中华人民共和国银行业监督管理法--解读

中华人民共和国银行业监督管理法--解读（精选11篇）

中华人民共和国银行业监督管理法--解读 篇1

《中华人民共和国银行业监督管理法》解读

作者： 薛勇秀发布时间： 2003-12-29 09:33:2

4中国法院网综合报道我国第一部银行业监管的专门法律———《中华人民共和国银行业监督管理法》（以下简称《银监法》）于12月27日第十届全国人大常委会第六次会议通过，并将于2004年2月1日起实施。这部法律规定，国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。《银监法》以法律形式，系统地建立了对政府机构的监督制约和问责机

制，这是我国法律体系中的一次立法创新。

这部法律明确了银监会的监管对象。法律规定，本法所称银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行；对在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理，适用本法对银行业金融机构监督管理的规定；国务院银行业监督管理机构依照本法有关规定，对经其批准在境外设立的金融机构以及上述金融机构在境外的业务活动实施监督管理。关于监督管理机构，法律规定，国务院银行业监督管理机构根据履行职责的需要设立派出机构。国务院银行业监督管理机构对派出机构实行统一领导和管理。国务院银行业监督管理机构应当公开监督管理程序，建立监督管理责任制度和内部监督制度。

关于监督管理职责，法律规定，国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则；依照法律、行政法规规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止

以及业务范围。未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位或者个人不得设立银行业金融机构或者从事银行业金融机构的业务活动。

中国银行业监督管理委员会负责人表示，《银监法》有两大特点：一是大量吸收和借鉴了国际银行业监管的先进理念和其他国家或地区银行业的法律制度。二是既明确了监管机构职责，强化了监管手段和措施，也对监管权力的运作进行了规范和约束：

《银监法》一方面适当授权监管机构使用监管手段和措施，为实施有效监管提供了必要的法律支持。与此同时，《银监法》也对监管权力的运作进行了规范和约束，形成了对监管机构严格的监督制约和问责机制。比如，《银监法》规定监管机构应当建立监督管理责任制度和内部监督制度，规定了监管机构行使监管权力、采取监管措施时的程序要求和监督制约措施；规定国务院审计、监察等机关，依法对银行业监管机构实施外部监督，要求监管机构增强工作透明度，接受社会公众监督；规定了监管机构履行职责和义务、行使监管权力、采取监管措施相应的法律责任。

中华人民共和国银行业监督管理法--解读 篇2

关键词：人民银行,监督管理,机制建设

一、当前基层人民银行监督工作面临的形势

近年来, 人民银行辖区各单位认真贯彻上级行关于加强县支行监督管理机制建设的有关要求, 在加强制度建设、强化内部管理、防范内部风险等方面做了大量工作, 取得了一定成效, 内控管理水平逐年得到提高。但是随着县支行职能定位的逐步清晰, 新业务、新系统的逐步完善和规范, 一些新情况、新问题也随之出现, 县支行监督管理工作面临新的形势。

(一) 县支行的职能定位对监督工作提出了更高的要求

基层县支行处于人民银行工作的前沿阵地, 是办理人民银行会计核算、国库收支核算, 承担反冼钱、银行账户管理等重要工作的基层单位, 是国家货币政策传导和国家预算收支的执行者和监督者。县支行监督工作的好坏, 直接影响到国家货币政策的传导执行和国家预算收支的准确。

(二) 电子化发展对基层县支行监督工作提出了新的挑战

随着业务的发展, 为实现会计核算、国库收支电子化和信息网络化, 并提高会计核算效率的自动化程度, 人民银行各项业务分别加入或推广了同城清算系统、财税库银横向联网系统、财政集中支付系统等与业务相关的应用系统。这些系统的安全运行不仅直接关系到各项业务核算的真实完整, 也对传统的内部控制监督模式提出了新的挑战。

(三) 新业务的拓展使监督形势越来越严峻

随着社会经济的发展和金融体制改革的深入, 各项会计、国库业务发展迅速, 特别是国库部门更是不断改进服务手段, 开展了国库直接支付政府补贴资金、社会保障基金和非税收入直缴入库等创新试点。服务方式的改变和新业务的开展, 使业务的内容和管理要求发生了较大变化, 各项业务所面临的风险来源更为广泛, 风险点和风险隐患不断增加, 加强内部监督、防范资金风险的难度也进一步加大。

二、当前县支行监督工作存在问题及风险隐患

(一) 监督力量普遍配备不强, 不利于强化常态性监督工作

目前县支行的内部监督工作, 主要由兼职监察员、兼职内审员、国库事后监督员等三个岗位来承担, 但都存在一人兼多岗的现象, 主岗也并非监督工作, 没有足够精力抓好日常检查监督。监察、内审、国库事后监督这三个岗位, 基本是按照上级对口部门要求设置。同属内部监督检查任务, 分由三个人来承担, 既浪费资源, 又分散力量。据了解, 三个兼职监督岗的人员, 除了完成上级布置、或抽调参加上级组织的一些检查任务外, 更多的是做其他业务工作, 针对自身存在问题开展研究、检查少。多数县支行没有内控检查的专职监督人员, 常态性监督没有真正落实到位。

(二) 岗多人少, 难以完全按照制度要求配置专业岗位

辖区县支行中人数最多的是35人, 人数最少的有15人, 其他人员为18～23人左右, 而各项业务需要设置的岗位多达45个, 而且根据预测, 三年内本辖区县支行将有近16人达到退休条件, 到时将会出现只有11人的县支行。由于人员偏少, 内部整合资源、合理安排兼岗、定期交流岗位、推行强制休假等措施和制度, 执行力大打折扣。岗多人少、能力不足、可用空间小, 是当前县支行必须面对、但又难以自身解决的矛盾。

(三) 整体素质偏弱, 难以适应新业务的高起点

一是干部文化水平不高, 低学历比重偏大。在县支行人员总量中, 具有本科学历38人 (绝大部分是在职教育学历) , 占总人数29.46%;大专学历65人, 占50.39%;中专、高中及以下学历26人, 占20.16%。二是年龄层次两头少, 改善素质结构的空间小。近几年, 虽然一批学历低、年龄偏大的员工提前退休后, 县支行职工平均年龄仍保持在40岁左右, 但35岁以下只有20人, 占县支行总人数的15.5%;36～44岁85人, 占65.9%;45岁以上24人, 占18.6%。中年人偏多, 其结果是更新知识缓慢, 操作技能相对弱;三是能干的人少, 整体素质不高。受改革分流、提前退休、撤库转岗、缺少培训等因素的影响, 骨干力量偏少, 主要工作压力几乎集中在几个中层干部身上。尤其是发行、保卫转岗人员年龄偏大, 岗位技能低, 虽然经过转岗培训, 但仍有较多人无法适应新岗位要求。

(四) 不规范兼岗对规避风险不利

在规定设置岗位多、人手严重不足的情况下, 有些县支行不规范调岗、兼岗现象已经出现。有些兼岗人员的安排, 纯属于应付上级部门考核和检查, 只是凑够数, 兼岗人员并不熟悉专业技能, 发挥不了应有作用, 相互制约有名实无, 甚至有时出现“一手清”情况。以县支行营业室为例, 一人至少要兼2～3个岗位, 且有些兼岗业务在完成时间上会冲突。如一人同时兼任资金清算记账岗和会计记账岗, 综合核算岗、会计复核岗及账户管理岗同时由一个人兼任, 两个岗位的业务都要在上午完成, 时间错不开。如果遇到业务多或主岗人员休假、培训等原因离岗时, 难免出现不合理兼岗、违规顶岗等现象, 存在较大的风险隐患。

(五) 上级行过多过细的考评牵扯了县支行大部精力

县支行普遍反映:一是上级行有些业务部门专业考评内容过细过繁, 对县支行考核与对地市中支考核一个办法和标准, 没有根据业务实际情况区分不同要求, 执行起来有一定难度;二是非业务类考评项目过多, 有些内容重叠, 非常规性考核任务偏多。在上级考评项目多、要求高的情况下, 县支行只好把较多的人力和精力用于应付各类考核评比, 自身应当开展的内控检查工作, 受到一定冲击和弱化。

(六) 上级对口部门检查指导不到位

如今, 上级行有些业务处室把工作重心放在对全区业务管理上, 而相对疏忽了对辖内县支行的业务指导和检查, 除年度系统工作会议外很少深入指导, 针对县支行情况组织培训、开展调研、重点检查也不多, 使得县支行内控管理中存在困难和问题得不到及时解决, 内部监督工作处于不够科学、不太规范、靠人为控制的状态。特别是新业务系统的运行和维护、岗位风险防控工作、合理进行业务整合、解决岗多人少矛盾等问题, 亟须上级行有关部门进行指导和帮助。

三、加强县支行监督机制建设工作的建议

县支行在执行内控监督过程中存在的问题, 既有机制性方面的客观原因, 也有思想认识不够等方面的主观原因。针对存在的问题, 建议通过以下途径加以解决。

(一) 认真研究解决业务系统过多、岗位多的问题

一是建议由上级行相关部门就县支行营业室的岗位整合、统一规范合理兼岗等问题, 召开专题会议进行研究, 提出具体意见贯彻实施。二是加快财税库银横向联网和清算支付系统进程, 促进业务系统提速和安全, 减轻手工工作量。三是积极探索业务办理柜员制, 减少一线核算人员, 切实解决岗多人少问题。

(二) 适当调整县支行业务部门和综合部门的职能

一是将营业室职责定位为核算与金融服务, 将银行账户、反洗钱、支付结算管理等管理类职责划分到综合业务部门。二是将人员较少的县支行非核算业务 (如反洗钱、金融稳定、货币信贷、征信管理等) 就近移交给人员较多的县支行管理或上收上级行, 以减轻人员少的县支行的工作压力。

(三) 整合现有监督资源, 强化日常监督检查工作

在保持现行监督模式不变的情况下, 进一步整合县支行监督资源, 将兼职内审员、兼职纪检监察员两个岗位进行合并, 职责进行整合, 设置专职纪检监察稽核员岗位, 不再兼做其他工作;事后监督员也尽可能地不安排兼岗, 确保督查人员完成监督工作所必要的工作时间。

(四) 认真评估和改进对县支行的考核办法

上级行有关对口部门, 应当从加强干部作风建设和提高机关行政效能的高度, 本着从实际出发、突出重点、精简务实、重在质效的精神, 认真梳理对县支行考核检查办法, 研究改进措施, 加强具体指导, 尽量解决县市机构业务考核标准一个样、人少人多支行要求一个样、非常规性任务下达过多等突出问题, 为县支行有效整合内部资源, 加大内控管理和监督, 提供更好的外部环境。

(五) 改进内控管理机制, 健全内部控制体系

一是县支行应改变以往以人控为主的内控方式, 同步考虑计算机系统内控机制的建设, 尽量由系统自动控制业务资金风险。二是要高度重视相关联系统的风险防范和安全管理工作, 主动参与业务关联系统的管理, 协调关联系统的主管部门规范业务标准, 明确各参与方的责权利划分, 并针对系统尚不完善的方面, 及时同参与单位沟通协调, 尽快进行升级完善。三是加强关联业务的制度规范, 制定操作细则, 严密操作手续, 堵塞操作漏洞, 逐步建立保障资金安全高效运转的机制。

(六) 制定风险防控工作责任追究办法

风险防控工作与单位、个人“责、权、利”挂钩, 强化防控责任, 加大奖罚力度, 提高监督工作效果。

参考文献

[1]黄旭, 于敏.对县支行基础业务岗位整合的几点建议[A].国库文化研究文集[C].北京.中国金融出版社, 2008.

