公共品牌法律政策研究

公共品牌法律政策研究（共12篇）

公共品牌法律政策研究 篇1

摘要：随着社会经济的快速发展以及时代的不断变化, 公共关系在社会的各行各业都得到了快速的发展, 并且公共关系在各领域都发挥着积极的作用。时代的发展为公共关系创造了更为广阔的发展空间, 同时也为公共关系的发展提出了更高的要求, 不论是质量还是水平或者是规格方面都提出了新的要求。公共关系对品牌建设有着积极的作用, 有利于品牌建设的发展, 因此, 为了进一步促进品牌的建设质量与企业的形象, 就应该从多个角度出发做好公共关系在品牌建设中应用的工作。为此, 应转变思想观念, 注重公共顾问服务和公益活动。

关键词：公共关系,品牌建设,应用研究

随着社会经济的发展以及现代企业的发展, 出现的企业危机或者是企业问题也越来越多, 急需要一种公共关系去维护企业与社会公众之间的关系, 从而维护企业的品牌, 提升企业的形象。在新的时代不断发展的推动之下, 公共关系的发展也被赋予了新的内涵, 同时也上升到了一定的高度, 有了时代的新要求。特别是在品牌建设中, 更需要公共关系维护其文化内涵与文化形象, 宣传品牌的内涵与价值, 因此在品牌建设中做好公共关系非常有必要, 同时也是相当重要的。

一、什么是公共关系

所谓的公共关系是指企业或者是某一组织为了改善与社会公众之间的关系, 促进公众对本企业或者是本组织的认识、理解以及支持, 达到树立良好企业组织形象、促进商品销售的目的而进行的一系列公共性质的活动。公共关系的本质是社会组织、集体或个人必须与其周围的各种内部、外部公众建立良好的关系。它是一种状态, 任何一个企业或个人都处于某种公共关系状态之中。公共关系也具有一种管理上的职能, 作为一种管理职能, 在组织的经营管理中具有明确的职责范围, 发挥着特定的功能和作用。而这些职能和作用的发挥, 不仅为组织的生存和发展创造了良好的外部环境和内部条件, 而且渗透到社会生活的每一方面, 对社会产生了积极影响。公共关系职能和作用的发挥, 还能使公共关系从业人员观念不断更新, 素质逐渐提高。因此, 在企业品牌的建设过程中注重公关关系是非常重要的。

二、公共关系在品牌建设中的作用

公共关系作为维护品牌形象的一门艺术, 在品牌建设中发挥着积极的作用。

随着市场竞争的不断加快, 从品牌战略的角度来讲, 企业在品牌建设中通过公关关系能够为企业品牌建设赢得更多的效益和时间。从品牌文化的角度来讲, 在品牌建设中能够通过公关关系为企业的品牌文化树立一个发展的方向, 进而推动企业文化的进一步发展, 获得更多社会公众的认可以及提升品牌的社会公信力。从品牌的忠诚来讲, 公共关系能够有效提高品牌在公众中的涉入程度, 帮助更多的公众去了解品牌, 树立品牌形象。只有这样, 公共关系参与到品牌建设的发展中来, 才能逐渐建立起企业品牌的高大形象, 为企业创造更多的利润与效益。

在中国如此复杂的市场环境下, 公共关系不仅可以帮助企业宣传企业的品牌, 帮助企业建设自己的品牌, 而且能够化解企业的品牌危机, 使得企业再次获得公众的信任。在日趋激烈复杂的社会环境之下, 企业的品牌建设不仅面临着挑战, 同时也会面临着一系列的问题。这个时候公共关系能够为品牌建设以及危机化解提供一定的策略性的意见。再者, 公共关系可以通过媒体, 把企业品牌的建设思路以及思想内涵展现给公众, 被公众所接受。公共关系通过这样的方式表达了品牌所想要表达的思想以及主张, 不仅能够了解到社会公众对品牌的期望值, 而且能够通过这样的方式及时确定品牌建设的方向或者是目标, 使得品牌建设更加符合市场, 适应市场的需要和发展。公共关系在品牌建设中的作用, 还体现在公共关系有教育作用以及公共关系可以在一定程度上代替广告, 起到品牌宣传作用。除此之外, 公共关系在品牌建设中的作用还表现在公共关系可以为品牌建设培植市场。公共关系还可以为品牌建设提供危机防范和管理, 为企业的品牌建设减少危机存在的风险, 在当今日益发展的市场中, 这方面的作用越来越突出和越来越明显。由此可以得出, 公共关系在品牌建设中有着积极的发展意义和作用。

三、公共关系如何在品牌建设中得到更好地应用

(一) 转变思想观念, 重视公共关系作用

要使得公共关系在品牌建设中得到更好应用, 一些企业的领导人或者是负责人就应该转变思想观念, 充分地认识到公共关系的作用以及公共关系在品牌建设中的积极作用。目前, 由于市场竞争的日益激烈, 许多的企业家特别重视广告, 甚至不惜在品牌广告方面大量砸钱, 反而轻视了公共关系在企业品牌建设中的积极作用, 未能抓住公共关系, 建立社会公信力, 树立企业品牌的高大形象。例如, 加多宝这个品牌, 在大地震的时候, 其领导人就特别注重其公共关系, 为灾区捐助了一批产品, 这在无形之中就提升了品牌在公众之间的公信力, 并且在社会公众之间也得到了宣传, 如此加多宝这一品牌就树立了高大上的形象。这样的品牌建设完全得益于公共关系的处理恰当, 充分重视了公共关系在品牌建设中的积极作用。因此, 要使得公共关系在品牌建设中得到更好应用, 就应该在品牌建设的过程中转变观念, 转变企业家那种重广告轻公共关系的思想观念, 从而使得公共关系能够在企业的品牌建设中发挥更大的作用。

(二) 注重公共顾问服务

其次, 公共关系要在企业的品牌建设中得到良好的应用, 还应该注重公共服务。如果说企业为品牌建设所打出的广告是为了提高品牌的知名度, 那么公共关系则是为了品牌的荣誉以及社会公众的公信度而推出的。公共关系要在品牌建设中得到更好应用, 就应该注重公共顾问服务。公共顾问服务是一种具有专业性的, 以传播技术为核心的服务, 公共顾问服务注重对舆论的研究, 注重品牌的宣传策略, 具有较强的专业性。因此, 在注重公共顾问服务的时候, 应该注重公共顾问服务的方式、手段以及传播和评估的途径, 从而调动充分的公共资源, 建立良好的公共关系。

(三) 注重公益活动

除此之外, 要使得公共关系在品牌建设中得到更好地应用还应该注重公益活动。公益活动也是企业在品牌建设中注重公关关系的一种良好的体现。通过公益活动, 企业不仅能够提升品牌的形象, 而且能够在关键的时候, 化解企业在品牌建设中存在的危机, 推进企业品牌建设的管理。这里所讲的公益活动其实就是公益公关的一种外在体现, 是企业通过社会活动或者是公益手段对企业品牌进行的一种推广活动。这种公益活动的宣传效果远远大于企业的广告宣传的效果, 给企业品牌建设所带来的积极作用也是非常明显的, 因此, 在企业的品牌建设中应该注重公益活动, 使得公共关系得到更好地运用。

四、结语

随着社会经济的快速发展以及市场竞争的日益激烈, 公共关系逐渐在各领域蓬勃发展起来, 特别在品牌建设这一方面, 公共关系对品牌建设的发展有着积极的作用。公共关系在品牌建设中的作用, 不仅起到一个宣传的作用, 而且还起到一个规范的作用, 能够宣传品牌在社会公众之间的影响力, 也能够化解品牌在建设中遇见的危机与存在的问题。公共关系在品牌建设中不仅应该从转变观念入手, 还应该做好公共顾问服务, 针对品牌建设的实际情况来进一步发挥公共关系的作用。公共关系在品牌建设中虽然发挥了重要的作用, 得到了更好地应用, 但是还应该得到进一步的发展与运用。

参考文献

[1]黄枝霞.公共关系在城市品牌建设中的应用研究[J].暨南大学学报, 2007 (5) .

[2]罗剑.公共关系在建设项目协同管理中的应用研究[J].西华大学学报, 2007 (4) .

[3]徐楷.公共关系在我国IT业的应用研究[J].对外经济贸易大学学报, 2003 (4) .

公共品牌法律政策研究 篇2

上海大学法学院 01级研究生 沈冕成

【摘要】：随着我国入世后政府职能的进一步转变和信息化水平的不断提高，公共事务管理机构的许多运作对于个人数据的依赖已经达到了空前的程度。如何能使这些花费巨额成本收集的个人数据发挥出最大的社会效应，已经成为当前各公共事务管理机构作为个人数据拥有者所热衷探讨的课题。然而伴随这一课题同时值得重视的又极易被忽视的，就是如何在收集、加工、使用这些个人数据的过程中保护数据提供者个人隐私不受侵害。对公共事务管理机构的个人信息数据作进一步开发利用是必然的趋势，对个人隐私的保护也必须同时提到一个新的高度加以重视。如何在这二者之间寻求利益的平衡点，一方面使得公共事务管理机构的现代信息化手段得以充分利用，另一方面又能使作为其管理和服务对象的个人隐私得到切实的保护，已是我们迫切需要研究的一个问题。然而当前我国对于这个问题的立法和制度建设都几乎是一片空白，本文写作的目的也仅仅是抛砖引玉，为这一问题的深入探讨做一块铺路石，为立法者与制度建设者提供一些参考意见。

公共品牌法律政策研究 篇3

关键词：公共政策；创新；生态化

公共政策创新，即政府以新的理念为指导选择突破传统的政策方案，及时有效地解决社会公共问题以及对稀缺的社会资源进行最优化的配置。公共政策创新是当前政府工作实践的重要内容。政府以新视角看待新情况，以新方法解决新问题，也即公共政策与时俱进，是当代一切责任政府孜孜以求的目标，也是自上个世纪以来席卷全世界的政府改革运动的主旋律。公共政策创新也是当前政策研究的一个重要课题，因为公共政策创新不仅受制于公共政策生态环境，也必将对政策生态产生深远影响。有鉴于此，本文力图运用公共政策生态理论对当下

我国政府公共政策创新问题作初步探讨。

一、社会公共政策生态化

生态环境是公共政策运行的外部条件，不仅决定政策问题的性质，也决定政策的生命周期，更决定政府创新公共政策的取向和行为。因而有学者用一个公式来概括公共政策与生态环境的关系:P=(E,G)，其中P指公共政策,E指生态环境, G指政府。公式意指政府做出的公共政策，是政府与环境相互作用的一个函数。

在行政管理领域，弗雷德·W·里格斯运用生态学的理论与方法，研究发展中国家的行政问题，从而创立了以生态学方法研究行政管理的新的行政理论体系，使行政生态学成为一门系统的学科，并在行政学理论领域产生重要影响。对于行政生态学，里格斯定义为“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的科学。但里格斯并未对公共政策的生态进行更为细致的论述。

公共政策的学科奠基人拉斯韦尔是最早提出并论述公共政策生态的重要学者。在他与勒纳合著的《政策科学:范围和方法的近期进展》中清楚地阐释了政策科学的三个学科特征:跨学科视角、情境和问题导向的本质、规范性。其中，对于情境性，拉斯韦尔认为以往的政策研究(或者说是政治决定的研究)往往受限于注意的焦点导致对社会情境描述和解释的失败，因此他提出了公共政策情境性的概念，希望能使得相关活动与外在环境产生关联，并建立更具解释力的理论内涵。他对情境性的定义是:“一个整体社会过程的认知图，公共政策问题不可能脱离特定的政治、经济、社会和文化环境”。因而，拉斯韋尔所提出的“情境性”其实就是指公共政策生态，是公共政策与其内外环境体系，与社会的发展历程和现状之间的密切关系。

在定义公共政策生态时，拉斯韦尔表达了两层含义，“一方面是针对政策过程，另一方面是针对政策的知识需要。”。因而，他将政策科学定义为两个部分，一部分是政策过程的知识，另一部分是政策过程中的知识。身为与社会环境互动的政策科学研究者，必须以情境性和问题导向为指导去了解这两方面的知识。Ronald D. Bnmner曾经对拉斯韦尔的观点作了一番说明补充，他认为，不同环境下，报偿体系均有所不同，环境的因素也对不同的个体或群体产生影响，政策科学家应该根据环境、时间、资源的限制判读信息，并且以系统、广博而有效率的方式提供注意力的指引。此外，Peter deLeon也一再阐释情境性的意义和重点，必二者对情境性的说明，无异是继拉斯韦尔之后清楚论述公共政策情境性的重要文献。

随着政策科学的不断发展，许多政策学家也以自己的视角来分析和淦释公共政策的情境性。比如，托马斯·戴伊建构了由利害关系者、政策环境、公共政策所组成的政策体系。认为三个组成因素间是相互关涉并且彼此影响的，而所谓“政策环境”就是围绕政策议题并影响政策议题的特定情境和生态。再比如，邓恩提出了一个整合性的政策分析架构:包含了政策问题界定、政策方案预测、政策行动建议、政策结果监测、政策绩效评估等等，并分别就政策议题环境中的信息复杂性提出了重要的分析方法。

许多美国政策研究学者也从实务角度分析和论述公共政策生态。例如Van Horn , Barmer和Gormley,Jr.等三位学者在合著的《政治与公共政策》一书中就以政治和政策的六个领域来说明环境因素对公共政策的影响，以及对决策者、利害关系人、幕僚等群体认知和行动的影响。这六个领域分别是董事会政治、首长政治、官僚政治、法庭政治、衣帽间政治、起居室政治，其间运作的复杂性和公众注意的程度均有不同，但都对公共政策的最后成形和发展产生重大的影响。

Nakamura和Smallwood则从政策环境的概念分析政策体系成败的因素。认为政策环境和政策的发展过程息息相关，因此，作者以政策规划、政策执行和政策评估三个阶段的环境为主，讨论行动者、领域与环境的互动关系。第一，政策规划阶段。由于此时主要的行动者是立法的决策者包括了总统、国会、官员、州立法者等等，同时受到利益团体、有力的选民等非政府人员的影响。而彼此之间不同的意识形态、价值观、体制影响的互动都会促成政策不同面貌的发展。第二，政策执行阶段。在这个阶段，政策执行部门可能受到体制上如委任立法的制约，但其自我认知(如对自我指责的认知、对自我利益的认知等)也会在一定程度上决定政策执行的内容。重要的行动者包括制定者、正式执行者、媒体、游说团或选民团体、消费者和受益者、评估者等等及其所在领域，另外，比如行政组织的结构和规范、沟通网络等相关环境因素都是决定政策执行成败的主要原因。第三，政策评估阶段。这个阶段的环境是三阶段环境中最为抽象的，既包括政策规划阶段环境中的决策者和政策执行阶段环境中的执行者，也包括大量学术团体、公益团体、公民等行动者，这些行动者所身处的不同情境是政策评估阶段的重要环境因素。

