事权财力

事权财力（精选4篇）

事权财力 篇1

财政分权问题广泛存在,地方政府间财力与事权配置作为财政分权理论的核心内容,成为各国理论界所关注的前沿问题。 学术界对财力与事权的研究,主要集中于财政分权与经济增长的关系及财政分权对地方政府规模、绩效等影响方面的研究。 对于财力与事权相匹配的实现路径问题研究较少。 本文通过对甘肃省财力与事权配置不平衡原因分析,采用甘肃省2011年财政数据对优化甘肃省财力与事权的路径进行探讨,通过变化事权与财力格局,找出最佳优化方案,说明其可行的路径选择。

一、甘肃省地方财力与事权配置实现过程中存在的问题

(一)甘肃省各级政府间事权划分不清,基层政府承担事权过多

由于各级政府之间事权和支出责任并未明确界定,省以下各级政府事权配置不统一、不规范,导致地方财政更加困难,尤其是县乡财政。 通过分析甘肃省2011年一般公共服务支出发现: 科学技术与就业政府支出县乡政府支出较少,一般公共服务支出、教育支出、社会保障与就业支出、医疗卫生支出中县乡政府占比均高于60%。县乡政府支出比重过大。在2011年 ,甘肃省公共财政预算支出75.44%发生在市 、县 、乡三级,尤其是县乡两级担负着相当沉重的支出责任,占比为59. 59%。 而县乡两级的预算收入比重仅为县34.18%和乡0.17%。 可见,我省财政预算收支在县乡两级面临着严峻的不匹配情况。

(二)甘肃省财力有限,各级政府预算收支比例严重失衡

由表1可知,甘肃省10年间省、市、县乡财政预算收入虽不断增加,但一直不能满足其支出需要,转移支付几乎占其可用财力的一半之多。 剖析甘肃省2007-2011年预算收支结构发现:省市级预算收入均高于市县级,省市级平均预算合计为68.03%,而预算支出仅为40.35%,差额达27.68%,五年间,省级赤字从367710万元上升到749313万元,市级赤字从384439万上升到633004万元,县乡从979690万上升到4400467万元,呈递增趋势,政府财政困难,迫切需要增加财力。

单位 : 万元

注 : 本文所有原始数据均来自历年 《 中国统计年鉴 》 与 《 甘肃统计年鉴 》。

资料显示,2002-2011年甘肃省省级预算收入比从27.1% 增加到30.1%,市级为18.5%到18.2%,县乡为54.4%到51.7%。 而省级预算支出从31.24%降至24.56%, 市级为21.29%至15. 85%,县乡则从47.46%升至55.01%。 可见 ,甘肃省省 、市 、县乡级政府预算收入与支出不平衡,造成了县乡政府收入与支出责任之间的不匹配,不符合经济运行规律。 而在一般公共服务项目中县乡政府承担了较多事权,不利于县乡政府职能的实现。

(三)财政自给能力弱,县级政府转移支付依赖性强

甘肃省政府间事权与财权不相称, 财政支出缺口较大, 一般通过转移支付进行财力再分配,弥补各级政府的财政缺口,保持收支基本平衡。 由下表可知,2005年至2011年间,甘肃省中央补助收入占整个公共财政预算支出的比重达70%以上之多, 即使是一般转移支付与返还性收入的比重也达到40%左右 ,足见其财政自给的能力低下 。

单位 : 万元

从各级政府财力构成情况,可知甘肃省三级政府自给收入比例相当,占总收入的比重较低仅为25.7%,而三级政府自给收入占总收入比重分别是9.2%、7.7%及8.8%, 相当大部分的收入来自于中央补助收入,说明甘肃省财力主要依赖于补助收入,自给能力低下,长此以往,状况堪忧。 因此,优化甘肃省财力与事权配置需考虑提高其财政自给能力,减少对中央补助的以来程度。

由下表可知,2005年至2011年间, 甘肃省专项转移支付的比重一直保持在50%-60%左右。 而用于解决地区间财力不平衡、实现基本公共服务均等化的效果的一般性转移支付所占比重低于专项转移支付。

单位 : 万元

单位 : 万元

二、实现优化甘肃省地方财力与事权配置的路径选择

优化甘肃省地方财力与事权配置是一个解决财力与事权相匹配问题的过程,而对财力与事权配置的路径选择应在调整财力、事权及转移支付上。 由于政府间财政体制包括事权财权与转移支付三大要素。 因此,理论上财力与事权相匹配也就有三条路径可供选择,第一,财权、转移支付格局既定下的事权调整, 即在一定的政府间财权与转移支付格局下, 依据各级政府自有的财权财力水平确定其事权;第二,事权、 转移支付格局既定下的财权调整,即在一定的政府间事权与转移支付格局下,通过对各级政府财权的重新划分实现与事权相匹配;第三,事权、财权格局既定下转移支付的调整,即在一定的政府间事权与财权格局下,通过政府间转移支付调节收支缺口实现与事权相匹配。