中华人民共和国银行业监督管理法--解读 篇3

【关键词】财务风险；必要性；监督体系

目前，我国基层人民银行实行的是独立的财务预算管理体制，即人民银行总行以上一年度财务收支差额纳入中央财政预算，分支机构的各项费用支出以核定指标的方式加以控制，不核拨资金。在这种体制下，人民银行财务管理侧重于各项费用支出控制和核算，财务监督则更加侧重于预算编制与执行、财务核算、费用支出、集中采购、资产管理等。财务监督的目的就是推进财务工作标准化，堵塞财务管理漏洞，提高资金使用效率，确保各项财务收支合理、合规。

一、目前基层人民银行财务监督存在的问题

1.财务监督结构不合理。基层人民银行内设部室基本上都包括以下几个：综合业务部、金融管理部、货币金银部、保卫部、综合办公室、纪检监察内审室。在这个“四部两室”中，财务工作归属于综合业务部。可以说，大多数基层行都未成立类似工会经费“经审委”那样的监督机构。因而，财务部门既是财务的执行部门，又作为财务监督部门，自己监督自己，监督效果自然被打了折扣，财务监督在结构上存在明显的欠缺。

2.对决策层财务监督乏力。即，基层行财务部门难以对领导个人的财务决策或“拍脑袋”决定进行有效约束。一方面，由于目前基层人民银行都实行的是行长负责制，财务开支“一支笔”审批成为目前普遍的费用审批制度。财务部门负责人的选拔和任用都由行领导最终决定，其对领导的财务决策难以产生有效的监督；另一方面，无论是上级行财务规章和制度，还是基层行内部规章和制度，均没有对财务监督做出明确的、可操作性强的规定。三是财务重大支出集体研究制流于形式。在基层行，对一些重大支出，包括支出数额较大或固定资产购建支出项目的立项、审批等方面，实行领导集体研究决定，但实际工作中执行不到位。甚至，有时会出现一言堂、某一个人说了算的情况。

3.对下级行的财务监督未能充分发挥作用。目前基层人民银行实际的是财务报账制度，即基层行在上级行下拨的周转金额度内先行开支，然后定期（每月）将财务凭证带往中心支行进行财务费用审核。财务报账制其实就是一种财务监督方式，但由于是先开支后审核，故这种监督存在一定的不足，难以发现超预算开支、预提虚列、批量（集中）采购或设备采购过程中滥用职权、徇私舞弊造成重大损失的以及财务开支程序违规等深层次问题。

二、建立基层人民银行财务监督机制的必要性分析

基层人民银行的财务风险主要表现为制度管理风险、预算编制风险、预算执行风险和财务核算风险。具体为：

1.制度管理风险。制度管理风险主要是指财务制度不健全、不完善、存在制度设置漏洞或因制度建设跟不上业务发展变化需要，出现控制盲点等而形成的风险。目前人民银行的财务管理制度下发于2000年，16年来，人民银行会计科目及预算管理体制发生了很大的变化。如在事业性支出中增加了反洗钱经费，预算管理体制也由原来的大预算变为独立的部门预算，而现行人民银行财务制度相对陈旧，无法适应人民银行财务管理和财务风险防控的要求。

2.预算编制风险。预算编制风险主要是指基层央行在预算编制过程中存在的专业不强、以及少预算、漏预算、超预算等情况而形成的风险，表现为编制预算时财权部门与事权部门未实现有机的结合，没有体现预算编制信息的预测性和计划性，造成预算编制与实际脱节，要么差的很多，要么高出很多，有的仅依据上年实际执行数字进行适当增加或减少而形成的滚动式预算，有的预算编制部门为事权部门而非会计财务部门，有的预算编制仅凭领导或部门负责人一句话而形成的“拍脑袋”式预算。

3.预算执行风险。预算执行风险是指基层央行在预算执行中由于法规和制度观念不强而产生的超预算花钱、串科目列支、人为调账、相互挤占、违规列支等而形成的风险；在具体的预算执行时，往往不按预算事项执行，导致下达的预算指标与实际执行相脱节，容易造成无预算事项得到执行，有预算超预算执行等情况的发生。再如就是财务审核和把关监督不到位，有的未将报销资金转往发票上所列供应商账户，而是转往商户法人账户或另一与发票无关的账户，有的只审核发票的要素而不查验发票的真伪，类似这种制度执行不严、制度落实不到位的现象，一定程度上增加了基层央行财务风险，使人民银行财务资金受到损失。

4.财务核算风险。财务核算风险是指财务人员在费用报销审核、会计财务核算、财务系统录入、业务处理过程、财务印章及重要物品保管、账务核对等过程中因违规章、违规操作而形成的风险。如岗位轮换、强制休假制度得不到落实，一些会计财务人员长期在一个岗位工作数年甚至数十年，在具体工作中，存在以感情代替原则、以习惯代替制度，离岗时不按规定交接，财务专用章、重要空白凭证及个人名章等未按规定入柜保管。这些情况都容易产生风险。

三、基层人民银行财务监督的操作流程与监督标准

1.总务库存现金情况

操作流程：监督财务相关账簿及库存现金、银行存款账簿，认真清点与核对。

监督标准：总务库存现金与现金日记账完全相符；无白条抵库等情况；财务系统与银行存款账余额核对相符。

2.重要物品保管情况

监督流程：核对转账支票、现金支票、电汇凭证等重要空白凭证是否按规定保管（是否建立登记簿、登记簿与实物是否一致等）；

监督标准：重要凭证和业务印章是否由不同人员分别保管使用。重要空白凭证做到连续使用，并认真销号登记，无跳号使用、无毁损、遗失情况，账簿、账实、账账核对相符。

3.岗位和人员管理

监督流程：监督财务工作岗位设置和人员安排情况，与财务管理系统相关设置进行核对；监督财务会计人员是否执行了重要会计人员定期轮岗和强制休假制度（查阅登记簿）；财务会计人员是否具备规定的任职资格和条件；财务核算岗位设置是否合理，是否按规定进行操作，是否存在“一手清”现象。

监督标准：岗位设置合理、内控制约机制完善，内控制度落实到位。

4.内外部监督检查

监督流程：监督财务工作接受内、外部检查情况，相关检查监督资料是否齐全、相关的问题是否到位及时整改、相关检查资料是否整理归档；分管会计财务工作的行领导及会计财务负责人对会计财务工作的检查是否定期进行并符合合规定（查阅登记簿）。

监督标准：手续齐全、资料完整、问题整改到位、及时归档。

5.账务核对

监督流程：监督财务部门各项账务及发生情况是否与开户银行对账单及流程相符，是否及时对账，银行存款余额不符时是否及时查清，每月对账单是否妥善保管。

监督标准：内外账务核对相符，资料保管完整。

6.财务凭证及账表管理

监督流程：监督财务凭证、财务账表是否按规定打印、装订、保管。（账表包括：总账、分户账、现金日记账、银行存款日记账、损益明细表、余额表、科目汇总表、财务收支报账表、资金平衡表）.

监督标准：账簿设置正确，账簿表打印齐全完整，归档及时。

7.财务预算编制及支出情况

监督流程：查看财务预算报表，监督财务预算编制是否做到科学、合理，是否存在“拍脑袋”现象；查看财务支出凭证，关注大额财务开支，监督财务开支是否符合国家法规、财经制度和人民银行财务制度的有关规定；是否存在收入不入账、私设账外账和小金库现象、是否存在虚假发票、滥发津补贴等财务违规问题。

监督标准：预算编制科学合理，财务支出合规，无违违纪现象。

8.资产管理

监督流程：监督自行购建、上级行调拨的资产是否及时入账；是否定期开展资产清查；资产账实是否相符；固定资产卡片、报表、清查资料是否按要求打印、装订保管（月度打印固定资产基本情况表、固定资产增减变动表；季度打印固定资产折旧情况统计表、资产处置情况统计表、固定资产调拨登记簿。

监督标准：资产管理有序，购建及处置程序合规，账务核算完整，管理登记齐全。

中华人民共和国银行业监督管理法--解读 篇4

在《办法》出台以前，执行《办法》同等功能的法律文件是1994年制订的《银行账户管理办法》。该文件由于历史的原因，存在着种种缺陷，已经不能满足经济发展的需要。新出台的《办法》在某种程度上解决了原来法规的问题，同时又针对新的金融形式进行了一定的创新与变革。

首先，从概念的角度，《银行账户管理办法》主要是规范用于结算功能的人民币账户的，但该法规却不恰当地称其规范的对象为“人民币存款账户”，这本身就容易引起误解。一般来讲，存款账户（Deposit Account）是一个宽泛的概念，它包括我们通常说的结算账户或往来账户(Settlement Account, Current Account)、储蓄账户(Savings Account)和定期存款账户（Time Deposit Account）。把主要用于结算的账户笼统称作存款账户容易引起混淆。本次的修改，使用了“结算账户”的名称，使人可以“望文生义”，善莫大焉。

其次，原来的银行账户法规体系存在交叉和重叠之处，不同法规和不同账户之间的关系和区别并未做清楚的厘定。例如，与原《银行账户管理办法》并行的银行账户方面的规范还有《人民币单位存款管理办法》（1997年）、《储蓄管理条例》（1992年）、《境内外汇账户管理办法》（1997年）等。这些法规，尤其是前三者之间的关系并不清楚。例如，储蓄存款账户是否等同于《银行账户管理办法》中的个人存款账户，从而有结算功能？新出台的《办法》很好地处理了这方面的问题。《办法》第43条明确规定“储蓄账户仅限于办理现金存取业务，不得办理转帐结算。”这样，就明确地区分了个人储蓄账户和个人结算账户的不同功能。

第三，原来的银行账户法规体系主要处理单位在银行开立账户的问题，只有《储蓄管理条例》例外。但由于储蓄账户并不具有结算功能，因此，原来的法规系统对于个人在银行开立结算账户问题，基本是一片空白。流弊所至，长时间里，我们广大消费者对银行的概念就是储蓄，就是金钱的安全保管箱；对金钱的概念就是“大团结”，人民币。这种状况极大地落后于国外金融业的实践。新的《办法》最具革命性的一点，是明确规定了个人可以开立结算账户，以该账户执行个人结算的功能。事实上，各种银行卡的普及已经使得个人在银行的账户具有了强大的结算功能，客观上要求落后于现实的法律自身的更新。此次的法律变动正所谓“世易时移，变法宜矣。”

中华人民共和国银行业监督管理法--解读 篇5

管理的通知

中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于加强商业性房地产信贷管理的通知

银发〔2007〕359号

中国人民银行上海总部,各分行、营业管理部,各省会（首府）城市中心支行、副省级城市中心支行；各银监局；各国有商业银行、股份制商业银行：

根据2007年全国城市住房工作会议精神及《国务院关于解决低收入家庭住房困难的若干意见》(国发〔2007〕24号)、《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发〔2006〕37号）等政策规定，现就加强商业性房地产信贷管理的有关事项通知如下：

一、严格房地产开发贷款管理

对项目资本金（所有者权益）比例达不到35%或未取得土地使用权证书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和施工许可证的项目，商业银行不得发放任何形式的贷款；对经国土资源部门、建设主管部门查实具有囤积土地、囤积房源行为的房地产开发企业，商业银行不得对其发放贷款；对空置3年以上的商品房，商业银行不得接受其作为贷款的抵押物。

商业银行对房地产开发企业发放的贷款只能通过房地产开发贷款科目发放，严禁以房地产开发流动资金贷款或其他贷款科目发放。

商业银行发放的房地产开发贷款原则上只能用于本地区的房地产开发项目，不得跨地区使用。对确需用于异地房地产开发项目并已落实相应风险控制措施的贷款，商业银行在贷款发放前应向监管部门报备。

二、严格规范土地储备贷款管理

商业银行不得向房地产开发企业发放专门用于缴交土地出让金的贷款。对政府土地储备机构的贷款应以抵押贷款方式发放，且贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70%，贷款期限最长不得超过2年。

三、严格住房消费贷款管理

商业银行应重点支持借款人购买首套中小户型自住住房的贷款需求，且只能对购买主体结构已封顶住房的个人发放住房贷款。

商业银行应提请借款人按诚实守信原则,在住房贷款合同中如实填写所贷款项用于购买第几套住房的相关信息。对购买首套自住房且套型建筑面积在90平方米以下的，贷款首付款比例（包括本外币贷款，下同）不得低于20%；对购买首套自住房且套型建筑面积在90平方米以上的，贷款首付款比例不得低于30%；对已利用贷款购买住房、又申请购买第二套(含）以上住房的，贷款首付款比例不得低于40%，贷款利率不得低于中国人民银行公布的同期同档次基准利率的1.1倍，而且贷款首付款比例和利率水平应随套数增加而大幅度提高，具体提高幅度由商业银行根据贷款风险管理相关原则自主确定，但借款人偿还住房贷款的月支出不得高于其月收入的50%。

商业银行不得发放贷款额度随房产评估价值浮动、不指明用途的住房抵押贷款；对已抵押房产，在购房人没有全部归还贷款前，不得以再评估后的净值为抵押追加贷款。

四、严格商业用房购房贷款管理

利用贷款购买的商业用房应为已竣工验收的房屋。

商业用房购房贷款首付款比例不得低于50%，期限不得超过10年，贷款利率不得低于中国人民银行公布的同期同档次利率的1.1倍，具体的首付款比例、贷款期限和利率水平由商业银行根据贷款风险管理相关原则自主确定；对以“商住两用房”名义申请贷款的，首付款比例不得低于45%，贷款期限和利率水平按照商业性用房贷款管理规定执行。

五、加强房地产信贷征信管理

商业银行接受房地产开发企业贷款申请后，应及时通过中国人民银行企业信用信息基础数据库对借款企业信用状况进行查询;贷款申请批准后，应将相关信息录入企业信用信息基础数据库，详细记载房地产开发企业的基本信息、借款金额、贷款期限以及违约情况等。

商业银行接受个人住房贷款申请后，应及时通过中国人民银行个人信用信息基础数据库对借款人信用状况进行查询;贷款申请批准后，应将相关信息及时录入个人信用信息基础数据库，详细记载借款人及其配偶的身份证号码、购房套数、贷款金额、贷款期限、房屋抵押状况以及违约信息等。

