图们江地区开放开发的经验教训及新思路

图们江地区开放开发的经验教训及新思路

图们江地区开放开发的经验教训及新思路 篇1

图们江地区开放开发的经验教训及新思路

[摘要] 图们江地区开放开发已经走过了十七年的历程，总结图们江地区开放开发的经验教训，结合十七年来国际国内形势的新变化，提出图们江地区开放开发应以加强边境地区产业布局，促进边境地区自身发展；以开展跨国次区域经济合作，促进边境地区发展的外向性；以内地中心城市拉动边境城市，促进边境城市发展的内向性的整体新思路。

1991年，在联合国开发计划署的倡导下，东北亚地区各国开始积极实施图们江地区开发。我国积极响应联合国开发计划署倡导下的“图们江地区开发”计划。从我国角度看，图们江地区开放开发有利于加强我国边境地区的改革与开放，促进边境地区的经济发展，提升边境城市的地位。其中，珲春市是我国图们江地区开放的前沿。这是我国继20世纪80年代沿海、沿江开放开发战略后的又一重大举措。为促进沿边地区的开放，我们将沿海、沿江开放开发的一系列优惠政策和措施“搬到”了沿边地区，试图通过一系列优惠政策和措施来带动沿边地区的经济发展。经过十七年来的开放开发，图们江地区经济有了较大的发展。然而，与沿海和沿江地区经济发展取得的效果相比较，同样的政策和措施但效果却迥然不同。与十七年前图们江地区开始实施开发计划以来，国际国内形势发生了巨大变化，总结图们江地区开放开发十七年来的经验和教训，结合目前国际国内新形势，我们提出图们江地区开发开放的新思路。

一、图们江地区开放开发的经验和教训

从图们江地区开放开发的经验来看，图们江地区属于我国边境地区，自开放以来，经济相对取得了较大发展。其最基本经验，我们认为图们江地区的经济发展主要得益于对外开放和对内改革。边境地区要充分利用边境地区的区位优势，加大开放力度。在未来的时期，加大开放力度仍是决定图们江地区经济发展的重要举措。当然，在开放过程中，图们江地区的发展离不开国家政策的支持。政策支持是图们江地区未来经济发展的重要保障。

从图们江地区开放开发的教训来看，我们似乎可以总结如下几点：

（一）沿海、沿江的开放经验未必适合沿边地区的经济发展

20世纪90年代初，我们将沿海、沿江开放的经验（包括一系列优惠政策和建立出口加工区等措施）搬到了图们江地区，试图用同样的办法带动我国沿边地区的经济发展，但实际效果不如我们预期的好。1978年，我国实施改革开放政策时，正值东亚地区内部各国间产业转移和产业分工时期，日本将资本密集型产业向香港、新加坡、台湾和韩国等新兴工业化国家和地区转移；而日本和“四小龙”等新兴工业国家将劳动密集型产业向东盟国家和我国的东部沿海地区转移。良好的外部环境，与香港、澳门、台湾等相邻的区位优势，密切的语言文化习惯，国家优惠的政策，自身良好的投资环境等共同因素促进了我国沿海地区经济的迅速发展。而图们江地区除具有国家给予的各项优惠政策外，不具备沿海地区的其它优越条件。同时，经过三十年的改革开放，沿海和沿江地区经济发展所产生的集聚效应使得外商投资者更加偏好于到此投资。

因此，同样的优惠政策，图们江地区已很难吸引到外商投资了。

（二）边境地区的区位优势真正显现，还需加强内源建设

图们江地区地处中、俄、朝三国交汇处，拥有地理区位优势。然而，地理区位优势只是构成区域经济发展中的区位优势的一个方面，地理优势不过体现“交通条件”的便利，它只能构成图们江地区经济发展的隐性优势。要想将图们江地区的地理区位优势真正显现，起到促进图们江地区经济发展的功能，还需加强图们江地区的内源建设。内源建设是提升图们江地区区位优势的核心。内部的经济结构以及所代表的经济总量的提升，这种自身质和能量的提升，是增强区位优势的关键。作为图们江地区开放的前沿——珲春市，其内部经济结构不够合理，加之经济总量弱小，这是珲春市无法形成真正的区位优势的重要原因所在。珲春市的边境经济合作区、中俄互市贸易区和出口加工区是国家给予的优惠政策，由于不具备沿海、沿江地区的其它优越条件，因此仅有优惠政策的“三区”对拉动珲春市经济发展的作用必定是有限的。

