省管县体制改革（共8篇）
省管县体制改革 篇1
从市管县走向省管县的体制改革
□吕红岩
摘 要：市管县体制在其产生与发展过程中起过相当大的积极作用，随着经济、社会的发展其局限性也越来越明显。我们应当积极推进省管县体制改革。尽管改革中不可避免的要面临许多阻力和困难，但新体制的优势显而易见，推行省管县体制的趋势是不可否认的。关键词：市管县；省管县；体制改革
1.市管县体制的产生与发展
市管县体制是我国城市行政管理体制之一，即由市管辖若干县或自治县，以经济相对发达的中心城市带动周围农村的行政管理体制。市管县体制始于解放初期，1949年兰州领导皋兰县，1950年旅大市（今大连市）领导金县、长山二县。当时主要是为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题而设置市领导县体制，并无“带”县之意。1958年，国务院先后批准北京、天津、上海三市和辽宁省全部实行市领导县体制，并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。20世纪80年代初期，为了加快城乡一体化建设步伐，推进行政机构改革，中共中央（1982）51号文件发出通知，“在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委行署与市委市政府合并，市管县、管企业。”1982年新《宪法》规定“直辖市和较大的市分为区、县。”首次明确地以国家根本大法的形式对市领导县体制进行了规定。此后，地市合并，城市升格，建立市管县体制成为行政改革的主要取向。目前，市管县体制已成为各省市区最基本的区划模式，构成了最基本的纵向权力结构体系。这一体制的实行，使我国的行政区划由宪法规定的四级制向五级制的转化，改变了我国政府体制的层次结构。同时也使地级市的功能发生了重要变化，从原来仅仅是城市政府转变为既担当城市职能，又承担农村和农业管理的职能，使地级市政府的管理活动日益复杂。
2.市管县（市）体制的积极作用与弊端
2.1 积极作用
其一，使分割的区域经济趋于统一，城乡经济共同发展。它打破了多年来实现之间的行政壁垒和城乡分割，有效促进了城乡经济发展的一体化，使中心城市在带动周边地区发展方面发挥了作用。其二，缩小了政府结构规模，提高了行政效率。在市管县之前，省县之间准层次机构地区行署基本上对应着每一个省级部门，除了人大和政协等机构外，与所驻市机构大量重复，人员闲置现象严重。
其三，推动了城市化进程，中心城市发展迅速。1983年实行市管县体制后，国务院和民政部提出了内部掌握执行的设市标准和市领导县条件，这大大加快了我国城市化的发展速度。到2000年底，城市化水平达到36.09%，市制的发展由1978年的193个（直辖市3个、地级市98个、县级市92个）发展到2002年的660个（直辖市4个、地级市275个、县级市381个）。
2.2 弊端
2.2.1 “小马拉大车”问题依然存在市管县的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展，但是，并非所有的市都能起到这一作用。事实上，除传统的省会城市和一些中等发达城市带动力
量较强外，一些工业基础薄弱甚至是由县级升为地级规格的城市就很难有力量来帮助县级和乡村的发展，这些城市一般都远离中心经济区，带县的数量也较多。
2.2.2 层次过多，加大了行政管理成本
市管县之前，我国的行政层级由中央－省－县（市）－乡（镇）四级组成，这也是宪法确认的结构体系。虽然省县之间有一个地区行署，但毕竟是一个虚制层级。市管县体制的设计，人为地制造出一个中间层级，省县之间权力被层层截留，信息沟通受到阻滞，形成“效率漏
斗”，这在信息网络高度发达和交通十分便利的今天已越来越不合时宜。全国有260多个地级市，由此而产生的公务员和事业单位人员工资、后勤和办公经费等财政支出无疑是个巨大数字，加大了行政管理成本。
2.2.3 城市虚化现象严重
市管县体制虽然推动了城市化的发展，但也造成了城市化进程中的另一个后果，那就是广域型城市的大量出现。县乡农民变成了“市民”，但城市的农业人口依旧占绝对比重，二、三产业的比重也低于农业。
2.2.4 核心型地区，垂直一体化的市