综观从概念体系、理论分析和实务描述等角度关于公共政策生态的论述，可以将公共政策的外部环境因素分为宏观生态因素和微观生态因素两大类。公共政策的宏观生态因素包括经济—资源因素、政治—法律因素、社会—文化因素和国际因素。经济—资源因素是公共政策运行的基础和最深层的环境;政治—法律因素不仅决定公共政策的性质，而且决定公共政策的合法性程度;社会—文化因素既决定了公共政策运行的智力条件，也为公共政策的运行提供了一定的伦理和心理基础;随着经济全球化进程加快，国际因素对公共政策的影响也越来越明显和直接，甚至国内政治国际化和国际政治国内化的现象也已初现端倪。公共政策的微观生态环境是指每项具体的公共政策所处的具体的、特定的背景，具有多样性、变动性甚至是突发性特征。

另外，从政策生态系统本身是否均衡的角度，也可以将政策生态区分为常规型政策生态和非常规型政策生态。常规型政策生态表现为社会政治系统中输人端的支持与压力相对均衡，社会制度规范、社会理性相对稳定和有序;非常规型政策生态则较多地表现出支持与压力失衡，并且是压力大于支持，从而出现制度混沌，问题丛生，社会相对无序的状况。在常规政策生态与非常规政策生态之间还存有一种既不属于常规生态，也不属于非常规生态的“过渡性”政策生态，也即转型期。政策生态。转型期政策生态主要表现为:(1)政治秩序稳定但政治系统不均衡;(2)经济体系正在逐步完善但不健全;(3)文化价值观存在但缺乏支柱;(4)社会在进步但问题丛生。著名政策科学家叶海卡·德洛尔曾提出三种公共政策制定类型，即“繁荣时期的政策制定”、“严重逆境中的政策制定”和“巨大灾难形势下的政策制定”，。很大程度上就是建立在对政策生态本身是否健全的考察基础上。在常规型政策生态和非常规型政策生态下，公共政策的产生和运行机理都有较大差异。在常规型政策生态下，因为政治系统相对均衡，政策制定和创新更多地呈现出“维护型”特征;而在非常规型政策生态下，公共政策必须针对众多社会问题做出主动及时有效的回应，因而呈现“回应型”特征。在社会转型期政策生态下，公共政策一方面要起到维护现有社会秩序，维持社会发展的功能，另一方面又要回应社会对政府的要求，因而呈现“维护+回应”双重特征。

二、我国社会公共政策的生态化创新

第一，公共政策创新应以市场为基础。改革就是从原有的计划经济体制转向社会主义市场经济体制，改革本身就是一大政策创新。在社会主义市场经济条件下，市场始终是资源配置的基础，包括公共政策在内的政府活动，不能破坏这个基础，而只能促进、补充和有利于市场配置基础作用的有效发挥。市场失灵为政府介人和公共政策作用的发挥提供了需要与可能，但却不能代替市场的效率和功能。在市场经济体制相对完善的政策生态下，一方面是日益发达、成熟的市场基础，另一方面则是日益扩展的政策效应，二者“相得益彰”。所以处于社会转型生态下的公共政策创新必须以市场划“线”，以市场机制作用的正常发挥为基本着眼点。

或许正是因为处于社会转型期，面对不够健全完善的市场，政府习惯使用具有“公共性”和“强制性”的公共政策去取代市场，并且是以“创新”的名义去取代市场。我国某省于2003年9月曾出台《关于加快民营经济发展的决定》，称要“以更大的力度和决心从体制、政策、政府职能等方面优化本省民营经济的发展环境。’，。但在这样一项“新”政策中却赫然写着“党政机关、全额拨款事业单位工作人员在省内开办民营企业，在3年离岗期间，保留原身份不变，并参加正常的工资晋级，基本工资和工资性补贴仍由原单位发放”。这不仅违背了国家有关公务员管理的条例规定和政策，而且势必破坏市场竞争的正常秩序。因为理论和实践都已经证明，没有约束的公共权力进人市场，就必然出现“权力经济”、“红顶商人”，也就是公共管理通常意义的“裁判参与比赛”。这不仅导致其他市场主体难以公平竞争，也必然破坏市场秩序，也就必然导致市场经济难以发展。

第二，公共政策内容创新。也就是指公共政策要“到位不越位”。首先，在一般意义上，公共政策产生于政府与市场的“比拼”，经历了从古典经济政策到社会政策再到现代市场条件下公共政策的变迁之路。在政府改革市场化取向愈来愈显明的今天，政府公共政策在内容上应着重于政府领域(界定和保护产权，保障合同的实施，适当的监管及提供其他公共产品和服务)内的公共事务。其他属于市场主体(如企业、民间组织等)领域的大量微观事务就不再适宜用公共政策去规范和调节了，否则就属于公共政策的“越位”现象。另外，社会转型期的政策体系下，急剧变迁的时代引发了许多政府以前没有关注或关注度不高的问题，这些问题的出现迫切需要政府运用公共政策加以规范和调整，如失业问题和弱势群体问题。新问题进人政府传统的常规化政策议程通常需要较长的时间，因而只有通过创新政府公共政策的内容，才能避免出现公共政策的“缺位”情况。在社会转型期，公共政策的持久缺位不仅会导致社会公共问题积重难返，也容易诱发大面积的社会失序，这也就是公共政策在该生态下强调“回应性”的意义所在。

参考文献：

［1］ ［美］塞缪尔·P·亨廷顿.变化世界中的政治杖序［M］上海:三联书店，1989

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［4］金太军.政府能力引论［J］.宁夏社会科学，1998,(6)

［5］谢庆奎等.中国地方政府体制概论［M］.北京:中国广播电视出版社，1998

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［7］何显明，汪水波.地方政府公信力与政府运作成本相关性的制度分析［J］.国家行政学院，2002年专刊。

［8］李仲华.改善软环境—地方政府应付“入世”的当务之急［J］.经济论坛，2002,(6).

公共政策执行研究评述 篇4

一、西方学界对公共政策执行的研究

西方学界对公共政策执行的研究工作以时间为标准可以划分为三个阶段。

第一阶段:从1973年到20世纪70年代末期。在这一阶段, 学者们把重点放在细节性地描述某项特定政策是怎样在一个或几个地区得到执行的过程。

第二阶段:从20世纪70年代末期到20世纪80年代末期。在这一阶段, 学者们把重点放在开发为分析复杂的政策执行现象所需要的分析框架上, 研究了影响执行的主要变量, 也有强调州政府在政策执行中重要性的研究。

第三阶段:20世纪90年代至今。在这一阶段, 学者们把重点放在研究政府间的政策执行上。

西方学界对公共政策执行研究的三个阶段分别对应了公共政策执行的三种研究模式。

1. 自上而下的研究模式。

该研究模式是巴瑞特和福吉对20世纪70年代初期到70年代末这一阶段的政策执行研究主导途径的概括, 它的代表人物包括《执行》一书的作者普雷斯曼和韦达夫斯基;提出执行综合模型的萨巴蒂尔和马兹曼尼安等。他们认为政策是由上层规划或制定的, 是高层决策者的“财产”, 然后, 它们被翻译或具体化为各种指示, 以便由下层的行政官员或职员执行, 执行者是政策制定者的代理人。依照这种模式, 政策过程被看作是一种指挥链条, 其中, 政治领导人形成政策偏好, 而这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化, 为下层行政官员所执行。这种模式关注的焦点是政策制定者, 要考察他们做什么以及如何将政策付之于实践而生效。

2. 自下而上研究模式。

该研究模式以李普斯基对街头官僚的研究, 埃尔默对追溯性筹划的研究, 贺恩和波特对执行结构的研究为代表。“自下而上”模式以组织中的个人作为出发点, 政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础, 是一种基层活动;政策执行是一个政治活动, 不同的执行者在政策执行中相互作用;它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧, 政策是在执行过程中形成的东西, 而政策目标是预先明确的。

3. 整合式研究模式。

该研究模式以郭锦等人的府际关系模式和萨巴蒂尔等人的政策变迁和学习模式等为代表。整合式研究模型认为, 政策的执行结果是由联邦政府、州政府、州政府能力、州政府决策结果等各种变项交互影响而形成的。执行过程不仅贯穿着上下级之间的控制与互动, 还包含着与政策体系内其他政策主体的谈判和影响。该研究模式在一定程度上是对自上而下模式和自下而上模式的综合运用, 在20世纪90年代后的执行研究中大行其道。

二、中国学界对公共政策执行的研究

中国对政策学的研究始于上世纪80年代, 从上世纪90年代开始关注公共政策执行研究, 并于2000年开始, 对公共政策执行进行系统研究。从目前已有的学术成果来看, 中国对公共政策执行过程的研究主要集中于以下几个方面。

1. 对西方公共政策执行理论的演变过程进行介绍。

此类文章很多, 如有学者认为:公共政策执行理论从行政执行理论发展而来, 历经了从隐形政策制定之中到与政策制定相互融合、复杂依存的过程, 公共政策实施理论的展开有助于追求多种研究的综合, 有助于从政策的关联出发分析。也有学者认为:西方的“执行运动”拓展了早期政策科学的研究范围, 将长期被人们所忽视的政策执行这一环节或阶段纳入政策科学的视野;研究政策执行的学者们从不同的途径、不同的方面来探讨政策执行过程, 并提出了种种的理论, 尤其是力图系统地了解影响政策有效执行的各项因素及其相互关系, 构造相关的政策执行过程模式, 这大大地丰富了政策科学的理论内容等等。这些文章大多围绕政策执行“自上而下”“自下而上”“整合式”的模式展开比较和评论, 如“政策执行研究中的理论模型探讨”。

2. 对中国公共政策执行中所存在的问题, 进行针对性研究。

有的学者概括执行偏差类型为政策被部分执行、政策被曲解、政策截流, 宣传不力、政策被象征性执行、照搬照抄, 缺乏创意;有的认为可以分为政策执行表面化、政策执行局部化、政策执行扩大化、政策执行全异化、政策执行停滞化;有的表达为政策复制、政策抵制、政策敷衍、政策走调等。在已发表的论文中对中国公共政策执行中所存在的问题论述较多, 2007年的《公共政策执行的阻碍及其对策分析》、2008年的《我国公共政策执行偏差分析原因及对策研究》和《我国公共政策执行的阻碍因素分析及防治对策探讨》等。

3. 对影响中国公共政策执行效果的因素进行研究, 并提出有针对性的对策建议。

影响中国公共政策执行效果的因素大致有以下几种认识:第一种认识认为, 利益冲突、公共政策运行机制不健全、中国政策执行控制力削弱、公共政策执行者素质缺陷是导致政策执行不佳的主要原因。第二种认识认为, 公共政策本身的不确定性、信息的偏向选择、传递环节的自然损耗、不同传播方式的局限性、监督机制不严是导致公共政策失真的主要原因。第三种认识认为, 公共政策本身、公共政策执行主体、公共政策执行环境的障碍是影响执行效果的主要因素。针对以上原因, 学者们提出了多种解决办法, 主要有:第一, 塑造政策执行的能动执行主体;营造政策有效执行的社会环境;构建政策有效执行的制度结构。第二, 加强公共政策执行的成本一收益分析;加强政策的学习与宣传, 提高思想认识;提高公共政策执行者的素质;加强公共政策执行的激励与监督;加强政策执行的制度创新。第三, 建构信息沟通机制、优化公民参与机制、健全政策激励机制、强化责任追究机制、完善执行监督机制。

三、对国内外公共政策执行研究评述

公共品牌法律政策研究 篇5

中小企业融资难既是一个微观问题，更是一个宏观问题。从微观上分析，中小企业融资难不利于中小企业的健康发展；从宏观上分析，中小企业发展不好不利于扩大就业和经济发展。当前，无论是出于应对全球金融危机的短期考虑，还是促进国民经济结构优化调整以实现科学发展的长远目标，建设中小企业金融支持体系的公共政策选择都会被赋予更为显著的实践意义，同时也面临更多的选择。基于前文对中国中小企业融资难的经济学解释，中小企业应从坚持市场化导向、建立多层次股票市场两方面完善金融支持体系。

（一）坚持市场化导向完善中小企业金融支持体系的运行机制

充分发挥市场机制的作用，是中国三十年改革成功所取得的一项基本经验。在中国建设中小企业金融支持体系过程中，各级政府也都强调了要充分发挥市场机制的作用。但是，由于种.种原因，这一指导思想在实践中有可能出现偏差。为此，应充分认识到以下几点：

1.政府的主导或推动，在建设中小企业金融支持体系的过程中发挥着重要的、不可替代的作用，但是这并不意味着要由政府替代市场实施微观层面上的金融资源配置。在中国，政府通过放松利率管制、提供信用担保以及整合中小金融机构等在一定时间内为中小企业金融支持体系提供了便利。但市场才是完善中小企业融资体系的关键，在这个大背景下，尽量让市场在微观层面去发挥金融资源配置功能，而不是强调政府干预。

2.要充分依靠市场分散决策的优势，提高中小企业金融工具创新的效率和针对性。中国中小企业群体的复杂性和多样性，商业银行应根据中小企业特点，改进贷款决策程序，建立与中小企业相适应的信贷审批机制，扩大对县市支行的授权，下放全额存单质押贷款、全额保证的承兑汇票签发权等信贷管理权限结合中小企业风险大的特点，设立中小企业贷款呆账准备金制度，合理确定贷款的正常损失率，改变贷款零风险的过高要求；按照责、权、利 对称原则，建立信贷营销管理激励机制。加快利率市场化进程，放开对中小企业贷款的利率控制，充分发挥利率市场化机制引导资金流向的作用，调动商业银行支持中小企业的积极性。

3.金融业进一步对内开放，引导民间资本成立新型的中小企业金融服务机构。在企业发展的不同阶段，其资金的来源存在着很大的差别，民间资本在企业发展的不同阶段发挥着不停地作用。中小企业在发展早期，规模比较小，缺乏实物资产、财务记录和经营信息积累，无法向正规金融渠道和金融机构提供合格的财务信息和足够的抵押品，也就无法从正规金融部门融资。而民间资本往往不须提供实物资产，也可以向生产性借款人提供资金支持。

4.通过产权改革实现财产权的分散化、产权结构的规范化，产权明晰使社会公众的财产权利得到法律明确而有效的保护。从而使以股权权能为基础，通过股权出资、股权质押方式为中小企业融资提供便利；并能够有效保护放贷人权利，改善中国中小企业融资市场的各类金融资源供给条件。