六、加强房地产贷款监测和风险防范工作

商业银行应密切监测房地产价格变化及其对信贷资产质量的影响状况，切实加强商业性房地产信贷管理和内控机制建设，积极防范房地产信贷风险。

中国人民银行各分支机构、各银监局应加强辖区内金融机构房地产信贷管理的“窗口指导”，加大对相关违规行为的查处力度。要跟踪房地产信贷政策执行过程中出现的新情况、新问题，并及时向中国人民银行、中国银行业监督管理委员会报告。

各商业银行（包括中资银行、外商独资、中外合资商业银行以及外国银行分行等）要认真贯彻落实国家房地产宏观调控政策，切实加强房地产信贷风险管理，要根据本通知精神和国家各项房地产信贷政策规定，抓紧制定或完善房地产信贷业务管理操作细则，并向中国人民银行、中国银行业监督管理委员会报备。

各政策性银行未经中国人民银行、中国银行业监督管理委员会批准，不得发放商业性房地产贷款。

请中国人民银行各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行，各省（自治区、直辖市）银监局将本通知联合转发至辖区内城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行、城乡信用社及外资银行。

中华人民共和国银行业监督管理法--解读 篇6

金融服务工作的意见

银发〔2010〕170号

中国人民银行上海总部，各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行、副省级城市中心支行；各省、自治区、直辖市银监局；国家开发银行、各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行；中国邮政储蓄银行：

为了全面落实2010年5月5日国务院节能减排工作电视电话会议精神和《国务院关于进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的通知》（国发„2010‟12号），全力支持节能减排工作，促进淘汰落后产能，确保实现“十一五”节能减排目标，现就做好金融服务有关工作提出如下意见：

一、要把金融支持节能减排和淘汰落后产能工作摆在更加突出的位置，切实抓好政策贯彻落实

大力推进节能减排和淘汰落后产能，是加强经济结构调整、加快经济发展方式转变的重要抓手，是全面落实科学发展观、坚持走新型工业化道路的内在要求，是建设资源节约型和环境友好型社会、切实提高经济增长的质量和效益、促进经济社会又好又快发展的关键所在。银行系统要深入学习领会《国务院关于进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的通知》和国务院节能减排电视电话会议精神，把全面做好支持节能减排和淘汰落后产能金融服务工作作为当前金融工作的一项重要任务和长期制度性安排，高度重视，服务大局，明确责任，求真务实，扎扎实实地抓好政策贯彻落实工作。要切实增强工作的责任感和紧迫感，结合各自部门职责，抓紧研究制定更加符合实际的有效措施，有针对性地进一步优化信贷管理，加强信贷结构调整，有保有压，把支持节能减排和淘汰落后产能作为加强银行审贷管理的重要参照依据，合理配置信贷资源，充分发挥金融的功能作用，确保实现“十一五”节能减排和淘汰落后产能的目标。

二、加强信贷政策指导和督导检查力度，坚决打好金融支持节能减排和淘汰落后产能攻坚战

人民银行各省级分支机构要会同所在地银监局精心制定工作方案，认真组织辖区内各银行业金融机构，按照《国务院关于进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的通知》等国家节能减排政策要求，抓紧对辖区内节能减排和淘汰落后产能项目信贷和融资情况进行一次全面、深入的摸底排查，以人民银行分支机构与银监局联合发文的形式于2010年6月30日前将摸底排查情况报告人民银行和银监会。人民银行和银监会将择机选取部分有代表性的省（区、市），就各银行业金融机构节能减排和淘汰落后产能的贷款摸底排查情况进行重点核查和督导检查。人民银行各省级分支机构要牵头抓紧全面梳理辖区内银行系统支持节能减排和淘汰落后产能的法规和政策规定，及时研究制定更有针对性的信贷政策措施，区别对待，有保有压，加强宏观信贷政策指导，积极督促和引导各银行业金融机构进一步优化信贷结构，更好地支持节能减排和淘汰落后产能。要注重加强辖区内信贷政策与国家产业政策、环境保护政策等宏观经济政策的协调配合，加强政府相关部门之间的信息沟通交流和政策协调合作，注重配合政府加强对借款人、纳税人、债务人的监督约束，对失信者实施黑名单制度，惩戒失信行为，增强政策合力，切实提高信贷政策的针对性和导向力。

三、进一步加强和改进信贷管理，从严把好支持节能减排和淘汰落后产能信贷关

各银行业金融机构要根据国家金融宏观调控要求和支持节能减排、淘汰落后产能的相关政策精神，以法人为单位抓紧对系统内信贷管理制度进行一次系统梳理和必要的调整完善，要结合自身业务范围和所在区域经济特点，制定详细的和可操作的授信指引、风险清单和相关信贷管理要求。各银行业金融机构董事会要切实承担起风险管理责任，制定具有明确“触发点”的风险防范化解预案，确保及时有效处置相关风险，严防风险积累。在审批新的信贷项目和发债融资时，要严格落实国家产业政策和环保政策的市场准入要求，严格审核高耗能、高排放企业的融资申请，对产能过剩、落后产能以及节能减排控制行业，要合理上收授信权限，特别是涉及扩大产能的融资，授信权限应一律上收到总行；要把信贷项目对节能和环境的影响作为前期审贷和加强贷后管理的一项重要内容，进一步明确和落实信贷管理责任制，层层抓落实，严把节能减排和淘汰落后产能信贷关。对不符合国家节能减排政策规定和国家明确要求淘汰的落后产能的违规在建项目，不得提供任何形式的新增授信支持；对违规已经建成的项目，不得新增任何流动资金贷款，已经发放的贷款，要采取妥善措施保全银行债权安全。对国家已明确的限批区域、限贷企业或限贷项目，实施行业名单制管理制度，将存在重大违法违规行为、存在节能减排和安全等重大潜在风险、国家和各地重点监控的企业（项目）列入名单，实行严格的信贷管理。地方性银行业法人金融机构要从严审查和控制对“五小”企业及低水平重复建设项目的贷款。2010年6月30日前，各银行业金融机构要对各自法人系统内贯彻落实国家节能减排和淘汰落后产能政策情况、特别是落实《国务院关于进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的通知》和《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发„2010‟7号）的情况进行一次认真自查，并将自查报告报人民银行和银监会。对于违规发放的贷款，要按照“谁审批、谁负责”的原则，依法追究相关机构和人员的责任，并视情节给予相应处罚。

四、多方面改进和完善金融服务，积极建立健全银行业支持节能减排和淘汰落后产能的长效机制

各银行业金融机构支持节能减排和淘汰落后产能，要严防“一刀切”。在对违规贷款坚决从严控制的同时，要积极加大对合规项目的合理信贷支持，不断建立和完善银行业支持节能减排和淘汰落后产能的长效机制，大力支持培育新的经济增长点。对列入国家重点节能技术推广目录的项目、国家节能减排十大重点工程、重点污染源治理项目和市场效益好、自主创新能力强的节能减排企业，要积极提供银行贷款、发行短期融资券、中期票据等融资支持。积极鼓励银行业金融机构加快金融产品和服务方式创新，通过应收账款抵押、清洁发展机制（CDM）预期收益抵押、股权质押、保理等方式扩大节能减排和淘汰落后产能的融资来源。支持加快推进合同能源管理，大力发展服务节能产业。全面做好中小企业、特别是小企业的节能减排金融服务。发挥好征信系统在促进节能减排和淘汰落后产能方面的激励和约束作用。鼓励在风险可控的前提下开展境内外并购贷款，支持国内企业引进先进技术和通过兼并重组淘汰落后产能。积极拓宽清洁发展机制项目融资渠道，支持发展循环经济和森林碳汇经济。在有条件的地区，探索试行排放权交易，发展多元化的碳排放配额交易市场。鼓励银行业金融机构设置专门岗位和安排专职人员，加强对节能减排和淘汰落后产能行业发展趋势和信贷项目管理的深层研究。

五、密切跟踪监测并有效防范加大节能减排和淘汰落后产能力度可能引发的信贷风险

各银行业金融机构要全面掌握国家产业规划和宏观调控政策，密切关注节能减排政策动向，严密跟踪监测和分析可能提前暴露的风险，提高对有关风险的预判力和应对前瞻性。对产业结构调整、发展方式转变和节能减排等工作开展过程中可能提前暴露出来的信贷风险，各银行业金融机构要严格进行风险分类，该降为不良贷款的要及时坚决调整到位并相应提足拨备，大力加强核销和处置工作。人民银行各分支机构、银监会各派出机构要充分利用现有信息系统和风险预警系统，加大持续风险提示的工作力度；充分发挥银行业协会的作用，引导银行业金融机构建立相关的统计信息共享机制和平台，增强风险预警防控的合力。

六、加强多部门政策协调配合，扎实做好政策实施效果动态监测和评估工作

人民银行各分支机构和银监会各派出机构要加强与所在地的发展改革部门、工业和信息化部门、环境保护部门等政府职能部门的信息沟通和政策协调，进一步完善节能减排和淘汰落后产能信息的交流和共享机制，增强银行业金融机构对政策风险、信贷风险的识别和应对能力。要积极配合做好国家产业政策、环保政策的宣传解释工作。各银行业金融机构要积极探索建立和完善金融支持节能减排及淘汰落后产能的专项统计制度，加强基础数据信息统计和风险动态监测分析。银监会各省级监管局要将辖区银行业金融机构发放的支持节能减排和淘汰落后产能的贷款作为今后实施现场检查的重点内容，对风险突出的地区和违规问题集中的银行基层金融机构加大专项执法检查力度。人民银行各省级分支机构要结合辖区实际情况，积极开展金融支持节能减排和淘汰落后产能的信贷政策导向效果评估，并将评估结果及时报告和披露。

请人民银行各省级分支机构会同所在地银监局将本意见尽快转发至辖区内各银行业金融机构，并协调抓好政策贯彻实施工作。政策实施过程中遇到的新情况、新问题，要及时向人民银行和银监会报告。

中国人民银行

中国银行业监督管理委员会

中华人民共和国银行业监督管理法--解读 篇7

关键词：证券公司,监管,措施

目前我国资本市场成为了国民经济的重要组成部分,因此建立一个公开、公平、公正的市场秩序,来推动资本市场的稳定健康发展,变得尤为重要。这种市场秩序的建立,迫切需要加强和完善基础性制度建设和市场监管。证券公司作为证券市场重要的中介机构,在证券市场的发展过程中发挥了重要的作用,同时在前些年的发展过程中也出现了一些问题。所以有必要针对出现的这些问题及其成因,总结经验教训,加强和改进证券公司监管,实现证券行业的规范发展,进而促进资本市场的持续稳定发展。

《条例》总结了近年来证券公司综合治理过程中的改革措施和成功经验,针对证券公司在发展过程中暴露出来的一些突出问题如证券市场准入条件、客户资产保护、证券公司治理结构、证券公司高管人员的监管制度以及监管机关的监管措施等进行了详细地规定,同时为证券公司的创新发展留下了必要的空间。《条例》的出台是对《公司法》、《证券法》等法律的细化与落实,对完善证券公司内部治理与外部监管,迎接创新发展新机遇具有重大意义,这标志着我国证券市场法治建设在前进的道路上又迈出了重要的一步。

监督管理措施是《证券公司监督管理条例》的重要内容。证监会对于证券公司的监管可以分为三大部分,第一为被动监管措施,第二为主动监管措施,第三为对于证券公司组织机构的要求。

一、被动监管措施

本条例中第63、64条规定了信息报送的规则。其中63条对信息报送的种类做了分类,包括年度报告,月度报告,以及在证券公司发生重大事件时的临时报告。64条规定了社会中介机构以及证券公司在信息报送上的应当承担的义务。66条规定了信息披露的范围。69条规定了证券公司信息报送以及信息披露的要求,即真实、准确、完整。

实际上,信息报送制度与信息披露制度有所不同,信息报送制度是指证券公司在固定的时间或者是在在发生重大事件时向证监会报送有关报告的制度,证券公司向证监会报送相关报告后,证监会还应当对年度报告与阅读报告进行审核,本条例65条规定:“对证券公司报送的年度报告、月度报告,国务院证券监督管理机构应当指定专人进行审核,并制作审核报告。审核人员应当在审核报告上签字。审核中发现问题的,国务院证券监督管理机构应当及时采取相应措施。国务院证券监督管理机构应当对有关机构报送的客户的交易结算资金、委托资金和客户担保账户内的资金、证券的有关数据进行比对、核查,及时发现资金或者证券被违法动用的情况。”从上述条文来看,证监会对于信息报送制度中的年度报告与月度报告为实质性审核,不属于备案性质。

至于信息披露制度,我国证券法上有关于上市公司的信息披露制度,所以已上市的证券公司必须依法履行相关的信息披露义务。但是本条例66条中所规定的证券公司的信息披露制度仅仅规定了信息披露的范围,规定的不甚完善,所以条例授权国务院证券监督管理机构制定具体办法。

