峡谷、高山草甸, 景色优美, 是蔚县旅游观光资源集中地区。东南部山区是蔚县的主要林区和牧区, 其中小五台林场属于国家级自然保护区。

(3) 资源条件

蔚县矿产资源丰富, 已发现耐火粘土、重晶石、铁、花岗岩等30余种, 煤炭位于北部丘陵, 已探明储量14多亿吨, 远景储量为24.75亿吨。河川区土地肥沃, 盛产“蔚州贡米”、扁杏等特产。东部、南部山区林业畜牧业发达, 风景优美。

2. 区域经济发展策略与目标

在张家口蔚县的产业规划中, 要做大做强旅游服务业、新型能源业、食品加工业、装备制造业四个支柱产业, 积极培育潜在的现代物流业、矿产品精深加工业两大优势产业。形成以“4+2”产业为重点的产业格局, 三种产业比重更趋合理, 发展战略性新兴产业和现代服务业为区域的主导产业。坚持走新型工业化道路, 强化工业主导地位, 加快推进产业结构优化升级, 促进产业集群化发展。

以国家新一轮产业结构调整和《首都经济圈发展规划》实施为契机, 在京津冀经济圈产业结构转换中抢占先机, 建设首都经济圈中首选的产业转移承接地, 构建文化、旅游双支撑、现代制造、现代物流双驱动的产城融合发展格局。在夯实文化、旅游两大就业板块基础上, 实施“东出西引”, 以“煤-电-建材”、“煤-建材”为生长点, 实施“现代制造、现代物流”双轮驱动, 以此达成规划目标。

3. 产业发展方向 (1) 物流产业

以煤-建材物流为起点, 构建“京西首驿”综合服务型物流基地, 建设出口直通旱码头, 打造现代物流重城, 可直接完成出口手续, 屏蔽京津过境货车流量, 为减少京津空气污染创造条件。

(2) 建材产业

构建煤-电-建材产业链, 以该产业链作为经济开发区的生长点, 大唐国际发电项目的实施, 把热电厂废渣和废弃物作为建材的原料, 形成煤-电-热-建材完备的成熟产业链。发展传统建筑专用建材, 既满足蔚县文物古迹、历史建筑维修需求, 也为国内传统风格建筑提供专业化建材。

(3) 现代生物产业

蔚县山区植物资源丰富, 利用生物技术开发当地植物具有较大的潜力。文冠果被确定为北方地区唯一适宜发展的生物质能源树种, 蔚县荒山秃岭、沟叉悬崖、道旁地边, 都有文冠果生存, 文冠果是提取生物柴油的最佳原料之一, 可以再生的替代石油能源的具有战略性的低碳绿色生态能源树种, 是国际上理想的燃料乙醇原料。

(4) 特色文化旅游

将蔚县剪纸工艺与北京798创意基地合作, 延伸至动漫和卡通领域, 扩大其工艺渗透性, 完成蔚县旅游线路规划、景观吸引物规划、旅游纪念品、特色小吃系列化, 打造“蔚州”品牌, 并与国内各大旅行社合作开发国际旅游市场。

按照蔚县“文化立县、旅游活县、工业强县、特色兴县”总体发展战略, 建立“煤-电-建材”、“煤-建材”生长点, 稳定原有资源性产业的利益, 带动区域招商环境的形成, 建立坚持稳定与可持续发展同步, 夯实文化、旅游两大板块, 构建文化、旅游双支撑, 现代制造、现代物流双驱动的产城融合发展格局。

4. 产业发展布局

一心两翼, 建设完善;四区四园, 特色发展。

一心:中心县城, 县域服务业中心;

两翼:西合营镇驻地、南留庄镇驻地, 服务业次中心;

四区:中部重点城镇发展区、西部生态工矿区、东部农业产业区、南部山林风景区;

四园:现代物流产业园、现代加工制造产业园、旅游度假休闲园、转移工业产业园。

四、城乡用地结构

在县域城乡用地规划中, 与《2009-2020年蔚县土地利用规划》相衔接, 妥善处理城乡建设与基本农田和生态环境保护的关系, 根据不同区域的保护要求将县域划分为禁止建设区、适宜建设区、限制建设区。