（二）加速发展多层次证券市场体系

证券市场作为企业筹资和投资者投资的载体，其层次性有社会经济发展水平决定。随着经济的发展，中国证券市场也经历着由单一层次向多层次发展的过程，多层次证券市场对社会资源的优化配置和提高市场有效性都有积极作用，也是中小企业金融支持体系中的“高端市场”。但在实践中，单一层次市场是中小企业无法找到理想的融资渠道，成为制约中小企业融资的主要因素。针对这种不平衡发展的矛盾及其负面影响，加速发展多层次股票市场体系，在当前应该成为深化中小企业金融支持体系建设的一个突破口和重点。

1.加速发展多层次股票市场体系，尽快改善高风险股权资本供给短缺的结构性矛盾。风险投资作为一种与经济发展相适应的融资机制，并不简单地就是以资金来支持中小企业，尤其是高新技术企业，其成功的原因在于实现了资金、技术、信息及人力资源的整合，把投资者、风险投资家和企业管理层三者紧密结合起来，建立一套以绩效为标准的激励和约束机制，这就大大减少了融资过程中的信息不对称和代理者成本，从而提高了融资效率。与银行贷款相比，风险投资发挥了主办银行制所具有的便于对企业进行监控的优点，使融资标准保持在业绩良好的基础上。

2.抓住有利时机，促进多层次股票市场加速发展。从各国经验以及中小企业金融支持体系建设的内在逻辑看，建设多层次股票市场的难度最大，因而它在各个子系统中出现和成熟的时间也最晚。惟其如此，中国以服务中小企业群体为动因的股票市场多层次化发展，在过去五年里选择了一条相对稳健的发展道路。当前，加速发展多层次股票市场的需求条件充分，供给条件也日趋成熟，这主要表现在以下几个方面：一是一个由中小企业板、创业板、代办转让系统在内的完整的多层次市场体系已经建立起来；二是基于中小企业板的成功运行，加速发展多层次股票市场体系，在监管、风险控制等方面已经可以获得广泛、成熟的经验支持；三是一套由各级地方政府广泛参与的中小企业上市培育服务体系已经建立起来，依托这一世界上独一无二的体系，中国在普及资本市场知识、培育股权文化方面已经取得重要成就，并具备了继续深入发展的坚实基础；四是中国今后较长时期里有可能出现资本相对过剩，而人民币国际地位持续提高的前景会进一步吸引境外长期资本流入中国，这意味着加速发展多层次股票市场体系不仅有宽松的资金环境，也能起到抑制因资本过剩推动资产价格上涨而诱发通货膨胀的作用。

3.培育和提高市场的风险定价能力，为加速发展多层次股票市场体系奠定微观基础。以风险的眼光审视股票市场，它本质上是一套在全社会范围内分散、配置企业活动风险的制度安排体系。企业风险提供了股票市场存在的基本理由，也塑造了股票市场运行的主要特征，而股票市场配置企业风险的能力决定了股票市场自身发展的广度、深度，服务企业发展和向国民经济渗透的能力。在微观层面，风险定价能力不足已经成为影响中国股票市场自身稳定性，制约多层次股票市场快速发展，深化股票市场服务创新型中小企业群体的主要障碍。在这个意义上，培育和提高风险定价能力是多层次股票市场建设的一项核心任务。需要注意的是，培育风险定价能力需要一个过程。在这个过程中，股票市场在局部出现这样那样的问题是完全正常的，不应因此影响到积极发展多层次股票市场的既定政策选择，而应该为市场通过自身力量不断完善风险定价能力积极创造各方面有利条件。

公共品牌法律政策研究 篇6

关键词 公共政策 公共利益 政府利益

中图分类号：D035 文献标识码：A

改革开放以来，我国由计划经济时期单一的社会利益主体向市场经济环境下的多元化的利益主体转化，在市场经济环境中，政府也是多元化利益主体之一，寻求自身利益最大化是其基本目标之一。实现公共利益的最大化是制定公共政策的目标，但当政府追求自身利益高于一切时，在公共政策行使的过程中，会使公共政策在分配社会利益时会带有明显的自利性，也就违背了公共政策的价值取向和价值目标，影响到社会的公平正义和建设社会主义和谐社会的建设进程。

在公共政策的过程中，政府自身利益的实现与社会公共利益的价值取向具有内在的一致性，政府追求自身利益是以实现公共利益为前提的，合理范围内的政府利益有利于公共利益的实现，也会起到一定的正面作用。相反，侵害或以牺牲公共利益为代价来寻求政府利益的公共政策行为必然受到法律、法规的约束和制裁。但在公共政策的过程中，政府会出于自身利益的考虑选择那些虽有缺陷但有利于政府自身利益实现的政策，具体如下：

（1）制度的不健全

在一个不完善的公共政策系统过程中，不恰当的监督和惩戒行为为政府无度的寻求自身利益提供了便利条件。长期的制度不健全现象容易导致政府自身利益的扩张行为的无限膨胀。在这种制度下制定的公共政策必然不能保证公共政策的公平性、公正性、民主性和科学性，更无法制约政府利益的无度扩张行为，表现在以下方面：

①权力过于集中

在公共政策的过程中，公共政策的制定是由政策分析师、顾问和专家共同完成的，这些非常少的一部分领导者和精英们组成了一个制定公共政策的团体。他们的思想、价值观和建议对公共政策的制定产生了重要的影响，这里避免不了受到决策者个人偏好和自身利益倾向的影响，那么就很难保证政策的合理、合法化，这样就造成了公共政策效益的偏差，体现了决策者的个人意志。

②政策责任不明确

在公共政策的过程中，决策者和执行者凭借国家公共权力，动用的是国家公共资源，但由于公共政策公务人员责任的不明确性和模糊性，政策过程出现问题时，责任很难追究到个人，最后大家承担或者不了了之。

（2）缺乏利益激励机制

公共选择理论以经济学中的“经济人”假设为前提，从个人主义的方法论出发，都天生有着理性的追求个人利益最大化的价值取向。但是公共政策是以实现公共利益为目标的，忽视了政府官员的个人利益，这使得他们经济动机受到了限制，当他们自身的利益无法通过正当的方式得到满足和实现时，那么他们就采用非法手段来实现自身的利益。

（3）社会监督不力

政策评估是评价政策是否合理的关键，但在政策评估的过程中，政府为了维护自身利益，借着政策评估的机会，强调政策效果不佳是由于客观条件原因，要求政策投入更多的资源，包括人员和经费等等。有时借着政策评估还没有结束，故意拖延时间，使政策一直在执行。有时决策者早已制定出的政策，借着政策评估机会使政策合法化。

克服上述现象的有效途径：

①构建程序规范化机制

政策程序合法化是政策必经的历程，经立法机关合法化过程的政策，才能为广大的民众所接受，才会顺利实施。程序是对决策行为的普遍规范和制度化，是以形式合理去抑制可能产生的实质不合理，防止随意决策和个人专断，提高了决策的可预测性，避免了公共政策活动的不稳定性和随意性。实现政策程序的合法化，不仅要规定整个政策的过程步骤，还要对过程步骤的每一个环节做出具体的规定，按照政策制定的规定，将政策过程分为若干个阶段，每一个阶段都有专人对其进行政策分析，都有专人负责，避免某个程序阶段的制定受到个人意志、意愿的影响，从而使公共政策建立在合法、科学、正义的基础上。

②建立政府政策责任制度

政府的权力来源于人民，人民把权力委托给政府，政府代替人民行使权力，那么政府在行使权力的过程中必须对人民负责，对社会公众负责，这里指的是政府责任。在公共政策的过程中，必须要明确政府的权力、责任和义务，要增强政府的责任感，把权力和责任有机地结合起来，防止权力导致腐败。

③强化利益激励功能，滿足政府自身合理利益

政府及其公务人员作为利益主体之一，也有着他们自身合理的利益诉求，也是他们自身生存和发展的前提条件。满足政府自身合理的利益激励既包括物质激励和精神激励。加强公职人员的职业道德意识的培养，树立为人民服务、无私奉献的精神，当公共利益与政府自身利益发生冲突时，毫不犹豫的选择以实现公共利益为目标，把实现公共利益视为自我利益的最大实现，保持自我利益与社会公共利益的高度一致性，从而保证了在公共政策的过程中最大程度的实现公共利益。

④建立利益约束惩戒机制，抑制政府利益的无度扩张

从利益问题出发对公共政策的过程建立利益约束机制，加大对政府公务人员自身失常利益的惩戒力度，包括没收非法财产收入、实行罚款、撤销公职和追究责任等等。

总之，在公共政策的过程中，加强制度化建设，建立合理利益激励和约束机制，可以有效的控制政府自身利益的不断扩张，改善公共政策过程的质量和效率，增强公共政策过程的公共性和有效性，兼顾多种利益关系，形成合理的利益格局，实现公共政策的公共利益，以确保社会公平与正义的实现，从而有效地推进社会主义和谐社会建设。

基金项目：

1. 吉林省社会科学基金项目：公共政策过程中的公共利益与政府利益关系问题研究项目编号：2014B272

2. 长春市哲学社会科学规划办项目：中国传统历史文化生态思想与“美丽长春”建设项目编号：cskt2014zx-0018

公共品牌法律政策研究 篇7

关键词：公共广播电视,公共性,广告

一、文献回顾

1. 公共广播电视的定义和特点

根据李书藏的梳理, 公共广播电视的英文原文是Public Service Broadcasting。Public Service一词指政府为其国民提供的服务, 这种服务最大的特点是公共性。有学者对公共广播电视的特质做了总结, 认为公共广播电视的五项攸关概念是:“ (1) 对公众负担责任; (2) 公共财务; (3) 节目内容的管制; (4) 普及服务; (5) 管制进入; (徐帆, 2010) 。”据此, 我们总结出公共广播电视与商业电视以及政府喉舌的区别:首先是资金来源的独立性和收入的非营利性;其次, 媒体运营不受政府及其他商业机构的干涉;第三, 在传播内容上以公共服务导向为出发点。

2. 对于公共广播电视政策的相关研究

公共广播电视政策研究的主流在于政策的成因及其效果几方面, 针对欧美的研究包括对公共广播电视政策变迁的意识形态分析 (李继东, 2007) , 认为意识形态的变迁是政策演变的重要原因, 并着重分析了不同时期英国公共广播电视政策变迁的意识形态根源。另外, 有学者对当前公共电视所面临的困境和对策进行了分析, 并提出一系列的解困政策 (王哲平, 2011) 。

针对中国公共广播电视政策的研究, 包括陈积银和彭金山对中国公共广播电视缺位的探讨和相关策略的分析, 认为数字电视的浪潮为中国的公共广播电视频道提供了良好的发展平台 (陈积银、彭金山, 2005) 。另外, 借助2011年重庆卫视的案例, 一些学者从公共广播电视角度进行了研究, 包括重庆卫视改版前因后果的探究 (叶晶晶, 2011) , 以及如何在重庆改革的基础上更好地发展公共电视 (孙艳君、邵薇, 2011) 。

3. 中国的公共广播电视政策如何发展

公共广播电视若要发挥应有的社会功能, 最重要就是保持其独立性, 而其资金的来源是维持独立性必不可少的条件。如何通过广播电视运营资金政策的调控, 提升其公共服务质量?笔者提出两个建议:首先, 寻找并合理调整新的运营资金结构, 能够让中国的广播电视拥有更多的自主权, 提供公众需要的高质量公共服务;其次, 广告限制政策能够削弱商业因素对媒体内容的影响, 提升公共服务的质量。下面通过列举其他国家的相关政策, 为中国公共广播电视政策制定提供借鉴。

二、欧美公共广播电视运营资金政策的比较

1. 与欧美公共广播电视资金来源相关的政策

公共广播电视资金的来源主要有以下几种:政府支持、公众视听费、社会资助、广告收费。欧美公共广播电视资金来源各有不同, 广告政策也略有差异, 但都对广告有着不同程度的限制。

(1) 法国逐步禁止广告, 以税收补贴费用

法国人认为, 广告对于公共广播电视服务的侵蚀显而易见, 为了恢复公共广播电视的公共性, 对广告的限制势在必行。根据新华每日电讯的报道, 法国总统萨科齐在2008年4月25日宣布改革计划, 从2009年1月1日起, 禁止公共广播电视机构在20时至次日6时时段播出广告, 从2011年12月1日起, 全面禁止公共广播电视机构播出广告。与此同时, 萨科齐还决定对电信、网络运营商征收0.9%的所得税, 用于对公共广播电视机构取消广告后的补贴。

(2) 英国寻找广告之外的资金来源

英国BBC作为公共广播电视的典范, 其资金来源主要是公众的视听费。在最近几十年, BBC面临了来自资金、新技术开发以及激烈的商业竞争等多重问题。BBC在应对这些挑战的时候, 虽然加入了商业运作, 以解决财政问题, 但并没有通过出售广告时段获得收入。BBC应对新环境的相关财政策略包括:裁减日常运作开支, 通过节省成本和裁减工作岗位等措施提高资金上的竞争能力;通过商业策略节省成本, 包括出售传输业务、低价购买美国的节目在黄金时段进行播放等;另外还包括在其他国家寻找合作者拓展市场、进行技术创新, 如投资新技术的卫星电视和数字电视公司, 通过这些商业策略改善财政问题 (洪浚浩、劳伦斯·舍里克, 2003) 。

(3) 美国公共广播电视的资金政策———政府支持和公益捐赠

美国的公共广播电视是独特商业环境的产物, 它从未真正将广告作为其运营资金的来源, 而是通过政府拨款和各类团体的捐赠维持运作 (郭镇之, 1997) , 近几年美国公共电视正面临着商业电视和新媒体的冲击。根据王哲平的总结, 美国公共电视的困境之一就是运行资金严重不足, 针对该类问题, 美国公共电视需要继续寻求慈善事业的支持以及开辟新的自筹资金渠道, 例如建立PBS基金会, 为在全美范围内搜索、培养和接受特别的捐赠提供通道。

(4) 政策总结:限制广告, 另辟商业化道路

总结以上几个国家的公共广播电视政策, 我们发现即使公共广播电视融入商业运作元素, 也是经营主体根据市场需求, 通过节目的商业运作获得资金的合理利用, 而非通过广告收益来维持运营, 广告收益在其资金来源的考虑中总是排在末位, 以维持其公共服务的性质。

2. 中国目前的相关案例及政策

(1) 案例:重庆卫视改革

2011年3月1日, 重庆卫视全面改革, 其中最引人注目的便是全天候取消商业广告。没有商业广告是区别于商业频道的重要标志, 有学者认为“重庆卫视全天候不播出商业广告, 是向公共电视迈出的有利一步, 其示范作用和社会价值都是非常值得肯定的 (孙艳君、邵薇, 2011) 。”取消商业广告后, 重庆卫视的运营成本将由重庆广电集团的其他经营收入和由重庆市财政埋单。