同时,本条例第88条规定了违反信息报送制度以及信息披露制度的法律责任。第88条第一项规定,证券公司不进行信息披露或信息披露不实应当给予相应的行政处罚;第二项规定证券公司控股或者实际控制的企业、资产托管机构、证券服务机构在不进行信息报送,或报送不实时应当承当相应的责任,但是,该第二项为何不将证券公司包括在内,这确实是一个疑问。

二、主动监管措施

在证监会被动监管的基础上,证监会如果需要进一步的调查,还可以采取主动监管措施。条例67条与68条对主动监管措施做了具体的规定,其中第67条是证监会要求一些特殊主体向其提供必要的信息;第68条则是证监会对证券公司进行检查的规定,68条赋予证监会很大的权力,其中包括一些类似于司法权的权力,如该条第三项第四项规定,对于有关资料,证监会可以查阅复制,在特殊情况下可以封存,该条第二项甚至规定,在证监会负责人批准的条件下,证监会可以可以查询证券公司及与证券公司有控股或者实际控制关系企业的银行账户。

三、对于证券公司组织机构的监管

1、对于大股东的监管

条例71条是对条例14条的回应。条例第14条规定,任何单位或者个人持有或者实际控制证券公司5%以上股权必须报证监会批准。若违反此规定,71条规定其在一定期限内改正,在此期限内该相应股权不具有表决权。此处的“相应的股权”应当是指超出5%的那部分股权。

2、对于证券公司高管的监管

条例72条是有关对未取得任职资格的个人的监管。该条规定此类人员担任证券公司高管的,证监会可以责令其停止行使职权,更为严重的,还可以对其实行市场进入措施。73条则是对证券公司提出要求,要求证券公司主动解除不具备任职资格的高管的职务并向证监会报告,并且证监会也有权责令证券公司解除不符合任职条件的高管的职务。

条例77条规定了证券公司违反证券公司高管任职资格禁止应当承担的法律责任,违反本条规定的按照证券法198条的规定处罚。证券法198条规定:违反本法规定,聘任不具有任职资格、证券从业资格的人员的,由证券监督管理机构责令改正,给予警告,可以并处十万元以上三十万元以下的罚款;对直接负责的主管人员给予警告,可以并处三万元以上十万元以下的罚款。

四、其他

1、其他处罚措施

条例70条规定了对治理结构不健全、内部控制不完善、经营管理混乱、设立账外账或者进行账外经营、拒不执行监督管理决定、违法违规的证券公司的一些处罚措施,例如增加内部合规检查的次数、暂停证券公司的业务等等。

2、证监会以外其他机构对于证券公司的监管

首先,75条规定会计事务所在进行审计时可以查阅、复制与审计事项有关的客户信息或者证券公司的其他有关文件、资料,并可以调取证券公司计算机信息管理系统内的有关数据资料。本条授予会计事务所更大的审计权力。74条规定,证券公司解聘会计师事务所的,应当说明理由,此条赋予会计事务所的更大的独立性,使得会计事务所能够更加有效的行使其审计职能,并且84条第12项规定,聘请、解聘会计师事务所,未按照规定向国务院证券监督管理机构备案,解聘会计师事务所未说明理由的,应当承担相应的法律责任。

其次,76条规定了证券交易所对于证券公司的监管责任。证券交易所监管的对象是证券公司的证券自营账户与证券资产管理帐户,证券交易所在监管中发现异常情况应当及时按照交易规则和会员管理规则处理,并向国务院证券监督管理机构报告。

中华人民共和国银行业监督管理法--解读 篇8

计划一：“继续引导市场利率走高”。

解读：昨晚美联储年内第三次加息(25个BP)如期而至，美联储会后还宣布，在缩减资产负债表(缩表)方面，美联储将按计划于明年1月将月度缩减规模增加到200亿美元;香港金管局第一时间做出反应跟随加息25个BP。而且，前段时间英国和韩国央行都跟随加息。美联储主导的全球货币政策正常化步步为营，鉴于美国的经济地位与货币政策影响力，未来全球跟随的国家将越来越多。我在之前的随笔中说过，为了应对下一次潜在危机，各国央行必须未雨绸缪，为各国的货币政策争取空间。如果一味宽松，当危机再度来临，连降息的空间都没有，届时拿什么应对危机?由于资本的趋利性，资本只会流向回报率高的国家和地区，一旦两国之间形成可套利利差，便会引发资本的跨境流动。为了争取政策空间以及确保中国与国外之间的利差优势，“继续引导市场利率走高”是一步没有选择的选择。这也是大摩坚持认为中国央行会加息的原因所在。但是这一政策也有副作用，国内天量的存量债务对利率极度敏感，利率每上涨一些，便有一些现金流差的项目出现违约，君不见海航近日债务传言不断。这些仅仅是全球利率回升背景下，高杠杆项目被打回原形的前兆。

计划二：“加强资本管控”。

解读：由于国内外资本市场风险、回报率、汇率波动，以及当下税率差异的影响，前些年的套利热钱已无心恋战，纷纷回流米国。资本外流不仅仅影响外汇储备，同时，资本离境前会向银行购汇，促使人民银行用外汇储备回购人民币，引发货币紧缩。由于以上两大影响，为保住外汇储备，预防过度货币紧缩，人民银行也必须加强资本管控。一旦资本管控加强，人民币国际化之路更加遥遥无期;也让IMF脸上无光，这与人民币加入SDR的初衷背道而驰。所以，可以预见，明年的针对公司和个人的资本管制将继续加强。这是否会引发黑市人民币交易的再度猖獗?外管局的监管任务又要加重了。

计划三：“增加外汇干预频率”。

解读：其实这一选择是上面影响的结果。如果资金可以留在境内，不出现大量资金外流的现象，那么人民币汇率便不会有太多向下的压力。反之，人民币汇率便会承受巨大压力，汇率持续贬值会引发预期强化，预期强化会反过来继续助推汇率贬值。基于以上可能，人民银行与外管局也必须防范于未然，加强外汇干预;但这与IMF对SDR的要求又背道而驰。同时，干预外汇并非无成本，每次外汇干预外汇市场，都让人民银行消耗不少外汇储备，因此这一策略并非万能，需要看菜吃饭。

最后，我想用一句诗词串烧来总结资本市场的可能心情。“无可奈何花落去，似曾相识燕归来。能不忆江南?”

中华人民共和国银行业监督管理法--解读 篇9

2004年2月1日，国家颁布了《企业国有产权转让管理暂行办法》（以下简称旧文件）。随着近期，国有企业改革进入深水期，2016年7月1日国家新颁布了《企业国有资产交易监督管理办法》（以下建成新文件）进一步全面规范国有资产交易。新文件对比旧文件主要差异如下：

1、规范的行为范围扩大： 旧文件只针对“产权转让”。

新文件规范三大行为：1）产权转让；2）增资；3）重大资产转让。显然，新文件对于交易过程中可能影响国有资产的行为覆盖更全面。

2、规范的主体更明晰：

旧文件笼统称：“持有国有资本的企业”。

新文件明确“国有及国有控股企业、国有实际控制企业”分别指4类企业： 1）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业。（100%出资）

2）第1）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业。（股权比例超50%，且第一大股东）

3）第1）、2）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业。（股权比例超50%）

4）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接后间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其进行实际支配的企业。（相对控股企业）

总之，新文件在法理上，进一步明晰了国有独资、国有绝对控股、国有相对控股企业的资产交易均受文件规范。

3、重大事项审批权限提高：

丧失控股权的，新文件新增规定，须由国资监管机构报本级人民政府批准。

4、产权转让依据文件：

旧文件规定须有1）清产核资；2）审计；3）资产评估 新文件规定须有1）审计；2）资产评估

5、受让方资质：

旧文件规定：“转让方可以对受让方的资质、商业信誉、经营情况、财务状况、管理能力、资产规模等提出必要的受让条件。“

新文件规定：“产权转让原则上不得针对受让方设置资格条件，确需设置的，”“所设资格条件相关内容应当在信息披露前报同级国资监管机构备案”。

6、转让方式：

旧文件规定：“可以采取拍卖、招投标、协议转让以及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。”

新文件规定：“产权转让原则上通过产权市场公开进行”。并针对非公开协议转让进行了约束。只有以下两种形式，可以采取非公开协议转让方式：

1）“设计主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式。”

2）“同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开转让协议转让方式。”

总之，新文件对比旧文件，适用范围更广，行为规范更明确，公开、公平的原则更突出。

中华人民共和国银行业监督管理法--解读 篇10

据了解，《办法》已于10月21日经国家食品药品监督管理总局18号令正式公布，将于2月1日起施行。

“这是我国第一部根据《医疗器械监督管理条例》(以下简称《条例》)针对使用环节医疗器械质量管理及其监督管理制定的规章，对提高我国医疗器械使用质量和安全水平具有重要意义。”国家总局医疗器械监管司有关负责人说。

那么，制定《办法》的背景和意义是什么?目前医疗器械使用环节质量管理主要存在哪些安全隐患?《办法》有哪些主要内容?给公众用械安全带来哪些保障?在哪些方面规范用械监管?给新形势下用械监管带来怎样的法规保障?记者带您一一解惑释疑。

《办法》制定的背景和意义

众所周知，医疗器械的安全有效直接关系人民群众身体健康与社会和谐稳定，是重大的民生和公共安全问题。虽说医疗器械的生产经营企业是保障医疗器械安全、有效的第一责任人，但医疗器械使用单位更是使用环节医疗器械质量管理、日常维护和确保用械安全的关键。

《办法》是我国第一部根据《条例》针对使用环节医疗器械质量管理及其监督管理制定的规章。《办法》为加强医疗器械使用环节监管，保障公众用械安全有效提供了重要的制度保障。在《条例》修订之前，对医疗器械使用环节的监管，主要涉及医疗器械的采购和一次性使用医疗器械的处置，内容较为单薄。实践中，部分医院等使用单位采购医疗器械行为不规范，渠道不合法，索证索票等工作不严谨的问题仍然存在;部分医院等使用单位忽视对医疗器械的维护，在用医疗设备常“带病”工作，严重影响医疗质量和患者安全。新修订的《条例》较大幅度地扩增了医疗器械使用环节监管的条款，《办法》作为《条例》的配套规章，根据其规定的食品药品监管部门和卫生计生主管部门的职责分工，对使用环节的医疗器械质量监管制度进行了细化。不仅是深化医疗器械监管体制机制改革的一个重要成果，更是对医疗器械实施“全过程”监管理念的具体体现。

使用环节主要存在哪些安全隐患

医疗器械使用单位，是指使用医疗器械为他人提供医疗等技术服务的机构，包括取得医疗机构执业许可证的医疗机构，取得计划生育技术服务机构执业许可证的计划生育技术服务机构，以及依法不需要取得医疗机构执业许可证的血站、单采血浆站、康复辅助器具适配机构等。

近年来，监管部门在监管中发现医疗器械使用环节质量管理主要存在以下问题：

一是使用未经注册的产品，如一些医疗机构使用自制的敷料类产品、进口未经国内注册的产品给患者使用。

二是医疗器械的购进、验收、使用记录不全、不规范，尤其是植入类医疗器械和体外诊断试剂的使用记录，可追溯性较差。

三是部分医疗机构重复使用一次性使用的医疗器械产品。

四是在用医疗器械没有定期维护，使得在用医疗器械的安全性、有效性存在隐患。

五是缺乏专职的设备管理人员。由于人员配置不足，再加之质量管理意识淡薄，导致对在用医疗器械的维护、保养、维修、检验、检测等缺乏管理。

六是未查验和索要供货企业的合法资质，导致从非法途径采购医疗器械的现象时有发生。

使用单位是医疗器械使用环节的质量管理、日常维护的主要责任人，也是确保用械安全的关键。在医疗器械使用质量管理工作中，使用单位应当配备与其规模相适应的医疗器械质量管理机构或者质量管理人员，建立覆盖质量管理全过程的使用质量管理制度，承担本单位使用医疗器械的质量管理责任。

《办法》的主要内容

一是明确了医疗器械使用单位建立使用质量管理制度并承担本单位使用医疗器械的质量管理责任等要求。

二是针对医疗器械使用质量管理中的关键环节提出了具体要求。其中，采购、验收与贮存环节主要是规定使用单位要对医疗器械采购实行统一管理，严格查验供货商资质和产品证明文件，妥善保存相关记录和资料等。使用、维护与转让环节主要是要求医疗器械使用单位建立医疗器械使用前质量检查制度,详细规定了使用单位自行维护维修、委托维修服务机构维护维修、约定生产经营企业维护维修等不同情形的管理要求，明确规定在使用单位自行维护维修或者委托维修服务机构维护维修时，生产经营企业应当按照合同约定，提供维护手册、故障代码表、维修密码等维护维修必需的材料和信息,规定使用单位转让医疗器械应当确保所转让的医疗器械安全、有效，及时移交说明书、维修记录等资料，受让方应当参照相关要求进行查验等。

三是规定了食品药品监管部门按照风险管理原则，对使用环节的医疗器械实施风险管理;对使用单位建立、执行医疗器械使用质量管理制度的情况进行监督检查;加强对使用环节医疗器械的抽查检验，及时发布质量公告;对存在较高风险的医疗器械、有特殊储运要求的医疗器械以及有不良信用记录的医疗器械使用单位等实施重点监管;对相关的医疗器械生产经营企业、维修服务机构可以进行延伸检查。

四是规定了医疗器械使用单位每年对医疗器械质量管理工作进行全面自查，并形成自查报告。食品药品监督管理部门在监督检查中对医疗器械使用单位的自查报告进行抽查。

五是明确了法律责任。强调了对医疗器械使用单位违反有关规定，按照《条例》第六十六条、第六十七条、第六十八条进行处罚的情形;按照规章设定行政处罚的权限，对医疗器械使用单位违反本办法的有关行为进行了梳理，相应规定了警告和罚款的处罚;对医疗器械生产经营单位未按要求提供维护维修服务或者未按要求提供维护维修所必须的材料和信息的，以及医疗器械使用单位、生产经营企业和维修服务机构等不配合食品药品监督管理部门监督检查的，也规定了警告和罚款的处罚。

六是明确了对用于临床试验的试验用医疗器械的质量管理，按照医疗器械临床试验等有关规定执行;对使用环节的医疗器械使用行为的监督管理，按照国家卫生和计划生育委员会的有关规定执行。

释疑公众关心的13大类问题

1.《办法》作为《条例》的配套规章，在医疗器械使用环节的质量监管制度、措施方面主要进行了哪些细化?充实了哪些监管手段?具体如何实施对使用单位的监督?