禁止建设区:包含现状基本农田, 壶流河水库保护区、水源地保护区、小五台和空中草原等风景名胜区和自然保护区的核心区, 历史文物保护区。其中基本农田保护区内严禁进行村镇建设、采掘等一切非农活动;地表水饮用水源一级保护区内, 严禁与水源保护无关的任何建设项目, 严禁农业生产活动;自然保护区的核心区内, 除必须的保护设施外, 不得增建其它任何工程设施。

限制建设区:包含现状一般农田, 主要张石高速、京蔚高速等主要交通走廊两侧控制区、风景名胜区和自然保护区的缓冲区, 县域西北部煤炭塌陷区, 水源地保护缓冲区等。该类地区应对各类建设活动加以严格控制, 其中现有的各类城镇、农村居民点应严格按照规划适度开发建设。

适宜建设区:包括县城、乡镇的城市建设用地及独立工矿、规划区内的可开发用地等其它适宜建设的区域。城镇的规划建设必须严格控制在城镇建设区范围之内, 严格控制用地规模, 高效集约利用土地资源, 根据资源条件和环境容量, 科学合理的确定开发模式和开发强度。

综上所述, 在新一轮蔚县城乡总体规划编制过程中, 充分考虑“产业发展规划”的主导地位, 城乡总体规划与土地利用规划为补充的“三规合一”发展模式, 形成相互配合、相互制约、相互促进的互动机制, 构建一个协作、均衡、稳定、和谐的“三规合一”管理体系。

五、结语

三规 篇6

在城市规划领域,“三规”如何统一是困扰专业人员很长时间的问题。一旦突破土地规划中的这项瓶颈,如何解决建设用地的供给来源、优化城市建设布局等问题都可迎刃而解。住建部下发的《通知》,能否打破困扰我们多年的“三规”不统一的局面,使规划步入一个较好的弥合时期?

(一)

“规划打架”由来已久

所谓的“三规”,是指发展改革部门制订的经济社会发展规划、住建部门制订的城市总体规划和国土部门制订的土地利用总体规划。

三个规划有着很深的历史渊源。发展规划基本源于五年计划,是一个上行下效的规划。通过制定国民经济发展指标,规定每年的增长速度、每年的财政收入、每年的就业数量、资源的配置。然而,这种自上而下的发展规划受到了市场经济体制的挑战和约束。

城乡总体规划则主要是以地方城市为主的空间规划。而它又受到了很多利益导向的挑战,如城市盲目做大,一味谋求更多指标获得更多土地出让金来用于城市建设等。因此,每次规划做完以后,除了几个非常重要的项目得以实施,绝大部分还是留在了纸上——特别是换领导后一下就成了一纸空文。

而土地利用规划是一个限制性规划,要保护耕地、提高土地利用效率等等。但据专家分析,它有一个最大的问题,即是中央自上而下的、通过指标下达的方式来限制确定每一个城市、每一个地方明确的土地发展空间。但如今市场的因素已经占了很大的比重,而且地方发展的冲动又极其强烈,所以城市都希望利用土地来获取土地出让金。在这种利益冲突下,现有的土地指标也就难以解决问题了。

可以看出,三个规划本身就已经出现了一系列的问题,而由于三个部门在级别上互不隶属,加上各个规划内容的繁杂,更是造成了一直以来在制订规划及执行时常出现内容重叠、管理分割、规划相互打架等一系列弊端。

“三规合一”,则要求一个城市空间,在规划安排上互相统一,同时加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设,强化规划的实施和管理,使规划真正成为建设和管理的依据和龙头。

“实际‘三规合一’早在几年前就有部委提出过试点,但由于缺乏体制保障,以及部门及规划之间的藩篱,最后试点不了了之。”国土部某专家表示,去年广州试点“三规合一”,公布了部分数据,发现因“三规”中的城规和土规不协调而导致无法使用或使用成本过高的地块面积约935.8平方公里。如果在“三规合一”的情况下,土地使用效率和城市空间的利用效率都会大大提高,减少浪费和内耗问题。

记者了解到,其实早在10年前,国家发改委就曾在江苏、福建等省的六个地市县试点该想法,最终因为缺乏体制保障,使得改革难以推进,计划搁浅。

“‘三规合一’是好事,但实施起来难度相当大。”前述专家说,希望这次试点在体制的保护下顺利进行,找到合适的可实施的路径,然后将其推广至全国。

(二)