(2) 广告限制政策

2011年11月28日, 中国广电总局下发《〈广播电视广告播出管理办法〉的补充规定》, 决定自2012年1月1日起, 全国各电视台播出电视剧时, 每集中间不得以任何形式插播广告。不少学者认为, 媒体会开创各种新的广告形式弥补因电视剧中取消插播广告而造成的损失。总之, 要想从根本上削减媒体的商业性, 必须从资金来源上进行进一步的优化和重构。

三、中国公共广播电视政策发展途径解析

1. 分类运营———区分公共广播电视与商业广播电视

在中国, 早期的传媒由政府控制并提供运营资金, 而在媒体转企改制的过程中, 为了促进广播电视媒体自身的发展, 商业化的运营必不可少且尚在探索和推进中, 于是现实中针对广播电视媒体的公共服务职能调整, 只能从限制节目内容和限制广告上入手, 从这个角度就不难理解“限娱令”和限制广告策略的提出。只是, 这些都是政府强制的内容限定, 导致媒体本身商业属性的根本———运营资金来源, 并未有任何改变, 要从根本上将广播媒体从商业逐利性中解脱出来, 唯有拓展合理的资金来源, 让广播电视以服务社会和公众的利益为根本目标, 而不是以追求高额广告收入为宗旨。从根本上来说, 就是建立公共广播电视和商业广播电视两个功能分明的广电系统。从更为根本的文化产业角度而言, 文化体制改革的目标即是将事业和产业分开运作, 从而实现各自的公共服务和商业运作。降低媒体行业内部的矛盾, 如此中国需要建立专门的公共广播电视, 杜绝广告并为其提供公共资金, 进行公共服务就会变得更为简单易行。

2. 维护资金来源的独立性———多方资助, 引入社会公益资金

对公共媒体来说, 媒体的独立性和公共资金来源密不可分。对中国公共广播电视的发展而言, 必须从政策上限制广告收益在其运营资金中的构成比例, 以促进广播电视媒体履行公共服务的职责。我们可以学习欧美的方法, 寻求多样的资金来源以维持运营, 保持媒体的独立性。

对于美国和法国来说, 政府的资金支持是其公共广播电视运营的主要资金来源之一, 为了解决资金的困扰, 美国正积极扩大公益资金的渠道, 包括社会公益团体和慈善基金的支持, 以维持其独立性。而BBC则正探索着商业化的路径, 通过对节目的购买销售来换取自身的资金效益。

对于中国来说, 多元化的资金渠道是公共广播电视应探索的方向。借助中国媒体的多重属性, 可以合理整合各方面的资金, 让政府、商业以及社会公益资金进行一个合理的结构配比, 让社会公益资金进入公共广播电视。

四、中国公共广播电视发展展望

1. 独立的运营资金之外

寻找独立的资金来源非常重要, 但是在这个过程中也需要其他手段以维护其独立性, 例如公众的舆论监督在此扮演了重要的角色。在中国需要针对政府干预进行一系列改革, 在公共广播电视中限制政府的力量, 以实现对政府的监督职能。

2. 数字电视

数字电视在新的媒体环境下因自身的运营模式和媒介特点而备受期待。一方面, 数字电视借助数字存储技术令受众可自主选择跳过广告;另外, 公众通过上缴视听费获取数字电视服务, 这种收费方式和英国公共广播电视体制的收费方式有着异曲同工之妙, 为中国开设公共广播电视频道提供了新的可行性机遇 (陈积银、彭金山, 2005) 。中国的公共广播电视可以借助媒介技术自身的发展, 开拓一个新的领域, 以克服公共广播电视在发展过程中因社会环境和政治形态而遇到的困境。

参考文献

[1]李书藏, 《欧洲公共广播电视的实质解读——以BBC为例》, 《中国广播电视学刊》, 2008年10月刊。

[2]徐帆, 《身份与路径的双重否定:“公共频道”对公共电视在华发展的影响》, 《新闻大学》2010年第3期总第105期。

[3]李继东, 《英国公共广播电视政策变迁的意识形态成因分析》, 《新闻大学》, 2007年第3期总第93期。

[4]李继东, 《论英国公共广播电视理念的缘起与嬗变》, 《现代传播》, 2007年第3期总第146期。

[5]王哲平, 《美国公共电视的现实困境及其解困之策》, 《电视研究》, 2011年第9期, 总第262期。

[6]陈积银、彭金山, 《中国公共电视频道的缺位与策略探析》, 《视听界》, 2005年第6期。

[7]郭镇之, 《美国公共广播电视的起源》, 《新闻与传播研究》, 1997年第4期。

[8]沈国麟, 《美国公共电视的生存空间——美国公共电视网 (PBS) 记者格温.艾菲尔访谈》, 《新闻大学》, 2008年第2期, 总第96期。

[9]叶晶晶, 《重庆卫视改版的“前因后果”》, 《传媒观察》, 2011年10月。

[10]孙艳君, 邵薇, 《浅谈公共电视在中国的发展》, 《今传媒》, 2011年11期。

[11]洪浚浩, 劳伦斯.舍里克, 《BBC与BSkyB之战:新环境下公共广播电视与商业广播电视的竞争及启示》, 《新闻大学》, 2003年冬。

我国公共住房政策的研究综述 篇8

1公共住房政策的涵义

理清公共住房政策的涵义和演变历史是进行公共住房政策研究的前提基础。很多学者对公共住房政策做出了相关界定,如陶雪良、刘洪玉认为公共住房政策是政府通过干预手段对贫困群体实施的倾斜性非盈利住房供给;[1]兰天认为,公共住房政策是政府通过实施政策,在一定程度和数量上解决居民住房问题[2]; 于树一则从规范的角度对其定义: 由政府财政出资开发、收购并管理经营,同时通过减税、补贴等辅助手段鼓励非政府力量( 公民、企业或社会组织) 参与提供房源,出租或出售给中低收入家庭,分别满足 “住有所居”和 “居有所屋”两类基本居住需求[3]; 徐珂认为公共住房政策是整个社会保障体系中的重要组成部分,是由政府直接投资建造或由政府以一定方式对建房机构提供补助,由建房机构建设,并以较低价格或租金向中低收入家庭进行出售或出租的住房等相关的政策[4]。从学者们对公共住房政策的界定看,公共住房政策的政策主体是政府,政策对象主要是中低收入群体,政策手段包括出资开发、收购并管理运营,补贴减税等,政策性质是与商品房相对应的公共性。

2我国公共住房政策存在的问题研究

与迅速发展的经济相比,我国城市发展配套的公共保障措施却相对滞后,住房保障政策也不例外。近年来政府一直致力于通过一系列公共住房政策来缓解日益严重的中低收入群体的住房问题,虽然政府的公共住房政策在一定程度上缓解了中低收入群体的住房问题,但还远没有达到这项政策的预期目标。从客观因素分析,与世界发达国家相比,我国经济发展水平还比较落后,加上人口众多,城市化进程与工业化进程交叉进行,使我国政府在实施住房政策时面临比其他国家更大的挑战。目前对公共住房政策的研究更多的是从主观因素分析,一方面是我国公共住房政策本身设计存在一些缺陷与不合理之处。刘开瑞等认为目前我国公共住房政策机制设计有些不合理: 准入机制设计不当导致真正获益的群体并不是最需要得到保障的群体; 退出机制缺乏导致 “只进不出”,加剧了公共住房供给不足问题; 监督机制缺位滋生并纵容了公共住房相关的腐败; 公共住房政策设计中财政政策、税收政策等协同政策的不同步导致公共住房政策后发力不足。[5]陈杰认为公共住房政策涵盖对象过于狭隘,包含的对象应该不仅仅包括具有本地户籍的中低收入群体,还要关注外来人口和非户籍人口。[6]

另一方面是我国公共住房政策在实施过程中存在的一些管理不当等干扰因素,造成我国公共住房政策的最终效果不尽如人意。吴涛认为政府实际承受能力是有限的,但是现实中几乎所有城市的公共住房体系运作方式都是政府在 “包打天下”,政府无论是选地点、土地供应,还是抓工期质量、筹措资金等都自己包揽,造成政府管了很多不该管也很难管理好的事情。[7]

3我国公共住房政策的国外先进经验借鉴

其他国家应对城市住房问题的措施对于我国的公共住房政策的完善有重要的借鉴意义,对我国公共住房政策研究中有很大一部分学者是从国外先进经验出发进行的反思和探讨。巴曙松系统介绍了世界其他国家和地区保障性住房的六种模式: 英国从大规模建设公屋到公屋私有化的循环、美国从政府主导到私人参与的循环模式、日本从政府兴建到政府购买、新加坡以政府为主体的住房保障体系, 中国香港政府主导、民间及私人机构共同参与的保障房体系以及巴西以贫民窟改造和住房补贴为主体的政府主导模式。[8]徐珂从另一个角度也总结和归纳了国外公共住房保障体系: 一是以住房抵押贷款为重心的多元模式; 二是以储蓄资金贷款为来源的互助模式; 三是以政府资金控制为目的的计划模式; 四是以互助合作援助为主要内容的公共住房保障模式; 五是以多元有机混合为特点的转轨模式[9]。 李莉、王旭通过对美国公共住房政策的发展历程和走向的探讨,集中体现了美国依靠法案颁布推动公共住房政策由间接调控到直接管理,激励私人企业投资低价住房建设等。[10]赵光瑞介绍了日本以住房金融公库、公营住房、公团住房和公社住房为基础构建的住房建设与住房保障体系, 以此为基础提出了对中国公共住房政策的建议。[11]

4我国公共住房政策发展建议

无论是对我国公共住房政策发展存在问题的探析,还是对国外先进住房保障政策的学习最终目的都希望我国公共住房政策能够有效发挥其保障作用,更好地为其需求者提供服务。关于我国公共住房政策发展建议,学者们集中于以下几个方面进行研究: 第一,通过科学验证分析提出相关建议。高苛等通过引入公共住房占有率和租金补贴率变量,建立了无限期最优经济增长模型。通过对该模型构建和验证得出公共住房政策选择受政府偏好、住房建设成本及市场租金等影响,提出我国住房保障政策应该根据地区实际需求、经济能力及住宅市场发展状况因地制宜而选择。[12]第二,从我国公共住房政策管理机制角度提出发展建议。吴涛就提出采取多种手段扩大房源,创建经济适用房、廉租房的联动机制,通过政策衔接创建公共住房的推出机制。第三,从我国公共住房政策本身的设计上提出建议。徐琴通过制度安排与社会空间极化的逻辑关系对当前我国公共住房政策进行透视并提出公共住房政策混合居住模式、城市功能在空间上的适度混合与匹配,在适当的空间尺度上实行居住与就业的平衡等发展建议。[13]第四,对公共住房政策相关配套措施提出发展建议以此促进公共住房政策的顺利开展。顾书桂认为劣质土地财政使中国短期内走上了资产增值型公共住宅金融道路,劳动力价值支撑型公共住宅金融才是中国最佳的选择,必须坚持保障性住房的非商品化原则和城市地租不计入保障性住房成本原则。 他认为唯有如此,政府才能真正实现公共住房的保障性作用,又不会因为财力不足导致系统性的经济和政治危机。[14]佘玉玲在了解世界各国住房保障模式的基础上,探讨了财政收入的有限性、地区发展的不平衡性、中央与地方事权与财权的不统一等影响住房保障财政模式的因素, 提出我国住房保障财政政策应该在坚持适度的财政宏观规模基础上,积极引导社会资本参与,同时应该完善中央对地方的转移支付政策,调动地方政府对住房保障财政支出的积极性。[15]

山西农村公共产品供给及政策研究 篇9

农村公共产品是指在农村地域内用于满足公共需要、具有非竞争性和非排他性的产品。农村的基础设施、基础教育、医疗卫生、环境保护等都具有较明显的外部效应, 都属于公共产品。

一、农村公共产品供给现状

近年来, 在我国“二元经济”结构下, 农村与城市之间实行两套不同的公共产品供给体制, 造成农村公共产品历史性欠账较多, 供给严重不足。农村公共产品供给总量虽然有所增加, 但与城市相比, 与农村实际需要相比, 还有相当的差距。究其原因, 主要是农村公共产品供给决策机制不合理、财政投入不足和供给模式单一。山西已获批为“综改区”, 尤其要在基本公共服务、农村公共产品供给体制方面, 先行先试, 逐步创建一个多元化的农村公共产品供给机制。

2010年是“十一五”规划收官之时。在“十二五”时期, 公共产品供给领域面临着重大挑战, 即如何实现基本公共服务的城乡全覆盖, 如何缩小城乡之间、地区之间、行业之间和社会成员之间的收入差距, 如何实现城乡居民在义务教育、公共就业、基本医疗和公共卫生、养老保障、公共安全等方面基本公共服务的均等化就成为关键所在。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出, 着力保障和改善民生, 必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系, 提高政府保障能力, 推进基本公共服务均等化。“城乡一体化”的出发点在于使城市与乡村两个方面均得到发展, 实现城乡之间的和谐, 而实现城乡基本公共服务的均等化就成为城乡和谐的重要内容。

“十一五”期间, 山西财政支出总量稳步增长, 支出结构进一步优化。一般预算支出6700亿元, 比“十五”时期增长1.98倍, 年均增长22.78%。

在财政支出规模持续扩大的同时, 财政支出结构不断优化。按照支持经济结构调整和发展方式转变, 增强公共财政保障能力, 着力改善民生和促进社会和谐的要求, 财政支出重点加大了对“三农”、教育、科技、医疗卫生、社会保障、保障性住房、环境保护等方面的支持力度。2010年全省农林水事务、教育、科学技术、社会保障和就业、医疗卫生等支出938.73亿元, 占一般预算支出的48.6%, 增长23%。一般预算支出结构的优化, 推进了经济发展方式转变和经济结构调整, 有力地提高了全省经济发展的质量和效益, 有效地促进了全省社会事业发展和民生改善, 进一步提高了山西和谐发展水平;对全省转型发展和跨越发展提供了坚实的财力保障。

二、山西城乡公共产品供给实证分析

新中国成立以来, 我国长期实行城乡分割的“二元”发展模式, 形成了城市和乡村不均衡的公共产品供给体制和基本制度。城乡“二元”公共服务理念长期制约农村公共服务的缺失。

(一) 城乡公共服务供给。城市所需要的公共产品是由政府财政包揽供给, 所需的资金由财政预算安排;而政府对农村所需要的公共产品提供较少, 许多服务都要由农村基层负责提供, 由农民承担其费用支出。结果造成区域经济发展不平衡、资源配置不合理、社会分配不公平。总体说来, 我国农村公共服务供给呈现一种非公平公正性与非均衡化并存的态势, 就是因为我国公共服务提供者长期持有这种“以农补工、城市优位”的非公平公正和非均衡供给理念造成的。客观地说, 城乡二元供给模式在一定程度上反映了当时国家公共服务供给的价值取向和具体政策选择。下表反映了2007～2010年山西省公共服务供给情况。