管县体制导致市“吃”县、市“刮”县、市“卡”县现象，形成“财政漏斗”和“权力漏斗”核心型地区的特点就是以周边地区工业相对较发达的中心城市带领一些经济基础薄弱的县，市县经济发展差距大、关联度低。在地区行署领导县时，中心城市和所在地区的辖县往往就资源和项目等相互争抢，国家工业化的政策也倾向于城市。实行市管县体制后，中心城市更是依靠行政手段在财政方面对下“抽血”、对上截留，还不断下侵县级的各种审批权，县市发展受到很大抑制。
2.2.5 匀质型地区，市管县体制逐渐失效
匀质型地区的主要特点是中心城市和其所辖县（市）有相似的经济实力，各县（市）工业发展、农村工业化都有较好的基础。市管市在我国宪法中是找不到合法依据的，其只规定了“直辖市和较大的市分为区、县”。在地级市代管县级市体制下，地级市和县级市由于经济实力接近，在发展目标上有一定冲突，相互之间各自为政，自谋发展，重复建设和同构竞争行为也愈演愈烈。
3.积极推进省管县体制改革
市管县体制在新形势下已不能适应现代经济和社会发展的要求。它作为新旧体制交替阶段的一种过渡形式，必将随着我国市场经济体系的不断成熟和政府职能的转变而发生变化。改革市管县体制，建立扁平化的省直管县市的公共行政体制已成为推动经济发展和深化行政体制改革的迫切要求和战略选择。
第一，在计划经济体制下，经济区的范围就是行政区的范围，区域经济呈封闭状态。市管县体制在一定程度上冲破了行政区对经济区的束缚，但结果是经济区范围在原有基础上的增大，形成的是更大范围的行政区经济。当前市场经济体制日益成熟，冲破行政区对经济区的约束，由纵向经济延伸走向横向经济联合已经成为必然。
第二，少层次大幅度的扁平化组织结
构是现代社会组织管理的主导模式。层次少，信息传递速度就快，决策层能够尽快地对信息加以处理，并及时采取相应的纠偏措施；同时，由于信息传递层次少，信息失落失真的可能性较小，这样也有利于保证国家政令的统一，提高行政效率。
第三，城乡分治是国际上有效实行地
方行政管理的共同模式，省直管县市是实施城乡分治的前提。根据国际市制发展的共同经验和一般规律，市是一种城市型行政建制。市和县的性质不同，主要任务也不同。市制发展的方向是实行市自治，这也是国外市制建设的经验，自治就必须是市制的适域化而非广域化。另外，城乡分治也是解决我国乡村发展落后的根本途径。实行省直接管县（市），中央和省就可以根据具体情况有针对性地制定经济和社会发展政策，更好地扶助农村地区经济发展，下放给县乡的各种权益也就不易被市级所截留。市的功能应定位在发展城市为经济、文化中心，加强城市建设规划；而县的功能在于加快小城镇发展和建设新农村。
第四，构建省直接管理县市的公共
行政体制不仅具有理论上的可行性，同时也是社会发展的现实需要。鉴于我国国情，改革现有市管县体制，实行省直管县（市）要根据各地情势，因地制宜，灵活推进，不能采取一刀
切的办法。经济发达、欠发达和不发达地区以及东中西三大区域要区别对待。（1）在江苏、辽宁、广东等市管县体制实行较早的省份可进行省直管县市体制的试点。尤其在苏锡常、辽中南和珠江三角洲等匀质性地区取消地级市代管县级市的不合理体制，改由省直接管理县市，这不但可以拓展中小城市的生存空间，而且可成为省直管县市体制的突破口。（2）继续保留现有的地区行署建制，不再审批新的市管县体制，使这些地区的行政区划符合宪法的规定，待条件成熟取消地区虚级建制，直接过渡到省直管县市体制。（3）对一些已实行市管县体制，但条件不成熟又不能进行省直管的地区，可暂时维持现状，但应根据中心城市的经济实力，按地域经济联系合理界定辖县范围，防止“小马拉大车”现象，不合理的必须适时加以调整。由于我国地区差别大，改革市管县体制，实行省直管县市体制不可能一蹴而就。条件不成熟的，则应继续发挥市管县体制的积极作用；条件成熟的，应采取省直管县市的扁平化公共行政体制，实行省－县（市）－乡（镇）三级制。海南省和广东省的中山、东莞市就是较成功的范例。◆
参考文献
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域,2002,(2).[2]王恩涌.中国政治地理[M].科学出版社,2004.[3]孙学玉,伍开昌.当代中国行政结构扁平化的战略构想
省管县体制改革 篇2
1982年, 中共中央 (1982) 51号文件发出了改革地区体制, 实行市管县体制的通知。此后, 地市合并, 城市升格, 建立市管县体制成为行政改革的主要取向。到2003年底, 全国共有地级市282个, 地级市管县的数量占全国总数的70%, 市管县已成为中国地方行政体制的主要形式。