一是规定食品药品监管部门对使用单位建立、执行医疗器械使用质量管理制度的情况进行监督检查，按照风险管理原则，对较高风险医疗器械实行重点监管。食品药品监管部门还可以对医疗机构的医疗器械相关生产经营企业、维修服务机构进行延伸检查。

二是食品药品监管部门应当加强对使用环节医疗器械的抽查检验，并由省级以上食品药品监管部门及时发布医疗器械质量公告。

三是对医疗器械使用单位的医疗器械质量管理工作自查报告进行抽查。

2. 在医疗器械使用质量监管方面，食品药品监管部门与卫生行政管理部门的职责是如何划分的?是否建立了行之有效的分工协作机制?在医疗器械监管资源十分短缺的条件下，如何保障有效落实食品药品监管在使用环节的监管职责?

根据《条例》第三十九条和《办法》第三十四条的规定，食品药品监督管理部门和卫生计生主管部门依据各自职责，分别对使用环节的医疗器械质量和医疗器械使用行为进行监督管理。为了提升科学化监管水平，有效利用监管资源，《办法》重点突出了风险管理和社会共治的监管理念，要求监管部门编制并实施本行政区域内医疗器械使用单位年度监督检查计划，确定监督检查的重点、频次和覆盖率，对存在较高风险的医疗器械、有特殊储运要求的医疗器械以及有不良信用记录的医疗器械使用单位等实施重点检查，同时为鼓励个人和组织积极举报医疗器械使用单位违反本《办法》的行为，《办法》还设立了奖励机制。

3. 基于医疗器械和医疗技术的复杂性，尤其是产品在使用环节的不确定性，如何保障使用单位与公众在医疗器械使用质量安全信息上的对称性和对社会的透明度?

银行业监督管理法释义-第一章 篇11

本章共七条，规定了立法目的，银行业监督管理对象、目标、原则，监管者的法律保护，监管独立性，监督管理协调机制及跨境监管合作问题。

第一条为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。

[释义] 本条是关于《中华人民共和国银行业监督管理法》立法目的的规定。

一、立法背景

目前，我国已建立起了较为系统的金融体系，金融市场的资源配置效率不断提高。但是，在金融事业快速发展的同时，金融风险也逐步显现。在银行领域，不良贷款问题、银行违法经营问题等已经成为我国经济和金融健康发展的隐患，并对国家安全和社会稳定构成了潜在的威胁。特别是我国加入世界贸易组织后，银行业面临的外部竞争压力逐步增强，如何在经济全球化和金融市场一体化的国际环境中，提高银行业金融机构的风险管理水平和国际竞争能力，已经成为我国社会经济与金融发展中亟需解决的问题。

在这种背景下，为进一步提高银行业的监管水平和银行业金融机构的风险管理能力，促进我国金融业健康、持续地发展，2003年，第十届全国人民代表大会第一次会议决定，对我国现有的金融监管体制进行改革，成立中国银行业监督管理委员会，统一监管银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。

由于过去银行业金融机构的监管职能由人民银行履行，有关银行业金融机构监管的一些基本法律规定主要体现在中国人民银行法中。这次银行监管体制改革后，全国人大常委会已作出决定，由中国银监会履行原由中国人民银行履行的监管职责，对银行业金融机构的监管职责主要由银监会行使。同时，中国人民银行法和商业银行法修改后，银监会对政策性银行、金融资产管理公司、信托投资公司等金融机构履行监管职责缺乏法律依据，有必要制定《中华人民共和国银行业监督管理法》(以下简称银行业监督管理法)，赋予银监会对银行业金融机构的监管职责。

起草银行业监督管理法既是我国银行监管体制改革后，加强依法监管，提高银行监管水平的需要，也是新的历史时期，我国金融法制建设的发展与深化。1995年以前，我国的金融监管工作缺乏明确的法律依据，金融事业快速发展的同时，金融风险也在不断积聚。1995年中国人民银行法和商业银行法的颁布实施，对于规范金融监管、促进我国银行业的健康发展发挥了重要作用。我国银行业基本建立了风险管理体系，风险管理意识和水平明显提高，银行风险基本上得到了有效的控制。但是，随着经济全球化和金融市场一体化的发展，金融业务的信息化水平不断提高，我国银行业面临的发展环境也在发生变化。2001年，我国加入了世界贸易组织，金融业进一步对外开放，金融活动的国际化特征日益明显。同时，金融创新的深度和广度都在不断扩展。在这种背景下，银行的经营管理和监管工作面临着许多新的问题。促进我国银行业的健康发展，维护金融秩序，降低金融风险，保护金融消费者的利益等，客观上需要通过立法规范银行业金融机构的经营管理行为和监管活动，调整各金融主体之间的权利义务。

从国外的情况来看，近年来，随着美国《金融服务现代化法》的出台，金融业混业经营、混业监管成为部分国家金融监管体制变革的方向。许多国家在改革金融监管体制时，都制定了专门的法律，并依据这些法律成立了相应的监管机构。如，英国出台了《金融服务与市场法》(2000)，成立了统一的金融监管机构：金融服务局(FSA);韩国出台了《金融监管机构设立法案》(2000)，成立了金融监管委员会(FSC)和金融监督院(FSS)，等等。

二、立法目的

法律作为社会上层建筑的组成部分，必须服从和服务于社会生产力的发展。根据我国银行业发展与监管的实际需要，起草银行业监督管理法既要充分考虑我国金融业对外开放的发展趋势和国际金融业的发展变化，借鉴国外银行监管立法的先进经验，又要坚持同中国的国情相结合的原则，立足于我国银行业稳健发展的实际需要，解决我国银行监管实践中需要法律规范的重大问题。

从我国银行监管体制改革的实际情况来看，这次银行监管体制改革，设立中国银行业监督管理委员会的主要目的，是通过金融监管的专业化分工，进一步加强银行业的监管、降低银行风险，维护国家金融稳定和保护广大人民群众的财产安全。从其他国家和地区制定银行监管法律的一般经验来看，主要目的也是为了加强监管，保护存款人的利益。比如，英国《金融服务与市场法》规定，监管机构应尽可能实现维护市场信心、提高公众的金融意识、保护金融消费者和减少金融犯罪等目的。韩国《金融监管机构设立法案》第一章总则中第一条规定：“通过设立金融监管委员会(FSC)和金融监管机构(FSS)：强化信用市场的稳健性和金融交易的公平性;保护存款人和投资人等金融服务的消费者;以此促进经济的发展”。香港的《银行业条例》中规定“银行业监管的目标就是促进银行体系的整体稳定与有效运行”。因此，制定银行业监督管理法的目的之一就是要根据我国金融监管体制改革和金融业发展的实际需要，通过明确银行业金融机构的监管主体，规范银行监管行为、加强监管。

银行业监督管理法的立法目的可以概括为：“加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展。”

加强对银行业的监管，首先要规范监督管理行为。规范监督管理行为包含两层含义：一是通过法律的形式赋予银行业监督管理机构法定的监管权力，明确监管机构应承担的责任与义务，做到“有法可依”;二是在确定监管机构行使法定的监管权力的同时，对监管机构实施监管行为的权限、方法、程序和要求等加以限定，防止监管权力的不当使用，提高银行业监督管理活动的透明度，做到“依法监管”，防止对监管权利的滥用。

加强银行监管、规范监管行为的目标，是要“防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益”。“防范和化解银行业风险”是“保护存款人和其他客户的合法权益”的前提和保障，“保护存款人和其他客户的合法权益”是加强监管的归宿。

我国仍处在社会主义初级阶段，经济转型尚需经历一个相当长的时期，金融市场还有待于不断发展完善，在一定时期内，间接融资仍将是我国资金资源配置的主要方式和途径。据统计，我国金融资产的80%以上是由银行资产构成，近10年银行贷款的增量仍是证券市场融资量的10倍以上。广大人民群众最主要的金融资产仍然是各类银行储蓄。银行业能否健康发展，涉及人民群众的财产安全和切身利益，事关我国社会稳定和经济发展的全局。但是，由于历史因素，我国银行体系积聚了大量不良贷款，对整个社会经济的发展和稳定都构成了潜在的威胁。加强银行监管首先需要解决的问题，就是要防范和化解银行业的风险，维护经济金融体系的安全，促进我国银行业的健康发展。

防范和化解银行业风险，同时也是银行业监督管理机构实施监管的出发点。在20世纪80年代以前，国际上银行监管实践侧重于合规性监管，监管的重点是监督检查银行的经营活动和管理制度是否符合相关法律法规的要求。通过合规性监管，促进银行的稳健经营。80年代以后，银行监管理论和实践都有了新发展，合规性监管逐步被风险监管所取代。监管机构在对银行经营管理活动进行合规性监管的基础上，监管工作的重心放在了促进银行建立较为完善的风险管理体系，加强内部控制，降低和及时合理处置银行所面临的各类风险方面。我国银行监管的实践也历经了从合规性监管向风险监管的转变。目前，银行监管工作要坚持风险监管、法人监管的原则，在合规性监管的基础上，积极防范和化解银行风险。

银行的脆弱性和外部性是银行监管产生的一个重要原因。当一家银行倒闭时，受损失的不仅是这家银行的股东，广大存款人的利益也会受到严重损害。由于存在着信息不对称的问题，在一般情况下，存款人很难对银行的经营活动实施有效的监督管理。金融监管机构作为公共管理部门，基本职责之一就是代表存款人的利益监督管理银行经营活动，保护存款人的利益。

在我国，保护存款人和其他客户的合法权益既是银行监管的主要目标，也是加强监管、防范和化解银行风险的落脚点。由于银行的经营活动涉及各类市场主体和大部分的市场活动，为避免存款人和其他客户因与银行市场地位的不对称而受到损害，加强银行监管工作，有利于保护存款人和其他客户的合法权益，进而有利于形成公平的市场环境，培育存款人和其他客户对银行体系的信任和信心，从根本上有助于金融体系的稳定和银行业的健康发展。

第二条国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。

本法所称银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。

对在中华人民共和国境内设立的全融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他全融机构的监督管理，适用本法对银行业金融机构监督管理的规定。

国务院银行业监督管理机构依照本法有关规定.对经其批准在境外设立的金融机构以及前二款金融机构在境外的业务活动实施监督管理。

[释义] 本条是关于国务院银行业监督管理机构监管对象的规定。

国务院银行业监督管理机构即中国银行业监督管理委员会，本法之所以采用“国务院银行业监督管理机构”的称谓，而没有采用“中国银行业监督管理委员会”，主要是，我国法律规范在规范执法主体时，一般不直接点出机构的名称，以避免因机构名称的改变而修改法律，比如证券法采用的是国务院证券业监督管理委员会，保险法采用的是国务院保险业监督管理委员会。

关于国务院银行业监督管理机构的监管对象问题，在本法出台前关于国务院机构改革的说明中曾作出明确的规定。在国务院机构改革方案的说明中，将中国人民银行对银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来，并和中央金融工委的相关职能进行整合，成立中国银行业监督管理委员会。银监会是国务院直属的正部级事业单位，根据授权，统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。