(一)财权、转移支付不变格局下事权的调整

当选择(X1、Y2、Z1),即甘肃省省、市、县乡各级政府财力保持不变情况下的事权调整。 在该格局下,规范政府间事权成为重点。 基于政府间财政收入不变的条件下,科学划分甘肃省各级政府事权。 事权在政府预算中以支出来表示,本文的事权测算也以支出来表达。

单位 : 万元

单位 : 万元

表5数据显示甘肃省省市县三级政府的一般预算收入与支出并不匹配。 2011年预算收入支配比例大致为36:30:34,支出为25:16:60。 从预算收支比例看,县乡支出比例差额约为负25%,差距甚大。而与预算收入相比 ,表6可用财力能更科学的表达地方政府的财力状况,因此,本文以甘肃省2011年预算收入、 返还性收入与一般转移性收入之和减去上解来表示, 即可用财力。

要改进该状况,需要减少县乡预算支出比例,规范地方政府间事权的划分比例。 事权划分的不规范主要在公共服务均等化方面, 因此本文的调整重点将集中在一般公共服务、 教育、科学技术、社会保障与就业、医疗卫生、节能六方面。 分析公共服务均等化六个组成部分,一般公共服务是各级政府行政区域内运转所需财力,应归各级政府自行承担。 分析下表,科学技术与节能环保支出比例省市占比较大,省市县政府对科学技术与节能环保两项的支出比例划分基本合理,不作调整。 下面对其他三项在三级政府间的比例进行重新规划。

《中华人民共和国教育法 》第五十五条规定 :各级人民政府的教育经费支出,按照事权和财权相统一的原则,在财政预算中单独列项,各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长, 保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。 因此,本文将甘肃省三级政府的教育支出按照其预算收入比例划分, 结果为:1023595.2万元、852996万元、966728.8万元。

社会保障与就业、医疗卫生支出支出由于无法获得各级政府支出数据,仅作粗略估计。

为使三级政府的财力与事权相统一,按照三级政府分别占财政收入占比来计算。 结果是社会保障与就业支出分别为:1005198.84万元、837665.7万元、949354.46,医疗卫生支出分别为:515449.08万元、429540.9万元、486813.02万元。

单位 : 万元

经过上述划分后甘肃省省市县三级政府间公共服务均等化支出分别为3237325.12万元、2646582.6万元、3914718.28万元 , 预算支出 分别为5821229.12万元 、3996432.6万元 、 8094770.28万元,,支出比例为32.5:22.31:45.19,与原来的24. 6:15.8:59.6相比明显有所改善 , 县乡支出比例有所降低 ,其财政支出责任有所减轻,财力与事权配置的到了一定程度的优化,但未解决整个甘肃省财力薄弱问题。

(二)事权、转移支付格局不变条件下的财权调整

当选择(X2、Y1、Z1),即事权与转移支付不变情况 下财权调整,在地方政府间事权不变的现状下,首先增加甘肃省整体财力,在此基础上增加县乡划分比重。 在该格局下,扩大税源,增加财力是重中之重。

目前央地增值税按照75:25的比例划分, 所得税按照60: 40的比例划分 ,2011年 ,甘肃省完成财政预算收入450.1188亿元,支出1791.2432亿元,差额为1341.1244亿元,占支出的74. 87%,甘肃省财政可支配收入比较少 。而甘肃省2011年增值税收入1957840万元,上划中央75%,所得税收入1066060万元, 上划中央60%,大大减少了本省预算收入,增加了其财政运行的困难程度,需要调整央地某些税收的比例以弥补甘肃省财力缺陷。由表8可以看出,增值税与所得税甘肃省占比100%的情况下财政收入为6609204万元,财政收入有所增加。