2 “市管县”行政体制的弊端
2.1 阻碍县级经济发展
“市管县”体制实行以来, 原本“中心城市”带动县级发展的初衷并没有全面实现。一些市将县视为其附属行政单位, 要求其经济发展从属于市区经济发展的需要, 地级市和县 (市) 处于不平等的竞争地位, 极大地阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置。据四川省财政厅掌握的一项数据显示, 2009年新增的32个省管县中, 有一半的县要向所在市上缴税收收入。中国统计年鉴和中国乡镇年鉴的统计发现, “市管县”实施后, “国家转移县乡财政”与“县乡上交财政”之间的差已从1980年的“正160亿”变为1999年的“负1600亿”。
2.2 行政层级增多, 管理效率低下
我国《宪法》规定实行省、县、乡三级行政区划体系, 即“ (1) 全国分为省、自治区、直辖市; (2) 省、自治区分为县、自治县、市; (3) 县、自治县分为乡、自治乡、镇”。省—市—县—乡的四级行政区划体系, 使得信息传递层级增加, 速度减慢, 同时文件精神及准确程度也会相应降低。省一级多为宏观管理, 制定政策;市一级传递精神;县一级执行政策。而中间硬生生的加一个市级, 往往达不到行政效率最优化。
2.3 行政管理成本过大
政府层次增加一级, 纳税人的负担就多一分, 行政开支也就越多一份, 用于执行的资金也就少了一份。省-市-县的行政体制, 使得行政权力被层层截留, 中间增加了很多不必要的审批环节。根据世界各国行政构架的经验来看, “扁平式”行政结构是潮流所趋。所谓“扁平式”, 就是扩大政府管理幅度进而减小政府纵向层次, 这不仅能够精简政府行政人员, 降低成本, 还能够使得信息传递速度加快, 提高机构执行力。
3 “省管县”目前的现状
“十一五”规划提出, “理顺省级以下财政管理体制, 有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。这是“省管县”体制在财政制度上迈出了突破的一步。2009年中央一号文件指出“调整财政收入分配格局, 增加对县乡财政的一般性转移支付, 逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重, 探索建立县乡财政基本财力保障制度。推进省直接管理县 (市) 财政体制改革, 将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点, 鼓励有条件的省份率先减少行政层次, 依法探索省直接管理县 (市) 的体制”。这为我们指出扩权强县、省直管县乃是大势所趋。
3.1 强县扩权的情况
从量上来看, 1992年浙江试水强县扩权以来, 据相关资料显示, 目前全国已有24个省 (市) 以不同形式推进“省管县”改革。以四川省为例, 2007年确定27个县为强县扩权县以来, 今年又新增32个强县扩权县。全省181个行政区划县 (市、区) 中, 除43个市辖区、成都市所辖10个县 (市) , 以及甘孜、阿坝、凉山州所辖48个民族自治县 (市) 外, 粮、油生产和生猪调出大县中发展较快的县、新增的百万人口大县、省辖市级代管的县级市、2008年县域经济激励考核先进县等, 共计59个县为扩权试点县 (市) , 强县扩权县的数量占到全省的73%。
从经济数据来看, 据四川省统计局的数据, 试点前3年, 扩权试点县 (市) 财政收入水平较低, 地方财政一般预算收入增幅比全省平均水平低16.3个百分点。2007年, 27个扩权试点县 (市) 地方财政一般预算收入增长33%, 增速比试点前3年快25.5个百分点。2008年, 尽管受地震灾害以及金融危机影响, 扩权试点县 (市) 财政收入增速仍比试点前3年平均增速快19.8个百分点, 而当年, 其增速已经高出全省平均增速8.4个百分点。
3.2 强县扩权存在的问题
首先, 扩权县与上级政府的关系需要进一步协调。一些地市级政府为了本级利益, 不愿下放权力, 扩权县感到有了“两个婆婆”, 原来的“一头应酬”变为“两头应酬”, 应酬成本增大。
第二, 中心城市与扩权县的协调发展问题显现。扩权县城镇化不发达, 基础设施不配套, 文化教育、医疗卫生、社会保障等公共服务体系不健全, 相关配套服务设施缺乏。