2003年4月26日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定》中也对国务院银行业监督管理机构的监管对象问题作出了规定，即中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的审批、监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其存款类金融机构等的职责及相关职责。

同日，国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于印发中国银行业监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[2003]30号)也明确规定了国务院银行业监督管理机构的监管对象。《通知》规定：“根据第十届全国人民银行代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》(国发[2003]8号)，设立中国银行业监督管理委员会，为国务院直属正部级事业单位。中国银行业监督管理委员会根据授权，统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构(以下简称银行业金融机构)，维护银行业的合法、稳健运行。”

银行业监督管理法进一步明确了银行业监督管理机构的监管范围和监管对象。第二条第一款规定：国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。也就是说银监会的监管范围是银行业金融机构及其业务活动。

银行业监督管理机构的监管对象为二类，一是银行业金融机构，即在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。二是非银行业金融机构，即在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构。

同时，本条还规定了境外银行业金融机构的监管问题，即国务院银行业监督管理机构依照本法有关规定，对经其批准在境外设立的金融机构以及前二款金融机构在境外的业务活动实施监督管理。

如何定义银行业金融机构，银监会的“三定”方案采用的是对银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构称为银行业金融机构;国务院提交给全国人大的《中华人民共和国银行业监督管理法(草案)》的议案也将在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构和政策性银行、金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构，称为银行业金融机构。此种定义在理论界和实践中争议很大。在中国人民银行履行金融监管职能时，一直将信托投资公司、财务公司、融资租赁公司等称为非银行金融机构，而且这种叫法已很长久，在金融界影响很大，如在银行业监督管理法中将信托投资公司、财务公司、融资租赁公司等统称为银行业金融机构，必然导致法律规定和实际叫法不一致，造成称谓混乱的局面。而且巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管的核心原则》明确提出要“严格控制银行一词的使用”，考虑上述意见，全国人大常委会修改了国务院议案的规定，明确界定了银行业金融机构和非银行业金融机构，通过规定对非银行金融机构适用银行业金融机构监督管理规定的办法，达到了明确监管对象的目的。

国务院银行业监督管理机构监管的对象，主要有政策性银行、商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社、金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司、邮政储蓄机构、汽车金融公司、农村合作银行以及经国务院银行业监督管理机构批准的其他金融机构。商业银行、财务公司既包括中资金融机构，也包括外资金融机构。

政策性银行是指由政府创立或担保、以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的，具有特殊的融资原则、不以盈利为目标的金融机构。我国的政策性银行有：国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行。

商业银行是指以经营存款、贷款，办理转账结算为主要业务，以盈利为目标的金融企业。目前我国的商业银行有：中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行等国有独资商业银行;交通银行、中国光大银行、中信实业银行、华夏银行、招商银行、中国民生银行、广东发展银行、福建兴业银行、浦东发展银行、深圳发展银行等股份制银行;上海银行、北京城市商业银行、天津城市商业银行等城市商业银行;农村商业银行;外资商业银行、中外合资商业银行、外国银行分行等。

城市信用合作社是指在城市为城市信用社社员和中小企业服务，以吸收存款，发放贷款、办理结算为主要业务的金融企业。城市信用合作社的组织形式是股份制企业。不少城市信用合作社已改组为城市商业银行。

农村信用合作社是指由农民自愿入股组成，由入股社员民主管理，主要为入股社员服务的具有法人资格的合作金融机构。

金融资产管理公司是指经国务院批准设立的收购国有独资商业银行不良贷款，管理和处置国有独资商业银行不良贷款形成的国有独资非银行业金融机构。现在我国的金融资产管理公司有：中国华融资产管理公司、中国长城资产管理公司、中国东方资产管理公司、中国信达资产管理公司。

信托投资公司是指以受托人的身份，代理理财的非银行金融机构，具有财产管理和运用、融通资金，提供信息及咨询，社会投资等功能。

财务公司包括企业集团财务公司和按照《中华人民共和国外资金融机构管理条例》设立的独资财务公司、中外合资财务公司。企业集团财务公司是指经国务院银行业监督管理机构批准，吸收企业集团成员三个月以上定期存款，为集团成员提供贷款、融资租赁等金融服务以中长期金融业务为主的金融机构。独资财务公司、中外合资财务公司是吸收每笔不少于100万元人民币或者其等值的自由兑换货币、期限不少于3个月的存款，办理贷款等金融业务的外资金融机构。

金融租赁公司是指以融资租赁为经营方式，具有融资、投资、促销和管理功能的金融机构。

邮政储蓄机构邮政储汇管理部门和邮政储蓄网点。

汽车金融公司是指经国务院银行业监督管理机构批准为中国境内汽车购买者及销售者提供贷款的非银行业金融机构。

农村合作银行是指在农村信用合作社的基础上组建的合作性质的银行。

国务院银行业监督管理机构批准的其他金融机构是指根据银行业发展的需要，经国务院银行业监督管理机构批准的其他类型的金融机构。只要经国务院银行业监督管理机构依法批准，就应当接受其监督管理。

第三条银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。

银行业监督管理应当保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力。

[释义] 本条是关于银行业监督管理活动的总体目标和总体要求的规定。

银行业监督管理的目标是根据银行业监督管理的使命及立法目的提出的实施银行业监督管理的总体方向、要求和应达到的目的。在本法中明确银行监管活动的目标和要求，有利于从总体上规范监督管理行为，提高监管活动的针对性和有效性。国际上主要市场经济国家有关银行监督管理的法律中一般都明确规定了银行监督管理的目标。巴塞尔银行监管委员会在《有效银行监管的核心原则》中提出银行监管的目标是保持金融系统的稳定性和信心，以降低存款人和金融体系的风险。银行监管还应努力建设一个有效的、充满竞争性的银行体系。

一、银行业监督管理的目标

一般而言，银行业监督管理的目标分为广义目标和狭义目标。银行业监督管理的广义目标是保持银行体系的稳定，也可以表述为促进银行业的合法、安全、稳健运行。银行业监督管理的狭义目标是保护存款人的利益，维护公众对银行业的信心。银行业监督管理的广义目标和狭义目标之间有着密切的联系。只有保护了广大存款人的利益公众才能维护公众对银行业的信心，只有公众对银行业有信心才能保持银行体系的稳定。

保持银行体系的稳定是银行业监督管理广义目标，也是其根本的目标。银行是金融的核心，金融是现代经济的核心。银行体系是否合法、稳健运行直接关系到整个金融、经济乃至社会的稳定和发展。我国银行业的资产占整个金融业资产的80%以上，在社会资金资源配置中居于主导地位。同时银行业也是提供资金支付结算的推一渠道。因此保持我国银行体系的稳定是保证国家经济与金融安全的基础，是支持经济增长的重要保障。

在我国经济体制和特定的市场环境下，保护存款人和其他客户的合法权益，是一切金融工作的最基本要求，本法已在第一条的立法宗旨之中有了明确的表述。这些要求落实到银行业监督管理的具体目标上，就是要“促进银行业的合法、稳健运行”。这是保持金融体系稳定、保护存款人和其他客户的合法权益的基础。银行业的合法、稳健运行，首先是要求银行经营活动要“依法而行”，遵守市场秩序，符合市场规范。其次是要求银行的经营活动要坚持稳健性原则，建立健全各类规章制度，加强风险管理，完善内部控制，保持充足的资本和健全的财务状况。

维护公众对银行业的信心包括三层含义：一是银行业监督管理活动要从维护公众的利益出发，提高监管活动的透明度，加强对银行活动的社会监督;二是监管机构有责任宣传金融知识，提高社会公众对银行业务活动的了解程度和知识水平;三是要大力打击金融违法行为，严厉惩处金融腐败。

二、保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力

保持银行业具有竞争能力也是银行业监督管理的目标之一。银行业监督管理机构在加强监督管理，促进银行业合法、安全、稳健运行的同时，还应当注意鼓励银行业提高竞争能力，允许银行业不断地进行业务创新，向市场提供更多的金融产品和服务，以满足经济发展对金融服务的需求，支持经济的稳定发展。银行业金融机构不具有竞争能力就不能在激烈竞争的市场中占有一定的份额、保持盈利，最终将会被市场淘汰而倒闭。银行业机构的倒闭有可能引发银行业系统性风险，会对银行体系的稳定产生严重的负面影响。因此，不具有竞争能力的银行业不可能长期保持安全、稳健运行，从而保持银行体系的稳定。

与市场经济和新兴工业国家的银行业相比，我国银行业的国际竞争能力较差。由于银行的治理结构和约束机制不健全，不公平竞争甚至恶性竞争的现象在一定程度上还比较普遍。如果不能有效地解决这些问题，银行业监督管理的目标就难以实现。同时，我国目前仍是一个转型经济国家，银行业监督管理机构在加强监管的同时，还需要鼓励银行业金融机构业务创新，积极促进市场发展，维护公平竞争的市场秩序。因此，保护银行业公平竞争，提高银行业的竞争能力，就成为银行业监督管理机构为实现银行监管目标而必须履行的一项义务，同时也是维护金融市场有效运行、提高我国银行业效率的具体体现。

第四条国务院银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。

[释义] 本条是关于银行业监督管理原则的规定。

一、监管原则的意义

(一)监管原则是法律原则在监管领域的体现。

法律原则是法律规则的基础，起着综合指导、协调社会关系的作用，是经济、社会、文化的原则在法律领域的表现，每一部立法中法律的原则是不可缺少的。监管的原则则是法律原则在监管领域的体现，属于专门的法律原则。监管原则既要体现一般的法律原则，又要符合监管的客观要求，具有相对的独立性。

(二)监管原则是提高监管水平，维护银行业金融机构合法权益的需要。

监管原则是对银行业监督管理行为的总体规范，必须在实施具体监管过程中遵守和体现。国家行政机关在依法行政时如何维护行政相对人的合法权益是制定行政法规时都必须予以考虑的。银监会及其监管人员在实施对银行业金融机构的监督管理时，处于强势，维护作为被监管对象的银行业金融机构的权益是一个重大问题。为此，本条规定银监会的监督管理应当遵循“依法、公开、公正”原则。另外，根据银行监管的特点，特别增加了“效率”原则。

二、具体原则的解释

经过比较国际监管原则，结合行政法的基本原则和我国的监管实践，确定监管原则为依法、公开、公正和效率四项原则。

(一)依法原则

依法原则是指监管职权的设定、行使必须依据法律、行政法规的规定。依法原则是行政法的基本原则，监管的法律性质是一种行政行为，因此监管应当遵循依法原则。依法原则的内容包括任何监管职权都必须基于法律的授权才能存在;任何监管职权的行使都依据法律、遵守法律;任何监管职权的授予及其运用都必须依据法律。

银行业监督管理机构在实施监督管理过程中，依法原则主要体现在两方面，一是在制定规章和其他规范性文件时，应当遵守法律、行政法规的规定，不得与其相抵触，因为法律、行政法规是银行业规章的上位法，下位法必须遵守上位法的规定。二是在市场准入、日常监管和市场退出等过程中，实施行政许可、现场检查和非现场监管、行政处罚等具体行政行为时，必须以法律、行政法规和规章为依据，没有依据的，不得实施。

(二)公开原则

公开原则也是行政法的基本原则之一，其基本含义是监管行为为除依法应当保密的以外，应当一律公开进行;行政法规、规章、监管政策以及银行业监督管理机构作出的影响行政相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应当依法公布。主要包括四方面的内容，一是监管立法和政策公开;二是监管执法行为公开，包括监管的标准、条件、程序，涉及相对人重大权益的行为如重大行政处罚应该采取公开的形式;三是行政复议的依据、标准、程序应予以公开;四是行政信息应当予以公开。

(三)公正原则

公正原则是指银行业金融市场的参与者法律地位平等，银监会应当平等对待。公正原则包括实体公正和程序公正两个方面的要求，实体公正的要求有：依法监管、不偏私;平等对待相对人，不歧视;合理考虑相关因素，不专断。程序公正的要求有：处理涉及与自己有利害关系的事务或裁决与自己有利害关系的争议时，应实行回避制度;不在事先未通知和听取相对人申辩意见的情况下作出对行政相对人不利的监管行为。

(四)效率原则

效率原则是指银行业监督管理机构在行使监管职权时，要以尽快的时间、尽可能低的成本，严格遵循行政程序和时限，监管机构精干，对监管行为进行成本一效益分析，使监管立法和行为具有最大可能的合理性，降低成本、为国家、社会和行政相对人带来益处。

《有效银行监管的核心原则》指出(第一节简介)：“必须认识到在监管所提供的保护和金融中介的成本之间存在着矛盾。对银行和金融体系降低风险的要求越高，监管的内容就越细，所需的成本就越高，最终势必对创新和资源配置造成负面影响。”因此，银行监管应当遵循效率原则，必须进行成本和收益分析。监管收益主要包括由于实施监管导致的银行体系风险损失的减少和市场效率的增加，监管成本主要包括由监管者承担的直接成本和由被监管者承受的间接成本等。即，一方面，银行监管要有效分配和使用监管资源，另一方面，对银行业金融机构和市场的限制和监管要求应当与消费者和银行业因此而获得的收益相匹配。英国金融服务局提出的监管原则中即包括效率和经济(efficiency and economy)原则、规制与收益相匹配(proportionality)原则。