单位 : 万元

在甘肃省,增值税分享遵循兰州、白银、金昌、嘉峪关酒泉省级分享70%市县30%,其他地方省级20%市在县80%。 所得税省、市县分别占50%的比例。当增值税与所得税收入全部归地方所有的情况下,重新划分财力在甘肃省省、市、县乡的分配比例。 为使收支比例趋于同步,按照不同比例分别将两税分配给各级政府,结果表明只有把增加的增值税与所得税全部划给县乡时,收支比例大至相等。 通过测算,将分享给中央的增值税与所得税全部划分给县乡级财政后,县乡增值税收入为1642557万元,所得税收入为763055万元,财政预算收入为3646571万元。 该状态下,甘肃省政府间财政预算收入比例为省级24.3%,市级20.5%,县乡55.2%。 与支出比例省级基本保持一致,市、县乡略有差距但不大,县乡政府财政困难得以缓解。

(三)财力与事权格局均不变条件下的转移支付调整

当选择(X1、Y1、Z2)时,即财权与事权均不发生变化的情况下,以2011年甘肃省财力与事权的配置为背景,结合财力不变调整事权与事权不变调整财力两条路径的配置方法, 同时优化财力与事权,分析在财力与事权都需优化的情形下甘肃省的财力与事权配置如何达到最佳状态。

路径一调整甘肃省三级政府支出后,其省、市、县乡政府的支出分别为5821229.12万元、3996432.6万元、8094770.28万元,支出比例为32.5:22.31:45.19,而路径二测算出甘肃省三级政府的最佳收入比例为24.2:20.5:55.2,则市级政府收支比例相差不大,省级政府与县乡政府收支比例不甚理想,在该状态下,需再调整省与县乡预算收入比例,使其与新的支出比例相匹配。 结合表9的测算数据,可知即使增值税与所得税全部用与甘肃省自己支出,也无法完全解决财政支出超过收入很大比例的问题。 因此,下面继续以两税完全归地方政府来测算其在省与县乡的比例, 使其达到收支比例相近的效果。

单位 :%

在增值税与所得税收入均归地方政府支配时, 有75%的增值税与60%的所得税可供省与县乡政府分享, 下面将该75%增值税与60%所得税总计2108016万元 ,在支出既定的情况下,讨论可分享收入的分配比例。 可分配增值税1468380万元,所得税639636万元,省级政府与县乡政府需从中找出一个比例使其预算收入占甘肃省总预算收入的比例达到所需标准,即达到省级32.5%,县级45.19%的目标。 表9为省级政府分享两税后,其预算收入占甘肃省预算收入比重。 从表9中省级政府分享原上交给中央的增值税与所得税后,省级政府分享比例从15%到35%之间比较接近目标, 支出占可支配收入比重从29%到35%,在该区间,比较接近32.5%的是在所得税为15%与增值税为39%的时候, 省级政府预算收入与支出比例接近为32.37,同时,县级政府分享比例为所得税85%,增值税70%,相应的县乡政府占比为45.33%。 如此,甘肃省三级政府财政收支比例基本为为约32.4:22.3:45.3, 且省级与县乡级收入有所增加。 甘肃省财力与事权配置得到优化,政府间财力与事权不匹配问题得到了较大程度的改善。

三、结论

通过对上述三种情况的分析可以得出结论:路径一只解决了县乡政府事权过多这一问题, 路径二优化了甘肃省财力,一定程度上缓解了县乡财政困难,唯有第三条路径同时对甘肃省财力与事权配置存在的问题进行了回答,它解决了事权划分不清导致的政府间支出责任模糊的问题,也缓解了县乡财政困难。 是本文选择的最佳路径。 然而在路径三中,仅仅依靠增加财政收入的绝对额与优化事权并未从根本上解决甘肃省财力紧张,入不敷出的问题,还需从根本上增加甘肃省财政自给能力,须从以下三点入手:第一,提高甘肃省经济发展水平,保证税源;第二,拓宽税基,增强县乡政府的财力自给能力;第三,加大对甘肃省的转移支付力度。

摘要：在现行财政分权体制下,我国许多地方政府在财力与事权配置中存在诸多问题,单纯从调整事权或改善财力状况并不能最大程度的优化地方政府间财力与事权配置,合理界定地方政府间事权范围,并辅以对等的财力支持才是优化地方财力与事权配置的关键措施与途径。

关键词：地方财力,事权,路径选择

事权财力 篇2

1.财力与财权, 在以前学者的研究当中, 大多使用的是财权研究, 其中财政分权问题讨论的很充分, 如学者王绍光, 孙开等。而关于财力问题的研究, 如何振一, 但其只是从税收上着手讨论, 侯一麟也只是对省、市等政府的财力, 财权进行了初步的研究。财权是指各级政府负责筹集和支配收入的财政权力, 主要包括征税权、收费权及发债权;财力是指各级政府拥有的货币形式的财政资源, 是指各级政府所享有的组织财政收入、安排财政支出的能力。财权和上级政府的转移支付共同构成财力。通过税 (含费) 收权获得收入且可以随意支配, 是自有财力;通过其他途径获得收入且可以支配, 是可支配财力。财权仅仅是一种权利, 而财力才是事权主体实实在在的收入, 并且还是可支配收入。