第三, 省直部门在扩权政策中定位模糊。有些部门对当地经济发展具有举足轻重的影响, 但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制, 扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。
第四, 人才缺乏。我国县级经济的人才建设面临“引不进、留不住、盘不活”的局面, 人才匮乏问题突出。
4 “省管县”体制的思考
(1) 合理下放权力, 规范管理行为, 提高办事效率。对于县级政府, “省管县”体制在行政管理上给与了它们更多的自主权利, 其优势在于:①省——县——乡的三级地方行政权力模式有利于扭转市级管理县级自主权利过大、不规范, 任凭市级“压榨”、“盘剥”县级的行为。②减少审批环节和管理层次, 有利于提高办事效率, 使管理过程透明化、光明化。③省级直接下放财政、人事、审批等权利到县级, 提高县级信息获取能力, 有利于县级更好的把握发展机遇, 提高竞争力。
(2) 政府采取订单培养的方法, 特别是在中西部地区宜采取“对口单招, 订单培养”的方式, 培养和引进硕士生以上高级人才到县区工作。
(3) 综合考虑公共服务的供给。统筹社会保障、医疗卫生、教育等多方面的社会政策, 建立协调有效的系统, 以整合资源、系统规划, 打破部门分割、提高公共服务的效率。
(4) 市和县分治, 相互不再是上下级关系, 市的职能要有增有减, 县的职能要合理扩充。从财政的省管县到行政的省管县, “否则光财政不管, 行政管, 很多矛盾还是很难调和”。
(5) 从“市管县”到“省管县”要平滑过渡。不可一哄而起, 也不能“一刀切”。如四川省在新增扩权试点县 (市) 及其所在的市, 在财政“分家”上设立了过渡期, 过渡期为今明两年。
参考文献
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“省管县”改革的浙江案例 篇3
浙江在财政上实行省直接对县的体制，在组织体制上实行省管县市党政正职的体制。因此，在全国普遍实行“市领导县”体制的情况下，浙江在事实上实行的是市不管县，省直接对县的行政管理体制。
浙江实行省直接对县的财政体制最早可以追溯到1953年。当时根据中央取消大区一级财政、增设市（县）一级财政的决定，浙江省普遍建立了市、县一级财政。在一些省区把原本实行“省管县”财政体制，先后改成“地（市）管县”财政体制的情况下，浙江根据自身发展需要，除了“文革”后期的几年外，一直坚持“省管县”的财政体制。
1982年，中央决定全面推行“市领导县”的行政管理体制，浙江省也开展了“撤地建市”工作。面对市级层面要求具有管辖县级财政强烈呼声，以及其他省份纷纷实行“市管县”财政体制的情况，浙江一些县对这一体制最大的担心，是“市带县”会变成“市刮县”，省里决定仍然坚持实施“省管县”的财政体制，并在随后多次进行优化。
1992年至今，浙江已连续4次出台政策，扩大一部分经济比较发达市（县）的经济管理权限。1992年出台了扩大萧山、余杭、鄞县等13个市(县)部分经济管理权限的政策，主要包括扩大固定资产投资项目审批权、外商投资项目审批权等4项。1997年，省政府同意萧山、余杭试行享受地级市一部分经济管理权限，主要有固定资产投资审批管理权限等11项。2002年，省委、省政府出台政策，进一步扩大和完善20个经济强县(市)的经济管理权限，将313项原本属于地级市的经济管理权限下放给这些县市。这些权限几乎涵盖了省、市两级政府经济管理权限的所有方面。2006年，省委、省政府再一次出台文件，开展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作。决定除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限。
“省管县”有利于公平竞争
浙江的客观条件比较有利于实施“省管县”体制。一是所辖的县较少。1980年，浙江有11个地级市，66个县，大致只有一些省份的1/2至1/3。
二是面积较小。全省10.18万平方公里，80%的县位于以杭州为中心200余公里的半径内，即使在交通条件较差的20多年前，多数县也在半天路程之内。
