省管县（精选11篇）
省管县 篇1
1 “市管县”行政体制的由来
1982年, 中共中央 (1982) 51号文件发出了改革地区体制, 实行市管县体制的通知。此后, 地市合并, 城市升格, 建立市管县体制成为行政改革的主要取向。到2003年底, 全国共有地级市282个, 地级市管县的数量占全国总数的70%, 市管县已成为中国地方行政体制的主要形式。
2 “市管县”行政体制的弊端
2.1 阻碍县级经济发展
“市管县”体制实行以来, 原本“中心城市”带动县级发展的初衷并没有全面实现。一些市将县视为其附属行政单位, 要求其经济发展从属于市区经济发展的需要, 地级市和县 (市) 处于不平等的竞争地位, 极大地阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置。据四川省财政厅掌握的一项数据显示, 2009年新增的32个省管县中, 有一半的县要向所在市上缴税收收入。中国统计年鉴和中国乡镇年鉴的统计发现, “市管县”实施后, “国家转移县乡财政”与“县乡上交财政”之间的差已从1980年的“正160亿”变为1999年的“负1600亿”。
2.2 行政层级增多, 管理效率低下
我国《宪法》规定实行省、县、乡三级行政区划体系, 即“ (1) 全国分为省、自治区、直辖市; (2) 省、自治区分为县、自治县、市; (3) 县、自治县分为乡、自治乡、镇”。省—市—县—乡的四级行政区划体系, 使得信息传递层级增加, 速度减慢, 同时文件精神及准确程度也会相应降低。省一级多为宏观管理, 制定政策;市一级传递精神;县一级执行政策。而中间硬生生的加一个市级, 往往达不到行政效率最优化。
2.3 行政管理成本过大
政府层次增加一级, 纳税人的负担就多一分, 行政开支也就越多一份, 用于执行的资金也就少了一份。省-市-县的行政体制, 使得行政权力被层层截留, 中间增加了很多不必要的审批环节。根据世界各国行政构架的经验来看, “扁平式”行政结构是潮流所趋。所谓“扁平式”, 就是扩大政府管理幅度进而减小政府纵向层次, 这不仅能够精简政府行政人员, 降低成本, 还能够使得信息传递速度加快, 提高机构执行力。
3 “省管县”目前的现状
“十一五”规划提出, “理顺省级以下财政管理体制, 有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。这是“省管县”体制在财政制度上迈出了突破的一步。2009年中央一号文件指出“调整财政收入分配格局, 增加对县乡财政的一般性转移支付, 逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重, 探索建立县乡财政基本财力保障制度。推进省直接管理县 (市) 财政体制改革, 将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点, 鼓励有条件的省份率先减少行政层次, 依法探索省直接管理县 (市) 的体制”。这为我们指出扩权强县、省直管县乃是大势所趋。
3.1 强县扩权的情况
从量上来看, 1992年浙江试水强县扩权以来, 据相关资料显示, 目前全国已有24个省 (市) 以不同形式推进“省管县”改革。以四川省为例, 2007年确定27个县为强县扩权县以来, 今年又新增32个强县扩权县。全省181个行政区划县 (市、区) 中, 除43个市辖区、成都市所辖10个县 (市) , 以及甘孜、阿坝、凉山州所辖48个民族自治县 (市) 外, 粮、油生产和生猪调出大县中发展较快的县、新增的百万人口大县、省辖市级代管的县级市、2008年县域经济激励考核先进县等, 共计59个县为扩权试点县 (市) , 强县扩权县的数量占到全省的73%。
从经济数据来看, 据四川省统计局的数据, 试点前3年, 扩权试点县 (市) 财政收入水平较低, 地方财政一般预算收入增幅比全省平均水平低16.3个百分点。2007年, 27个扩权试点县 (市) 地方财政一般预算收入增长33%, 增速比试点前3年快25.5个百分点。2008年, 尽管受地震灾害以及金融危机影响, 扩权试点县 (市) 财政收入增速仍比试点前3年平均增速快19.8个百分点, 而当年, 其增速已经高出全省平均增速8.4个百分点。
3.2 强县扩权存在的问题
首先, 扩权县与上级政府的关系需要进一步协调。一些地市级政府为了本级利益, 不愿下放权力, 扩权县感到有了“两个婆婆”, 原来的“一头应酬”变为“两头应酬”, 应酬成本增大。
第二, 中心城市与扩权县的协调发展问题显现。扩权县城镇化不发达, 基础设施不配套, 文化教育、医疗卫生、社会保障等公共服务体系不健全, 相关配套服务设施缺乏。
第三, 省直部门在扩权政策中定位模糊。有些部门对当地经济发展具有举足轻重的影响, 但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制, 扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。
第四, 人才缺乏。我国县级经济的人才建设面临“引不进、留不住、盘不活”的局面, 人才匮乏问题突出。
4 “省管县”体制的思考
(1) 合理下放权力, 规范管理行为, 提高办事效率。对于县级政府, “省管县”体制在行政管理上给与了它们更多的自主权利, 其优势在于:①省——县——乡的三级地方行政权力模式有利于扭转市级管理县级自主权利过大、不规范, 任凭市级“压榨”、“盘剥”县级的行为。②减少审批环节和管理层次, 有利于提高办事效率, 使管理过程透明化、光明化。③省级直接下放财政、人事、审批等权利到县级, 提高县级信息获取能力, 有利于县级更好的把握发展机遇, 提高竞争力。
(2) 政府采取订单培养的方法, 特别是在中西部地区宜采取“对口单招, 订单培养”的方式, 培养和引进硕士生以上高级人才到县区工作。
(3) 综合考虑公共服务的供给。统筹社会保障、医疗卫生、教育等多方面的社会政策, 建立协调有效的系统, 以整合资源、系统规划, 打破部门分割、提高公共服务的效率。
(4) 市和县分治, 相互不再是上下级关系, 市的职能要有增有减, 县的职能要合理扩充。从财政的省管县到行政的省管县, “否则光财政不管, 行政管, 很多矛盾还是很难调和”。
(5) 从“市管县”到“省管县”要平滑过渡。不可一哄而起, 也不能“一刀切”。如四川省在新增扩权试点县 (市) 及其所在的市, 在财政“分家”上设立了过渡期, 过渡期为今明两年。
参考文献
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[7]赵世磊, 李卷.我国实行省直管理县体制的可行性分析[J].理论与当代, 2007.
省管县 篇2
摘要：我国行政管理体制改革思路，由原来的“市管县”逐渐向 “省管县”改变。并逐步探索我国行政层级改革的理论基础和有效途径
稳步推进省管县体制改革的多种途径和模式。但在推行“省管县”体制改革的同时，要保证提高政府行政管理效率, 从而实现政府的功能性变革。使广大的人民群众能够更充分共享改革开放成果，更大化地实现社会公平化。
关键词：市管县、省管县、社会公平
一、“市管县”显露出的弊端。
被寄于厚望的“市管县”体制在实施之初确实产生了积极的效应，对密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡共同发展确实起到了一定的促进作用。然而，目前的“市管县”体制没有完全实现当初的设计意愿，而且在实施过程中又衍生了一系列新的问题和矛盾。具体表现在以下几个悖论：
（一）城乡悖论
推行“市管县”的初衷之一是利用中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展，从而实现城乡协同发展、进而缩小城乡差距的目标。在实践的过程中发现，有些地级市确实起到了辐射作用，带动了县域经济的发展，缩小了城乡差距。但是有更多的市并未起到这一作用。原因在于很多地级市本身就遇到很多瓶颈和障碍，无力也无法带动县的发展。同时，由于市辖区的财政由市统揽，加剧了市县之间、城乡
之间的矛盾与差距。因此，“市管县”本意是缩小城乡差距，反而导致城乡差距的进一步拉大，形成了所谓的“城乡悖论”。
（二）财政悖论
推行“市管县”的初衷之二是利用城市的财力优势帮助经济比较落后、财政比较紧张的县城尽快发展。也就是可以在县财政困难的情况下给以借款或补助，从而缓解县的财政压力。但是事实上，由于我国财政体制的“强中央、弱地方”的倾向，无形中引起了各级地方政府的效仿。一些市为了在任期内搞出政绩，往往集中县财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，形成“市压县”、“市刮县”的局面。而县在市的行政压力下，又将财政收支的压力，通过层层分解，压到了基层的广大农村，进而使得越往基层地方政府的财政越是困难。因此，市管县本意是缓解县的财政困难，反而导致县财政的愈加困难，形成了所谓的“财政悖论”。
（三）效率悖论
增加“市”这一管理层级是为了相对缩小管理幅度，省和市都有比较充沛的精力管理好其直属的地方政府，从而提高行政效率。然而，现如今的情形是在省县之间增加了市这一中间层次，也就增加了机构、编制，加大了管理成本，而且导致行政效率的降低。形成了所谓的“效率悖论”。
二“省管县”体制之利
(1)“省管县”能够提高行政效率，减少行政成本，减少政策执行的“漏斗效应”。
我国有五个政府层级，每一级政府都有一定的“自主权”，但这种“自主权”在保证地方灵活性的同时。降低了了行政效率，增加了行政成本，一定程度上削弱了中央政策的统一性，往往致使政策到达基层时严重走样。而实行“省管县”后，我国政府层次由五级减为四级，由省直管县，这样就能够提高行政效率，保证中央政策的统一性。
(2)“省管县”能够更好地消除“权力截留”的情况。
在市场经济发展的今天，很多地区内部竞争多于合作、特别是市所在的地域“截留”了大量的应该分配给县区的资源使得县域经济的发展受到了较大的阻碍，经济发展动力和活力不足，而省直管县能够有效地改善这种情况。
(3)“省管县”有助于促进农村经济的发展。
县城与农村的联系最为紧密，赋予县域经济更大的自主权能够更好地带动农村经济的发展，有助于社会主义新农村的建设。加快实现“城乡合治”的步伐。改变城乡“二元”的格局。而市域经济离农村较远，不能很好地发挥带动农村经济的作用。
(4)“省管县”有助于县政府专心于县域经济的发展。
从目前现实情况看。县级领导更换比较频繁、任期比较短，这和县级领导的权力空间比较小有关，而权力空间小的一大原因就是“市管县”的体制，这迫使县领导不能安心就职，为出路奔波。这既造成了干部资源的浪费，又造成了管理成本的增加。
三、理论上“省管县”的弊端
(1)管理幅度过大会降低行政效率。
目前我国省一级行政区划过大，除香港和澳门特区外的32个省级行政区中有16个下辖100个以上的县级行政单位，平均下辖89个县级行政单位。省直管县后会造成省一级政府的管理幅度过大。反而会降低行政效率，加大省级政府配置省内公共产品的负担。
(2)县域经济未必能带动乡村经济的发展。
县域经济与农村经济关系紧密，但是县城的经济辐射力能否带动周围农村经济的发展是不确定的，如果县城的经济发展能力不足依然会出现“小马拉大车”的情况，谁又能保证杜绝了“市刮县”、“市压县”的情况之后，又不会出现“县刮镇”、“县压镇”的情况呢?到那时我们是否还要“省直管镇”呢?