2.财力与事权, 逻辑上讲财力与事权应该相匹配, 有多大的财力, 就应该有多大的事权与之相辉映;反之, 有多大的事权, 就应该赋予相应的财力。而不是财权是与事权相匹配。政府间关系的基础是财政, 实质上是政府间财力的划分与事权的划分, 而不是财权的划分。政府间的转移支付是形成财力的重要组成部分, 因为其形成实实在在的政府拥有的资源。而且各地方政府间的财权基本上一致, 但是财力有的却相差甚大, 譬如说贵州市和深圳市。故而我们把问题集中到了财力与事权的最优匹配度上。

3.事权与支出责任, 在这里强调事权与支出责任的不一致性, 因为支出责任是建立在事权划分的基础上的, 事权是指各级政府基于自身的地位和职能所享有的提供公共物品、管理公共事务的权力, 然后在地方的事权划分清楚之后, 再确定地方政府所需的资金, 也就是要进一步确定资金来源。

政府和市场的关系要求政府提供的公共品必须起到公平分配的作用, 能够缩短社会贫富差距, 实现帕累托最优。而公共品的提供很大程度上体现在政府事权的分配上, 根据相应的事权合理的分配财力能够缩短中西部的差距, 特别是在一些比较发达的省份和贫穷的省份之间, 进而体现出社会的公平。伴随着现代财力与事权观念的转变和国家加大力度的转移支付, 本文旨在借助财力与事权相匹配的原则, 说明在教育部门存在很大的财力与事权不匹配的现象出现。这里教育财力与事权的分离是我国教育经费管理体制中存在的一个主要问题。我国教育经费的预算编制、拨款和使用管理权是属于财政和计划部门所有, 但是作为统管教育事业发展的教育行政部门却没有参与教育预算经费编制和经费分配、管理的权利。这导致了有事权, 无财力的局面出现, 使教育资源的分配上出现种种矛盾。

二、教育的投入支出和政府的转移支付:不对称

要发挥政府在市场中的作用, 特别是在教育中的作用, 财力在教育方面应该有所保障, 并且还要加大力度, 充足的财力来源是最基本的物质保证。本文选择全国教育性投入作为财力绝对数的指标, 用以衡量中国政府长期以来对教育事业发展做出的努力和取得的成绩, 将财政性教育投入作为占国民生产总值的比例作为相对指标来考虑;同时, 将教育性支出作为事权的重要衡量指标, 教育性支出占国民生产总值的比例作为相对性指标, 接着比较教育性投入与支出的匹配度, 再和国际上其他国家相比较, 在教育方面关于“财力与事权”的匹配度上展开讨论, 找出我国与其他国家的差距。

1. 全国教育性投入绝对数分析

改革开放以来, 我国财政对教育的投入规模迅速扩大, 从1980年的113.19亿元增长到1993年的745亿元 (包括预算内教育投入和政府征收用于教育的税费) , 1993年的投入额是1980年投入额的6.58倍。预算内教育投入占财政支出的比重也由很大提高, 1980年为8.8%, 1993年达到13.88%, 教育经费总投入从1980年的145.50亿元增长到1993年的1059.94亿元, 增长了7.29倍。总体上来说, 我国政府在教育投资上的规模是不断增加的, 教育经费的增加为我国教育事业的健康发展提供了有力保障, 截至2007年底, 全国实现“两基” (基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲) 验收的县 (市、区) 累计达到3 022个 (含其它县级行政区划单位205个) , 占全国总县数的98.5%, “两基”人口覆盖率达到99%。小学学龄儿童净入学率达99.49%;初中阶段毛入学率超过98%;高中阶段毛入学率达到66%;高等教育毛入学率达到23%。“十五”期间全国共扫除文盲971.73万人, 青壮年文盲率控制在3%左右, 中国劳动力平均受教育水平由小学毕业提高到初中毕业。这与各级财政和政府部门认真贯彻中央关于“加快教育事发展”的决定有直接联系。

2. 全国教育性投入相对数分析

我们用教育经费占GDP的比重来作为考察教育经费合理性的指标分析, 可以显示出我国教育经费投入的不足见表1:

教育经费占GNP的比重是衡量一个国家有多少资金用在了教育上的重要指标。从表中我们可以直接看出来, 虽然我国教育投入的绝对量一直在增长, 而且还比较快, 但是相对于GNP增长的速度确实是比较缓慢的, 而且一直没有超过4%的, 尽管是一直在提高。