三是地级市实力较弱。当时浙江仅7个地级市，国民收入仅占全省的23.5%，所以浙江经济的主体是县。
所以无论是从行政管理还是从利益格局角度讲，都有利于实施“省管县”财政体制。
实施“省管县”具有经济社会和政治的多方面积极意义。在发展上增强了县市活力，有利于加快县级经济发展。“省管县”体制减少了中间层次，提高了行政效率。县市具有较强自主权，有力地增强了县级经济活力。目前在全国百强县中，浙江占有30个。
在改革上形成了新的利益格局，有利于提升市场经济竞争。省级的直接利益主体较少，市和县处于同一竞争层面，因此与其他省份相比，在空间格局上形成了一种单一竞争主体局面，避免了多层次行政干预对于市场竞争关系的扭曲。
在行政上弱化了市對县的领导，有利于全省统筹发展。浙江的县(市)在事实上亲省而远市，同时市在事实上也把县作为平等的伙伴关系，大大提高了全省经济社会发展的全局性。
县级经济发展出现两极化趋势。一种是经济发展水平较高，城区经济占有较大比重，与传统意义上的县已经有了本质区别。这些县的数量大致占1/2，GDP占3/4。其中又有一半多县已融于都市圈之中，城区人口十余万以上，其中相当一部分在20万以上，已经成为中等城市。
另一种县的经济发展水平较低，一产比重较高，多数位于山区，工业发展前景不容乐观，但生态环境较好，与传统意义上的县差距较小。这些县数量占1/2，GDP占1/4。目前这些县均有大量劳动力外出打工。
下一步改革的建议
一是继续推进省直接管辖多数县（市）。主要包括扩大地级市的市域范围，使地级市具有足够的发展空间；明确多数县(市)由省直接管辖；建议中央尽快研究制定《地方政府法》。
二是较大市强化实行“市领导县”的体制。宁波已在事实上实行“市领导县”的体制，建议杭州也实行这一体制。同时在不改变财政体制的情况下，把下辖市改为区，不再出现市领导市的局面。另外，要根据人口、GDP、第三产业增加值比重等指标将若干经济强镇升格为市，由省直接管理。
上述改革结果，在省的层面上，将形成三级和两级地方政府相结合的地方政府层级体制。与此同时，市除了规模上的差别外，还可以按市域范围分成两种类型，即广域型市和狭域型市。
建议花大力气改革中国的行政治理结构。除了限额以上建设项目外，省以下事项由本省审批，但不包括准省一级的行政区划。
市管县体制存在的问题 篇4
（一）市管县体制束缚了县域经济的发展
“县”在中国是农村经济的组织者、管理者和调节者，也是国家政治行为和经济发展的聚结点。解决“三农”问题必须首先强县，因为县域经济是中国社会经济的基层单元。当前，制约县域经济发展的一个主要的体制障碍是行政管理体制僵化，这主要体现在行政管理层级过多，“市管县”体制效率较低，上级政府对县级政府的职权干涉太多，没有真正发挥县级政府在县域经济发展中的作用。在市管县体制下，城乡的资源不是依据市场的原则来配置，而是以人为的行政力量来分配，自然会进一步侵害县及农村地区的利益，从而形成所谓“市压县”、“市卡县”、“市挤县”的局面。由于“市管县”体制有着明显的倾向性，它主要是为市里服务的，因而它阻碍着县域经济的发展。
（二）地级城市无法带动所辖县市的经济发展
市管县的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展，但是，许多城市由于综合经济实力不强，集聚和辐射能力较弱，根本发挥不出这一作用，形成“小马拉大车”现象。除省会城市和一些中等发达城市带动力量较强外，一些工业基础薄弱和由县级升为地级规格的城市就很难有力量来带动县乡的发展，更无法带动周边地区的经济发展。这些地级市与县市同处发展初始阶段，根本没有能力带动周边县区，中西部地区问题更为严重。
（三）市管县体制增加了行政管理层次和成本
实行市管县体制之前，行政层级主要由中央—省—县市—乡镇四级组成，省县之间的地区行署只是省级派出的虚级建制。市管县市后，省县之间的层次由虚变实，行政层次主要由中央—省—地级市—县市—乡镇五级组成，这在中国历史上从未有过。秦汉以来，中国多级制超过三级以上的年限仅有３５０年，占所有年份的１６．５％。世界上大多数国家或地区的行政区划实行二级制或三级制，很少四级制。大量的理论研究成果表明，行政组织每多出一个层次，信息的失真率就会成倍增加。市管县体制的设计，人为地制造出一个中间层级，省县之间权力被层层截留，信息沟通受到阻滞，这在信息网络高度发达和交通十分便利的今天更是不合时宜。随着生产力的不断发展和我国行政审批制度等改革的推进，地级市的负面作用越来越显现出来。一个地区的区划层次过多、规模过小，造成机构臃肿、人浮于事、效率低下、成本过高的问题，最终使区域经济发展活力不足。同时，过多的行政层级与城市化和新型工业化的发展越来越不适应，城镇同构、重复建设的弊端愈演愈烈