(3)“省管县”会带来公共产品配置效率的损失，五级政府安排由于其能够提供较高的纵向政府分布密度，从而能够保证各级政府进行较为细致且相对合理的职能分工，其结果不仅有利于政府更准确地掌握不同社区居民对地方公共产品的需求偏好，而且有助于政府部门根据公共产品在外溢性上的差异在各级政府之间配置供给决策权。
四、对“省管县”行政体制改革的建议
1．因地制宜、分段而治
下放权力县(市), 要坚持因地制宜原则,分析各县(市)的具体情
况, 给予不同的扩权政策。这样才能对县域经济发展做出合理的扩权政策和宏观规划, 因地制宜、针对不同县情分类科学指导, 促进县域经济在宏观区域内合理分工、各具特色、健康有序地协调发展。在扩权政策上,要针对县域经济发展普遍存在的共性问题, 可实行普惠制, 在优惠政策上共有共享;同时, 根据县域经济发展的特殊情况, 实行分类制, 在优惠政策上分类对待。
2．适当调整区划，健全管理机制
改革省级行政区划, 首先可以增加省级区划数目, 划小省区范围。在省的领导下, 自主协商共同遇到的问题。同时, 县级政府要善于自我监督、自我约束, 还要有意识地培育基层群众的公民意识, 鼓励他们主动参与改革,让他们与政府组织内的决策团体形成制度创新的合力, 相互以政策输出和民间反馈的互动方式彼此促进和沟通、纠偏和磨合。
3．维护地级市利益、减小改革的阻力
推进“省管县”的体制改革,涉及到数以万计的政府官员的升降去留等问题,涉及到数以亿计的政府资产的科学配置和依法处置, 涉及到新架构的运转磨合。因此, 实施的过程中, 不能草率行事, 应当权衡全局, 科学谋划,并经过实践求证, 取得具体经验后方可有序推进。
4．协调市县关系，促进县域合作
在改革市管县体制时，宜采取“郊县改区”等配套改革，继续发挥中心城市在工业集聚、交通畅达等方面的优势，更好地发挥增长极辐射带动作用，最大限度地预留和拓展地级市发展空间。一些发展势头
好、空间受限的地市，可通过市辖区调整来拓展发展空间，省直管县以后，尽管可以从体制上为县域经济发展放权、赋权、松绑，调动县级的主动性积极性。
省管县体制改革是一个涉及政治、经济、地理以及文化传统等多方面因素的复杂工程，牵一发而动全身，必须认真对待，科学运作。“省管县”只是战术而不是战略, 只是权宜之计而不是长远、一劳永逸地解决行政层级过多问题的上策良方。“省管县”体制改革必须与推进民主政治实行县域自治，必须与政府职能转变创新政府治理结构相结合。才能真正达到压缩政府行政管理层级, 提高政府行政管理效率，协调地级市与县的平衡发展，从而使广大的人民群众能够更充分共享改革开放成果，从而更大化地实现社会公平化。
参考文献
1.陈 涛．2007年，《后税费时代的乡镇机构改革：问题和对策》，《农村经济》
2.陈达云，邓 亮，2007年，《以省管县体制构建我国地方行政层级的思考》《国家行政学院学报》
3.郝国庆,2009年,《省管县改革的相关问题分析》,《经济体制改革》
省管县：强县扩权 篇3
“强县”义乌扩权
2006年12月9日，细雨微蒙中，《小康》记者来到义乌，“繁忙、活力”是最先能想到的词汇。整齐的街道，林立的高楼，完善的基础设施，令人难以想象这个地方在行政区划上仍是个县级市。
2006年11月底，浙江省第四批“强县扩权”试点公布，义乌成为惟一的试点。虽然在义乌街头，记者发现相当多的市民对此并不了解，甚至有市民好奇地询问记者哪里知道的消息，但义乌人对于自己城市经济形势充满了自豪感，载着记者到国际商贸城的司机小吴在谈及义乌和金华的经济总量时说：“相比义乌，那里的经济是小CASE了。”
义乌是小商品的海洋，全球最大的日用小商品市场就在这里。同时，全球60万种日用小商品中52万种商品的定价机制在这里，常住义务的外商有6000多人。因为临近圣诞节，记者在义乌国际商贸城看见圣诞商品的摊位异常多，火红的圣诞老人，绿色的圣诞树，到处了充满了喜气和生机。
“义乌是浙江中部乃至沿海省份国际化程度最高的一个县级市，”浙江省省委政策研究室财贸处处长方元龙这样评价义乌，“义乌扩权，正是在此意义上的新创举。”
义乌人口68万，外来人口达到100万，已经是规模很大的大城市构架，方元龙用“就像大人还穿着小孩子的衣服”来形容义乌的现状。除了公检法力量不够外，更重要的是，商业银行不能在县级地区设立分行，海关、检验检疫局、外汇管理局，县一级也都没有。与此同时，义乌的经济实力已经超过了金华，如果不给它更多的权限，将对发展势头强劲的义乌带来很大的束缚和障碍。
义乌的小商品交易成规模后，也带动了会展业、物流业、电子商务。目前浙江第三产业的平均比例是40%，而义乌则已经超过了50%，商贸业、服务业、物流业、会展业非常发达，在全国都属前列，但县级市的管理体制及规模远远不能满足这些行业的发展。
与此同时，浙江的全面小康水平在2005年已经达到了83.4分，现在浙江是率先实现现代化的问题，现代化就涉及服务业产业高度化、城市化与经济国际化的问题，义乌在这些方面都是领先的，如果获得更好的发展机会，将给地方管理提供一个相当好的范本。
义乌政府部门以“领导指示一定要低调”为理由拒绝了记者的采访要求，但从各方面资料可以看出，经过这轮改革，义乌已经拥有了几乎等同于地级市的事权。浙江省有关部门介绍说，此次试点主要内容，一是扩大义乌的经济管理权限，二是增强社会管理和公共服务职能，三是扩大义乌推进城市化国际化功能的政策权限。
方处长表示，浙江省委常委会已对义乌扩权形成决议。赋予它地级市的管理权限，帮助它建设国家在县级市不能设立的机构，比如商业银行分行、海关、检验检疫、外汇管理，其他事权也逐步从金华移出。国家有法律明令禁止的重大事项和规划还是要经过金华的，如果法律规定可以委托的，可直接委托给义乌，不需要经过金华。总结成一句话就是，“一般情况下，地级市就不要干涉县级市的发展。”
难以复制的浙江模式
此次浙江在义乌的“强县扩权”措施之所以吸引广泛关注，是因为它与“省管县”的讨论合拍。
2005年10月18日发布的“十一五”规划中提出，“未来五年要推进财政税收体制改革，合理界定各级政府的事权……理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级对县的管理体制。”尽管这一表述仅指财政管理体制，但“省管县”的话题，还是吸引了许多人对新时期行政制度建设探讨的强烈兴趣。
浙江通常被作为“省管县”的成功范例。2005年“全国百强县”中，浙江占去30个，将近1/3。这也意味着，浙江省的36个县和22个县级市中的一半名列其中。在很多观察家眼中，浙江省强大的县域经济与“省管县”的体制密不可分，甚至有研究者将其称为浙江的“秘密武器”。
但浙江人却对自己成为“省管县”成功范例的说法不以为然。浙江省很多官员与学者都认为，浙江省目前只是通过把经济发展快的县的财政管理权限拔高，以减少管理层次，虚化地级市的管理权限，但行政体制上并没有拿掉地级市的功能，因此和严格意义上的“省管县”不是一个概念。
除了财权之外，在人事权方面浙江省也有其特色，县的两个一把手由省里直接任命。宁波大学法学院朱亚芬分析认为，“这样有一个好处是从省里选材，不论是选材面还是质量，都要高于市级选材，这样就给县级带来强大的活力。”而如义乌等地连事权也拥有之后，将取得更多的自由和发展空间。
浙江成为很多省份效仿的对象，从2003年开始，山东、福建、湖北、广东、河南、河北、吉林、江苏等众多省份出台的加快发展县域经济的文件中，“强县扩权”成了制订相关政策的主基调，有的地方还迫不及待地提出了“抢抓扩权强县机遇”的口号。但在效仿过程中，大多数地方的进展并不大。有学者指出，这是因为浙江省省管县财政体制有其历史根源和现实基础。
1980年代初期是一个关键时期。当其他省份纷纷开始撤销作为派出机构的行署地区而实施市管县体制时，浙江却避免了这一做法。虽然当时浙江也很快开始了撤地建市的过程，但并没有把财权人事权交给地级市。
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之所以会出现这种状况，与浙江当时的现实情况密切相关。当时浙江省县域经济的强劲势头已经显露，到1994年，作为改革开放的成果，仅30个发达县的财政就占到省财政盘子的70%，很多地级市都不如县，比如绍兴市经济实力不如绍兴县，金华市不如义乌等等。
经济强县发展越快，在经济事务、社会事务管理中碰到的问题就越多。在这个意义上，浙江省分别在1992年、1997年、2002年三次对经济强县进行了扩权。
强县扩权中的博弈
1980年代初之所以确立了市管县的体制，政策动因是为了推进城乡建设一体化，希望城市的建设能带动乡村的发展，但从现实情况看，很多县的发展并没有从中受益，反倒是受到了很大的束缚。
浙江省经贸委副主任周日星总结 “市管县”的矛盾，主要体现在三个方面：一是经济利益的矛盾，即市县争利，市甚至要依靠县的“贡献”来投入市区建设，因而在财税分成、基建投资、开辟新的生产项目等方面市里常常优先考虑市区；二是行政管理的矛盾，在市的“全方位”领导下，县的自主权受限很多；三是城乡关系的矛盾，市政府的工作重心一般都放在城区而不会是农村。
金华市财政局副局长徐德良也坦陈：如果不实行“省管县”，而是省与市、市与县（市）逐层分成的话，市里肯定会“截留”县里的一部分，以用于市政府所在的中心城区建设，落到县里的“实惠”就会少一些。
对于省管县以后的格局对县的优势，朱亚芬分析认为，有人事任命、财政分配、金融信贷、项目审批、项目建设优先权，而这些无不牵涉到地级市与县之间的博弈。其中项目审批是省直管的最大意义所在，也成为博弈最多的环节。
正是这些博弈导致了改革的肠梗阻。例如2003年湖北省就下发文件，将239项审批权限下放到到大冶、汉川等县及县级市。但有调查显示，在239项事项中，落实较好的只有87项，未能落实的占99项，缺乏可操作性的27项。
十堰市财政局王小平则认为这跟湖北的县域经济不发达相关。湖北省县级财政普遍困难且情况各异，省财政能否及时、准确掌握县的实际并迅速做出反应尚存疑，可能不如市管县来得及时。
对于经济强县，湖北的市县博弈尤其强烈，湖北在尝试“省管县”改革后，部分地级市开始想方设法吃掉自己所辖的经济强县，变为自己一个区，如黄石“吃”掉了下陆、咸宁“吃”掉了咸安。
湖北省委一位不愿具名的官员总结说：湖北与浙江的最大不同是，浙江人在研究怎么干，而湖北则研究哪些不能干，自缚手脚。
同样遭遇强县扩权“肠梗阻”的还有江苏。江苏最早成为“市管县”的试点，但并没有真正实施“一级政府、一级财政”，县级财政计划由省里直接下达，但是要通过市里“汇总”一下，雁过拔毛，要给地级市1.5%，方元龙认为，这种方式比浙江退一步，比全国进一步。尽管如此，2006年初，在江苏省人代会上曾明确要求推进省管县的改革，但到目前，这项改革已经因为种种原因被迫停了下来。
近期江苏省党代会上，选择了重点县（市）委书记进省委委员、省委候补委员。在11月12日结束的江苏省第十一次党代会上选举产生的新一届省委班子中，就出现了许多县（市）委书记的面孔。在15个候补委员中，有9个是县（市）委书记。其中，苏北有6个县（市）委书记进入候补委员。这在江苏历史上也是罕见的。
不得已，江苏采取了县级党委书记进入省委委员班子的行政手段， 去推动省管县与强县扩权的改革。
“省管县”艰难的必由之路