单位:%

资料来源:山西省财政厅资料。

通过对上表的分析, 可以看出教育、医疗卫生、社会保障等方面的支出情况。

(二) 农村公共服务供给存在的问题。目前, 山西生产力发展的总体水平还不是太高, 城乡贫困人口和低收入人口还有相当数量, 农村发展滞后的局面尚未改变, 缩小城乡、区域发展差距和促进经济社会协调发展任务艰巨, 尤其是农村公共产品及服务欠账较多, 总量不足, 水平不高, 公共服务的城乡差距最为突出, 这是我国公共政策长期“非农化”偏向所产生的结果。城乡不仅在经济发展方面存在差距, 而且在基础教育、公共医疗、劳动就业、社会保障等基本公共服务方面发展极不平衡。

当前农村公共产品供给最突出的问题是供给严重不足和供给制度不合理。主要表现在以下几个方面:

1.供给总体上严重不足。受到长期以来的二元经济结构机制的影响, 山西农村公共产品与服务的供给状况不容乐观, 主要表现在农村基础设施建设严重不足、农村义务教育得不到保障、农村公共卫生以及农村社会保障等公共服务得不到有效保障。而正是由于农村公共产品与服务供给不足, 直接影响了公共产品的产出效率, 阻碍了农村经济增长和农民增收, 甚至影响到农村的稳定。

2.城乡差异性的供给制度。长期以来城乡实行两种不同的公共产品与服务供给制度。虽然同为我国国民, 但城市居民与农村居民的待遇却大不相同。城市的公共产品与服务一直是由各级政府来供给的, 城市居民不需要自己出资支持公共产品与服务的供给;而农村居民则需承担很大一部分农村公共产品与服务筹资责任。

城市与农村公共产品供给的不公平, 一方面城市居民享受着优越的市政设施条件, 发达的交通、整洁的环境、低廉的基础教育, 而农村居民却与此无缘, 农村的基础设施建设、教育、医疗卫生等方面的供给均低于城市;另一方面, 在农村公共产品供给条件远远低于城市的不平等状况下, 农民为享用这些公共产品, 往往还需付出更多的代价。

(1) 对基础教育的公共投资不足。由于政府对农村基础教育的公共投入水平低, 导致山西在农村基础教育的公共投资方面存在“缺位”现象。我国农村公共产品供给的制度分析与改革路径研究由于基础教育具有社会受益性强的“准公共产业”的特点, 因而, 世界各国都毫无例外地将基础教育纳入政府公共投资范围。不仅在美国、法国、德国、日本、瑞士等发达国家, 而且在印度、韩国、印度尼西亚、埃及、肯尼亚等发展中国家, 来自政府的公共经费一般均占到基础教育投资总额的85%-90%左右。我国对基础教育的公共投资仅占基础教育投资总额的57.9%。山西2010年一般公共服务占到一般预算支出的11.34%, 教育支出仅占到16.94%。

与此同时, 对基础教育的公共投资存在明显的城乡差别。城市基础教育经费主要来源于政府公共投资, 政府对城市基础教育的公共投资规模大、保障性强;农村基础教育经费则来源于政府公共投资和农村教育集资, 政府对农村基础教育的公共投资规模小、水平低、保障程度弱。对基础教育公共投资方面存在的这种城乡差别, 说明相对于城市基础教育的公共投资而言, 山西在农村基础教育的投资方面存在明显的公共投资“缺位”现象。

(2) 政府对农村公共医疗卫生事业的公共投资严重不足, 导致在农村公共医疗卫生事业的公共投资方面存在“缺位”现象。

所谓公共医疗卫生事业, 是指预防和治疗具有社会公害性的传染性疾病, 使社会成员在克服社会公害的过程中共同受益的“准公共产品”。从世界各国来看, 政府必须对公共医疗卫生事业承担相应的公共投资任务。我国在对公共医疗卫生事业的公共投资方面也存在明显的城乡差别。国家对农村公共医疗卫生的投资明显低于对城市公共医疗卫生的投资水平, 使农民获得医疗保健卫生服务的机会和能力远远落后于城市居民。2010年山西医疗卫生仅占一般预算支出的5.88%, 严重不足。

3.农村公共服务供给体制不合理, 中央与地方政府的权责划分不明确, 表现在公共服务供给错位、缺位, 事权与财力不对称。本应由上级政府提供的公共服务却下移至下级政府提供, 导致下级政府事权大于财权, 本应由政府提供或由政府与农民共同承担的公共服务, 却完全由农民承担, 致使公共服务不到位或质量下降, 同时也加重了农民的负担。农村公共产品与服务供给决策不科学, 基本上都是自上而下的“供给主导型”决策机制。目前由于农村公共产品与服务供给基本上沿袭计划经济时期自上而下行政命令式的决策机制, 不是根据农民和农村的实际需求来决定公共产品与服务的供给内容、数量和质量, 农民作为接受者 (消费者) 被排除在供给决策之外。这种非“需求主导型”的决策机制极易导致供给与需求的背离、错位, 从而造成公共产品与服务供给的低效甚至无效。

4.农村基础设施和社会事业发展滞后。在农村公共服务方面, 基础设施和社会事业发展水平较低, 农村基础设施和社会事业发展比较落后, 与整个国民经济的发展很不协调, 与统筹城乡发展的要求相比还有相当大的差距。整体看, 一是农村基础设施建设滞后。农村部分地区农民出行难问题还没有得到根本解决;还有相当部分农户仍在危房居住。农村现在最大的问题是农田水利建设欠账太多, 这已经成为制约农业增产和实现粮食安全的短板。10年来虽然每年中央都会增加这方面的投入, 但由于这些投入都由不同的上级部门拨付到下面, 然后由县镇一级统一来收, 等于是“分拨统收”。突出表现在与农民生产生活密切相关的农田水利、乡村道路、饮水供电等基础设施条件较差, 农村脏、乱、散、差、小的面貌还没有得到根本改善, 直接影响了农村经济社会发展和人民生活水平的提高。二是农村社会保障体系不健全。农村社会保障体系建设与城市有较大差距, 总体上社会保障总体上覆盖范围较窄、标准较低, 且农村人口所占比例高, 地区间、城乡间基本公共服务水平差距较大。农村社会救助、养老保险等制度尚不健全, 失地农民和进城务工农民基本生活保障缺乏有效途径, 农民仍存在较大的后顾之忧。三是农村合作医疗保障水平低, 公共卫生服务条件仍较差, 看病难、看病贵问题还比较突出;农村社会保障水平较低, 养老保险还处于起步阶段。近年来通过实施有关政策措施, 农村上学难、看病难的问题虽得到一定程度缓解, 但是城乡教育、医疗资源配置不合理的问题仍然比较突出, 农村教育质量较低, 医疗卫生设施条件差, 农民因病返贫、因病致贫的现象仍然比较普遍。三是政府对农村居民社会保障的公共支出水平低, 导致对农村居民社会保障的公共支出存在“缺位”现象。目前我国在城市居民中普遍建立了包括养老保险、医疗保险、失业保险和基本生活保障在内的现代社会保障体系, 而占我国人口63.7%的农民基本上被排斥在现代社会保障体系之外。农村能参加养老保险的农民仅占农村总人口的9.6%, 能够参加农村合作医疗的农民仅占农村总人口的15%左右。在我国的社会保障支出中, 占全国人口35%的城镇居民享用的社会保障资金占全国社会保障资金的89%, 而占全国人口65%以上的农村居民享用的社会保障资金仅占全国社会保障资金的11%, 城乡居民享受的社会保障水平相差26倍。2010年山西社会保障和就业占到一般预算支出的14.21%, 不足以满足广大人民群众的社会保障需求。

此外, 农民在饮用水方面的自来水设施建设、农村低压电网设施建设、农村公路交通等公共基础设施建设, 也主要是依靠农民集资兴建的, 这些本来具有公共属性和应该由国家公共投资建设的项目, 政府却未能承担起相应的公共投资任务, 也是政府在农村公共支出分配上的“缺位”现象。

三、完善城乡公共产品供给机制的一些思考和建议

实现城乡公共服务均等化是一个逐步的过程, 积极推进城乡基本公共服务均等化, 关键在于积极构建相关制度基础和实现机制。从立足社会公平正义的高度统筹城乡公共服务供给, 不断加大农村公共产品供给力度, 着力为农村人口提供更多的公共教育和公共卫生服务, 加快农村人力资本的提升, 最大限度地缩小城乡差距, 促进社会公平。

(一) 统筹城乡公共服务供给体制, 健全政府主导下的农村公共服务多元化供给模式

1.建立多元化的公共产品供给模式和机制。改革现有公共产品的供给体制, 构建多元化的公共产品供给机制, 引入民间资本, 动员社会各方力量, 形成以公共财政为主体、社会各方共同参与的公共产品供给机制。

第一, 明确各级政府在农村公共产品供给中的职责。为真正实现城乡统筹发展, 我国农村公共产品供给体制应尽快由“依靠农民自身”转向“以政府为主”的模式。通过加快对农村公共产品的补偿性供给, 来促进农村经济发展, 缩小日益扩大的城乡差距。尤其要针对农村公共产品供给缺乏足够的资金保障的现状, 按照农村公共产品的不同属性, 实施多主体、多渠道和多方式的供给模式, 努力拓宽农村公共产品的融资渠道。鼓励民间资本参与提供农村公共产品和服务。实现基本公共服务均等化是政府的责任, 要在强化政府核心地位和主导作用、加快建设服务型政府的同时, 制定各种政策鼓励民间资本通过多种形式参与农村公共品服务, 补充政府供给的不足, 实现公共产品供给主体的多元化。

第二, 提高政府提供基本公共服务的财政能力, 形成规范、合理和可持续的公共投入机制及投入水平正常增长机制。根据一些国际机构的统计, 中等收入国家基本保障方面的财政支出占GDP总量的比重平均为10.3%, 而我国目前只有5.4%。在教育、卫生、住房、社会救助和社会养老等五个方面的财政支出比重, 我国都低于同等收入国家的平均水平。按照“提高政府保障能力, 推进基本公共服务均等化”的要求, “十二五”时期山西将根据建立健全基本公共服务体系的目标以及政府财力的增长机制, 大幅度增加在民生领域的投入, 向农村倾斜, 并通过财税体制改革, 在公共财政框架内形成基本公共服务财政支出增长的长效机制, 增加各类农村公共产品的投入和供给。

第三, 政府可以利用各种政策安排鼓励民间资本积极参与农村公共产品服务, 补充政府供给的不足, 实现公共产品供给主体的多元化。 (1) 农村纯公共产品, 如公共治安、环境治理、义务教育等应由政府提供。但政府提供并不是这些产品一定要由政府生产, 政府可以通过合同的形式引进私人投资或直接交由私人生产, 然后再由政府购买。 (2) 农村准公共产品, 如农业科技推广、中小型水利工程等由政府和私人混合提供。政府可采用财政补助、税收优惠等政策, 在明确产权的前提下, 按照“谁投资, 谁收益”的原则引导私人资本进入。

2.实现农村公共产品供给制度的创新。在政府财力有限的条件下可提供有效的制度安排, 动员社会资源进行农村公共产品供给, 建立起以财政为主体、动员社会各方面力量共同参与的农村公共产品供给体制。公共服务的有效不在于公营还是私营, 而在于竞争还是垄断。要充分考虑农村需求的多层次性, 设计供给的多种类型和可选择性。有专家建议, 应将农村基本公共产品和服务的范围和内容明细化, 形成具体目录, 以法律文件的形式公诸于众, 不仅让农民知道哪些是他们有权享受的公共服务项目, 而且还必须进一步明确各级政府、事业单位、企业法人、民间团体和个人等在公共服务领域中的地位和作用, 明晰责任边界。建立农村公共产品和服务需求项目库, 并通过决策咨询方式预设多种方案, 一旦决策设计涉及企业、个人和第三部门参与时, 即可及时提供, 以提高实施效率。要建立有利于基本公共服务职能发挥的乡村公共治理机制, 让村民自治真正成为农民进行有序政治参与和利益表达的基本途径, 增强村庄公共事务管理能力和公共服务供给能力, 最终使村民委员会与城市居委会具有基本对等的权利。

3.加快建立公共服务型政府, 提高公共服务能力。目前, 我国正在建立以民生为导向的财政政策体系, 围绕解决民生问题来确定财政的投入方向, 加大公共卫生、义务教育、社会保障以及各项社会事业的投入, 提高对农村、欠发达地区和城市中低收入居民的公共服务水平, 实现公共服务基本均等化。随着一系列改善民生措施的实施, 新的一年, 公共财政阳光将温暖越来越多的人民群众。公共服务的短缺和失衡与政府的“越位”、“缺位”、“错位”有关。推进政府职能转变, 加快建立公共服务型政府, 是提高政府公共服务供给效率, 实现公共服务基本均等化的重要保障。完善服务型政府建设的一个很重要的方面就是实现基本公共服务的均等化。逐步实现城乡基本公共服务均等化是一个关于社会成员追求公平正义和共建共享的大问题, 为社会全体成员提供基本的、必要的公共服务保障, 是任何一个现代政府义不容辞的责任。

(二) 突出以民生为重点的农村公共产品供给。相对于农民对公共产品及服务广泛而迫切的需求, 各级政府提供农村公共服务的能力显然是有限的, 因此要优化结构, 突出重点, 加大对符合农民公共需求、直接攸关民生的重点环节和方面的投入力度。

1.进一步加快以民生为导向的财政体系。公共服务均等化是我国公共财政制度改革的基本目标之一, 是指政府要为社会公众提供基本的、与经济社会发展阶段相适应的、体现公平公正原则的大致均等的公共物品和公共服务。也就是说, 在基本的公共服务领域政府应尽可能地满足人们的基本物质需求, 尽可能地使人们享有同样的权利。公共服务领域包括公共设施、公共医疗、文化教育、环境保护、社会保障等等。

基本公共服务均等化是解决目前存在的一些不平衡问题, 如缩小城乡发展差距、促进社会公平公正、维护社会和谐安定、确保人民共享发展成果等的必然选择, 具有重大的政治和经济意义。

2.建立与我国国情相适应的城乡基本公共服务的供给标准和评估方法。根据“城乡一体化”的要求, 确立与各地区相适应的最低公共服务标准以及各项公共服务的人均占有标准, 以保证城乡基本公共服务的统一规划与发展。同时强调落实农民在公共服务过程中的知情权、参与权和监督权, 以保证农村公共服务供给的科学合理。