理论上来讲, 国家对教育的投入时基于财政收入的基础之上的, 那么就应该是财政性教育投入增加的比例是和财政收入增长的比例一致的, 但是从表上明显可以看出二者是不一致的, 而且财政性教育投入增加的比例还多次小于财政收入增加的比例。1993年国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》当年, 中国财政收入为4 348.95亿元, 占当年GNP的12.58%, 当年财政性教育投入为867.76亿元, 占GNP的比重为2.51%。2007年中国GNP已达到249 529.9亿元, 财政收入达51 304.03亿元, 接近GNP的20.56%, 与1993年相比增长了7.98个百分点, 而财政性教育投入占GNP的比重仅为3.32%, 与1993年相比仅增加个0.81个百分点, 这离当年规定的4%的目标还有相当一部分距离;而且这里的财政收入还仅仅是预算内的, 如果再核算上预算外的呢?结果可想而知。从教育支出占财政总支出的比重来看, 中国1995年这一比重达到15.54%, 2002年下降为11.99%, 已经低于中国规定的15%的目标, 与国际上发展中国家比较属于较低水平, 如韩国 (1997年) 为20.5%, 泰国 (2000的年) 为22.44%, 墨西哥 (1999年) 为25.54% (安体富、王海勇, 2005) 。财政对教育整体投入入严重不足的直接后果就是城市的孩子上学, 实际上是家庭承担的负担, 农村教育实际上很大程度上是农民自己办教育, 所以, 义务教育的福利性受到了损害。由于福利性受到损害, 不少家庭的子女因为贫困而无法接受最基本的教育可见, 再加上中国城乡差距、地区不平等程度呈扩大趋势, 这一点可以从泰尔指数的分解来看出其来自省内的不平等程度要大于省际之间的不平等程度。而解决这一问题的唯一途径就是加大对教育的投入力度, 真正实现教育的福利性, 真正实现社会的公平, 故而我国要实现长远的发展——科教兴国战略, 就必须增加对教育财政性投入的比例, 而仅仅是靠增加财政性教育投入的绝对数是远远不够的, 更重要的是提高其在财政投入的相对比例上, 即增加财政性教育支出的相对规模。

三、中国财政性教育投入不足的制度性原因剖析

根据上述材料分析, 在改革开放三十年的进程中, 中国在教育上已经投入了很大的人力财力物力, 也深深的拉动了教育的改革与前进, 各方面业已取得了显著的成绩, 但是仍然存在着财政性教育投入的规模问题, 即是比例相对不足, 特别是城乡、区域之间的差距在进一步的拉大, 在农民群众中尤其是进城务工的农民们的子女的教育问题在新的时期给了我们社会一个极大的挑战, 他们无法享受到城市市民子女所享受到的教育服务, 致使教育的阶层性问题层出不穷。我们可以从中国财政体制上着手分析, 而我国财政分权制度是导致财政性教育差距的根本原因, 具体表现在地方政府的财力与事权不对等的矛盾方面。在教育的管理体制方面自从1994年以来一直实行的是在国务院的领导下、地方政府负责政策, 这一年的分税制改革把教育问题大多留给了地方政府, 而地方政府由于经济上的差距, 就使有的地方没有能力充分负担起本地学校教育 (中小学教育和高等教育) 的资金。即便是有的地方有能力负担这个问题, 但其地方领导追求的是个人政绩, 我们清楚:教育的效应一般会比其他的经济效应来的晚。而领导在任五年, 五年内让教育发挥其经济效应是相当困难的, 所以很多地方也是不愿意承担大部分的教育资金问题的。因此要扭转教育的差距还应该多多赋予地方政府相应的事权, 然后根据事权分配相应的财力, 甚至通过直接的转移支付来解决问题。这样更加能刺激地方政府加大力度办教育的决心和信念。

四、结论和政策建议

在教育方面实现和谐发展, 促进教育的进一步改革开放, 我们还有很长的路要走, 这中间需要有财政的大力支持, 实现在教育方面的财力与事权相匹配的体制, 避免以后在教育公平上出现差距越来越大的恶性循环。

1.赋予地方政府足够的事权, 建立一套完整的绩效评价指标体系来评价各级政府对本地学校 (中小学和高等院校) 教育的支持力度和相应的标准转移支付力度, 然后根据各地的实际努力情况在这个标准下上下浮动, 当然这一套评价指标必须考虑到各地的经济实力问题。在根据各地的切实努力情况给予地方政府相应的财力, 达到其在教育上的财力与事权的匹配性。如果地方政府并没有切实的付出努力, 则不应付诸其其他地方政府所享有的财力。