（三）边境地区的经济发展还需多借鉴国际经验

从世界各国促进边境地区经济和边境城市发展的成功经验看，我们可以归纳总结为：依靠产业布局带动边境地区经济和城市的发展、依靠对外开放带动边境地区经济和城市的发展以及依靠内地中心城市拉动边境地区经济和城市的发展等三种类型。

产业布局型是指国家中央政府将一些重要产业直接布局在边境地区的城镇，通过边境地区产业的发展带动边境地区经济和边境城市的发展。美国是通过产业布局带动美国西部边境地区经济发展和边境城市化的典型。二次大战期间，美国将军事方面的产业布局于美国西部的边疆城镇，美国的国防开支大量向西部倾斜，建设陆军基地、空军基地、海军基地、军火制造厂、飞机场以及飞机制造厂、军事科研基地等，同时修筑通往美国中、东、西部地区的公路和铁路等基础设施。在美国政府国防产业布局的投资导向下，美国的制造企业、石油化工、建筑、矿业加工等逐步向西部地区转移。产业的发展带动了边境地区人口的增加和服务业的发展，通过几十年的发展，美国西部边境地区由原来的小城镇发展成为如今的国际性大都市。

从我国的产业布局看，新中国成立以来，产业布局经历了从偏重内地到向东部沿海地区转移的变化。当产业布局偏重于内地时，内陆地区便逐步建立了较为完整的工业体系，并促进了内地经济和城市的发展；当产业布局向东部沿海地区转移时，便促进了沿海地区经济的高速发展。而边境地区始终没有获得产业布局带来的利益。受到当时国际紧张局势以及国内对国际局势判断的影响，考虑到备战等因素，我们没有将工业产业布局于边境地区，导致边境地区缺乏产业，尤其是缺乏主导产业，这是我国边境地区落后的一个重要原因。

开放带动型是指通过开放与边境邻国的经济合作来促进边境地区经济和城市的发展。墨西哥是通过边境地区开放带动边境地区经济迅速发展的成功典型。1939年，墨西哥将部分边境地区划为自由贸易区，实行特殊的区域政策，吸引美国剩余资金，设立出口加工区，并将关税区后移。边境自由贸易区的设立获

得了巨大成功。自20世纪90年代以来，美墨边境地区吸引了大量的欧洲、亚洲的企业在该区选址，形成了大中小企业集聚的局面，相应地，该地区的城市也获得了迅速的发展，成为边境地区国际性大都市。另外，西欧国家的边境区经济合作也是开放带动的典型案例。如欧洲上莱茵河边境区经济合作，它是德国、法国、瑞士三国的交界处，自20世纪60年代起，该地区就建立了各种民间性的边境区经济合作，后逐渐扩大到政府间的合作。目前，上莱茵河边境区的过境购物、过境居住、边境区旅游开始成为居民的日常行为，同时在边境地区出现了巨大的城市聚集体，成为跨国公司集聚的有利位置。

内地拉动型是指通过内地中心城市对边境城市的辐射，来带动边境城市和边境地区经济的发展。这方面的案例较多，如以纽约为中心的美国东北部大西洋沿岸城市群、以洛杉矶为中心的美国西南部太平洋沿岸城市群、以东京为中心的日本太平洋沿岸城市群、以伦敦为中心的英国伦敦城市群等都是这一模式的发展典型。其共同特点是有一个超级城市，如同一座高耸的塔，伟岸地耸立在这个城市群之中，并以极强的带动辐射功能影响着城市群内的每一个城市。

二、图们江地区开放开发的新形势

图们江地区开放开发已经走过了十七年的历程，这期间国际和国内环境发生了巨大变化，我们必须与时俱进，适应环境的变化，根据新形势重新思考和探索图们江地区开放开发的新思路。下面首先对国际和国内形势的变化进行分析。