首先, 实行基本公共服务均等化是体现以人为本和弥补市场公共品供给失灵的重要制度安排;其次, 实行基本公共服务均等化是缩小发展差距, 缓解社会矛盾的现实需要。我国正处在由生存型社会向发展型社会转变的关键时期, 全社会公共需求全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的矛盾比较突出。尤其是随着农村公共需求的全面释放, 义务教育、公共医疗、最低保障等基本公共产品的供给, 已经成为广大农民现实和迫切的期盼。目前已具备逐步实现基本公共服务均等化的条件;再次, 公共服务均等化还具有显著的经济意义。

(三) 破除体制障碍, 形成城乡统一的公共服务制度。城乡居民基本公共服务严重失衡主要在于我国城乡二元制社会经济结构, 城乡之间以及城乡内部在制度、市场和公共服务方面存在严重分割, 这主要是制度原因造成的。推进基本公共服务均等化, 关键在于构建相关制度和机制。尤其是建立以户籍制度改革为核心, 改革相关的社会管理制度, 破除城乡二元结构分割。户籍制度是城乡二元结构的主要标志, 消除城乡二元结构就必须逐步推进户籍制度改革。目前, 小城镇户籍制度改革正在全面推开, 个别大城市的户籍制度改革也有了较大的动作。

保障和改善民生是一切工作的出发点和落脚点, 必须逐步完善符合省情特点、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系, 推进基本公共服务均等化, 大力发展社会事业, 加强和创新社会管理, 切实维护社会和谐稳定。

1.积极扩大就业、构建和谐劳动关系。实施更加积极的就业政策, 大力发展劳动密集型产业、服务业和小型微型企业, 多渠道开发就业岗位。坚持对农民多予、少取方针, 建立城乡统一的人力资源市场和公平竞争的就业制度, 解决农民就业难、增收难和劳有所得的问题, 缩小城乡收入差距。

2.积极稳妥推进科技、教育、文化、卫生、体育等事业单位分类改革。培育和支持各类社会组织参与社会管理和服务, 改革公共服务提供方式, 实现提供主体和提供方式多元化;推进非基本公共服务市场化改革, 增强多层次供给能力, 满足城乡群众多样化需求。

3.坚持以提高质量为重点, 统筹各级各类教育协调发展。进一步调整财政支出结构, 逐年提高各级财政预算内教育经费支出占财政支出的比例, 保证预算内教育经费增长明显高于财政经常性收入的增长速度。建立和完善学前教育管理体制, 开始启动普及学前三年教育, 保证全省学前教育普及目标的按期实现。继续实施义务教育经费保障机制政策, 巩固义务教育普及成果, 逐步提高经费保障水平, 推进义务教育均衡发展。完善家庭困难学生资助体系, 扩大资助范围, 提高资助标准, 较好地解决家庭经济困难学生的就学问题。加大高等教育投入, 全面提高高等教育质量。大力发展职业教育和继续教育。加大对特殊教育学校的支持力度, 健全特殊教育经费保障机制。

4.积极落实教育优先发展战略, 财政资金优先保障教育投入。着眼于“实现更高水平的普及教育、形成惠及全民的公平教育、提供更加丰富的优质教育、构建体系完备的终身教育、健全充满活力的教育体制”的发展战略, 合理安排资金, 有效推动战略目标实现。要注重建立城乡一体化的教育发展机制, 在财政拨款、学校建设等方面向农村倾斜, 推进城乡均衡发展;进一步健全完善农村义务教育经费保障机制, 实施免费义务教育, 解决农民上学难、上学贵和学有所教的问题, 促进教育公平。

5.加快医疗卫生事业改革发展。完善医疗卫生服务体系, 提高城乡居民健康水平。按照保基本、强基层、建机制的要求, 深化医药卫生体制改革, 把基本医疗卫生制度作为公共产品向人民提供, 优先满足群众基本医疗卫生需求, 着力解决“看病难”、“看病贵”问题。健全覆盖城乡居民的基本医疗保障体系, 逐步提高保障标准。基于城乡医疗卫生统筹发展的方略, 进一步完善农村三级医疗卫生服务网络;重点推进基本医疗保障制度建设, 加大投入力度, 建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系和医疗保障体系, 提升基本医疗保障水平, 尤其是对城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的支持;积极促进基本公共卫生服务均等化, 确保基本公共卫生服务覆盖城乡居民, 增加国家重大公共卫生服务项目。

6.强化文化基础设施建设, 提升文化软环境水平。建立稳定的公共文化服务财政保障机制, 积极落实中央及省级项目配套资金, 加大对公共文化领域的经费投入水平, 扩大公共文化覆盖范围, 促进基本文化服务的均等化, 实现公共文化的全覆盖。着力发展文化体育事业, 大力支持图书馆、科技馆、文化站、体育场馆等公共设施建设, 改善人民群众生活水平。逐步完善符合省情特点、比较完善、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。

统筹城乡社会事业发展, 完善政府财政投入机制, 鼓励和引导城镇社会事业以及公共服务向农村延伸, 繁荣发展文化事业和文化产业, 满足人民群众不断增长的精神文化需求, 基本建成公共文化服务体系, 加快发展农村教育、文化和卫生等事业, 促进城乡社会事业管理一体化, 推动促进农村社会全面进步。坚持以“强化文化基础设施建设, 提升文化软环境水平”为重点, 实现公共文化的全覆盖。建立稳定的公共文化服务财政保障机制, 积极落实中央及省级项目配套资金, 加大对公共文化领域的经费投入水平, 扩大公共文化覆盖范围, 促进基本文化服务的均等化。实现文化共享工程的目标。在“十二五”期间, 把文化共享工程建设成为资源丰富、技术先进、传播高效、服务便捷、管理规范的公共数字文化传播服务体系, 使之成为公共文化服务体系建设领域充满生机与活力的新平台, 努力实现优秀文化信息资源的全民共享。

7.完善覆盖城乡的社会保障体系。社会保障体系是基本公共服务的主干, 包括各项社会保险制度、城乡居民最低生活保障制度、城乡医疗救助制度和其他社会救济和社会救助制度。健全覆盖城乡居民的社会保障体系, 是社会保障事业改革和发展的总要求, 是政府保障和改善民生的重要着力点, 是建立和完善基本公共服务体系的核心内容。

8.完善城乡养老保险制度。探索建立与物价变动相适应的城乡低保标准动态调整机制, 支持保障性住房建设, 不断改善城乡居民居住条件;推进基本公共服务均等化, 为人民群众生活得更有质量、更有保障、更有尊严提供有力的财政保障。

9.加快农村基础设施建设。加快农村道路、清洁能源、安全饮水、人居环境和农田水利等基础设施建设, 解决农民行路难、饮水难和住有所居的问题, 改善农民生产生活条件。

(四) 完善公共财政体制, 形成基本公共服务财政支持机制。基本公共服务均等化是财力与制度的结合, 制度要改进, 财力也必须跟上。必须按照公共服务均等化的要求, 深化财政体制改革, 健全公共财政体制, 把更多财政资金投向农村公共服务领域, 满足农民对公共产品的需求。

1.建立健全财政支农资金稳定增长机制。坚持走工业反哺农业、城市支持乡村、城乡协调发展的路子, 扩大公共财政覆盖农村的范围, 各级财政支出更多地向农村倾斜;要建立健全农村金融体系, 形成农村基础设施建设和公共事业发展的稳定资金来源。

2.调整国家财政投资结构和方向。实现财政投资重点向农村, 向社会事业、科学技术、环境保护和生态建设等方面的转变。重点支持农村清洁能源、农村公路、人畜饮水、节水灌溉、农村水电等直接改善农民生产生活条件的基础设施建设, 支持公共卫生、教育、文化、科技等社会事业项目, 天然林保护、退耕还林等环境保护和生态建设, 实现全面协调可持续发展, 缩小城乡间基本公共服务的差距。

3.建立科学、完善的财政转移支付制度。转移支付制度是实现基本公共服务均等化、调节收入再分配和实现政府目标的重要手段。为了保障城乡之间基本公共服务均衡发展, 必须强化政府财政转移支付对于公共服务均等化的作用。要逐步提高一般性转移支付的规模和比例, 降低中央财政对贫困落后地区专项拨款配套比例, 促进地区间和城乡间财力均衡。财政转移支付应重点向县乡倾斜, 向农村和贫困落后、边远民族地区和革命老区倾斜, 并逐年提高转移支付比例, 增强基层政府提供基本公共服务的能力, 促进城乡、地区之间协调发展。

(五) 支持县乡财政发展, 不断增强基层政府公共服务能力。调整财政支出结构, 把更多的资金投向农村基本公共服务领域。要缩减政府的经济建设支出和行政管理支出, 继续加大对基本公共服务的投入力度, 形成公共服务责任与财力相匹配的筹资机制。发展壮大县域经济是新时期统筹城乡发展, 支持新农村建设的重要内容。通过转移支付, 尽快解决无煤县的财政问题, 重点支持农村基础设施建设等问题。

公共政策决策失误的案例研究 篇10

公共决策的水平关系国家的兴衰、人民的福祉。自建国以来, 我国各级政府部门决策失误却屡屡发生。公共决策失误会给公共利益造成了巨大的损失, 如果仅仅从经济角度来说, 公共决策失误比官员腐败所造成的损失要大得多。贪污受贿造成的经济损失可能为几万元至几千万元, 而决策失误造成的损失则有可能是几千万元到几百亿元。可以说, 决策失误是最大的失误, 决策浪费是最大的浪费。据报道, 新中国前50年大约两万多亿元的总投资中, 因决策失误造成的浪费至少有一万亿元。

所谓公共决策失误, 就是指在公共决策活动中, 由于主、客观方面多种不确定因素的存在, 而导致决策活动未能达到预期目标或出现明显的弊大于利后果的一种现象。在公共决策过程中, 有很多环节都可能会出现问题, 并造成最终的决策失误。例如, 决策问题的界定出现偏差、决策目标确立不当、决策方案脱离实际、方案选择缺乏科学性以及决策程序不当等都会造成决策失误。因此, 认真研究公共政策决策失误的案例, 揭示决策失误的根源, 建立有效的事前预防和事后问责机制, 具有十分重要的意义。

二、案例介绍

在公共政策分析的过程中, 既需要成功经验的总结, 更要有失败教训的汲取。从而使理论与实际相结合, 增强人们的感性认识, 进而引发深刻的理性思考。案例如下:

修路遇红树被迫改道

文东路是海南省文昌市“三纵十横”市政道路网中一条重要道路, 道路要跨越文昌河, 规划中要穿过一小片红树林, 修建一座桥, 名为文东桥。

2007年7月底, 文东路快修到了文昌河边时, 施工队发现道路正前方有省级红树林自然保护区的十几株高大的红树。如果继续向前修, 就必须砍树。

据施工方介绍, 因考虑到红树是我国保护的珍稀树种, 被誉为“海岸卫士”, 在两难情况下, 施工队暂停施工, 向省林业部门提出的砍伐红树申请没有得到许可。当时也曾考虑过移栽, 但据专家考证, 红树根系再生能力差, 不能移栽。

文昌市副市长吴少雄说, 市建设、林业等多个部门经过充分商议, 最后决定让原本修建得笔直宽阔的文东路左拐了个弯, 文东桥往下游移址30米, 避开这片红树林。

吴少雄说, 新征土地及建设等所有费用相加, 至少需要增加投资上千万元。

三、案例分析

(一) 成功经验总结

第一, 施工方在发现问题后及时作出停止施工的决定, 并立即向相关部门汇报情况。施工方的这种责任意识和快速应变能力值得提倡和学习。

第二, 相关部门在接到情况报告后, 文昌市政府及时组织了各部门协调与会商, 以及请专家进行相关方案的可行性论证, 并很快做出新的修正决策。文昌市政府在接到报告以后, 协调个部门积极开展补救措施的论证与出台, 而没有出现相互推委扯皮, 推卸责任的现象, 赢得了时间和效率, 避免了更大损失和浪费的发生。而且, 给民众树立了一个负责任的政府的良好形象。常言说, “知错能该, 善莫大焉!”对个人而言如此, 对政府而言亦如此。文昌市政府的这种敢于负责, 及时纠错的做法值得各地学习。

第三, 政府的环保生态意识和法制意识很强。因红树是我国保护的珍稀树种, 被誉为“海岸卫士”, 并且海南省红树林保护规定里明令“禁止砍伐红树林”, 文昌市政府的改道行为体现了保护生态的意识, 而且也让人们看到文昌市政府是在依法行政。

(二) 失败教训

公共决策失误是造成被迫改道的根本原因。如果文昌市的规划部门 (公共决策部门) 在规划道路时能将“保护红树”考虑进去, 那么也许就不会发生被迫改道的尴尬, 更不会导致多花上千万元资金的浪费与遗憾!最初规划时的欠考虑为如今问题的出现埋下了伏笔, 是造成改道的根本原因。

公共决策缺乏民主性、科学性和透明性是造成决策失误的直接原因。文昌市在问题发生以后补救决策的出台可以说是在媒体、公众和社会的广泛关注和参与下, 在专家学者的科学论证下, 以及各决策部门的协调配合下很快做出的。如果当初在进行规划决策时就能够发动民众广泛参与、邀请专家科学论证, 那么也许就会做出科学的决策。

四、案例的启示

(一) 公共政策决策失误的原因思考

每项公共政策决策失误的具体原因各不相同, 而且可能是多种因素综合作用的结果。公共决策失误的原因分析可以从决策因素、决策过程和决策体制三个方面展开。决策因素包含决策主体和决策情境, 前者构成决策的价值取向, 后者则提供决策的事实前提;造成决策失误的主体因素, 主要是主体利益与主体价值观。在决策过程中, 决策问题的界定出现偏差、决策目标确立不当、决策方案脱离实际、方案选择缺乏科学性等可造成决策失误。从公共决策体制来看, 集权决策体制比分权决策体制、个人决策模式特别是个人专断的决策体制比集体决策模式发生决策失误的可能性要大, 在分权决策体制和集体决策模式中, 因决策程序不当也可造成决策失误。