2.完善政府间的财政性转移支付制度, 促进城乡、区域间的均衡发展。消除教师在工资待遇的差距问题, 避免因为待遇问题产生的师资流动, 消除待遇的这一地域性差异, 使教师工资标准化, 限制学校兼职老师的比例。

3.健全地方性教育资金的使用问题, 每一次的教育资金的使用要完全公开化、透明化, 接受社会各方面的监督。避免因此而产生的侵占、挪用、滞留、截留, 避免给寻租者机会。

4.财力是事权的基础, 使教育行政部门具有相应的财力, 实现财力与事权相匹配, 因此要进行财政预算体制改革, 赋予教育行政部门相应的权限, 并将教育部门的经费管理权和分配权也赋予教育行政部门, 这样有利于提高教育资源的使用效率。

参考文献

[1]王绍光:中国财政转移支付的政治逻辑, 战略与管理2002.3

[2]辛波:政府间财政能力配置问题研究, 中国经济出版社2005.12

[3]高培勇:科学发展观:引领财政政策新思路, 中国财政经济出版社, 2004

事权财力 篇3

一、目前中央、地方的财力与事权分配情况

财权与事权的不匹配导致基层政府财政困难。根据财政部网站及国家统计局提供的《中国统计年鉴2007》“1992—2007年财政收入各项指标变化情况”, 1994年分税制改革以来中央财政收入占全国财政收入的比重维持在50%左右, 且多数大于地方财政收入的比重;而根据“1992—2007年财政支出各项指标变化情况”, 在财政支出总量上, 中央财政支出只占全国财政支出的30%左右, 远远低于地方财政支出占全国财政支出的70%左右的份额, 这形成强烈的反差, 中央和地方的收入和支出的比例极为不匹配。由于中央与地方的财权范围和财政支出责任较为模糊, 事权划分不清, 在现阶段我国集权的体制下, 中央为了缓解财政压力转移事权, 将财政支出责任推卸给地方政府的情况比较普遍, 这也是造成我国地方政府尤其是县乡两级政府财政困难的体制性原因。此外, 由于中央和地方政府之间的职能划分不清晰, 县乡财政主体收入的税种严重缺乏, 且本级财政最后能够留成的比例较少, 财力向省级集中, 大量事权支出不断增加, 导致基层财政负担严重。各级政府在履行政府职能提供公共产品、公共服务时, 各自承担的份额不够合理, 容易出现相互扯皮的现象, 如乡镇政府在义务教育中承担80%的财政支出, 此外地方政府还会承担应由中央政府承担的部分支出, 如民兵的训练、计划生育、农业生产支出等。这种财权与事权配置的不对称, 实行过程中的错位, 给基层政府、特别是县乡两级政府财政造成了巨大的困难。另一方面, 地方政府缺乏可持续发展的财政汲取能力, 绝大多数地方政府将增加财政收入的目光投向土地开发和上项目, 导致土地价格不断上涨, 土经济过热, 房价只升不降, 居者无其屋, 经济发展方式无从改变。

二、建立财力与事权相匹配的财税体制的必要性

1、政府职能界定的需要

从国际背景上, 以洛克、卢梭、莱斯诺夫为代表的契约论者认为, 政府由契约产生并受其约束, 是自愿联合起来的人民制定了政治契约并据此缔造了政府, 以保护他们的生命、自由和财产, 从这个理论上看政府的性质是契约型政府, 是履行平衡各种利益阶层权利的责任代理人、被委托人、信托人, 是服务于人们的服务型政府。契约型、责任型、服务型政府正是西方民主政治、市场经济国家的本质特征, 中国正在融入经济全球化、政治一体化的浪潮中, 政府的职能也必须与民主政治和市场经济发展进程相适应。从国内看, 中国共产党作为中国唯一合法的执政党, 为人民服务正是党的根本宗旨, 建立民主政治和有中国特色的市场经济是党实现根本宗旨的重要目标, 而政府职能的转变正是在现阶段实现目标的具体体现。从以上两方面来看, 现阶段把政府的职能之一界定在为全体人民提供公共服务上是必要的。中央政府应从各级政府在各个阶段应提供的公共服务的内容、数量、质量, 界定各级政府的事权、承担的财政支出责任, 然后厘定各级政府应匹配的财政收入, 通过各级政府的一般转移支付及专项转移支付, 调整、平衡各级政府的事权和财力, 最后实现分区域、分阶段的公共服务均等化。