第五条银行业监督管理机构及其从事监督管理工作的人员依法履行监督管理职责，受法律保护。地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得干涉。

[释义] 本法是关于监管者的法律保护和监管独立性的规定。

一、监管者的法律保护

监管者的法律保护在本法中主要体现是明确规定了银行业监督管理及其从事监督管理工作的人员在履行监督管理职责时，受到我国法律的保护。这是银行业监督管理法对银行业监督管理机构及其工作人员在履行职责时，受国家法律保护作出的明确规定。既体现了对银行业监管机构及其工作人员履行职责给予法律保护的重要性，又体现了立法机关对监管机关及其工作人员的关爱之情。在国家机关工作人员履行职责时，受我国法律的保护，在有关的法律中，特别是刑法、治安管理处罚条例中作出了明确的规定。如刑法第二百七十七条第一款规定：“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。”这里的国家机关工作人员包括银行业监督管理机构的工作人员，尽管国务院银行业监督管理机构即银监会是事业单位，但它是根据授权代表国家履行对银行业的监督管理职责，其工作人员应视为国家机关工作人员，如暴力、威胁方法阻碍银监会工作人员依法执行职务的，将被处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。第二百四十三条第一款第二款规定：“捏造事实诬告陷害他人，意图使他人受刑事追究，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制;造成严重后果的，处三年以上十年以下有期徒刑。国家机关工作人员犯前款罪的，从重处罚。”如果诬告陷害国务院银行业监督管理机构工作人员是要受到刑法处罚的。第三百九十九条第一款规定：“司法工作人中徇私枉法、徇情枉法，对明知是无罪的人而使他受追诉，对明知是有罪的人而故意包庇不使他受追诉，或者在刑事审判活动中故意违背事实和法律作枉法裁判的，处五年以下有期徒刑或者拘役;情节严重的，处五年以上十年以下有期徒期;情节特别严重的，处十年以上有期徒刑。”即我国刑法对徇私枉法和徇情枉法是要给予刑事处罚的。刑法还对公民的人身权利、民主权利的保护作出了明确的规定，凡是侵害公司人身权利和民主权利的行为，触犯法律的，都将受到我国法律的严惩。治安管理处罚条例第十九条第七款规定：拒绝、阻碍国家工作人员依法执行职务，未使用暴力、威胁方法的，将被公安机关处以15日以下、200元以下罚款地者警告。正是由于上述法律规定，国务院银行业监督管理机构及其工作人员履行职责时，将会受到我国法律的严格保护，任何阻碍国务院银行业监督管理机构及其工作人员依法履行职务的行为，将受到法律的惩处。

对监管者进行法律保护是一个国际通行做法。巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管的核心原则》就对监管者的法律保护作了规定，如第一项原则规定：“适当的银行监管的法律框架是必要的，其各项条款应包括对银行组织的审批及持续监管，要求其遵守法律与法规及安全稳健性的权力和对监管者的法律保护。”英国、德国等发达国家的相关金融法律中对监管者的法律保护也作出了明确的规定。

二、关于监管的独立性

关于监管的独立性问题。银行业监督管理法规定，国务院银行业监督管理机构依法独立履行职责，地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得干涉。本法之所以作出这样规定，主要是考虑：

(一)国务院银行业监督管理机构及其派出机构依法独立履行职责，中央政府其他部门、社会团体和个人不得进行非法干预。

(二)我国废弃计划分配信贷资金体制的时间还不长，一些地方党委、地方政府、政府部门和党政人员还残留有计划分配银行资金的观念，习惯于将银行资金当作财政资金，吃银行大锅饭的思想还在一些地方存在;再加我国多数金融机构为国有、国有控股或地方财政控股，在人事安排、经营管理等方面受到地方党委、地方政府、政府部门的很大制约，地方党政部门容易干预金融机构经营活动和金融监管工作。过去的实践证明，一些地方党政部门非法干预金融是造成我国金融混乱，金融机构违法经营，金融机构不良资产居高不下的重要原因。因此，法律赋予国务院银行业监督管理机构依法独立实施监督管理的权利是十分必要的，这对于加强银行业监督管理，促进我国银行业的健康发展，维护银行业的合法、稳健运行具有十分重要的意义。

(三)银行业监督管理机构对银行业实施监督管理的主要目的是监督管理银行业金融机构合法经营，维护银行业秩序，确保银行业金融机构安全、合法、稳健运行，发挥市对资金资源的配置机制。由于我国是发展中国家，不少地方急于发展地方经济，急需资金支持，而地方政府和地方政府部门不少是吃饭财政，手中又没有足够的资金，银行业金融机构往往就成为有些地方党政部门进行干预，获取资金来源的重要渠道。由于资金对社会和经济的重要性，一些企业和个人出于对生产经营的需要或出于一些非法目的，往往通过各种手段从银行业金融机构获取资金。银行业监督机构的监管将触动一些党政部门以及企业和个人的既得利益，因此，以法律的形式赋予银行业监督管理机构监管的独立性，以维护银行业金融机构合法、稳健运行，维护银行业秩序，促进我国金融事业健康发展是十分必要的。

(四)以法律的形式赋予银行业监管机构的独立监管权是国际上的通行做法。巴塞尔银行监管委员会认为有效银行监管的一项先决条件是以法律的形式赋予银行业监管机构的独立监管权，监管者的独立性是银行监管制度中必不可少的重要内容。该委员会发布的《有效银行监管的核心原则》原则1就强调：“在一个有效的银行监管体系下，参与银行组织监管的每个机构„„应享有工作上的自主权和充分的资源”，这项原则要求从立法角度保证监管人员“实现目标和责任时享有工作上的独立性，以便摆脱政治方面的压力并能够实现这些目标”。

(五)由于我国从计划经济向市场经济转型时期，社会经济生活发生重大变化，各种社会矛盾也有加强的趋势，其中一个重要表现是企业逃废金融债务，企业逃废银行债务屡禁不止，而且得到一些地方政府、政府部门和利益集团的支持，已严重扰乱了金融秩序，破坏了社会信用，对银行业的合法稳健经营造成很大影响，作为监管者的国务院银行业监督管理机构在维护银行业秩序，银行业的合法稳健经营方面负有十分重要的职责，在必要时，还要指导组织金融机构打击逃废金融债务行为，这就必然与一些地方政府和政府部门以及一些利益集团发生冲突，导致对银行业监管进行干预，因此，以法律形式赋予监管者的监管独立性，不允许地方政府、政府部门、社会团体和个人干涉监管是很必要的。

(六)监管者的独立性问题，我国的立法及金融监管实践中一直十分注重的。1995年通过的中国人民银行法第七条规定：“中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府，各级政府部门、社会团体和个人干涉。”即以法律形式赋予当时的银行业监管机构--中国人民银行监督管理的独立性。1998年，当时履行银行业监管职能的中国人民银行撤销省级分行设立跨省的大区分行，避免省级人民政府对金融监管进行干预，维护监管者的独立性是其中一项重要原因。这次立法中，立法机关将监管者的独立性问题以法律的形式再一次明确，既考虑了我国银行业监管的实际需要和国际通行做法，也考虑了我国的政治体制和中央和地方的事权划分，是十分必要的。

第六条国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。

[释义] 本条是要求国务院银行业监督管理机构与中央银行、国务院其他金融监督管理机构建立监管信息共享机制的规定。

金融监管协调机制的一项重要内容是参与协调机制的有关各方建立信息共享机制。为确保各方都能充分获取履行职责所需的数据和信息，同时又避免向同一机构重复收取数据，增加金融机构的负担，参与协调机制的各方应达成协议，根据职责分工，明确何种信息由谁收取，同时建立高效的信息交流和共享机制，使各方的数据需求都能以低成本的方式实现。本条规定要求国务院银行业监督管理机构与中央银行、国务院其他金融监督管理机构建立监管信息共享机制，也与中国人民银行法第九条(关于国务院建立金融监管协调机制)和第三十五条第二款“中国人民银行应当和国务院银行业监督管理机构、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制”的规定相呼应。

从我国的金融监管实践来看，建立监管住处共享机制非常必要。现阶段，我国选择的是将银行监管从中央银行分离出来，实行银行、证券和保险分业经营、分业监管的金融监管模式。一方面，货币政策与银行监管相互联系，相互影响，并相互补充，因此有必要在这两项职能之间建立良好的合作、协调机制和充分、及时的信息交流，否则，不论是银行监管，还是货币政策，其有效性都会受到严重的影响。而且，一国的中央银行不论是否实施银行监管，都承担着维护金融稳定的职能。中央银行和银行监管机构在维护金融稳定方面各有优势和侧重。中央银行通过防范系统性风险，维护整个金融体系的稳定;银行监管机构则通过对银行机构实施直接的外部监管，防范和化解具体银行机构的风险。因此，为了共同维护金融体系的稳定，中央银行与银行监管机构之间也需要进行密切的合作。另一方面，随着混业经营的发展，金融业务不断交叉、相互渗透，各种形式的金融控股公司开始出现，银行、证券和保险监管机构之间也越来越需要加强合作与交流，协调监管政策和手段，以便对不同类别金融机构从事的性质和风险相似的业务实施统一的监管标准，创造公平竞争的环境;协调对金融控股公司、综合性金融机构和交叉性金融工具的监管，避免出现监管真空和重复监管，减少监管层次，降低监管成本，提高监管效率。这样才能确保对所有的金融机构及其从事的金融业务都能实施持续有效的监管，保证我国分业监管体制的运作效率。

考虑到监管协调机制的一项重要内容是参与协调机制的有关各方建立信息共享机制，因此有必要在相关法律，如本法中就信息共享机制作出具体要求。

从国际通行做法看，巴塞尔银行监管委员会的《有效银行监管的核心原则》原则1规定“在一个有效的银行监管体系下，„„还要建立监管者之间分享信息及为信息保密的各项安排。这一标准要求具备下列要素：„„建立在国内外负责金融安全及稳健性各类官方机构之间加强合作、交换有关信息的体系„„”。

世界大多数国家和地区不论选择什么样的监管模式，都在其中央银行、金融监管机构之间建立了协调合作机制，这一协调机制通常有三个层次的安排。第一个层次是由法律直接规定协调合作的框架和安排，如美国、德国和韩国，或由法律做出原则性要求，如英国;第二层次是在机构之间签署谅解备忘录，对在法律中难以细化的协调、合作事宜，如具体的职责分工、信息的收集与交流及工作机制等做出明确规定，如英国、德国和澳大利亚;第三层次是在操作层面上做出一系列安排，实际运作这一协调合作机制，如在管理层层面，安排交叉参加对方理事会(董事会);建立协调委员会，定期召开协调会议，讨论与金融稳定和金融监管有关的重大问题;相互提供服务，联合进行检查、合作处理有问题金融机构等等。

就具体的信息共享机制而言，许多国家都明确规定，为减轻金融机构的负担，中央银行和监管机构应该避免向同一机构收取同样的数据和信息。为此，各方应达成协议，明确何种信息由谁收取及如何交流与共享。在确定了信息由谁收取之后，中央银行和监管当局重点考虑的就应该是如何建立高效的信息交流和共享机制，以使各方的数据需求都能以低成本的方式实现。其中，采用统一的信息系统能大大提高信息共享的效率，如德国《银行法》规定，监管局和央行之间应建立自由的信息交流机制，共享数据库和信息系统。为此，双方可以自动进入对方与其职能有关的数据库。美国于1979年成立了由联储、货币监理署、联邦存款保险公司、国家信用社管理局和储贷监理署五家联邦级监管机构组成的联邦金融机构检查委员会(FFIEC)，旨在联邦级监管机构之间建立统一的监管原则、标准和报表格式，协调、统一各监管机构的监管政策和监督检查活动。该委员会是一个常设机构，下设多个委员会、办公室和工作组，从事统一报表格式和要求、编制和发布统一的银行业绩报告、协调监管政策和方法、促进信息交流与共享、解决信息系统技术问题等各项具体工作。各监管机构之间不仅共享数据和信息，而且共享检查、调查报告及其与金融机构的往来文件。在美国这样一个高度复杂的监管体系中，多家监管机构能够以较高的效率协调运作，基本避免了重复监管和监管真空，也未给被监管机构带来过多的负担，联邦金融机构检查委员会在其中发挥了至关重要的作用。澳大利亚则开发了服务于中央银行的货币政策与金融稳定职能、审慎监管局审慎监管职能和国家统计乙编制经济数据等三方需要的统计报告体系，由审慎监管局具体运作，另两家机构根据需要使用相应的数据和信息。这一系统在满足三方数据需求的同时，也大大减轻了金融机构报送数据的负担。英国的财政部、英格兰银行与金融服务局通过签订谅解备忘录，建立了三方在维护金融稳定方面的合作框架。在这一合作框架下，信息的交换分为几个层次：在管理层层面，英格兰银行与金融服务局交叉参加对方理事会(董事会)。如英格兰银行负责金融稳定的副行长兼任金融服务局理事会的理事，金融服务局主席兼任英格兰银行理事会的理事。在其他各个级别上，英格兰银行与金融服务局也建立了紧密和固定的联系，并通过工作人员的借调安排等形式来增进相互合作的文化。同时，双方还建立了信息共享方面的安排，一方可以全面、自由地共享另一方收集的与其职责有关的信息，并商定，为减小金融机构的负担，两家机构应避免向同一机构收取同样的数据，并应就由谁收取及如何向另一方传递达成协议。