一张图县(市)域全覆盖

所以,这次《通知》的下发,可谓顺平时势合乎人情。

《通知》指出,目前,县(市)规划过多,相互矛盾,覆盖广度、深度不够,带来城乡分割、重城轻乡、用地粗放等问题,不利于规划实施的监管。特别是一些经济较为发达、人口密度高的地区,人地关系紧张,急需加强规划统筹和管理。开展县(市)城乡总体规划暨“三规合一”试点工作,有利于统筹协调县(市)域工业化、信息化、城镇化和农业现代化,促进县(市)域经济社会全面协调可持续发展。

《通知》明确,要统筹衔接经济社会发展和土地利用规划。要以城乡规划为基础、经济社会发展规划为目标、土地利用规划提出的用地为边界,实现全县(市)一张图,县(市)域全覆盖。以上位规划为依据,将经济社会发展规划确定的目标、土地利用规划提出的建设用地规模和耕地保护要求等纳入县(市)城乡总体规划。同步研究提出城乡总体规划与土地利用规划在基础数据、建设用地范围和规划实施时序等方面的衔接方案。

因地制宜确定路径

针对城镇化的布局和形态,《通知》要求,按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求调整城乡空间结构,统筹规划各类城乡建设用地与非建设用地,科学划定城镇开发边界,合理确定城乡居民点布局总体框架,形成生产、生活、生态空间的合理结构。注重保护和弘扬传统优秀文化,延续城市历史文脉,保留村庄原始风貌,尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。

在这之中,尤其要积极推进基本公共服务均等化。从空间上统筹布局城乡、区域间的基础设施和公共设施,防止低水平重复建设。合理布局城乡综合交通、给水排水、电力通信、市容环卫等基础设施以及文化、教育、体育、卫生等公共服务设施,合理确定不同类型村庄基础设施和公共服务设施配置标准。引导城镇各类设施向农村延伸,完善城乡发展的支撑体系。

跟踪指导总结经验

对于试点方法,《通知》要求,试点工作采取县(市)政府申请,省(区)住房城乡建设厅(直辖市规划局)推荐、住房城乡建设部审核的方式。各省(区、市)要结合当地实际,按照能够反映本地城镇化发展特点、具有较强代表性和推广意义、经济发展水平和人口密度居本省(区、市)前列的原则,推荐2个至3个县(市)作为试点候选县(市)。列入试点的县(市)要在1年内完成县(市)城乡总体规划的编制和审批工作。住建部将对各省(区、市)试点县(市)城乡总体规划的编制、实施情况进行跟踪指导、总结经验,在此基础上制订相关规划编制技术导则,在全国推广。

(三)

基于统一技术平台

前述国土部专家曾说,“三规合一”要实施,具体到各规划的技术问题上就很难相合。

那么,要让《通知》成功落地,应该如何克服技术层面的问题呢?

全国政协常委杨维刚提出了自己的思路。他认为,随着信息化技术的快速发展,特别是全国地理信息公共服务平台的建设应用,实行信息化条件下的规划合一已具备技术基础。当前,关键是要在统一的地理信息公共服务平台上实现国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划之间的协调。

据杨维刚说,目前国家地理信息公共服务平台公众版—一天地图已上线运行两年多,在提供社会公共服务、服务科学决策和信息化管理等方面成绩卓然。全国30个省、39个市完成了天地图省市级节点建设并接入主节点,实现服务聚合。还有300多个城市开展了数字城市建设和推广,158个数字城市已经建成。可以说,基于统一的地理信息公共服务平台实现“三规合一”的条件已经相当成熟。

由此,杨维刚建议,应监督指导各级政府出台地方法规或政府文件,确立地理信息公共服务平台的权威性、唯一性地位,建立健全公共平台应用服务、运行管理和数据更新的长效机制。在制定规划时,强调要以公共平台为唯一的地理空间数据基础,促使三个规划在地理空间上相互协调和信息共享,真正实现发展规划“定目标”,土地规划“定规模”,城市规划“定布局”。在此基础上,进一步明确三个规划的法律地位,理顺三个规划的实施管理职能,构建一个协作、均衡、稳定、和谐的“三规”协调管理体系,从而充分发挥三个规划在国民经济建设和社会发展中的指南和纲领作用。

部门不能简单合并

“三规合一”的关键在于实施,但在多部门管理的现实背景下,如何实现真正的合一,又是一道门槛。有业内人士认为,现实的可行途径只有在适应各主管部门不同目的和要求的前提下,通过共同努力,尽量进行多部门沟通和协调。