（一）图们江地区开放开发的国际新形势

相对图们江地区开放开发起步时期而言，国际上的两种新形势值得图们江地区引起注意。一是跨国次区域经济合作迅猛发展；二是国际性边境地区的城市化现象速度加快，边境城市成为一国经济的重要增长点。跨国次区域经济合作是指以地理上相邻的几个国家部分地区共同构成的经济区域的经济合作。在欧盟国家的边境地区间，北美自由贸易区的美国和墨西哥的边境地区间、美国和加拿大的边境地区间，以及东亚地区若干个“成长三角”、澜沧江-湄公河地区和图们江地区都是跨国次区域经济合作的典型。跨国次区域经济合作对促进边境地区经济的发展和边境城市地位的提升尤其重要，这点在欧盟和北美的跨国次区域经济合作的绩效看尤为明显。

1992年，联合国开发计划署制定图们江地区开发计划时，将图们江地区范围划定为一个大三角和一个小三角。大三角是指中国的延吉、俄罗斯的海参崴、朝鲜的清津三个城市为顶点的三角形所涵盖的地区，面积大约为1万平方公里；小三角是指中国的珲春、俄罗斯的扎鲁比诺和朝鲜的罗津三个市镇为顶点的三角形所涵盖的地区，面积大约为1千平方公里。当时定位是将图们江地区建设成为“未来的香港、新加坡和鹿特丹”。愿景是好的，但由于现实中的种种原因，使得联合国开发计划署不得不放弃原来的计划。2005年9月2日在长春召开的UNDP图们江区域合作开发项目第八次政府间协商会议上，提出了“大图们江行动计划”。它是指包括中国的东北3省和内蒙古、朝鲜罗津经济贸易区、蒙古的东部省份、韩国的东部沿海城市

和俄罗斯滨海边疆区的部分地区。大图们江地区作为五国经济互补、具有良好合作基础的地区，从全球经济的角度，有望成为全球经济的一个重要增长地带。从战略角度看，我国应积极响应和参与大图们江计划的实施。

国际新形势的第二个方面表现在国际性边境地区城市化的迅速发展和边境城市作为一国经济新的重要增长点的凸显。20世纪末以来，城市已不能仅仅被理解为民族文化的产物，它已经深深地融于全球体系之中。现代科技已改变了人们关于版图、空间和国家的概念。全球范围内城市的特征都在发生着变化，我们已经进入了一个由国际化进程塑造城市的时代。而国际化力量并不仅仅对最大的大都市（如东京、上海等）有影响，它们在塑造边境地区城市的作用也越来越大。在全球城市时代的一个重要的区域性现象是人口、工业和资金向国际性边境地区的迁移以及由此形成的沿一些国家边境地区的跨国界的城市化地区。

在西欧和北美的边境地区，中等规模和大规模的城市已沿国际边境成长起来。比较典型的如，沿瑞士、法国、德国、比利时和荷兰到意大利边境，出现了巨大的城市聚集体，人口达100万以上；沿荷兰、德国、比利时边境的马斯特亚赫特-亚琛-列日三角带，人口近100万；蒂华纳-圣迭戈是美墨边境地区最大的跨边界大都市。这些边境城市不仅容纳了大量的人口，而且对于边境区域在更高水平上的经济发展以及边境双方共同管理交通设施、控制污染、制定有毒废物的管理规章和其它地区性的政策事务起到了很大的促进作用。在这些城市化的边境区域，尤其是在国际性劳动力转换、交通发展、环境合作、工业化和贸易领域，存在着广泛的国际性相互作用。

边境城市的发展，对于协调我国经济发展不平衡问题，解决人口过于集中沿海地带的问题，促进少数民族地区经济发展的问题都具有重要意义。适应全球城市化发展的大趋势，加快我国边境地区城市的发展，已成为我国的一个重要任务，图们江地区的开发也要注重城市的建设。

（二）图们江地区开放开发的国内新形势

图们江地区开放开发十七年来，国内经济新形势主要表现在两个方面：一是国民生产总值大幅度提升。经过三十年的改革开放，我国物质技术基础较为雄厚，政治安定，社会和谐，民族凝聚力日益增强，政府宏观调控更加有力，这为经济社会持续又好又快地健康发展奠定了坚实的基础。1991年，图们江地区开发开放时我国国民生产总值仅8万亿元人民币；而2008年，我国国民生产总值达30万亿元人民币，是1991年的3.75倍。与图们江开放开发初期相比，我国更加具备开发图们江地区的经济实力。