（四）市管县体制造成了城乡利益分配的不均衡
由于城市面临的是城市管理，与农村政府所面临的公共事务有很大的不同，所以世界性的惯例是城乡分治，城市自己组织政府，实行自我管理。由于市与县在社会结构、功能作用、发展需要和事务繁杂等方面各不相同，实行市管县后，地级市在管理上就需要两套人马，而城市的特殊性又决定城市系统非常复杂。这既增加了地级市管理工作的复杂性，又使得地级市的机构大而全、臃肿不堪。在市领导县体制下，市里既要抓城市工作，又要抓农村工作，而市政府的工作重心一般放在城区，特别是把发展二三产业放在突出的位置，在工作部署、城乡利益分配等方面难免不平衡，从而出现重城轻乡、重市轻县的现象，甚至相互争投资、争原料、争项目，尤其不利于社会主义新农村建设。
市管县体制改革的思路
市管县体制是计划经济体制的伴生物，无法适应以分散、自主、灵活为核心特征的市场经济体制的要求，因而需要改革，实行省直管县体制。同时要兼顾市县关系，协调好中心城市的扩张与县域经济发展的关系，在县与中心城市之间建立一种新型的竞争—合作—分工关系，使城市和区域共生、共荣、共赢，相互依托，合作发展。
（一）发展县域经济，推广省直管县的财政管理体制
省管县体制改革 篇5
关键词：“省管县”,区域经济发展,地方行政区划,体制改革
一、研究背景
1、在全球化背景下, 世界经济的发展、国家的竞争, 更多地体现在国家的下一个层面——区域竞争上, 区域经济的发展对一个国家的整体经济实力的影响日益增大。2003年长三角、珠三角、京津环渤海地区的GDP分别占全国的18%、10%和7%, 对整体经济的贡献率达35%, 带动着我国经济的快速发展, 由这“三驾马车”共同拉动我国经济起飞的态势正在形成。因此, 加大区域经济合作发展力度, 促进区域经济快速发展, 对实现国民经济的持续稳定发展具有重要的意义。
2、我国现行的地方行政管理体制是“省-市-县”三级体制。在计划经济时期, 市管县体制推动了城乡一体化、促进了区域经济发展, 但在社会主义市场经济体制确立的今天, 该体制已逐步成为我国经济社会发展的障碍, 这就迫切需要在当前我国行政区划改革中做出重大的战略抉择。在当前的行政区划新构想中, “省管县”体制改革逐渐呼之欲出, 且已有浙江等地的成功试行案例, 试点地区经济的迅速发展一定程度上充分证明了“省管县”体制改革对当前区域经济发展的促进作用。
二、“省管县”体制改革的概念、优点及可行性分析
1、“省管县”体制的概念。
所谓“省管县”, 是指我国现行的省市县行政管理关系由“省-市-县”三级体制转变为“省-市/县”二级体制, 对县的管理由目前的“省管市、市管县”模式变为由省替代市的“省管县”模式。其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。根据2007年6月11日的《中国经济周刊》报道, 中国从2002年开始实施的“省管县”改革以来, 到目前为止, 全国已有18个省试点“省管县”, 加之4个直辖市, 中国至少已有22个地区实行了“省管县”体制。
2、“省管县”体制的优点。
一是降低管理成本。通过减少一个行政管理层次, 可以大大简化办事程序, 地级市的机构人员能够相对缩减, 县级党政机关的接待费用也可以显著减少;二是发展县域经济。实行“省管县”不但可以确保中央和省的扶持资金全部落实到县, 而且可以有效避免行政干预导致的资源配置失衡。今后, 除政策性扶持外, 各类资源都可以按照市场规律在地级市和县之间合理流动, 从而加快县域经济的发展;三是繁荣城市经济。地级市集中精力抓城市建设和发展不但有利于资源的集约配置, 而且有利于协调地级市和市辖区之间的职能分工, 进一步繁荣城市经济和带动县域经济发展;四是减少短期行为。减少管理层次后, 一些大县的干部级别可以相应提高。从而, 可以吸引优秀人才, 稳定干部队伍, 减少短期行为, 促进县域经济持续健康发展。
3、“省管县”体制的可行性分析。