当前,部分城市在上述规划编制过程中已启动“三规合一”。广东省云浮市有一个成功的尝试,即将国民经济和社会发展总体规划、城乡建设规划、土地利用总体规划以及其他部门行业发展规划的职责整合由一个部门(市规划编制委员会)负责,实现一张图纸治理城市。

记者了解到,该市将原市发展和改革局组织制订全市国民经济和社会发展总体规划的职责、原市城乡规划局编制城乡总体规划的职责、原市国土资源局制订土地利用总体规划的职责以及其他部门行业发展规划的职责整合划入市规划编制委员会。同时赋予组织编制和审查全市各部门的专项规划,并监督其实施的职责,实现了国民经济和社会发展总体规划、城乡建设规划以及土地利用总体规划在规划编制、实施与管理上的统一。

另一种打通部门职能的做法是将规划局与国土房管局合并成立新机构,而“三旧”改造和住房保障这两块职能或会划至建委。上海已经进行了这一调整,而广州也可能步上海后尘。

广东省体制改革研究会副会长彭澎认为,这种调整属于大部制改革的路径。而大部制式合并是否成功,关键看是否有利于提高行政效率、减少摩擦、理顺关系。对于企业来讲,如果因此而方便办事,节约时间,当然是好事。但显然,这两大部门的合并未必如此简单。由于目前一些地方政府十分依赖“土地财政”,而创造土地财政的主要就是规划和国土两大部门,因此,一方面,机构调整后要真正地减少审批程序,方便企业办事;另一方面,必须使两大部门的整合转化为“两大规划”系统的融合,产生“化学效应”,而不是简单的“物理合并”。

不过,还有人指出,虽然将规划和房管合并是利大于弊的事情(两个部门本身就有共通性,房管局注重的是土地的利用,而规划局最终也是将城市规划落实到土地上,所以两个部门合并是顺理成章的),但房管和规划局对上的部委有两个,分别是国土资源部、住房和城乡建设部,合并后如何和两个部委衔接好业务,这也是要考虑的。

编制过程彰显价值

如果不进行部门调整,各部门在共同编制统一规划时的协调配合就显得尤其重要。

专家指出,事实上,相对于“三规合一”理念的提出,更应该看重“三规”统一编制的过程:整合各类规划资源,打破部门分割、地域限制,同一平台,同步编制,沟通协调前置。

深圳龙华新区的经验或许值得借鉴。这个新区在筹建之初,就不仅把“三规统一”的思路引入规划编制中,还在国民经济、社会发展规划与城市空间规划之外,融入了新区的产业发展规划,将城市发展目标、产业体系与空间保障高度融合。

在“三规合一”编制实践中,新区规划编制领导小组下设三个小组,国民经济与社会发展规划由发改部门编制,城市空间规划由龙华管理局负责,产业规划则由新区经济服务部门领衔。以龙华管理局为中心,以编制小组办公室为统一平台,三套编制人马共同调研,资料共享,既彼此独立、各有侧重,也定期交流碰撞、分析讨论,三项规划同期推进。

“这是一个前所未有的过程,开了30多次会议,基本两周一次,每个小组都在管理局附近住了不少于两个月。”龙华管理局参与编制工作的规划组负责人罗汉青表示,“最终各个规划既符合各部门的规定,又能在内容上彼此衔接,并得到了社会各界的认可。三规制定的过程,对于各个部门来说,就是一次统一思想的过程。”

“正是编制的过程彰显了价值,”深圳规划界一名资深人士表示,“‘三规合一’制定的过程,就是摸清家底、用好政策、提高效率的过程。在实现‘三规合一’后,还可以进一步融入环保、园林、水务、交通、城市管理等部门的专业规划,逐步实现‘多规融合’。”

但该人士同时认为,值得注意的是,做好“三规合一”,建立统一协调的法律体系是最终保障。《中华人民共和国城乡规划法》已于2008年1月1日起开始施行,这部法强调了城乡规划的法律地位和作用,强调了规划的稳定性和法定性,严格了规划修改制度和程序,但经济社会发展规划目前还没有法律约束,“三规合一”更是没有统一的规划法可以适用,所以要想做好这项工作,推动立法应及早提上日程。