按一般规律性来说, 总有一些必然的因素是导致公共政策决策失误的主要原因。具体为:首先, 立场不够公正。决策者在制定公共政策时, 没有自觉站在中立、公正的立场对待各种社会利益矛盾, 而是自觉不自觉地带有对矛盾其中某一方或某几方的明显倾向立场, 就很容易导致决策丧失公正性。从而导致政策遭到利益被不公损害方的强烈抵触而令政策失败, 或者在政策执行后形成社会各方利益格局的极度失衡而引发事先预想不到的恶果。第二, 判断不够客观。决策者在制定公共政策时, 对政策执行的客观环境、执行条件等客观因素认识不充分, 例如对某些政策对象的政策认同感和抵触情绪认识不足, 又如对政策执行所需投入的政策成本估计过低, 或者对政策执行者的执行力不能客观认知, 例如过高估计了政策执行部门的基本素质, 等等, 都很可能导致政策决策在总体或局部脱离实际。第三, 论证不够科学。有的决策者在决策论证过程中, 缺乏辩证唯物主义和历史唯物主义的思维方式, 不遵循事物的客观规律, 只凭经验判断事物、进行推理, 主观片面地进行决策, 极易导致决策失误。还有的政策涉及的领域专业性比较强, 决策者往往由于专业知识缺失而容易决策失误。第四, 民主不够充分。决策者在决策过程中, 未能广泛充分地听取同该项政策相关的各方面的意见, 包括直接和间接的政策对象的意见、主要执行和协同执行的有关部门的意见、虽不是该政策对象但可能会极其关注该政策执行过程和执行结果的有关方面的意见, 等等, 仅由个别人或少数人进行主观决策, 都可能导致出台的政策本身有误, 或者可能在政策出台后和政策执行时遭到某一方的严重抵触或反对而最终令政策执行变异甚至夭折。第五, 议程不够规范。决策者未能按规定程序展开决策过程, 或者决策程序本身就过于简单或不够科学, 都会使决策过于匆忙仓促, 容易导致决策失误。

(二) 减少公共政策决策失误的对策思考

1、依法构建民主科学决策机制, 在事前避免公共决策失误的发生

首先, 合理规范公共决策权限。这就要求在合理的行政职权分析的前提下, 对各级行政权力机关及相关的执行部门的决策权限和决策范围进行明确的规定。任何行政决策机关, 尤其是涉及公共利益的公共行政决策机构或个人, 都不能行使无限的决策权力, 甚至不受监督的决策权力, 而是必须在宪法和法律赋予的职权范围内进行决策。对于现实当中普遍存在的、决策者有可能从中寻租受益的公共项目或工程的决策, 必须明确限定决策者在多大程度上有权制定政策和付诸执行;必要时决策和执行应当分开, 并建立起公共决策制定权与执行权的相互分离和制约机制。西方一些国家规定, 凡是公共政策决策部门制定的政策可能惠及政策制定者或其所代表的利益集团的, 制定者在任届内不得将该项政策付诸执行, 须留待下任接替者复决后方可由接任者付诸执行, 这样就从一定程度上防止了公共政策制定者滥用权力制定并执行仅仅对自己所代表的利益集团有利的公共政策, 从而防范了公共政策的明显局部利益偏颇。

其次, 合理规范公共决策程序。在公共决策中坚持贯彻民主决策和科学论证的程序。公共决策的民主程序是预防决策失误的一项最根本有效的措施。在现实的决策过程中, 决策层集体讨论、“一把手”按个人意志拍板的情况仍较为普遍, 这就使民主决策程序虚置, 徒有其表, 而没有真正起到制约的作用。如果将公开听证制度、新闻发布制度、专家科学论证制度、决策层集体协商拍板制度等科学民主的决策程序以制度的形式确立起来, 就可以在一定程度上防止民主决策流于形式, 并最终避免不必要的决策失误和损失。

再次, 构建公共决策透明机制。公共决策及执行过程的全程透明是公民知情权的重要保障, 也是公民社会臻于成熟的体现。每项公共政策都直接或间接调整着全社会的利益关系和利益格局, 对每个社会成员都可能在即期或将来某一时期发生直接或间接的影响。因此, 不仅决策层内的每个成员都应当享有平等、充分的知情权, 公众也应当享有对决策全过程和全部细节的及时知情权, 大众媒体也应当有对决策全过程及其任何细节的公开报道权。实际上, 越是经过获得公众普遍参与和普遍监督的决策过程所最终制定出台的公共政策, 越能最大限度减少直接的决策失误, 也能最大限度防范政策出台后的执行偏差。

最后, 构建公共决策论证机制。公共决策的充分论证是防范公共决策失误的一个关键环节。公共决策论证如果不深透, 就起不到防范决策失误的作用。在西方国家, 政策论证过程往往都是不同利益、不同立场的各方充分评论、公开辩论的过程, 不仅决策层有评论权和辩论权, 公众也有对决策全过程的随时评论权和辩论权, 媒体也有对各方评论、辩论的公开传播权。公共决策公开辩论是一种深入的论证形式, 同时也是公民参政议政的良好途径。目前我国公共决策的现实情况是忽视, 甚至惧怕公共决策的充分辩论论证和公开论证。即使有个别的公开论证, 也往往是肤浅的、片面的, 甚至是虚假的论证过程。这种现状不改变, 很难扭转决策失误频出的状况。

2、依法构建行政问责制度, 在事后减少公共决策失误的影响

减少公共政策决策失误除了要在源头上加强防范外, 还要加强事后的责任追究制度的构建, 从而达到惩前毖后的功效。在我国, 由于决策失误问责制度的缺乏, 导致的是决策轻率, 失误频发;投资不讲效益, 浪费严重;形成巨额债务, 包袱扔给后人。因而要尽快构建我国的行政问责制度, 尽量避免这种现象的发生。

首先, 构建科学的问责标准体系。科学的问责标准体系应当包括:公共决策失误等级评定标准, 涉及公共决策失误的等级和评定标准的确立;公共决策失误主体责任标准, 涉及公共决策失误主体及其责任等级的确立;公共决策失误责任追究标准, 主要涉及责任追究主体和责任追究程序的确定;公共决策失误赔偿标准, 主要涉及公共决策失误赔偿、弥补和纠错机制的确定等。所有这些问责标准体系需要一整套严密有机的标准体系来构成, 并且要具有明确性和可行性。

其次, 明确问责主体和问责客体。现实中公共决策失误无人问责或少人问责的情况普遍存在, 一个重要的原因在于问责主体的缺位。一方面同级的人大、政协等体制内的问责主体问责意识不强, 一方面体制外的问责主体呈现出分散化和盲动化, 甚至一些责任追究者不知道如何行使问责的权利, 不知道或不明确问责的范围和问责对象的具体指向。这就造成了现实当中许多地方和领域, 都只有在事故或事件引起了较高层领导直至中央领导层的关注后, 才能促成一种被动的问责。

再次, 建立合法的问责程序。正当合法的问责程序是行政问责制依法行使, 避免流于形式的一个基本保障。问责的程序首先要遵循公开公正的原则, 否则就起不到问责制度应有的惩罚和警示作用。问责程序要公开透明, 将责任追究的过程和结果及时的公之于众;问责程序的执行要做到公正公平, 责任面前不分贤愚, 更不能舍小保大、避重就轻, 秉公行事才能保证问责制度的权威性和公正性。

最后, 建立合理的问责官员处置制度。对于被问责下来的干部的再任用问题一直是社会关注的焦点。这主要是目前存在一些问责官员处置不合理的现象。诸如一些官员此地刚被问责、异地又很快升迁的现象时有发生, 这种处置安排往往没有考虑到群众的知情权, 往往是程序不公开透明, 反而造成了社会的围观效应, 致使问责制的效果大打折扣。建立科学的被问责官员的处置制度, 必须遵循公开公正的原则, 抱着惩前毖后、治病救人的态度, 对被问责的官员进行合法合理的安排。

综上所述, 公共政策决策失误作为一种可以预防的行政行为, 虽然在现实中会有层出不穷的形式, 在实践中会有各种复杂的情况, 但是, 只要我们高度重视, 认真加以研究, 采取科学有效的方法, 完善法律体系, 用法律来约束决策者的决策行为, 就一定能够成功予以杜绝。

摘要：决策是各项工作运行的起点, 它对社会的发展、经济的运行起着决定性作用。而公共决策的水平则关系着国家的兴衰, 人民的福祉。然而在实践中各种公共政策决策失误却屡屡发生, 造成了诸多影响和重大经济损失。因此, 认真研究公共政策决策失误的案例, 揭示决策失误的根源, 建立有效的事前预防和事后问责机制, 具有十分重要的意义。本文结合实际案例, 对公共政策决策失误问题从四个方面进行了分析研究。

关键词：公共政策决策失误,问责制,行政问责制

参考文献

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公共政策分析研究现状及文献综述 篇11

关键词：公共政策；政策分析

随着社会发展和公共政策理论的日益现代化，公共政策分析成为一个热门研究领域，在实际的操作过程中，人们不只是把公共政策分析限制于方案的选择过程，它还与公共政策制定、执行等有紧密的联系，公共政策分析不仅为政策的制定提供了相关依据，而且这一概念本身包含了“理论基础—分析方法—政策目标—效果评估”这样一个过程。通过对这个过程的分析，人们可以很好地对公共政策作出全面评价和判断。通过中国知网查阅了相关文献，目前关于公共政策分析的文献近10篇，其中代表性期刊论文6篇、学术论文2篇、著作2篇。总体而言，上述文献是从以下几个方面论述公共政策分析。

一、关于公共政策分析的理论

（1）国外相关理论

拉斯韦尔作为公共政策科学的创始人，提出了“功能过程理论[1]”，这种理论的关键是把公共政策分析看成一种政治行动或政策行为，通过政治与政策的关系对公共政策的政治行为进行程序化或阶段性的研究。尽管公共政策分析的过程并不是一定要把每个功能包揽，但这一理论对公共政策分析中各种行为的把握，有利于对公共政策进行动态分析和进行实际研究提供了较好的理论框架。美国政治学家戴维·伊斯顿对此作出了界定，他运用系统方法把政策过程阐释为持续不断的串联行为，形成系统的流，并认为“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。”[2]政治系统在压力的反应下，为了维护自身的生存和发展，必然会对社会做出权威性的价值分配。

（2）国内相关理论

我国学者陈庆云对公共政策分析的理论作了思考，他对戴维·伊斯顿的理论进行修正，认为“公共政策的本质不是对全社会的价值分配，而是利益分配”[3]。价值的理解在一定程度上过于宽泛，即可以从哲学角度定义，也可以从经济学角度解释，如果把“价值”改成“利益”，更能很好的从本质上把握公共政策的特征。而学者张国庆提倡“渐进主义政策理论”和“有限理性政策理论”，他认为过分强调理性主义公共政策分析，容易在制定和实施公共政策过程中出现许多误区和困境[4]。政策是要在一种渐进演变的过程中寻获，并通过政府来实现，在这个过程中人们难免会受到直觉、经验、价值判断等因素的影响，因此，必须要区分事实与价值，价值的偏好不能代替事实的发展，客观理性的政策方式不过是一种形式，而不真实的与实践相统一。

二、关于公共政策分析的方法

自改革开放以来，我国经济取得了巨大成功，不仅促进了社会全面进步，公共政策分析的方法也由摸索阶段向主动理性构建阶段转变。在参照了国外相关文献的基础上，哈尔滨工业大学的米加宁和王启新提出了一种面向对象的公共政策分析方法[5]，并从实践与理论的角度探讨了这种分析方法的局限性和优点。所谓面向对象的公共政策分析，是指面对将复杂的社会问题，怎样合理地平衡各種力量之间的矛盾，如何合理地分配各方面的利益，达到帕累托最优的一种分析问题的方法。山西师范大学的郭正红和迟梅花从唯物辩证法的角度提出运用矛盾分析方法[6]对公共政策进行分析，强调矛盾是在统一性和斗争性中共存的，斗争性基于同一性的前提下，两则是不能相互脱离而存在的，必须使它们有机的结合起来，从多角度、多层次理解和把握社会问题。除了上述两种比较常见的公共政策分析方法外，在实际的操作中，政策研究者通常会将不同的方法以不同的方式结合起来使用。

三、关于公共政策分析的政策目标

王学义关于公共政策目标中，提出了价值分析的科学化[7]问题，认为公共政策目标本身源于公共政策的科学化要求，即注重公共政策目标中的价值分析，把握价值分析的客观性与科学性，从而能够很好地促进政策目标确立的科学化。

追求公共政策的科学性、合理性是政府制定公共政策的重要目标之一，在许多政策制定的实践中发现，坚持科学与价值相结合的原则，把公众利益和社会发展作为政策目标，是一切公共政策制定的根本出发点和落脚点。公共政策被称为“公共”的原因来源于公共政策目标的公共性，但是在实施的过程中很多没有考虑到民众的利益，就违背了政策的目标，达不到预期的效果。

四、关于公共政策分析的执行

公共政策的执行在一定程度上有偏差，提高公共政策执行的效率是公共政策执行学者致力研究的重要课题，引起公共政策执行偏差的主要原因源于政策执行的主体。高建华在研究影响公共政策有效执行主体因素中认为“公共政策偏差的主要源于公共政策执行主体逐利的结果”。[8]想要消除影响公共政策执行主体的因素，需要培育“公共”的精神，加强行政伦理建设，适当对公共政策执行主体采取利益刺激，以防在执行公共政策过程中的走样和变形。而周国雄认为提升公共政策的执行能力不仅受行为主体的影响，还受制度、社会的价值观和道德理论等非正式制度的影响。[9]他更具体的分析了影响公共政策执行力的因素，从一定程度上来说，提高了对公共政策执行的认知水平和认同感，有利于推动公共政策执行力水平的发展。

五、关于公共政策分析的效果评估

公共政策分析的效果评估是公共政策过程的一个重要环节，是评价和判断一系列政策实施的标准，公共政策是否有好的效果，主要受评价主体的衡量，而政府与公众是不同的政策评估主体，大多时候公众无法知道政府政策评价所依据的标准，而政府专业化的政策评估机构对于公众来说理解上存在一定程度的困难。王旭东通过对当前中国政策评价体系和评价状况的研究，分析了公众与政府两者的评价标准。他强调利益问题是影响社会和谐与否的根本问题，只有构建科学有效的利益制度体系，引导公众通过多种渠道合法地、理性地表达利益诉求，才能化解两者的矛盾，从而减少利益冲突所带来的负面效应。[10]

在我国，由于公共政策的发展还比较短暂，对政策的分析还处与初级阶段，还需要社会各界和相关的学术研究者在实践中不断的探索，促进和加强我国关于公共政策分析的研究。（作者单位：贵州财经大学中国西部现代化发展研究中心）

参考文献：

[1]何志武.大众媒介参与公共政策过程的机制研究—以武汉市取缔“麻木”（三轮车）的政策过程为例[D].华中科技大学，2007.

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[3]陈庆云.关于公共政策分析理论的思考[J].北京大学学报，1995（6）.

[4]张国庆.公共政策分析[M].复旦大学出版，2004.

[5]米加宁、王启新.面向对象的公共政策分析方法[J].公共管理学报，2009（1）.

[6]郭正红、迟梅花.矛盾分析法是公共政策分析的基本方法[J].广西师范学院学报，2009（3）.

[7]王学义.公共政策目标确定中价值分析的科学化问题[J].四川行政学院学报，2002（6）.