目前中国有多少政府层级还存在争论，学者们更倾向于认为存在省、市、县、乡四级政府，但应该注意到的是，我国很多地方有着特殊身份，造成我国事实上已经形成相当多层级的政府：从中央开始，下面有省、直辖市；市、计划单列市、副省级城市；县、县级市、区、乡、镇等等名目，其复杂程度足以让不了解中国的人为之瞠目。
事实上的政府层级已致使政府“管理链”过长，其结果是中央对地方的两个最主要的行政管理手段公共政策和财政转移支付常常难以正常落实，层层过滤的结果是形成所谓的“漏斗效应”，致使中央政府的方针政策越是到基层政府，就越是变形走样，财政转移支付也经常不能准确到位。
政府层级减少的最大好处在于可以从根本上遏制公共政策执行过程中的“漏斗效应”，从而减少中央政策的扭曲和变形，减少地方政府在政策执行过程中的失误所带来的政策性浪费，增强中央的宏观调控能力。
因此学者建议真正实施“省管县”，因为单纯在财政体制上实现“省管县”造成的结果是改革不彻底，并不能从实质意义上解决问题。
但也有很多分析家认为，实行真正意义上的省管县目前还面临着很多的障碍，比如司法制度，中国是省、市、县三级法院制度，如果市、县平起平坐之后，势必面临公、检、法管理体制的相应变化。
而对于一些人口众多、辖区广大的省和自治区而言，可能出现省一级政府管理幅度过宽、管理难度加大的问题。我国现有32个省级行政单位（不含香港、澳门两个特别行政区），最多的如四川省下辖180个县，河北省下辖172个县，平均每个省级行政单位辖89个县。
“在中西部地区，交通不便、信息不灵的问题还没有得到彻底的解决，加之我国政府职能的转换尚有很长的路要走，在这样的条件下，县直接联系省，或由省面向县承担起经济与社会管理的诸多职责确实有现实的困难。”重庆工学院会计学院副教授冯俏彬这样认为。
因此很多学者建议通过增加省级数目来减小省的规模，国家行政学院竹立家教授认为，省级政府管理规模和幅度太大，已经不能适应全球化形势下中国经济社会发展的需要，缩小省级规模已势在必行。以美国为例，其国土面积与我国大约相同，人口规模只有我国1/4左右，却有50个州，而我国仅有34个省级区域。按国际标准，6000万人口规模属于大国范围。中国一些省，仅就人口来说，在世界上也是大国的规模。从管理的角度来说不利于省区经济、社会、文化教育、社会福利等各方面的发展。
方元龙对记者表示，如果财权、事权、人事权都实现“省管县”，省级政府面临能否管得过来的问题。例如现在浙江省只是负责县里两个一把手的人选，如果所有县级官员都要省里管的话，省里难以管得过来。
但方元龙认为，从国际上来看，层次比较少、管理体制扁平化是一个趋势；从历史纵向看，我国行政层级一直以三级制为主；从现实情况看，管理层阶太多也导致中国出现很多问题，诸如财政开支过大、管理效率低下、中央政令下达不畅、国家的政策资源流失等。因此大的改革方向还是应该朝减少行政层级方向进行。
我国“省管县”体制改革思考 篇4
关键词：转型时期,市管县,省管县,改革
一、我国市管县体制合理性分析
从我国的国家结构和行政体制分析, 我国是单一制国家, 国家行政组织体制上是中央集权的行政体制, 各级政府机关之间存在严密的领导与被领导的关系。因此, 上级政府对下级政府管理的事务较多。我国一个省却长期以来只能直管十几个或几个地级市。所以, 在我国现行国家行政体制下, 市管县体制的推广实施有一定的环境合理性。从管理幅度分析, 我国省区面积过大, 省难以直接管到县级政区。我国的国土面积有960万平方公里, 而一级政区只有34个, 相当数量的省级政区, 无论是从面积还是从人口来看, 都相当于一个中等规模的国家。我国国土自然条件复杂, 给交通通讯带来了很大的困难, 特别是西部省区, 地广人稀, 很难实行省级政区直管县级区。另外, 我国人口众多, 经济社会活动繁杂, 要管理的事务也多。因此, 从管理幅度来看, 在我国当前的
创新实践和创新成果之间的良性循环。在“挑战杯”项目的选取、优化过程中, 创新能力主要体现在创新思维的开启, 团队成员根据自身的认知情况对项目做出相应的分析判断, 此过程锻炼成员的创新思维, 然后再将权衡利弊后的最终决策付诸实践, 此过程将提高团队成员的创造力和沟通力, 如果采取的对策使成员顺利完成项目的论证工作, 还要及时总结经验, 整个过程会使成员的创新能力得到锻炼和提升。
3、以创业教育提高大学生实践动手能力。
以培养学生实践动手能力的实践教育是提高大学生就业软实力的重要途径。实践教育又作为创业教育的其中一部分, 除每年组织暑期社会实践活动以外, 还要安排必要的教学实习活动, 适当增加实践教学在课程体系中的比重。通过建立一批校外实习、实训基地, 为学生提
□文/张云王洪强
省级政区格局下, 绝大多数省级政区是难以实现省直管县级政区的, 故在省县之间设立一级中间政区是符合客观需要的。市管县体制目前作为我国地级行政体制的主体, 在省制格局短时间内难以发生重大变化的情况下, 其存在的合理性毋庸置疑。
二、市管县的弊端
(一) 束缚了县域经济发展。当初设置市管县的目的之一在于发挥中心城市的优势, 带动县域和村镇经济的发展。但实际上, 中央和省级配置的资源经常被市级截流, 市域经济的发展往往优先于县域经济的发展, 市级政府为了自身的发展牺牲了县级政府的利益。因此, 市管县体制不仅没有发挥中心城市的辐射作用, 反而出现“市吃县、市卡县、市挤县、市刮县”的现象, 造成县财政资源不足, 严重阻碍了县域经济的发展。另外, 市级政府权力的集中, 限制了县级政府的自主权, 降低了县
供创业实践平台, 让学生更多地接触社会, 了解社会, 缩短与社会的差距, 让学生能将理论知识与实践进行有效结合, 积极促进大学生实践能力的培养, 使其真正成为“学得实、用得上”的实用型人才。
4、以创业教育提升大学生组织管理能力。
创业教育除了以理论教学的形式授课外, 还要聘请一些有实践经验的企业负责人或是创业成功的同学通过举办一些讲座, 激发学生的创业热情。高校还可以利用自身的人力资源优势, 有针对性地选择一些适合大学生创业的项目让学生去实践, 帮助他们了解并掌握创业的过程和规律, 提高他们的创业激情。通过让学生参与创业项目, 可以逐步培养和完善学生的职业意识, 进一步锻炼其组织管理能力、人际交往能力等就业软实力为代表的职业能力。级政府为民服务的能力。
(二) 增加了行政管理层次, 提高了行政成本。
行政管理学理论研究证实, 行政组织每多出一个管理层次, 就会造成机构和公务人员增多、膨胀行政管理队伍、导致行政成本提高、行政效率降低、信息的失真率增加。在市管县体制下, 我国行政管理层级在原来基础上多出一个行政管理层次。在原先地、市分设的情况下, 城乡行政领导机构分别以管理城市或农村为重点, 管理目标较单一, 而市管县必然是由城市管理为主体制向城市、农村合治体制转变。我国地级市的形成, 除少部分由地市合并外, 大部分由地改市而成。由此必然带来地级市政府机构设置的增加与行政人员的扩张。
(三) 加大了城乡差距。
城乡一体化发展的本质在于城与乡利益的一致性。但由于市本级发展与市财政收入的关系, 市领导县体制带来的城市工商经济、城市发展
(作者单位:石家庄经济学院)
主要参考文献:
[1]黄胜, 黄新敏, 施祺方.以创业教育提升大学生就业能力[J].消费导刊, 2010.3.
[2]梁杰, 阎研, 蒋亚朋, 刘英男.以“挑战杯”为契机提高会计专业大学生的专业化水平和创新能力[J].中国乡镇企业会计.
[3]李会娟.浅析大学生团队精神的培养.中国电力教育, 2000.1.
[4]梁妙荣.对大学生就业软实力问题的探讨.前沿, 2010.12.
[5]毕廷延.青年学生:软实力决定就业竞争力.中国青年研究, 2009.8.
[6]姜海燕.构建高校创业教育服务体系的有效着力点.高等农业教育, 2010.1.
相较于县域经济、农村经济更具时效性, 加之市管县的宽范围、广地域与城市的弱实力, 决定了市县发展格局中, 市从县乡索取资源, 集中力量用于城市发展, 因而重工轻农、厚城薄乡成为市县关系中的常态, 城市对农村的反哺带动作用不显性。大量农业利润和农村社会经济资源被城市所吸收, 农村经济社会发展自我积累效应降低, 导致城乡差距进一步拉大。另外, 地改市、市县合并所形成的城市数目的急剧扩张, 违背了城市发展的客观性, 从人口结构、产业结构等指标分析, 许多新建城市不是城市型行政区, 而是以广大农村地区、农业人口、农业产值为主体的地域型经济单元, 导致虚假城市化, 引致城乡差距加大。
三、完善“省管县”体制的思考
(一) 健全法律体系, 为推进“省管县”体制改革提供保障。自2002年起, 浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革, 把地级市的经济管理权限直接下放到一些重点县, 在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局, “省管县”也已从试点走向全面推行的阶段。但在理论上, 这一做法仍存在一定争议。根据《宪法》与《组织法》的规定, 县是完整的一级政权组织, 县政府依法拥有公共财政的收支权力, 县人大依法拥有公共财政的审批与监督权。“省管县”不仅意味着省政府收回了县级政府的财政管理权, 还意味着将原本归属于县人大的权力也归于自己的掌控之中。在市场经济条件下, 行政区域间的关系, 同时也是一种空间格局上的竞争关系。总之, 虽然目前“省管县”体制取得了相当成效, 但由于它有背离宪政基本价值的嫌疑, 不可避免地危及了公共财政的公共性。
(二) 坚持因地制宜的原则, 不能一刀切。我国地域辽阔, 2, 000多个县域经济体的资源禀赋、经济基础、产业特色等各不相同, 要推行“省管县”体制改革、发展县域经济必须因地制宜。此外, 由于我国各地经济发展、文化、民族构成等多方面的地区差异, 在改革过程中, 要对各地“市管县”体制及其存在问题、存在问题的性质及原因进行科学分析与评估, 不能盲目“一刀切”, 更不能一哄而上。
(三) 继续完善“省管县”财政体制改革。首先, 明确划分省以下各级政府财政支出责任, 充分调动市、县两级发展经济的积极性。在原有各级政府支出责任划分的基础上, 结合省管县财政体制改革, 明确区域性公共管理事务的支出责任, 做到财权与事权相一致, 调动各级政府积极性, 促进经济发展。省财政要强化对全省经济社会发展的宏观调控能力, 主要承担实现“三农”、教育、社保、卫生、政法、环保等基本公共服务均等化的支出责任。同时, 要加大指导、监督力度, 不断提高县级财力保障水平。其次, 加强县乡财政管理, 提高基本保障能力, 缓解县乡财政困难。一方面建立科学合理的地方政府财力分配使用绩效评价制度, 进而考核县乡财政合理使用财力的情况, 并用“以奖代补”的方式推进县乡进行财政综合配套改革, 精简财政供养人员;另一方面省财政要结合中央财政的政策, 加大对县级化解政府债务的奖补力度, 鼓励和支持县乡化解债务, 同时加大转移支付力度, 缓解县乡财政困难。再次, 加大对县域经济社会发展的财政支持力度。新增专项资金和项目安排要重点向“三农”倾斜, 向县乡基础设施、教育、科技、卫生、社会保障等倾斜, 向扶持特色经济、主导产业和骨干企业发展倾斜。
参考文献
[1]全伟.市管县体制分析研究[J].理论与改革, 2002.6.