二是国家发展战略发生了变化。从1992年开始，我国经济发展由倾斜东部沿海地区向协调发展战略转变。“十一五规划”提出继续实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，支持革命老区、民族地区和边疆地区发展的区域协调发展的总体战略。面对世界经济全球化和区域经济一体化的发展趋势，面对亚洲区域经经济合作的蓬勃发展，中国适时提出继续实施推进西部大开发、振兴东北老工业基地，建设和完善边境口岸设施，加强与毗邻国家的经济技术合作，发

展边境贸易等战略正是与世界区域经济一体化的发展潮流、与亚洲区域经济合作的蓬勃发展相对接，也为图们江地区的发展提供了新的机遇。

三、图们江地区开放开发的新思路

总结图们江地区开放开发十七年来的经验教训，借鉴国际上边境地区经济和城市发展的经验，结合图们江地区开放开发面临的新形势，我们提出图们江地区开放开发和边境城市发展的新思路:以加强边境地区产业布局，促进边境地区自身发展；以开展跨国次区域经济合作，促进边境地区发展的外向性；以内地中心城市拉动边境城市，促进边境城市发展的内向性。

（一）加强边境地区产业布局

政府可将一些适宜产业向边境地区和边境城市布局，通过产业布局吸引劳动力和人口向边境地区聚集，同时在政府的投资导向作用下，也会吸引民间企业向边境地区投资。在工业企业的带动下，边境地区的旅游、餐饮、购物、娱乐、休闲、度假等服务产业也必将发展起来。

从目前图们江地区的区位优势看，一是图们江是我国内陆进入日本海最近的水上通道；二是图们江地区是新的一条欧亚大陆桥的起点，较西伯利亚大铁路要近1000公里。基于上述优势，政府可以适当选择针对出口型的产业布局到图们江地区，尤其是出口到日本、韩国以及欧亚地区。

（二）积极开展跨国次区域经济合作

从国际边境地区和边境城市发展的经验看，开展跨国次区域经济合作一般要有一个首先提出并在合作过程中起主导作用的国家或地区，通过起主导作用的国家或地区的推动及示范作用来带动其他国家和地区的参与。

从目前图们江地区的合作现状看，中、朝、俄三方缺乏引导和推动合作的核心。从图们江地区各国的实力看，我国的经济实力最强，因此，我国应当承担起跨国次区域经济合作的领头羊。为了达到以我为主，带动其它方参与，最终共同促进该地区经济发展的目的，我们提出扩大开放合作区域范围，引入长春、吉林两个内地经济中心城市的观点。2005年，联合国开发计划署提出了“大图们江行动计划”，如果大图们江地区的经济获得发展，那么必将带动我国东北乃至全国经济的发展。然而，如果仅仅以珲春市或图们江地区作为我国参与大图们江行动计划的主体，显然范围过小，从战略角度看，将长春、吉林纳入合作范围，设立长春、吉林、图们江开放合作区可作为我国参与大图们江行动计划的一个切入点。

另外，跨国次区域经济合作要求各个合作行为主体的共同参与，尤其象中朝俄三国交汇处的图们江地区是各国经济发展的落后地区，如果得不到各参与国中央政府的支持，地方政府间的合作很难收到良好效果。加强各参与国中央政府间的制度与组织建设以及资金的资助，是落后地区开展跨国次区域经济合作的重要条件。

（三）加大内地中心城市拉动边境城市力度

边境城市发展除了依靠自身建设、对外开放外，还须加强与内地中心城市的互动关系，接受内地中心城市的经济辐射力度。图们江地区与吉林省的中心城市——长春、吉林，由于空间距离较远，加之自身经济总量小，接受内地中心城市的辐射能力弱。这是制约图们江地区经济发展一个重要原因。

为加大内地中心城市拉动边境城市力度，我们认为应当将长、吉、图作为一个整体考虑。通过基础设施的建设，缩短内地中心城市与边境城市的空间距离；通过统一区内政策，降低企业进入的交易成本；通过加强长吉图整体区域的内源建设，增强该区域的区位优势。

图们江地区由于自身经济总量小，同时又分散于若干县域内，因此，图们江地区的若干县域城市需要加大整合力度，如实行延龙图一体化建设，县域城市通过整合后可提高整体经济实力，从而提高接受长春、吉林等中心城市的辐射能力，进而促进自身经济的发展，形成经济增长的新的一极。当延龙图作为整体成为经济增长的新的一极时，可进一步辐射边境城市——珲春，带动珲春边境城市的发展。

参考文献：

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