2、调整资源 (收入) 分配格局的需要

自党的十七大以来, 财力与事权匹配的财税体制改革就成为政府间收入分配改革的核心思路。由于中央、地方财力和事权的不匹配, 从纵向造成资源 (收入) 不断向上级政府、单位集中;由于转移支付制度的不完善, 从横向造成资源 (收入) 不断向经济发达的政府集中;由于税种结构设置的不合理, 造成资源 (收入) 不断地向有钱人集中, 以上三个集中造成层级越高的政府、单位、个人财力越聚集, 政府、社会、个人两级分化越严重, 金字塔形象越明显, 对社会稳定性造成了极大的考验, 稳定与改革、开放关系处理不好, 就会造成经济基础不扎实, 上层建筑不稳固, 更谈不上建设和谐社会。可见必须改变现有金字塔形的利益分配格局, 这就要求通过财力与事权匹配的财税体制改革, 调整各个主体的经济利益, 从而建立橄榄型、扁平型的经济、政治、社会结构。

三、如何建立财力与事权相匹配的财税体制

建立财力与事权相匹配的财政体制, 是未来5—10年进一步深化财税体制改革的主要着力点。建立财力与事权相匹配的财政体制, 总体要求是要适应市场经济发展要求, 推动政府职能转变, 进一步明确各级政府事权, 并研究合理划分各级政府支出责任;按照财力与事权相匹配的原则, 规范中央与地方收入划分的办法。

1、按照政府职能, 合理划分中央、地方的事权

当前我国政府职能转变方向是强化社会管理和公共服务。据此, 划分中央与地方事权的基本思路是:在公共财政框架下, 应基本按照公共产品的属性来划分各级政府的事权。属于全国性或跨省 (自治区、直辖市) 的公共产品及事务, 由中央政府提供和管理, 以保证国家法制统一、政令统一和市场统一;属于地方行政区域的地方性公共产品及事务, 由地方提供和管理, 以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。当地方政府因为财力限制, 而难以提供全国基准水平的公共产品时, 由中央政府给予一定的纵向转移支付支持;属于中央和地方共同行使和管理的事务, 要区别情况, 明确各自职权范围和支出责任。

2、根据事权, 合理划分各级政府的财权

以科学划分各级政府职能为起点, 在明确规定各级政府事权的基础上, 按照贯彻落实科学发展观、推进和谐社会建设的要求, 考虑税种属性, 兼顾地区间利益分配关系, 理顺中央与地方收入划分, 促进经济发展方式转变与统一市场形成, 保证全国不同地区享有水平大体相当的公共产品与服务。

(1) 扩大税收收入来源, 进行“费改税”改革。对政府实施公共管理和提供普遍性服务收取的管理费, 向被服务者收取的费用, 支持某些重点产业和重点事业发展设立的政府性基金或专项收费, 转化为税收形式征收, 扣大税源。

(2) 改变地方“土地财政”的财政收入模式。高房价的根源在地价高, 地价高的根源在“土地财政”的形成。2010年2月2日, 据国土部首次公布的数据显示:2009年全国土地出让金总收入高达15910.2亿元。根据财政部公布的2009年全国财政收入数据, 全国财政收入执行初步统计数为68477亿元。其中地方本级收入32581亿元, 按此计算, 2009年全国土地出让金相当于地方财政收入的一半。“要从根本上解决当前‘土地财政’困局, 改变单纯依靠土地出让金和房地产税收为主要收入的财政现状, 应该尽快开征物业税、房地产税, 纳入公共财政预算内, 通过税收方式创造财政收入, 这样既体现了公平性, 也保证了政府有相对稳定的财政收入。而且, 主观上也会促使政府平抑地价。

(3) 合理划分中央与地方的税收收入。财权配置是保证各级政府有效履行职能的重要制度安排。明确中央、地方各级政府的职能及支出责任, 按税种划分中央与地方的收入, 使税收起到良好的收入作用、经济调节作用、资源 (收入) 的分配与再分配作用。其一, 中央固定收入。从总体上看, 将容易造成税源转移和跨地区间分配不公, 有利于收入分配调节、贯彻产业政策、推动经济发展方式转变、促进资源永续利用以及统一市场形成的税种改为中央固定收入。其二, 地方税收收入。地方政府根据职能, 将具有非流动性且税负不能转嫁的税种如不动产税, 营业税, 统一内外资企业的房地产税、土地使用税、城建税和教育费附加等税种, 资源税, 土地增值税、契税等作为地方的主要税收来源。其三, 中央、地方共享收入。按照中央、地方政府为履行职能而提供的公共产品、公共服务的不同划分, 那些既不能明确划分为中央政府、也不能明确划分为地方政府的收入, 划分为中央和地方共享收入。