[2]刘凌波.“省管县”财政体制改革的实践与思考[J].宏观经济管理, 2005.10.
省管县后的难题 篇5
一个北风猎猎、小雪飘飞的晌午，记者见到了忙碌后的中央党校教授周天勇，出人意料的是：呈现在记者面前的周天勇是位清瘦、文雅、温和的学者。在成摞成堆书籍的“合围”下，周天勇被“挤压”在一个狭小空间内，也许这样的氛围更适合一个学者思接千载、吞吐万汇，清醒地关注中国经济的走向和未来。
资源再分配
“增值税中央拿走75%，25%留给地方，消费税全额归中央，大头让全让中央拿去，小头留给地方，地方财政能不困难吗？”周天勇说。事权与财权划分不清是我国预算管理体制一直存在的主要缺陷，无论是1994年的分税制改革，还是2002年所得税改革，重点都是“分钱”，基本没有触及事权划分问题。地方税在具体分配上也是层层往上集中，越往下收入越少。这样靠25%增值税和其他一些小税种收入过日子的地方财政应付日常开销都比较困难，更不用说进行公共与民生建设了。特别是近年来地方社会事业和社会保障支出不断加大的情况下，地方财政的日子尤显艰难。
在财力不足的情况下，地市级政府只好盘剥县里，截留国家对地方的转移支付和财政补助。“这也是地方的无奈之举”，周天勇强调。若能把原来省管市的模式改为省管县就会减少一层环节，省的财政经费直接下拨到县，减去了中间“扒皮”的环节。同时，省管县后县财政留成比例也会增加，可使县集中财力发展各种事业，这种模式对县域经济发展将是有力的推动。因此，实行省管县在行政意义上是对社会资源和财政资源的重新分配。
行政阻力
周天勇认为，县财政从市剥离出来直接被省管，受到影响最大的就是市财权的削弱。一些地级市为保住既得利益不愿放弃权力，甚至出现市县争权现象。于是，强行吞县为区或控制不放的做法就在某些地方开始上演，为改革带来了不小的阻力。
地级市是否放权是省管县改革面临的主要问题。中国实施市管县已经有20多年的历史，由此形成的利益格局，将是改革的一大阻碍。省管县将地级市的人事、财政、资金、项目等各项权力剥离出去，就涉及利益重新分配的问题。比如，以前县的财政收入被市里截留，现在直接交到省里，市的财政收入就会减少。
因此，要实现完整意义上的省管县，必须有配套的行政体制改革。如果仅仅在技术层面——在财政上加以改进，不对行政进行“大手術”，改革可能在一定时间内有效果，最终还是无法实现行政权力的科学配置。
财政内耗
从试点县运行情况看，省管县面临着不少问题。
对这些问题的产生的原因，周天勇认为，最主要是地方各级政府财权和事权划分不清。我国地方政府是基于上下级的行政隶属关系建立起来的，上级政府遇到对本级财政不利事，如收不抵支，就会通过事权将这种压力转移给给下级政府。在这种压力下，下级政府必然要寻求解决之道：一是继续下转，让基层财政来承担，使原本就困难的基层财政雪上加霜；二是自己消化，即通过乱收费或举债来消化。
这种财权上收、事权的下移的管理方式，不但使地方各级财政职能的划分很不合理，也使得省管县改革的效果大打折扣，在没有中央统一规范的前提下，财权和事权的摩擦和矛盾势必造成新的内耗。
体制摩擦
省管县有两层含义：一是财政意义上的省管县，在财政预算编制上、收入划分上、在项目审批上，由省直接下放到县。二是行政体制上的省管县，即市县平级，统一对省负责。
在行政没有省管县的前提下财政省管县，会出现什么问题？周天勇说，两种体制的“明争暗斗”的是无法避免的。我国地方行政构架是省管市，市再管县，而财政实行省管县后，一方面，财政上市县平级，行政上县却隶属于市。市级事权仍要覆盖全市，当然包括管辖的县，这样可能会超出财权所能承载的能力，使财权与事权明显不对称；另一方面，从财政的性质来看，财政只能是为某一定特定的政权服务，而作为与行政权相匹配的，对县级财政的管理权被架空后，无疑会直接影响到市级行政管理权的作用和实施。因此，如何实现行政管理体制和财政管理体制的协调一致，是省管县财政体制改革后必须要解决的重要课题。
县级失落
周天勇说，当县被市束缚时，县强烈要求被省管，一旦被省管后，会发现并不像自己想象的那么美好。这种现象的产生主要是财政体制上县直接与省结算，但人事任命权等其他权限仍然保留在市里，财权和行政权不匹配。对于县来说，在市管县体制下，可以抱怨市管县带来的“市刮县”问题，但一旦过渡到了省管县体制下，大量权限连同相应的职责下放到县时，县自身的经济实力和财政实力能否与新职责、权限相适应，则变成一个非常现实的问题。
从全国范围讲，大部分省份目前财力并不充裕，加上要消化取消地级市这一管理层级带来的机构、人员安置问题，短期内期望将其财政转移支付提高到市、县所期望的水平，可能有很大困难。为此，扩权后的县尽力加快经济发展水平，提高自己的财政收入，解决省管县后的财力不足的困境。
市级艰难
市作为省和县的中间环节，除了发挥本级财政的职能外，还要经办中央和省级财政对县级和乡级财政的转移支付、支农补助等业务。在自身财力不足的情况下，会想方设法截留上级下拨资金。实行省管县后，资金会直接下拨到县级，市里再也没有机会了，失去“外财”的市级财政该如生存呢？这可能省管县后市级财政所面临的最大难题。
周天勇认为：实行财政省管县后，市级必须转变观念，自谋发展。一方面利用自身的科技、教育、技术、人才优势，结合当地情况，因地制宜地发展相关产业。另一方面，要发挥作为地区中心城市的优势，大力发展商业和服务业，培养税源，增加税收。最主要的是改变过去大手大脚花钱的习惯，削减行政开支。如精简机构和人员，压缩公车费用，控制公款招待公款吃喝公款旅游等三公消费。总之，要努力通过增收节支的办法化解财政体制改变后现实危机。
前路漫漫
周天勇认为，省管县改革是对旧体制下利益格局的重新调整，涉及到众多官员的切身利益，阻力之大不难想象，其间困难也应该充分估计。一是我国不少省辖县有八九十个甚至一百多个，而省直管县的有效管理范围大体应在四五十个左右，太多了根本管不过来，这就要求把“缩省”和“并乡”改革一同囊括进来，这是远比省管县更加浩大的系统改革工程。二是改革后试点县拥有了大量经济管理权限和财政实力，如何约束其投资冲动和大把花钱，是关系到省管县改革成败的关键。
浅谈省管县财政体制改革 篇6
一、省管县财政体制改革的主要原因
1. 县乡财政困难。
在现行的分税制财政管理体制下, 县 (市) 一级的财权与事权不对称, 财政供养人员过多, 县乡政府债务沉重, 资金调度困难, 很多县 (市) 要依靠省财政的转移支付才能维持政府的正常运转。县乡财政困难为省管县财政体制改革注入了动力, 通过减少财政和行政层级来降低行政成本、缓解县乡财政困难已经成为一种广泛共识。
2. 市管县财政体制的弊端。
我国目前实行的市管县体制是1982年以来逐渐形成的。市管县体制对于县域经济发展起到了一定促进作用, 但随着改革的深入, 市管县的财政体制产生的矛盾越来越多, 已经不适应县域经济进一步发展的需要。首先是经济利益的矛盾。产生这个矛盾的主要根源是地级市的经济实力不够雄厚, 属于“弱市强县”型财政, 加上有些地级市管辖的县数量多、人口多、面积大, 市带县带不动, 市对县的经济社会发展很难有大的倾斜、扶持和帮助, 相反甚至要依靠县的贡献来投入市区建设, 县域财富向地级市日趋集中, 很多比较穷的地级市事实上成为县域经济的“抽水机”, 出现了“市刮县”、“市挤县”的现象。其次是城乡关系的矛盾。市管县体制本质上是“重城市、轻县乡”的行政管理体制, 在加快城市发展的同时, 却抑制了县乡的发展。在这种体制下, 地级市的工作重心一般都放在城区而不是县乡, 市级财政侧重于市区的发展, 县乡地区容易出现“营养不良”, 地级市为了中心城市的发展, 往往截留所辖县的资金, 导致城乡差距越拉越大, 三农问题积重难返。
3. 通过财政体制改革带动行政体制改革。
我国现行的行政管理体制为五级, 即中央、省、地市、县和乡, 而国外发达国家一般都采用三级行政管理体制。我国行政管理体制过多造成我国行政成本过高、财政养人过多和行政效率低下, 不利于我国经济又好又快的发展。我国实行省管县财政体制改革的核心, 就是要减少财政管理的层级, 实行中央、省、市县三级财政管理体制, 实现财政体制的扁平化。通过财政体制的扁平化来带动行政体制改革的扁平化, 实行中央、省、市县三级行政管理体制, 实现政府机构的精简, 降低行政成本, 提高行政效率。
二、省管县财政体制改革的影响
1. 对县域经济的影响
省管县财政体制改革的主要目的就是要促进县域经济的发展, 促进城乡和谐, 加快城镇化进程。因此, 省直管县财政体制改革对县域经济的影响总体是有利的。从长远发展来看, 实行省直管县财政体制改革后, 加大了中央、省对县的财政转移支付力度, 增强了县域经济的财力。随着各种经济和社会管理权下放到县, 增强了县级政府的调控能力, 激发了县域经济发展的活力, 有利于发挥县级政府的积极性, 促进县域经济发展。改革后由于减少了财政的管理层级, 将会降低行政成本, 提高资金使用效率。同时, 对深化行政管理体制改革, 减少行政层级, 提高行政效率, 也有着深远的意义。
从近期看, 省直管县财政体制改革对县域经济的不利影响有四点值得关注。一是这次改革只是对县级财政管理权限的扩大, 而不是全部经济管理权限的下放, 更不是行政管理和社会管理权限的全部下放, 即地市仍然是县的上级。这就形成了县级政府有两个“婆婆”的局面, 既要往省里“跑”, 又要往市里“跑”, 导致政府体制内部运转的不协调, 甚至会产生矛盾和冲突, 使县级政府无所适从, 影响行政效率。二是对于一些“强市弱县”型财政的地方, 财政体制改革后, 中央、省对县级财政支持不会有大的增加。相反, 地市级政府会出于自身利益的考虑而不增加对县级政府的财政投入, 使这些财政弱县面临财政困难, 县级政府会有“今不如昔”的感觉。三是随着县级政府管理权的扩大, 可能会带来县级政府投资冲动, 造成县域开发“遍地开花”和“无序建设”, 使生产过剩, 资源浪费, 不利于转变经济发展方式。四是实行省直管县财政体制改革后, 我国大部分省级政府管理县 (市) 较多, 管理幅度过宽, 管理难度加大, 可能导致管不过来, 使县级政府的监督和约束出现一定程度的失控。
2. 对市域经济的影响