首先, 扁平化结构是现代社会层级组织的主导模式。“等级制的消失、组织形式的扁平化、组织从集权走向分权”是未来组织重要的特征。我国地方政府层级结构实行的四级制有必要也有可能向三级制转变。一方面随着第三次科技革命的发展, 以计算机技术、尤其以互联网为支撑的网络化社会正在形成, 现代化办公方式和手段已相当普及, 信息的传递已不需要像过去那样一层一级传递, 省级指令甚至可以直接通过电话、网络传到县级;另一方面行政人员技术化程度提高, 逐步能够独立面对并解决相关问题, 这为省市政府下放一部分权力给县政府提供了人员素质的保障。其次, 省级政府管理幅度存在调适的空间。实行“省管县”体制后必然出现的问题是省级政府管理幅度猛然增加。解决的办法是将目前大省的面积划小, 增加省级政府数量, 从而使每个省所辖市县的数量适中。再次, 经济关系的变革要求实行省直接管理市、县的行政体制。在计划经济体制下, 经济区的范围就是行政区的范围, 区域经济是封闭状态。实行“市管县”体制后, 在一定程度上冲破了行政区对经济区的束缚, 促进了经济资源在市县之间流动。但是, 经济区的形成最终得靠生产要素自由流通, 靠市场机制逐步自发形成, 而不能由行政区来界定, 也不能完全靠行政权力来带动, 因此“市管县”体制的初衷———以市带县的经济发展模式, 已经开始不适应现实的需要。城乡之间需要冲破行政建制上的上下级关系, 而逐步实现城乡间形成平等和商品交换关系。最后, 城乡分治的国际惯例为我国“省管县”体制的构建提供了有益参考。在美国, 县是广域型行政建制, 它不隶属于市, 而是州政府的行政管理分支;而市一般为自治市 (城市、乡村和联合城镇) , 作为一种地方政府单位是为了给更集中、更稠密的人口提供公共服务而设立的。可见市县提供服务的性质不同, 市下面不再有其他政府建制 (少数大城市除外) 。市县根据各自管辖区的性质和特色开展管理活动, 同时隶属于州政府, 这既保证了上一级政府的总体协调, 又充分发挥了地方政府因地制宜的积极性、创造性, 这对我国实行“省管市县”体制有借鉴意义。
三、实施“省管县”体制对区域经济发展的重要意义
在当前我国全面发展社会主义市场经济的经济结构大背景下, “市管县”的旧行政层级体制已逐渐不能适应生产力的快速发展, 尤其已不能满足当前区域经济发展的巨大需求。因而, 为了统筹区域经济的协调发展, 贯彻和落实科学发展观, 就必须改革“市管县”体制。
搞好县域经济发展, 实施区域整合、共同治理的发展模式, 以和平、稳定、社会经济均衡发展为目标, 在多元一体、主权共享原则下, 实现各县生产要素自由流通的发展状态, 达到省和县域两个层面相互协调、双向互动的区域共治, 是一种优化选择。这是适应区域一体化加速发展的一种阶段性的现实而有效的抉择。推行“省管县”体制, 将使县拥有更大的自主权, 将会给县的发展输注血液, 缓解县的财政困难, 调动县发展的积极性;将促进市级政府工作由领导型转向自我发展型。省和市、县的经济合作联系, 应以市场为推动, 政府协调为辅, 逐步形成区域经济共同体。实现省直领导县的管理体制, 对于加快省域经济社会发展, 优化区域发展格局, 加强跨区域经济合作, 迎接都市圈的到来等都有重大而深远的意义。
四、成功案例——以浙江为例
改革开放30年来, 浙江积极实行“省管县”, 着力推进强县扩权改革, 取得了巨大成就。一是县域经济发展水平全国领先。根据2000年以来国家统计局对全国2, 000多个县的县域经济发展指数5次测算评比看, 浙江进入百强县的县市数量历来居全国首位, 最高曾达30个, 远远超过其他省份, 不仅领先于GDP总量低于自己的省份, 而且领先于经济规模超过自己的广东、江苏、山东等省。二是城乡统筹发展能力相对较强。近年来, 浙江不仅在城镇发展水平领先全国和沿海 (除直辖市之外) 的兄弟省市, 而且在农村全面小康社会实现程度、城乡一体化程度、新型农村合作医疗制度、农民人均纯收入等方面指标均居全国前列。与广东、江苏和山东等较发达省份相比, 浙江农民人均纯收入不仅领先, 而且领先程度优势在扩大。三是地区间均衡发展水平不断提升。2006年除泰顺等少数县市外, 绝大部分地区城镇居民可支配收入已过万元, 大部分县市超过全国当年平均水平 (13, 786元) , 2/3以上县市农村居民人均纯收入超过4, 000元。
参考文献
[1]朱文晖.走向竞合———珠三角与长三角经济发展比较.北京:清华大学出版社, 2003.