[8]高建华.影响公共政策有效执行主体因素分析[J].河北学刊，2007（6）.

[9]周国雄.提升公共政策执行力的制度分析[J].中共福建省委党校学报，2007（8）.

广西桑蚕业污染治理公共政策研究 篇12

工业污染、生活垃圾污染、畜牧养殖污染是当前我国面临的三大主要污染, 对前两种污染我国政府认识得比较早并高度重视, 相继出台了相关法律、法规和政策进行治理, 取得了良好成效, 而对于较晚出现的畜牧养殖污染的问题重视得还不够, 在立法和行政管理上还存在不少漏洞, 特别是对一些相对集中、专业化程度较高的畜牧养殖区域的污染问题, 还存在管理盲点。

关于我国畜牧养殖业污染治理的研究, 国内有不少专家、学者都给予了高度关注。如李凯年、柯炳生等专家、学者主要从我国畜禽养殖业发展现状、养殖污染产生的原因、养殖业污染管理体制入手, 分析我国畜禽养殖业污染产生的原因和存在的问题, 在此基础上提出了解决我国畜禽养殖业污染的综合治理措施和建议。还有的一些专家、学者探讨了畜禽养殖业污染的经济原因, 并主张要用经济手段治理畜禽养殖污染, 如中国农业科学院彭新宇等学者, 指出由于农村资源产权模糊, 使得河流和池塘成为了畜禽废弃物的倾倒场所, 而没有人去治理它, 因而他们主张采取各种环境经济惩罚手段来治理畜禽养殖污染, 尤其是以排污量为基础的环境经济手段, 如罚款、排污税 (费) 等措施。张美华则通过运用庇古理论和科斯定理, 进行畜禽养殖污染的外部性分析, 从而提出了畜禽养殖污染外部性的内部化措施, 包括经济措施如政府征收排污费和补贴、以及政府直接管制如规定养殖规模、限制养殖区域等等。综合来看, 我国的专家、学者提出的这些意见和建议, 多侧重于技术、经济等层面, 而对中国农村和养殖业污染源头控制的监督体系、服务体系, 以及污染治理的公共政策研究还较少。

“十五”以来, 广西紧紧抓住国家“东桑西移”蚕业区域结构战略调整的机遇, 抢占先机, 制定了一系列支持桑蚕业发展的政策措施, 大力推进蚕桑产业发展, 桑蚕产业得到了迅猛发展, 为促进农业增效、农民增收和工业发展做出了重要贡献。但是, 随着桑蚕业的发展而带来的蚕粪、桑枝等副产物污染环境问题已日益突出, 有些地方已形成了“公害”, 给桑蚕业的可持续发展带来了很大的威胁。因此, 在桑蚕业污染倍受影响而治理又相对滞后的背景下, 如何既能促进桑蚕业持续健康快速发展, 又能切实解决种桑养蚕污染以保护环境问题, 已成为各级政府、环保部门、农业部门等相关部门亟待解决的重要课题。本文拟从政府公共政策选择角度, 探讨广西桑蚕业污染的综合治理问题。

2 广西桑蚕业污染基本情况

2.1 广西桑蚕业基本情况

桑蚕业由种桑和养蚕两部分组成, 在种桑养蚕过程中, 会产生大量的蚕粪 (这里指蚕沙和残叶的混合物) 、桑枝等副产物。若按桑园面积195万亩, 年养蚕接近500万张, 每亩桑园年产1.5~2吨鲜桑枝, 每饲养一张蚕种 (按25 000头) 排鲜蚕粪0.3吨计, 广西每年桑枝产量可达300万~390万吨, 排鲜蚕粪150万吨, 随着广西桑蚕业的发展, 桑枝、蚕粪的产量还在不断增加。

2.2 广西桑蚕业污染的主要危害

桑蚕业对环境污染的危害主要表现为种桑养蚕产生的桑枝、蚕粪及恶臭气体等对土壤、水体、大气、人体健康及农业生产造成的直接或间接的影响, 主要方面有: (1) 污染水体。未经处理的蚕粪或腐烂的桑枝含有大量的污染物, 被雨水冲刷进入自然水体后, 会使水中固体悬浮物、有机物和微生物含量升高, 改变水体的物理、化学和生物群落组成, 使水质变坏。 (2) 污染土壤。蚕粪未经无害化处理直接施入土壤, 会产生恶臭物质和亚硝酸盐等有害物质, 引起土壤的组成和性状发生改变, 破坏其原有的基本功能, 导致土壤孔隙堵塞, 造成土壤透气、透水性下降及板结, 严重影响土壤质量。 (3) 传播蚕病。未经处理的病死蚕蚕粪中含有大量的病原微生物, 这些病原微生物通过雨水、风的传播扩散, 污染了环境, 很容易导致蚕病的流行与发生。

2.3 广西桑蚕业污染的主要表现

2.3.1 河流受到污染

在广西农村, 养蚕户在养蚕过程中产生的大量蚕粪, 普遍存在随意丢弃在房前屋后、村头、路边、空地上, 甚至水塘、河流、水渠边;每年夏伐和冬伐产生的桑枝除部分用作生活燃料外, 其余均堆放在田间 (坎) 上自然腐烂, 这些腐烂后的桑枝和蚕粪经雨水冲刷进入水体, 污染水源, 使河水变浑、发绿、发黑、发臭, 工农业生产受到了较大影响。

2.3.2 农村饮用水源、生活环境受污染, 危害群众身体健康

在广西农村, 还有相当多的群众靠饮用井水或山坑水, 其水源为浅层地表水, 由于养蚕废弃物对环境的污染, 农村群众生活饮用水也受到污染。在没有改用集中供水的地方, 群众不得不饮用已受到污染的井水, 极大地危害人民群众的身体健康。蚕粪直接倾倒野外, 长期淤积发酵, 会造成恶臭熏天, 蚊蝇孳生, 细菌繁殖, 疾病传播, 也给人们赖以生存的环境带来了严重的污染, 群众为抗议养蚕户乱倒蚕粪引起的邻里纠纷时有发生, 产生了新的社会矛盾, 造成农村社会不稳定。

3 广西桑蚕业造成环境污染的原因

3.1 种桑养蚕污染产生的自然机理

3.1.1 专业化、区域化发展

过去, 养蚕只作为副业生产, 规模小, 废弃物便于及时就地处理, 恶臭气体很快消散, 即使造成轻度污染, 也可因各种环境因素通过物理的、化学的、生物的作用, 降低其浓度或使之完全消除, 因而达到自然净化, 不致造成危害。近年来, 广西桑蚕业发展迅猛, 桑园面积由少到多, 桑树种植由零星到连片, 由多区域分布向优势区域集中, 经营方式由副业向主业 (专业户、专业村) 转变;饲养密度由一年少次向一年多次转变, 从而使桑枝、蚕粪及其它废弃物大大增加, 产生的大量桑枝、蚕粪来不及或没办法处理, 结果污染了附近环境和水源饮用等。

3.1.2 产业结构失衡、用肥方式改变

把蚕沙作为种植业的肥料回归土地, 这是蚕沙处理的最好途径, 但是, 当前由于没有很好地与种植业衔接起来, 蚕沙便不能顺利转向其它种植业成为肥料 (蚕粪中含有病原微生物, 施入桑园后, 对蚕病的预防不利, 生产上一般不提倡把蚕沙用作桑园肥料) 。一方面, 随着广西近年来桑蚕业的快速发展, 一些专业户 (大户) 、专业村不断增加, 农村中的大部分土地都用来种植桑树, 用来种植其它作物的土地已经越来越少, 造成蚕粪不能及时用于农田、果园, 以致蚕粪到处堆放, 形成“公害”;另一方面, 由于蚕粪又臭又脏, 而化肥便于运输、储存、使用, 且价格便宜, 因此, 很多种植业主不愿意采用蚕粪作为肥料, 逐渐转向使用化肥。农民用肥行为的改变使得蚕沙等有机肥在种植业上的使用越来越少, 使得大量的蚕粪难找出路, 结果造成蚕粪的积压, 遇到雨天便随雨水四处流淌, 流到水沟和河流中, 造成环境的污染;再一方面, 在农村, 液化气、电力等清洁能源的广泛使用也使得桑枝用作生活能源的比例越来越少, 过剩的桑枝堆集造成了污染。

3.2 种桑养蚕污染产生的经济根源———外部性分析

从经济学的角度来看, 种桑养蚕污染本质上是一种外部性问题。一方面, 从负外部性来看, 比如某人乱倒蚕沙引起污染, 而该行为并未受到处罚, 那么就由所有的人来承担其行为造成的危害, 这样污染者的边际私人成本就小于其边际社会成本。如果没有政策干预, 作为理性经济人的污染者将不会自动采取措施来减少排放。这是因为首先他的外部损害已经由社会分摊, 降低了他的成本;其次, 减少污染的措施通常意味着增加环境保护的相关支出或各种机会成本, 加大他的支出。因此, 生产者缺乏减少污染的动机;另一方面, 从正外部性来看, 污染防治是正效应很强的公共产品, 由于是公共产品很容易产生“搭便车”现象, 污染治理者难以得到预期的回报。因此, 在缺乏制度规范和经济惩罚的情况下, 人们往往没有治理污染的动力, 结果污染治理经常出现供给不足, 久而久之, 污染问题积重难返, 成为社会“顽症”, 难以治理。

4 广西桑蚕业污染治理公共政策体系存在的问题

4.1 法律体系不健全

桑蚕产业是近几来广西发展起来的新兴优势产业, 而在我国和广西的畜禽养殖业污染治理的法律、法规体系中还没有将桑蚕业纳入管理范围。

4.2 政府管理机构不健全

就广西而言, 省 (自治区) 、市、县三级都设立有环境保护局, 但环境监测站只在省、市两级设有, 在县、乡镇两级没有机构。机构不健全必然导致行政管理人员不足, 监管和执法不到位的现象, 特别是当镇、村、组没有相应的监管网络时, 养蚕户污染环境的行为没能得到及时有效的制止和处罚, 因此, 养蚕户也就缺乏足够的压力和动力去采取措施治理污染。

4.3 政府部门之间不能在污染治理行动上协调一致

在发展桑蚕业的问题上, 农业主管部门注重效益, 而环保主管部门更注重环境保护。因此, 在行为表现上, 农业主管部门会极力主张大力发展桑蚕业, 并把它作为农村产业结构调整、实现农村经济增长的重要内容加以推行, 由于环境保护不是其核心职能, 因此, 桑蚕业污染防治在其政策目标中没有得到充分体现。而环保主管部门要求要适当控制养殖规模, 主张小规模养殖, 以确保土地对蚕沙、桑枝的消纳能力, 发展环境友好型经济。而政府领导在注重生产, 还是注重环保的博弈平衡上, 往往受经济增长指标的诱惑会更倾向于发展生产, 而忽视环境保护, 由此导致桑蚕业的污染防治与环境管理相当薄弱。

4.4 法规执行不到位

环保部门其关注的范围还是在于城市的工业和生活垃圾的污染治理, 而对广大的农村的桑蚕业污染治理问题更是力不从心, 无法顾及。

4.5 政策扶持少、社会化服务体系不完善

近年来, 在广西一些地方利用桑枝生产食用菌、纸浆;收集蚕沙生产有机肥或提取叶绿素的企业 (工厂) 纷纷兴起, 在一定程度上减轻了环境污染的压力。如果国家在税收、财政政策等方面给予支持, 将大大推动这些行业健康快速地发展, 从而变废为宝, 减少农业废弃物污染环境, 但国家对其却没有相应的资金支持。

桑蚕业污染治理的社会化服务体系不完善也严重制约了污染治理技术的推广和应用。比如, 沼气技术服务体系不完善, 大部分县乡没有建立起县乡两级的沼气技术服务机构, 造成沼气池出现故障后, 无人维修;沼气配件损坏后要到县城去买, 费时又费工;沼液、沼渣无专业人员清理, 严重影响沼气效益的发挥。

5 广西桑蚕业污染治理建议

5.1 加快区域性农业环境管理立法

鉴于桑蚕业污染的严重性, 有必要从不同区域农村发展和环境保护工作实际出发, 制订区域性或是地方性的农业环境保护法规, 提高桑蚕业污染的管理层次和法律效力。

5.2 强化环保监管和服务的职能

环境保护主管部门要进一步完善省、市、县环保综合行政执法机构, 强化环保监管职能, 加快环境监察、监测队伍标准化建设进度。同时要加强服务功能, 为养蚕户提供污染治理公共设施, 做到监管与服务并重, 如:财政资金上要鼓励和支持养蚕户的污染综合治理设施建设 (蚕沙池、蚕沙坑等) , 支持蚕粪收集处理厂的建设、种桑养蚕污染治理技术的研究、引进和应用等。

5.3 抓好以桑蚕产业为核心的循环经济

首先加大扶持力度, 加快桑枝食用菌等产业的发展, 彻底解决桑枝过剩带来的环境问题;其次要根据种桑养蚕农户的分布状况, 合理规划统一建设蚕沙池, 把病死蚕和蚕粪集中堆沤处理, 改善农村生态环境;再次, 要积极推广使用有机肥, 采取相应政策措施来鼓励有机肥的使用;积极推行种养结合的生态蚕业发展模式, 扶持“蚕—沼—果”、“蚕—沼—鱼”等生态模式的建设。

5.4 大力推广和普及沼气技术

一是加大政府财政支持力度, 进一步提高沼气使用的普及率。在建设沼气设施的过程中, 要进一步增加财政补贴的比例, 尽量减轻养殖户的负担, 对贫困地区的养殖农户要给予进一步的减免政策。二是提高沼气的社会化服务水平, 对沼气用户提供各类服务, 包括建沼气池、清理沼渣、维修沼气灶, 以及沼气综合利用技术指导和相关知识的宣传教育工作等。三是积极探索沼气发展新模式。要积极探索在农村发展大中型沼气池, 对农民进行能源与肥料供应服务的经营模式。

5.5 加强环保教育和宣传

各相关职能部门要加大对广大养蚕户开展生态安全的警示教育活动, 普及有关的桑蚕业对环境影响的知识, 提高桑蚕业污染的治理意识。

桑蚕业污染治理是一个公共管理问题。公共管理是一个长期的过程和系统工程, 要兼顾整体利益和局部利益, 兼顾长期利益与眼前利益。污染治理涉及的因素很多, 包括政治、经济、法律、社会和文化因素, 涉及政府机构、养蚕户和民众三方利益。因此, 政府的污染治理政策措施要与经济发展阶段和执法条件相适应, 要疏堵结合, “疏”在于强化治污的技术指导、服务和财政资助, “堵”在于实施政府监管, 规范养殖行为, 最后达到桑蚕产业可持续发展、农村生态环境良性循环、农民富裕安康的污染治理目标。

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