省直管县财政体制改革对市域经济的影响总体是不利的。第一, 对于一些“弱市强县”型财政的地方, 由于改革后市所辖的县财政绕过了市, 县财政归省里直接管理, 市财政失去了集中县财力的权力, 使这些比较穷的地市雪上加霜, 出现财政困难。第二, 改革后原先由市级审批审核的经济管理事项将被上收到省或下放到县, 市级经济管理权限将大大削弱, 整合资源的能力将大大减小, 宏观调控的能力水平将大大下降。第三, 改革后中央、省安排的资金和投资项目会优先考虑到县域, 重点支持县域经济的发展, 不利于市域经济的发展。第四, 改革后省直接对县的财政管理, 必然带来省直接对县的行政管理和社会管理的逐步变革, 权限的变动、职能的交叉、利益的重新分配, 会给市级政府带来各种摩擦, 从而降低行政效率;第五, 随着省管县行政管理体制改革的不断深入, 地市与县的地理界线将会越来越明显, 改革后地市只管它的几个区, 使市域经济发展空间变小, 必然会限制市级税源、财源的增加, 不利于市域经济做大做强, 不利于市域经济对各县的辐射带动, 不利于区域性中心城市的培育。
三、省管县财政体制改革的对策建议
1. 要坚持因地制宜, 稳步慎重推进, 不搞“一刀切”。
因为我国区域面积比较大, 是一个经济发展不平衡、多民族的国家, 因此省直管县财政体制改革不能搞一刀切。各地要根据经济发展水平、基础设施状况等有关条件, 确定改革模式、步骤和进度。已经全面实行改革的地区, 要密切跟踪改革进展, 进一步规范和完善。正在进行试点的地区, 要总结经验, 加快推进。尚未开展试点的地区, 除民族自治地区外, 要尽快制定试点方案, 积极推进改革。
2. 要坚持科学规范、合理有序, 进一步理顺省以下政府间事权划分及财政分配关系。
要按照分税制财政体制的要求, 依法明确省、市 (地) 、县的职责权限, 同时明确省、市 (地) 、县的收入支出范围。首先, 省级财政要强化区域财力调节作用, 实行省对县 (市) 的“五个直达”, 即:资金直达、分配直达、指标直达、结算直达、报表直达;省级财政要在保证市县既得利益的基础上, 加大对市县财政的指导和支持力度, 调整和规范省、市、县之间的财权和事权关系, 扩大县级管理权限, 加大对财力薄弱县的支持力度, 缓解县乡财政困难。其次, 市级财政在省县之间要起到桥梁和纽带作用, 继续承担对县级财政的指导、支持和监督职责;在力所能及的情况下, 对所辖县 (市) 财政困难继续给予帮助。最后, 县级财政要充分利用良好的外部环境和经济发展的自主权, 努力争取中央、省、市各级政府的支持, 用足用好上级扶持的资金, 用足用好改革赋予的各项政策, 提高财政资金的使用效率和行政效率, 激发县域经济发展的内在动力, 壮大县域经济;县级财政要积极、主动配合省、市级财政做好有关改革工作, 增强自我发展、自我约束意识, 认真落实财政改革各项措施, 提高财政管理的科学化、精细化水平;县级财政要建立起民主的决算预算机制, 架构起县级公共财政体系, 靠自身努力来积极缓解县乡财政困难。
3. 要建立与省管县财政体制改革相配套的监督管理机制, 避免省级财政管理半径激增造成的“管理真空”问题。
一是要实行省对县财政预算审查制度, 从源头上加强对县级财政的指导、管理和监督, 全面掌握县级财政基本情况, 指导县财政管理与改革工作, 促进县级财政科学、合理安排预算。二是要建立科学的省对县考核指标体系, 客观评价县级财政运行情况和努力程度。三是要建立科学的省对县激励性财政机制, 采取超收返还、以奖促增、以奖代补等多种激励方式, 激发各地缓解县乡财政困难的内在动力。四是要加强财政管理信息化建设, 加快“金财工程”建设步伐, 构建省级与市、县的财政信息化网络, 强化财政管理的技术手段, 提高财政管理水平。
4. 要坚持积极稳妥、循序渐进, 妥善处理收支划分、基数划转、地方债务等问题。
要清理地方政府的债务, 一些应当由中央财政和省财政负担的公共事务, 比如说, 义务教育欠债, 粮食大县欠债, 应当由中央财政和省财政负责清理和偿还。要尽快完善转移支付制度, 取消配套做法, 建立激励和制约机制, 做好转移支付法律、法规的细化和完善工作, 堵塞现有漏洞, 使今后的转移支付工作的各个环节有法可依、顺畅执行。
总之, 省直管县财政体制改革是为进一步理顺财政分配关系、促进县域经济发展、缓解县乡财政困难而进行的重大改革, 也是一项涉及利益格局调整的重大举措, 各级政府要统一思想、加强领导、统筹谋划、周密部署、稳健操作, 密切关注改革中出现的新情况、新问题, 加强调查研究, 及时完善, 确保改革积极稳妥地推进。
摘要：省直管县财政体制改革是近年来我国财政管理体制改革的热门话题。省直管县财政体制改革是大势所趋, 利大于弊。此项改革必将会对市县经济产生深远影响。从长远来看, 有利于我国县域经济的发展, 但近期产生的负面影响我们要积极地化解。此项改革要因地制宜, 稳步慎重推进, 不能搞“一刀切”。此项改革要积极试点, 积极完善相关配套措施。
关键词：省直管县,财政体制,改革
参考文献
[1]贾康, 阎坤.完善省以下财政体制改革的中长期思考[J].管理世界, 2005, (8) .
[2]财政部.关于推进省直接管理县财政改革的意见 (财预[2009]78号文件) .
省管县 篇7
关键词：“省管县”,区域经济发展,地方行政区划,体制改革
一、研究背景
1、在全球化背景下, 世界经济的发展、国家的竞争, 更多地体现在国家的下一个层面——区域竞争上, 区域经济的发展对一个国家的整体经济实力的影响日益增大。2003年长三角、珠三角、京津环渤海地区的GDP分别占全国的18%、10%和7%, 对整体经济的贡献率达35%, 带动着我国经济的快速发展, 由这“三驾马车”共同拉动我国经济起飞的态势正在形成。因此, 加大区域经济合作发展力度, 促进区域经济快速发展, 对实现国民经济的持续稳定发展具有重要的意义。
2、我国现行的地方行政管理体制是“省-市-县”三级体制。在计划经济时期, 市管县体制推动了城乡一体化、促进了区域经济发展, 但在社会主义市场经济体制确立的今天, 该体制已逐步成为我国经济社会发展的障碍, 这就迫切需要在当前我国行政区划改革中做出重大的战略抉择。在当前的行政区划新构想中, “省管县”体制改革逐渐呼之欲出, 且已有浙江等地的成功试行案例, 试点地区经济的迅速发展一定程度上充分证明了“省管县”体制改革对当前区域经济发展的促进作用。
二、“省管县”体制改革的概念、优点及可行性分析
1、“省管县”体制的概念。
所谓“省管县”, 是指我国现行的省市县行政管理关系由“省-市-县”三级体制转变为“省-市/县”二级体制, 对县的管理由目前的“省管市、市管县”模式变为由省替代市的“省管县”模式。其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。根据2007年6月11日的《中国经济周刊》报道, 中国从2002年开始实施的“省管县”改革以来, 到目前为止, 全国已有18个省试点“省管县”, 加之4个直辖市, 中国至少已有22个地区实行了“省管县”体制。
2、“省管县”体制的优点。
一是降低管理成本。通过减少一个行政管理层次, 可以大大简化办事程序, 地级市的机构人员能够相对缩减, 县级党政机关的接待费用也可以显著减少;二是发展县域经济。实行“省管县”不但可以确保中央和省的扶持资金全部落实到县, 而且可以有效避免行政干预导致的资源配置失衡。今后, 除政策性扶持外, 各类资源都可以按照市场规律在地级市和县之间合理流动, 从而加快县域经济的发展;三是繁荣城市经济。地级市集中精力抓城市建设和发展不但有利于资源的集约配置, 而且有利于协调地级市和市辖区之间的职能分工, 进一步繁荣城市经济和带动县域经济发展;四是减少短期行为。减少管理层次后, 一些大县的干部级别可以相应提高。从而, 可以吸引优秀人才, 稳定干部队伍, 减少短期行为, 促进县域经济持续健康发展。
3、“省管县”体制的可行性分析。
首先, 扁平化结构是现代社会层级组织的主导模式。“等级制的消失、组织形式的扁平化、组织从集权走向分权”是未来组织重要的特征。我国地方政府层级结构实行的四级制有必要也有可能向三级制转变。一方面随着第三次科技革命的发展, 以计算机技术、尤其以互联网为支撑的网络化社会正在形成, 现代化办公方式和手段已相当普及, 信息的传递已不需要像过去那样一层一级传递, 省级指令甚至可以直接通过电话、网络传到县级;另一方面行政人员技术化程度提高, 逐步能够独立面对并解决相关问题, 这为省市政府下放一部分权力给县政府提供了人员素质的保障。其次, 省级政府管理幅度存在调适的空间。实行“省管县”体制后必然出现的问题是省级政府管理幅度猛然增加。解决的办法是将目前大省的面积划小, 增加省级政府数量, 从而使每个省所辖市县的数量适中。再次, 经济关系的变革要求实行省直接管理市、县的行政体制。在计划经济体制下, 经济区的范围就是行政区的范围, 区域经济是封闭状态。实行“市管县”体制后, 在一定程度上冲破了行政区对经济区的束缚, 促进了经济资源在市县之间流动。但是, 经济区的形成最终得靠生产要素自由流通, 靠市场机制逐步自发形成, 而不能由行政区来界定, 也不能完全靠行政权力来带动, 因此“市管县”体制的初衷———以市带县的经济发展模式, 已经开始不适应现实的需要。城乡之间需要冲破行政建制上的上下级关系, 而逐步实现城乡间形成平等和商品交换关系。最后, 城乡分治的国际惯例为我国“省管县”体制的构建提供了有益参考。在美国, 县是广域型行政建制, 它不隶属于市, 而是州政府的行政管理分支;而市一般为自治市 (城市、乡村和联合城镇) , 作为一种地方政府单位是为了给更集中、更稠密的人口提供公共服务而设立的。可见市县提供服务的性质不同, 市下面不再有其他政府建制 (少数大城市除外) 。市县根据各自管辖区的性质和特色开展管理活动, 同时隶属于州政府, 这既保证了上一级政府的总体协调, 又充分发挥了地方政府因地制宜的积极性、创造性, 这对我国实行“省管市县”体制有借鉴意义。
三、实施“省管县”体制对区域经济发展的重要意义
在当前我国全面发展社会主义市场经济的经济结构大背景下, “市管县”的旧行政层级体制已逐渐不能适应生产力的快速发展, 尤其已不能满足当前区域经济发展的巨大需求。因而, 为了统筹区域经济的协调发展, 贯彻和落实科学发展观, 就必须改革“市管县”体制。