中国银监会成立以来，为加强三家金融监管机构--中国银监会、中国证监会和中国保监会--的协调合作，积极筹划建立了三方协调合作机制。2003年6月初，中国银监会、证监会、保监会成立了专门工作小组，联合起草了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》(以下简称《备忘录》)，并于2003年9月18日召开第一次三方监管联席会议，讨论通过了该《备忘录》。《备忘录》内容包括指导原则、职责分工、信息收集与交流和工作机制等几个方面。根据该《备忘录》，为加强信息交流，三家监管机构建立信息收集与交流机制，相互之间进行密切合作，就重大监管事项和跨行业、跨境监管中的有关问题进行磋商，并建立对外开放政策的交流、协调机制和定期信息交流制度。除了按照国家有关规定及时公布各类金融机构的数据和报表外，三方根据需要可以互相索取和查询数据，并相互通报对其监管对象高级管理人员的处罚信息和有关银行、证券和保险国际组织和国际会议的活动信息。中国银监会成立之后，还积极推动建立财政部、中国人民银行、中国银监会、中国证监会和中国保监会五部委参加的处置高风险机构部际联席会议制度。目前，上述五家机构正在就协调机制的具体内容进行协商。现阶段，设计我国的监管协调机制需要解决的一个重要问题就是建立信息共享机制，确定各类信息应该由谁收集，并如何进行交流和共享。从中长期来看，可以借鉴国际经验，开发既能满足中央银行和监管机构的需要，又能减轻被监管机构负担的统一的数据报送系统，以较低的成本高效地获取数据和信息。

第七条国务院银行业监督管理机构可以和其他国家或者地区的银行业监督管理机构建立监督管理合作机制，实施跨境监督管理。

[释义] 本条是赋予国务院银行业监督管理机构与境外银行业监督管理机构建立监管合作机制、实施跨境监管权力的规定。

一、跨境监管的含义

在银行业国际化的背景下，各国的银行监管当局都要负责对本国银行的境外分支机构和境内外资银行实施监管，即在某些情况下担当母国监管者的角色，在另外一些情况下担当东道国监管者的角色。同时，任何一个跨国银行的分支机构都要同时接受母国和东道国当局的监管。总体来说，母国和东道国监管当局实施跨境监管的目的是确保所有的跨境银行业务都能得到母国和东道国的有效监管。为此，母国监管当局应当实施全球并表监管，对银行在世界各地的业务，特别是其外国分行、附属机构的各项业务，进行充分有效的监管;同时，东道国监管当局也应对境内的外国银行机构实施有效监管。母国与东道国监管当局应当建立监管合作机制，及时通报和交流有关信息。在这一监管合作机制下，母国监管当局应当根据东道国监管当局的监管内容和水平确定监管强度和应当采取的监管措施，并有权力进入东道国进行现场检查;东道国监管当局在发照前应当确保申请人受到母国监管当局的有效监管，征求母国监管当局的意见，在监管过程中应当允许和配合母国监管当局进行现场检查，并有权分享母国监管当局掌握的有关信息。

二、必要性

银行业国际化和金融市场全球化、一体化的发展，使国际监管组织和世界各国的监管当局越来越关注监管的国际合作问题，也对各国监管当局加强监管协调与合作，实施有效的跨境监管提出了更高的要求。1973-1974、1982-1984年期间一系列跨国银行倒闭事件，特别是1991年的国际商业信贷银行集团(BCCI)事件，暴露了跨境银行监管存在的严重缺陷，使银行监管的国际协调与合作受到了前所未有的重视。目前世界上最重要的多边国际银行监管协调机构--巴塞尔银行监管委员会就是顺应加强银行监管的国际协调合作这一需要而设立的，其早期的工作主要就是探讨银行监管的国际协调合作问题，力求填补跨境银行监管的漏洞。

我国的银行业金融机构要提高国际竞争力，需要走国际化的发展道路;同时，我国的金融体系也将进一步扩大对外开放，这都要求我国的银行业监管不断提高国际化水平，加强跨境监管。但是，与其他国家监管当局的协调合作机制不完善，跨境监管水平不高，仍然是目前我国银行监管的薄弱环节之一。作为母国监管当局的监管有效性，特别是跨境监管能力在国际上受到质疑，已使我国银行业金融机构在开展跨境业务、设立境外机构时遇到障碍，影响了我国银行业金融机构的国际化进程。因此，加强我国银行监管当局与境外监管当局的监管合作，提高跨境监管能力是提升我国整体银行监管水平的一项重要内容。

三、国际经验

巴塞尔银行监管委员会的《有效银行监管的核心原则》原则1规定“在一个有效的银行监管体系下，„„还要建立监管者之间分享信息及为信息保密的各项安排。这一标准要求具备下列要素：„„建立在国内外负责金融安全及稳健性各类官方机构之间加强合作、交换有关信息的体系„„”。同时，《有效银行监管的核心原则》将“跨境监管”作为六个专题之一提出(第Ⅵ节)：“本节确定的各项原则与所谓的巴塞尔协定以及该协定的后续文件相一致。该协定对母国和东道国监管当局在跨境银行监管方面的交流与合作作出了规定„„”。同时，这一节提出了跨境银行监管的三项原则：原则23规定：“银行监管者必须实施全球性并表监管，对银行在世界各地的所有业务，特别是其外国分行、附属机构和合资机构的各项业务，进行充分的监测，并要求其遵守审慎经营的各项原则。”原则24规定：“并表监管的一项关键内容是与各有关监管者特别是东道国监管当局建立联系，交换信息。”原则25规定：“银行监管者应确保外国银行按东道国国内机构所同样遵循的高标准从事当地业务，而且从并表监管的目的出发，有权分享外国银行母国监管当局所需的信息。”另外，巴塞尔银行监管委员会从1983年以来，分别在1983、1990、1992和1996年发布了五个关于国际监管协调合作的指导性文件：1983年3月的《对银行国外机构的审批程序》、1983年5月的《对银行国外机构的监管原则》(即著名的《巴塞尔协定》(Basel Concordat))、1990年4月的《银行监管当局之间的信息交流》(即《巴塞尔补充协定》)、1992年7月的《对国际银行集团及其境外机构的最低监管标准》和1996年10月的《跨境银行监管》。委员会在这些文件中提出的跨境银行监管原则已在全球范围内被广泛接受和采纳。

1.巴塞尔委员会提出的跨境银行监管标准

巴塞尔委员会总结了《巴塞尔协定》及《巴塞尔补充协定》的实践经验，在1992年的《对国际银行集团及其境外机构的最低监管标准》提出了跨境银行监管的四项最低标准，分别是：

(1)所有国际银行集团和国际银行都应由有能力从事并表监管的母国当局实施监管。

(2)跨境设立银行应当既获得母国又获得东道国监管当局的同意。

(3)母国监管当局应当有权获得跨境银行机构的信息。

(4)如果东道国监管当局认定上述三条标准的任何一条未能得到满足时，可以采取限制性措施，包括禁止在其辖区内设立银行机构或对所设机构的业务范围和性质施加审慎性限制。

2.巴塞尔委员会提出的东道国与母国监管当局之间的监管责任划分原则

委员会1983年的《巴塞尔协定》提出，总体来说，东道国当局负责对在本国领土上作为单个机构经营的外国银行进行监管;而母国当局对银行集团在世界范围的全面业务负有总体监管责任。为了在母国和东道国监管当局之间进行有效的监管协调与合作，有必要适当地划分监管责任。该协定提出的监管责任划分原则是：

(1)就分行而言，对清偿能力的监管主要是母国当局的监管责任，因为外国分行的清偿能力与其总行的整体清偿能力密不可分;而对流动性的监管责任则主要在东道国，因为东道国当局被认为最有条件判断在当地货币交易中的流动性状况。

(2)就附属机构而言，对清偿能力的监管是东道国和母国当局的共同责任，而对流动性的监管责任则主要由东道国承担。

(3)就合资银行而言，对清偿能力的监管一般由东道国当局承担主要责任，但当一家银行成为支配性股东时，则应由东道国和母国当局共同承担;对流动性的监管责任主要在东道国。

委员会指出，如果东道国和母国当局没有就监管责任的划分另行达成协议，那么通常就被理解为接受以上的监管责任划分原则。

3.巴塞尔委员会关于改进母国和东道国监管当局信息交流的建议

(1)关于母国当局的信息获取

委员会在1996年发布的《跨境银行监管》文件，提出了改进母国和东道国监管当局信息交流的一系列建议。根据这些建议，母国当局应当对银行的全球业务实行并表监管，为此可以采取非现场和现场监管以及查阅审计报告等任何必要的监管手段。进行非现场监管，母国当局需要收取银行全球业务的定量和定性信息;进行现场检查，母国当局有权进入银行的境外机构实施检查。委员会同时建议，母国当局在实施现场检查之前，应当征得东道国监管当局的同意，并向东道国当局及时通报检查过程中发现的问题。

(2)关于东道国当局的信息获取

为确保东道国实施有效的跨境监管，母国监管当局应当主要向东道国监管当局提供三类信息：一是东道国感兴趣的被监管的当地机构的有关信息，特别是银行的风险管理、内部控制能力和经营的诚信情况;二是母国的银行监管框架;三是银行总部或集团整体出现的重大问题，尤其是当其分支机构的经营对东道国银行体系具有重大影响时。

(3)如何克服银行保密法等法律法规对母国与东道国信息交流所构成的障碍

母国与东道国信息交流所遇到的最大问题是，一些国家的银行保密法等法律法规限制母国监管当局获取境外银行机构的有关信息，和/或禁止母国当局进入本国进行现场检查，因此构成了母国当局实施有效并表监管的障碍。为此，巴塞尔委员会提出，在这种情况下，东道国应当修改本国的相关立法，消除母国监管当局获取必要信息和实施现场检查的任何障碍，并建议在有严重犯罪行为的情况下，允许母国监管当局获知存款人和投资者的姓名及其存款和投资的详细信息。巴塞尔委员会在《有效银行监管的核心原则》中还建议，“除非能就获取信息达成满意的协议，否则银行监管当局应当考虑禁止其国内银行在根据保密法或其他法规不允许向监管者提供所需信息的国家建立机构和开展业务”。

(4)关于监管信息的保密问题

在东道国应当消除阻碍母国监管当局获取信息的法律障碍时，为了向银行客户提供法律上的保护，母国监管当局则应确保对所获取的信息严格保密，以避免损害公众对银行监管者的信心。巴塞尔委员会在《跨境银行监管》文件中提出了信息保密的原则。

在实践中，大多数监管当局在监管合作备忘录中都设定了信息保密条款，承诺：1.收到信息一方若具有法定义务向第三方提供信息，应事先告知信息提供方，并在法律允许的范围内与提供方合作，做好信息保密工作;2.收到信息一方若不是在法定义务下向第三方提供信息，则应事先征得信息提供方的同意，并做好相应的信息保密工作。

目前，我国信息保密法律规定的不完善已经构成了中国银监会与一些监管当局签署合作备忘录的实质性障碍。为了解决这一问题，此次银行业监督管理法在第十一条增加了一款“国务院银行业监督管理机构同其他国家或者地区的银行业监督管理机构交流监督管理信息，应当就信息保密作出安排”。

4.双边监管协调合作的形式

目前，越来越多的银行监管当局通过签署双边谅解备忘录(MOU)或交换信函(exchanges of letters)的方式来促进跨境银行监管的协调与合作。

四、国内监管实践

近几年来，我国银行监管机构已在通过建立双边合作机制，逐步加强与境外监管机构的合作与交流。1994年至2002年，中国人民银行与印度、俄罗斯、英国、马来西亚、菲律宾、韩国、印度尼西亚、新加坡等8个国家签署的双边协议(协定或谅解备忘录)。同时，中国人民银行也与4个国家、2个地区的中央银行、金融监管当局建立了定期磋商制度，包括中英磋商、中日磋商、中港磋商、中澳(门)磋商、中韩磋商和中美经济联委会(JEC)金融对话机制。