3、理顺省级以下财政管理体制, 消解基层财政困难

目前, 省以下财政体制改革相对缓慢, 基层财政运行日益困窘。进一步深化省以下财税体制改革是实现各级政府 (中央、省、地级、县、镇) 财力与事权相匹配的重要的途径, 积极推进“省直管县”和“乡财县管”改革, 可以采取以下四种方式, 增强基层政府提供公共产品、服务的能力。一是适当统一省以下主要事权和支出责任划分, 将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移。二是创新省以下财政管理方式, 重点做实县级财政。着力推行“省直管县”和“乡财县管”改革, 减少财政级次, 提高资金使用效率, 进一步提高基层政府提供公共服务能力。三是建立县乡政府最低财力保障机制。按照分级管理的原则, 省级政府应承担保障县乡最低财力需求的责任, 中央财政要进一步加大支持力度, 帮助财力薄弱地区建立县乡最低财力保障制度, 确保基层政府行政事业单位人员工资及时发放和政权运转资金的基本需要。四是强化省级政府义务教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务的支出责任, 提高民生支出保障程度。研究制订县级财政重点支出标准, 建立重点部门预算经费保障制度。完善地区间财力差异控制机制, 形成合理的省以下横向、纵向财力分布格局, 促进省以下财力均衡。加大乡镇机构改革和精简人员力度, 控制行政成本。

4、建立和健全科学、规范的财政转移支付制度体系

一个好的转移支付制度有助于规范中央与地方、上级与下级之间的财政分配关系, 调动地方征税积极性。要以科学化、规范化、法制化、公正化、透明化为改革原则逐步对财政转移制度加以完善, 建立公共服务标准体系与均等化标准, 选择适当的转移支付形式和办法并加以规范化、法制化。

摘要：从目前我国现实情况看, 中央和地方财权、事权失衡问题比较突出, 在财权不断上移、事权不断下移的趋势下, 基层财政困难日渐加剧。有鉴于此, 在改革完善我国财税体制过程中, 就要按照公共产品层次性等原则合理划分中央政府和地方政府的事权范围, 明确各级政府的支出责任, 并在此基础上通过适当调整中央集中度等措施, 对各级政府财权进行有效配置。

关键词：服务性政府,财力,事权,财政体制

参考文献

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事权财力 篇4

自1994年延续至今的财政体制, 充分调动了地方政府的积极性, 增强了中央财政宏观调控能力, 取得了显著成绩。但现行财政体制还存在着结构性设计不合理, 地方财政发展不平衡, 部分基层财政缺乏提供公共服务的财力保障等突出问题。因此, 建立财力与事权相匹配的财政管理体制, 是今后一个时期财政体制改革的重点之一, 也是推进公共服务均等化和主体功能区建设的体制保障。

建立财力与事权相匹配的财政管理体制是一项复杂的系统工程, 周期长、涉及面广, 要循序渐进, 分步实施, 有序推进。

首先, 要把明确划分中央与地方各级政府的事权放在体制构建的首位, 使事权与财力相匹配。从传统的承认事实的划分事权转向以受益、效率、便民三原则为依据划分事权的方法上来。中央政府承担着对地方政府直接领导的职责, 要始终遵循统一领导分级管理的方针。统一领导可以保障政令统一和畅通, 分级管理可以调动地方各级政府的积极性, 确保政府公共服务的高效率及人民享受政府服务的便利。

其次, 根据各地区经济发展水平, 建立地方政府间财力与事权相匹配的财政管理体制。在地区间经济发展水平差距较大的情况下, 要实现地方政府间财力与事权相匹配, 需要实行地区间差异化的财政管理体制, 建立一个兼顾公平与效率的、区域财政横向均衡制度的平台, 以实现区域主体间竞争起点公平、行政性资源配置平等, 财力分配均衡, 并以此来推进公共服务均等化和主体功能区建设。

再次, 简化财政预算层级, 为进一步理顺各级政府间财政分配关系提供法律保障。现行《预算法》规定, 国家实行一级政府一级事权, 设立中央、省、市、县、乡等五级预算。过多的财政级次及财力层层集中, 导致基层财政困难。为缓解基层财政困难, 应大力推广省直管县和乡财县管, 逐步过渡到省、县两级地方财政体制, 使各级政府间财政分配关系更加清晰。