搞好县域经济发展, 实施区域整合、共同治理的发展模式, 以和平、稳定、社会经济均衡发展为目标, 在多元一体、主权共享原则下, 实现各县生产要素自由流通的发展状态, 达到省和县域两个层面相互协调、双向互动的区域共治, 是一种优化选择。这是适应区域一体化加速发展的一种阶段性的现实而有效的抉择。推行“省管县”体制, 将使县拥有更大的自主权, 将会给县的发展输注血液, 缓解县的财政困难, 调动县发展的积极性;将促进市级政府工作由领导型转向自我发展型。省和市、县的经济合作联系, 应以市场为推动, 政府协调为辅, 逐步形成区域经济共同体。实现省直领导县的管理体制, 对于加快省域经济社会发展, 优化区域发展格局, 加强跨区域经济合作, 迎接都市圈的到来等都有重大而深远的意义。
四、成功案例——以浙江为例
改革开放30年来, 浙江积极实行“省管县”, 着力推进强县扩权改革, 取得了巨大成就。一是县域经济发展水平全国领先。根据2000年以来国家统计局对全国2, 000多个县的县域经济发展指数5次测算评比看, 浙江进入百强县的县市数量历来居全国首位, 最高曾达30个, 远远超过其他省份, 不仅领先于GDP总量低于自己的省份, 而且领先于经济规模超过自己的广东、江苏、山东等省。二是城乡统筹发展能力相对较强。近年来, 浙江不仅在城镇发展水平领先全国和沿海 (除直辖市之外) 的兄弟省市, 而且在农村全面小康社会实现程度、城乡一体化程度、新型农村合作医疗制度、农民人均纯收入等方面指标均居全国前列。与广东、江苏和山东等较发达省份相比, 浙江农民人均纯收入不仅领先, 而且领先程度优势在扩大。三是地区间均衡发展水平不断提升。2006年除泰顺等少数县市外, 绝大部分地区城镇居民可支配收入已过万元, 大部分县市超过全国当年平均水平 (13, 786元) , 2/3以上县市农村居民人均纯收入超过4, 000元。
参考文献
[1]朱文晖.走向竞合———珠三角与长三角经济发展比较.北京:清华大学出版社, 2003.
浅谈省管县体制改革的认识 篇8
1 省管县体制改革的试行
2002年以来, 国家积极推进省管县体制改革。2009年2月1日, 国务院发布《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》文件。文件明确提出, 要推进省直接管理县 (市) 财政体制改革, 并要求将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。同年7月9日, 财政部出台《关于推进省直接管理县财政改革的意见》, 意见指出, 改革的总体目标是在2012年底前, 力争全国除民族自治区外全面推进省直接管理财政改革。关于我国省管县体制改革的推行, 浙江、海南、重庆、安徽、湖北、河南等省份已经进行了试点, 并且浙江和海南两省成效十分明显。省管县体制改革已经成为行政管理体制改革中不可阻挡的趋势。
2 国外背景
纵观世界各国, 在城市化早期均实行城乡合治的行政管理模式, 我国在十一届三中全会以后推行的市管县体制就是为了实行城乡合治和城乡一体化, 事实和经验证明这一模式在城市化发展的后期暴露出的问题重重。因此西方发达国家开始实行城乡分治的改革, 试行县管市模式和市县分等制度。我国省管县体制改革也是借鉴了这一思路。因此, 在实行“城乡分治”的国际惯例背景下, 中国的行政体制管理改革思路会受到很大程度的影响。
3 省管县体制改革存在的问题
3.1 省管县体制侵犯地级市自身利益, 来自地级市的阻碍重重
省管县体制改革首先侵犯的是市的利益, 市对县不肯放权、下放权力不足导致县在省管县体改中阻碍重重, 不仅面临财政困难, 而且在人事任免、社会事务管理等权力上均受到很大制约。
3.2 省级管理半径有限, 行政能力有限, 制约省管县体制改革
根据多数学者的研究, 省级对县级管理的适当个数应控制在40个左右。显然, 我国绝大多数省份都远远超过了这一数目。超过管理半径, 会使我国省级政府行政单位负担增加, 行政效率因此降低。再加上省级对县级的监督管理机制缺乏, 不仅会导致县级权力膨胀, 致使权力的滥用;更为严重的是, 会削弱省级对县的经济、社会管理, 使县的发展偏离方向。
3.3 县级自身行政能力不强, 财政能力有限, 改革困难重重
在相当长的历史时期内, 下属县受市级的领导, 不免形成对上级的依赖, 再加上自身权力束缚, 使县自身的行政能力欠缺。取消农业税以后, 乡镇政府的财政收入大幅度减少, 国家的转移支付制度不完善, 无法为乡镇政府的财政问题提供有力支持。
4 省管县体制改革的启示
4.1 省管县体制应因地制宜
不少专家学者指出, 省管县体制改革应该因地制宜, 因时制宜, 循序渐进, 绝不能“一刀切”。首先, 应该进行渐进式改革。“扩权强县”是在转型社会进行行政体制管理改革的一次成功范例, 增量改革是向良好体制转变的平稳过渡。其次, 应因地制宜推进改革。比如, 少数民族自治地区的省管县体制不宜过早推行。这关系到我国边疆少数民族自治区的安定和稳定, 应该在试点改革以后慎重推广到其他自治区。
4.2 调整省级行政区域, 增加省级行政单位
由于省管理半径和管理能力有限, 省管县体制的推行势必增加省级行政单位的行政负担, 降低其工作效率。由于我国各省行政面积大, 在改革中无疑增加了省一级行政单位的工作负担。有些专家提出缩小现有省份面积, 增加省份数量。但也有人认为, 由于经济发展水平、政治环境等多方面条件还不成熟, 重新实行大规模分省在现阶段条件还不具备。当务之急是在东北、华中、华南、西北分别设立一个直辖市, 以增加直辖市对所在区域的管理。对此, 笔者认为, 应该以试点推至全国, 在一个区域内推行分省, 同时设立直辖市加强管理, 如果试点成功, 则可向全国推广。
4.3 转变政府职能
自新公共管理运动兴起以来, 越来越多的政府致力于转变政府职能、提高政府效率, 在构建扁平化组织、和以市场机制为主导的政府方面进行体制改革和制度创新。省管县体制改革就是以这一背景为依托, 结合我国自身情况应运而生的。如何将政府转变为服务型政府, 将其打造成转化为高效、透明、廉洁的政府, 是一个不断探索的过程。转变政府职能, 创新政府体制和制度, 由统治转变为善治、人治和法治, 是我国政府在今后的体制改革中的重中之重。
4.4 明确各级权限, 加强权力监督和制约
在省管县体制改革中, 存在着省、市、县对其权限不明晰的现象。对此, 国家及省一级应该重新立法, 明确各级别行政权力, 明确财政权、人事任免权、社会事务权等权力的赋予权及使用权。此外, 省级监督部门应加强对县级的行政监督, 制定完善的监督机制, 避免由于权力的扩大而造成权力滥用等不良后果。
参考文献
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省管县 篇9
中国的封建社会地方行政体制的演化, 突出的特点是紧紧围绕着中央政治权力展开, 各朝在地方体制上虽各有特色, 但总体上行政层级呈现递增趋势, 地方职权呈现递减趋势, 基层组织各代虽有变更, 但始终保持着强烈的宗法色彩和高度的政治性。
笔者曾做过统计, 在我国历史上, 秦至民国末2100多年中, 290年为二级制, 占13.6%;610年为虚三级制, 占28.7%;600年为实三级制, 占28.2%;276年为三、四级并存制, 占13%;350年为多级制, 占16.5%。可见, 为了加强统治和提高管理效率, 我国历史上政区体制的变动虽十分频繁, 但行政层级多实行三级制。
从封建社会到当代的发展过程中可以分为四个阶段, 即先秦时期, 秦汉至明清时期, 民国时期, 建国初期。历代的行政体制大致经历了由“外重内轻”向“内重外轻”的演变。
(一) 先秦时期至明清时期地方行政制度沿革
“我国地方行政层级设置萌芽于公元前21世纪的夏” (吕帅, 日本行政区划体制的形成与改革对中国的启示) , 当时的国家组织形式主要以联盟为主;商周时代开始实行分封制;西周实行的政治体制是封建制, 即“封邦建国”。
春秋初期, 大部分县仍为采邑制。但与周不同的是, 开始出现一部分县改为国君直属地, 并有国君派遣贵族治理, 不得世袭。战国后期, 各国推行郡县制, 郡县以下的基层行政单位是乡里。这是我国中央集权开始产生的标志。
秦始皇统一中国后, 废除了“分土封侯”、“世卿世袭”之制, 全面推行了郡县制, 将“县”作为正式的行政区划建制, 它奠定了中国行政区划的基础。
汉至南北朝时代基本沿袭了州一郡一县三级制。
隋朝实施的是二级制, 实行郡县制。唐朝, 初期改郡为州, 在重要地区设都督府, 在边远少数民族地区设都护府, 实行州 (府) 一县二级制。安史之乱后, 道由监察区演变为一级行政区, 唐后期的行政区划也变为道 (方镇) 一州 (府) 一县三级制。
宋朝初期沿袭唐制, 以道辖州府, 后废道置路, 路由财政区演化为行政区, 实行路一州 (府、军、监) 一县三级制, 但需要说明的是, 北宋的路由于权力分散, 尚不能构成完整意义上的行政区, 府州有事仍可直通中央, 这也是北宋的特殊之处。南宋体制一如北宋。
辽代, 实行南、北两种行政区划体制;金代, 初承辽制, 实行道、州 (府) 、县制, 后实行路、州 (府) 、县制;到金末, “路”上出现“行台省”的机构, 并逐步由临时变成常驻。
元在征服中原过程中, 学习和发展了金代行省制度, 以行中书省作为管辖征服地的行政机构, 但总体上是以行省一府一州一县四级制为主。
明朝初期承袭元制, 设有1个中书省和12个行省。迁都北京后, 改京师和北京行部为南、北直隶, 共设2个直隶和14个布政使司。在东北和青藏地区, 设有相当于布政使司的都司。在其他边远少数民族地区, 实行土司制度, 在边疆军事要地, 设有相当于府、州、县的实土都司、行都司和卫、所。
清朝初期沿袭明制, 共设1个直隶和14个布政使司, 实行省一府 (直隶州、直隶厅) 一县 (散州、散厅) 三级制;在边疆地区则设5个将军辖区、2个办事大臣辖区和内蒙古地区。
(二) 民国时期地方行政制度沿革
民国初年, 地方行政区域的划分基本与清末相同, 设立22个行省和若干特别行政区。“辛亥革命”后北洋政府统治中国期间继承了清代的省制, 但不久每省下分设若干道, 道下辖县, 省的长官称“督军”;道的长官初称“观察使”, 后改“道尹”, 县称“县知事”, 这样又在省县中间插入了一级行政机构。
1928年蒋介石国民党政府统一中国, 取消“道”级政区, 恢复省、县二级制。在南京政府时期, 行政区划方面最大的变化是城市型行政区划的正式确立, 取得了与省、县等政区相同的地位。
(三) 中华人民共和国成立后行政制度沿革
新中国成立以后, 我国地方政府层级设置先后经历了几次较大的变化。新中国成立之初, 在对旧中国地方行政层级结构进行调整的基础上, 在中央与省之间增设了大行政区行政建制, 实行大区-省-县-乡四级。
目前, 我国的地方行政层级是两级制、三级制和四级制并存。两级制主要在直辖市的城区, 实行直辖市-市辖区两级制;三级制主要有以下四种情况, 直辖市-县 (区) -乡 (镇) , 省 (自治区) -设区的市-市辖区, 省 (自治区) -县 (自治县, 县级市) -乡 (镇) , 省 (自治区) -自治州-县级市;四级制主要有两种情况:一是省 (自治区) -设区的市-县 (自治县、郊区、县级市) -乡 (民族乡、镇) ;二是省 (自治区) -自治州-县 (自治县、县级市) -乡 (民族乡、镇) 。
从1992年起, 全国13个省市已陆续实行“省管县”试点。目前的省管县改革正式名称叫“省直接管理县财政体制改革”目的是为了提高行政效率, 搞活财政运行机制。
二、运用马克斯·韦伯理性官僚制理论进行的分析
官僚制 (Bureaucracy) , 又称科层制, 由德国社会和政治经济学家马克斯·韦伯在十九世纪提出, 在管理学中泛指以分部-分层、集权-统一、指挥-服从等为特征的金字塔型的组织形态。
我国的地方行政制度, 自秦朝实施郡县制以来, 逐渐发展和完善。这一制度组织系统庞大, 是传统科层制的典型案例, 其特点在于结构严密。在征发徭役、兵役, 征收田赋与租税, 以及管理地方治安方面发挥了良好的作用, 加强了中央集权, 巩固了封建统治, 也有利于社会的稳定和经济的发展。
在郡县制的发展过程中, 传统科层制弊端日益显现, 中央一直强化对地方的领导、监督和制约, 而地方则要求有充分的独立自主权, 中央与地方的矛盾一直存在。
站在历史角度回顾, 我国如果从社会政治经济大变动时期转到经济建设时期, 地方行政层级一般是两级, 多半为便于中央集权 (如西汉初期的郡国并行行政体制在日后的削藩战争后即变为两级) 。由此可见, 逐步深入推进的“省管县”改革势在必行。
三、当前“省管县”体制方案分析
(一) 当前“省管县”改革方案存在的问题
1、管理幅度对政府层级扁平化的制约
从历史观点来看“省管县”改革没有实现政府层级由形式上扁平化向实质上扁平化转变。这也是困扰古代行政体制规划良久的问题, 省级越过地级市直接管县 (市) , 在管理体制上意味着减少管理层次、扩大管理幅度。这在理论上, 有利于加快沟通速度、提高信息的真实性, 也有利于降低管理成本、提高办事效率。但实际效果如何, 还取决于管理幅度的大小。“省管县”改革难点之一在于把握管理幅度的尺度问题。
以强县扩权为突破口的省管县体制改革的宗旨就是要减少管理层次、降低行政成本、提高管理效率、壮大县域经济实力。
2、省市县三级政府间缺乏准确的定位政府的行政体制改革, 需要的是明确
各级政府对于权力的定位。如果没有定位, 改革将无从进行, 然而要打破传统的权力格局, 必然会受到原有体制惯性的阻碍。
现行的“省管县”体制改革没有进行相应的行政管理体制改革, 强县扩权过程中的县级政府事权与财权不对称问题日益突出。历史上, 自东汉至清末, 管理层级增而又减, 减而又增的事件层出不穷。当前我国大多数地方仅在财政上进行的强县扩权, 财权与事权不对称, 在人、财、物等方面的管理权限不匹配, 相互之间不衔接的局面。
(二) 进一步推进“省管县”改革的建议及对策
1、强县扩权
对县域经济比较强的个别县市, 进行强县扩权。县域经济强大, 具有局部突破的能力和影响。给县级政府扩权, 还权于县, 赋予县级政府更大的人事权、更多的财权、更大的资源支配权和经济社会发展的决策权, 是现阶段实现“省管县”体制改革的重要内容。“强县扩权”、“扩权强县”已经被越来越多的省份试点推行。通过扩大县一级政府的权力, 受到政策扶持的县 (市) 的经济发展明显加快, “扩权强县”在很多地区被证明是发展县域经济、解决“三农”问题的一种现实路径。与此同时, “强县扩权”还对中国未来的行政区划改革有着不可估量的积极意义。
2、地市虚化
在一省或省内一个地区, 将经济、财政、人事等权利直接下放到县, 将地市虚化, 待条件成熟后过渡到“省管县”。“市管县”体制可以首先在财政管理等一些基本业务中改革。在全省范围内, 首先在财政制度上, 对县 (市) 直接管理, 实施“省管县”。财政体制的“省管县”只是经济社会发展到一定阶段的过渡性措施。
3、完善财政转移支付制度
“省管县”体制改革, 需要转变政府职能, 现在从中央到县的财政资金来自许多方面, 通过许多途径, 不规范, 非常分散, 使用效果不好。县政府应该更多地直接管理公共事务, 并且把本应该属于县级政府的职权下放回归到县级政府。财政的属性也转变为公共财政, 加大对县市公共事务的转移力度。将财政的管理方式由总量管理转变为总量与结构管理, 提高财政支农的综合使用效果。
4、完善干部管理制度
县主要领导更换快、任期短是一个普遍想象, 严重影响到县域经济发展。但县领导更换快与行政区划层次多的“市管县”体制有关。在“市管县”向“省管县”体制转变过程中, 也要完善干部管理制度。将县的主要干部的级别根据干部的能力和县的大小有所调整。可以让有能力的干部在县里安心工作, 为县领导的仕途发展做好铺垫, 有利于干部的选拔, 有利于将干部利益与当地群众利益联系起来, 改善干群关系, 有利于廉政建设, 有利于经济的发展。
四、结论
近年来, 随着我国市场化、城市化、工业化进程加快, “省管县”财政体制实现了一级政府、一级财政、一级税收的“三位一体”模式, 有利于建立合理的财政税收体制。在本次“省管县”改革中的“市”, 是从“专区”演化来的, 过去受管理手段限制, 一个省只能划成几块, 分头管理, 现在有了计算机、互联网, 管理手段大大提升, 一个省的财政信息处理已经变得非常简单, 从技术的角度看, 如今的一个省已经很小了, 所以没必要设置那么多机构。“市”这一层级会逐步取消, 从而转化成三级政府的架构, 这也是国际上普遍使用的管理模式。
从历史上看, 我国地域辽阔, 地区间差异较大, 因此, “省管县”改革不宜采取同一模式, 而应因地制宜, 区别对待。具体模式选择如下:一是在形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区, 加大推进“撤县建区”的力度, 为市的发展留下空间。二是在西部面积比较大的欠发达地区, 如青海、新疆、西藏、内蒙古等省区, 在区划没有调整的情况下, 仍维持目前的行政管理格局, 但可向县级单位下放一些权力。三是在上述两种情况外的大部分区域, 特别是经济比较发达的区域, 积极探索“省管县”改革可行模式, 使改革在条件成熟时尽快全面实施。
参考文献
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省管县 篇10
自韦伯以来，科层制政府作为一个具有官方职能和正式规则的分级组织，已经成为学界共识。跨国比较研究也发现，低收入国家比高收入国家往往有更多的地方政府层级。然而，在组织形态和经济发展之间建立明确的因果关系，仍然面临很大困难，因为政府层级的数量具有强烈的内源性，很难通过实验方法加以模拟。而始于2003年的中国“省管县”改革却为这一问题提供了绝佳的观察对象。中国的县级政府占有着全国72%的土地和70%的人口，在经济上却只占全国GDP总数的37%。县域人口的庞大数量和下辖农村地区的贫困状况，使得如何发展县域经济成为中国经济发展的当务之急。“省管县”改革的目的是要让省级政府绕过地市级政府，用管辖地市级政府同样的方式，以财政手段管理县级政府。换言之，“省管县”是一种旨在缓解县级财政压力、提高行政效率、促进经济增长的扁平化改革。因而，这场改革必将给政府各层次之间的收支分配带来微妙的变化，也会因治理区域的横向扩大给上级政府的协调、控制能力带来挑战。
文章以官方统计数据为依据，对比省管县改革前后以及试点县与非试点县的经济发展状况。该数据覆盖了1995年到2012年间全国1809个县的信息，不仅直接记录了国内生产总值、财政收入、转移和支出的详细数字，也反映出了政府组织的相关变化。经过分析，作者得出三个主要的研究结论：第一，改革后各县平均人均GDP下降至3.9%，对GDP的贡献率下降了0.44个百分点，也就意味着组织的扁平化并不有利于经济绩效。第二，财政管理中的地市级政府中间层消除后，县级财政收入和转移趋于增加。但是由于管理范围的增大，省级政府的监管和协调水平出现了下滑。尤其是在改革试点地区，公共支出总量和增长性投资平均下降到改革前的全国平均水平以下。土地流转更多地通过协商机制而非市场机制完成，试点县土地价格低于以往，从而也增加了权力寻租的机会，由此也会对经济绩效产生负面影响。这些结果也表明，省管县改革的首要目标似乎并不在经济方面，而是指向了一个更加有效、更有生产力的组织结构。第三，改革并没有显著地影响家庭收入或收入不平等，总体上对社会福利也未发生明显作用。
总而言之，一个更加扁平化的政府组织有利于财政收入和转移效率的增长，但是控制范围的增加使得上级政府难以对地方政府的支出和土地流转进行协调和监管。因此，以人均国民生产总值衡量，改革对县域经济的影响是负面的。文章结尾部分强调，组织结构必须在纵向层次和横向跨度之间做出权衡。最佳的组织形态关键取决于由此产生的协调、监管和控制水平。用组织经济学的话来说，一个良好的治理结构是提高组织效率的关键，而且必须对制度环境保持足够敏感。
省管县 篇11
近年来, 县乡财政困难及其所引发的诸如地方财政风险、农村公共产品供给不足等问题对我国的经济安全与社会稳定所产生的严重影响, 已经成为中央政府关注的焦点问题之一。关于省直管县的讨论和探索也开始从幕后走向前台。今年, 温家宝总理首次在政府工作报告中专门明确指出, 要“推进省直管县财政管理方式改革”。事实上, 自2002年以来, 浙江、湖北、河南、山东、福建筹省份先后根据本省的具体情况, 将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予给县一级, 并在财政体制上实行“县财省管”。但是应该站在一个什么样高度去看待省管县财政管理方式, 又该如何因地制宜地进一步推进这项管理方式并无统一认识, 本文试图就此作一点探讨。
二、推进省管县财政体制管理方式的政策目标是壮大县域经济
一种制度的创新一定要顺应生产力发展的内在要求, 因此, 财政管理制度的创新必须体现社会主义市场经济的基本性质和基本原则, 既要建立鼓励公平竞争的市场经济秩序, 又要建立着眼于解决市场失灵的公共资源配置问题。作为体现中国农业特点的县域经济, 在这两个方面都承受着巨大负荷。因此, 壮大县域经济才是推进省管县财政管理方式改革的出发点和落脚点。
1、县域经济是一个国家经济发展的重要基础和支撑力量
县域经济在国民经济中具有基础地位, 其发展的状况与民生问题关系极大。根据国家统计局数据, 截至2006年底, 我国列入县域经济统计范围的有2072个行政单位, 全部县域单位人口总数超过9.62亿, 约占全国总人口的73%, 县域国土面积超过全国的90%;地方财政一般预算收入为4734亿元, 比上年增长25.9%, 约占全国的1/4;城镇固定资产投资36656亿元, 比上年增长29.8%, 约占全国的40%;规模以上工业总产值133239亿元, 比上年增长32.2%, 约占全国的42%。县域经济的GDP约占全国GDP的60%, 全社会商品零售总额、实际利用外资等指标都占全国的1/3左右。2002—2005年, 全国县域人均GDP占当年全国平均数的比重不断提高, 分别是71%、72.8%、74.8%、77.4%。
2、县域经济的发展程度如何, 直接决定我国和谐社会和小康社会建设的进程
古人云“郡县治, 天下安”, “郡县富, 天下富”。温家宝总理在2008年和2009年两年的中央政府工作报告中, 都明确提出了要“增强县域经济实力”和“壮大县域经济”, 足见县域经济的发展壮大对国民经济的重要性。在工业化和城市化快速发展的今天, 我国广大农村的发展速度却比较缓慢, 在城乡居民收入和消费水平、社会事业发展、基础设施和城镇建设面貌、财政支出、金融信贷、投资方面存在着“六个巨大反差”。由于公共财政的长期缺位, 不仅使人民群众在共享改革发展成果上要大打折扣, 也加剧了经济运行中的一些突出矛盾和问题。如固定资产投资增速过快, 消费长期不足, 影响经济增长的稳定性。环境资源压力进一步加大, 对可持续发展造成威胁。粮食增产与农村增收难度加大, 城乡居民收入差距扩大, 城乡区域协调发展任务十分艰巨。以往, 由于城市改革和发展的任务极其繁重, 县域经济发展的问题还没有真正提到国家战略的层面。随着我国经济的发展, 县域经济在构建和谐社会和全面建设小康社会的总体进程中地位越来越重要, 如果这个基础不牢, 就有可能拖累国家经济发展的速度和质量。
3、省管县财政管理方式在壮大县域经济中扮演着十分重要的角色
财政收支结构和财政体制政策直接反映着政府施政方向。截止到2006年底, 全国28个省份推行了“乡财县管”改革, 18个省份推行了“省直管县”改革, 这些改革取得的积极成果也是显而易见。
一是县级地方财政收入持续增长。据统计, 到2006年底, 全国财政困难县的总数由791个减少到目前的437个。2003—2005年, 湖北省县级地方一般预算收入分别比上年增长10.8%、26.1%和19.3%;县级工商税收分别比上年增长13.6%、22.9%和20.6%。
二是调动了县市发展的积极性, 促进县域经济快速发展。湖北省实施省直管县财政管理方式后, 32个部门先后制定了确定促进县域经济发展的具体措施。在实施激励性财政政策方面, 2004—2006年的三年里, 县市新增企业所得税等地方留成部分全部返还, 仅此一项, 2005年的全省县域获得2亿多元。
三是财力进一步下移, 县乡财政困难状况初步好转。湖北省2004年财政直接向县市各类转移支付56亿元, 2005年又增加了10亿元, 2005年省对县财力性转移支付比2004年增长了19.%, 其中对29个国家、省扶贫开发重点县市的财力性转移支付达到60多亿元, 比2004年增长了27.%。
四是政策直接贯通到县, 政府执行力明显提升。实行新的管理方式后, 财政政策从上到下直接到县 (市) , 减少了中转的环节, 避免了信息传递过程中的政策曲解和工作延误。会议直接开到县 (市) 级, 从下到上可直接反映情况, 商讨问题, 提高财政管理和理财行政的工作效率。湖北省财政厅还建立财政工作联络组制度, 县 (市) 级预算合规性审核制度和财政激励约束制度, 上下沟通加强, 纠错功能大大增强, 保证了中央和省出台的各项政策及时准确落实到位。
三、省管县财政管理方式要着眼于效能的提高、机制的建立, 而不是简单的形式变化
省管县财政管理方式改革本质上是一种政府经济管理方式的创新, 不应与行政管理体制形成根本对立。在社会主义市场经济条件下, 财政是政府调节经济配置资源, 实现政府宏观调控职能的一种分配工具。管理方式的创新与财政体制的变更是有本质区别的。狭义的财政管理体制就是指预算管理体制, 它是确定中央政府与地方政府以及地方各级政府之间各级预算管理的职责权限和预算收支范围的一项根本制度。财政体制关系到国家的宪政体制, 是十分复杂的系统, 牵扯面十分广泛。但是, 财政管理方式则不一样, 它只是对管理范围和管理权限在省、市间进行了调整, 变过去省管市, 再由市管到县, 为省直接管理到县。因此, 没有必要在诸如宪法等法理上寻求突破, 更没有必要将行政管理体制的变更作为一个前提, 只需要在政府制度层面上进行政策调整而已, 在不改变现行行政管理体制的基础上, 力求做到省、市、县三级政府功能作用的最大化。
1、以有利于区域经济协调发展为基本点, 防止“一刀切”
推进省管县财政管理方式要以有利于区域经济协调发展为基本点, 因地制宜, 不能搞“一刀切”。
之所以现阶段要推行省管县财政管理方式, 主要是基于市管县体制的部分失灵。我国很多地级市的经济基础是农业, 第二、三产业不够发达, 很难有力量来帮助县级和乡村的发展。同时, 由于市辖区的财政由市统揽, 地市一级要直接对中心城市的居民负责, 首先要保证市级财政任务的完成, 优先解决好城市迫切需要解决的问题, 加剧了市县之间、城乡之间的矛盾与差距。而县在市的行政压力下, 又将财政收支的压力, 通过层层分解, 压到了基层的广大农村, 使得越往基层地方政府的财政越是困难。
其次, 在实践中, 我们也发现, 有些地级市确实利用中心城市的优势地位起到了辐射作用, 带动了县域经济的发展, 缩小了城乡差距。比如湖北省襄樊市就对所属县每年都给予一定量的财政补贴。而且, 通过几年的实践, 我们也看到“省管县”后, 省级政府由于管辖范围过大, 在强化对县级财政的直管上也很有可能力不从心, 从而导致“地级市”和省级这两个上级政府对县的监督和约束力度都被削弱。
上述情况表明, 省管县财政管理方式改革不能盲目推进, 而应以区域经济理论作为指导, 把有利于壮大县域经济, 并且能够调动各方面的积极性和影响力, 促进城乡一体化作为前提, 不搞“一刀切”。对于与中心城市联系紧密, 资源互补性强, 主体功能趋同的县市, 可以继续沿袭“市管县”的办法, 即将“县”视同为“区”对待, 省财政可以将对其他直管县的优惠政策, 通过地市一级中心城市落实到县。
2、建立体制完善, 机制健全的省管县财政管理方式
目前, 大多数省份的省管县财政管理方式都处于“双轨”运行状态, 即省管与市管兼有。比如:湖北省实行的省管县财政管理方式在形式上实现了“三个直接”, 即补助直接到县、支付直接到县、结算直接到县。2005年6月湖北省财政厅制定并下发了《省管县财政体制下进一步理顺省市县关系的意见》, 文件要求理顺省市县的关系, 赋予市级财政必要的管理权限, 以充分调动市级财政管理的积极性。要求“除省财政直接对县 (市) 进行财政预算管理、国库集中收付、各项转移支付及专项资金补助、贷款资金管理外, 市财政要加强对县 (市) 财政收入管理、财政支出管理、财政政策和制度管理、综合性工作管理等”。在实际工作中, 部分税收, 如烟草行业的税收, 还要经过地市一级重新进行分配, 并单独由地市财政直接与县市财政结算。这实际上就是“双轨”管理方式, 在这种管理模式下, 省级财政事实上还是没有将管理的重心移到县财政, 以委托身份出现的地市财政不可能主动管理县财政, 县财政受到省市财政的双重管理, 除行政成本增加外, 分配自主权也受到很大制约。这种形式的省管县模式效能自然就会大打折扣。
真正意义上的省管县财政管理方式不是一种折衷和权宜之计, 而应该在体制上更完善, 机制上更健全。
一是在立法层面上, 要对省管县财政管理方式有一个基本架构的界定, 确定起码的原则和规范, 约束行政体制对财政管理方式的负面影响。
二是建立公开透明、便于操作的省与县市分配政策。比如通过扩大县市分享比重, 逐渐减少省对县的专项补助, 增强县市财政自我保障能力;通过建立较为规范的省对下转移支付制度, 改变县市财政对省财政的过份依赖;彻底取消地市一级对县市的体制结算, 保证县级财政预算的统一与完整。
三是改革税收管理体制, 实行省管县税收管理体制。同时, 考虑实行国税、地税合并, 这样不仅有利于增强县级财政功能, 而且对降低税收征管成本, 强化省级财政监管极为有利。
摘要：省管县财政管理方式改革是政府经济管理方式的创新之举, 其目标是壮大县域经济。在加快推进这种财政管理方式时, 要以有利于区域经济特别是县域经济协调发展为基本点, 要着眼于管理效能的提高, 体制机制的建立和创新, 并且要因地制宜, 而不是简单的变化管理形式, 更不能搞“一刀切”。
关键词：推进,省管县,财政管理,方式
参考文献
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