“省管县”还是“市管县”？ 篇6
省直接管县的财政体制是浙江的长期实践，但显然已不适应当前实际。随着杭州湾大桥的贯通，长三角一体化的加强，要素配置的进一步优化提升，迫切需要深化省县间的治理结构改革。
我国自1983年以来，开始实行"市领导县"的体制，但浙江省则仍然坚持实行"省管县"的财政体制。其实这一体制在浙江省最早可以追溯到1953年。当时根据中央取消大区一级财政、增设市(县)一级财政的决定，浙江省普遍建立了市、县一级财政。在一些省区把原本实行"省管县"财政体制，先后改成"地(市)管县"财政体制的情况下，浙江根据自身发展需要，除了"文革"后期的几年外，一直坚持"省管县"的财政体制。
浙江省能够实行这样的独特的体制，是与其具有较好的客观条件分不开的。一是所辖的县较少。1980年，浙江只有66个县，大致只是一些省份的1/2至1/3，因此在省直接对县情况下，管理跨度相对较小。二是面积较小。全省80%的县位于以杭州为中心200余公里的半径内，即使在交通条件较差的30多年前，多数县也是在半天路程之内，实施省直接对县领导的行政成本相对较低。三是地级市实力较弱。上个世纪80年代浙江仅7个地级市，国民收入合计仅占全省23.5%，所以省直接对县不会较大程度地影响地级市的发展。
浙江省改革开放以来实践表明，实施"省管县"体制具有经济社会和行政管理多方面的积极意义。由于减少了中间层次，提高了行政效率，有利于提高县市自主权，增强县级经济活力，目前在全国百强县中，浙江省占有30个。在改革上形成了"虚省实市"的利益格局，有利于优化市场经济竞争格局。在浙江，省级的直接利益较少，市和县处于同一竞争层面，因此与其他省份相比，形成了一种单一竞争主体局面，避免了多层次行政干预对于市场竞争关系的扭曲。在行政上弱化了市对县的领导，有利于全省统筹发展。浙江的县市在事实上亲省而远市，同时市在经济活动上也把县作为平等的伙伴关系，大大提高了全省的市场化水平和市场竞争的有效性。
目前，浙江县级经济发展大致可以分为两种类型，或者说是出现了两极化趋势。一种是经济发展水平较高，城区经济占有较大比重，这些县市与传统意义上的县已有了本质区别。这些县的数量大致占全省的二分之一，GDP则占全省的四分之三。
另一种县的经济发展水平较低，第一产业比重相对较高，多数位于山区，工业发展前景不容乐观，但生态环境较好，与传统意义上的县没有太大区别。这些县数量占全省的二分之一，GDP占占全省的四分之一。
"市领导县"的体制，在长三角地区，实践表明是一种不利于要素优化配置、不利于城市化进程、不利于提高行政效率的体制。市和县都是竞争主体，在当前互相具有管辖和被管辖关系情况下，在相当大的程度上扭曲了竞争关系。如义乌市与其上级金华市就存在着一些比较微妙的关系，实力较强的义乌市出于尊重上下级关系，不便过于直言经济社会发展思路和问题。有鉴于此，浙江省自1992年以来，四次出台强县扩权政策，但还是不能从根本上解决问题。
显然，目前迫切需要深化实施省直接管辖县市的体制。这一改革可以分为两个步骤。先是扩大设区市的市域范围，把一部分毗邻县市并为这些市的区，使其具有足够的发展空间。然后，就是把没有并入设区市的那些县市，实行由省直接管辖的体制，并在法律上与设区市具有同等地位。由于这一改革较少涉及具体的利益调整，是一项成本较少，收效较大的改革。
省管县后的难题 篇7
一个北风猎猎、小雪飘飞的晌午，记者见到了忙碌后的中央党校教授周天勇，出人意料的是：呈现在记者面前的周天勇是位清瘦、文雅、温和的学者。在成摞成堆书籍的“合围”下，周天勇被“挤压”在一个狭小空间内，也许这样的氛围更适合一个学者思接千载、吞吐万汇，清醒地关注中国经济的走向和未来。
资源再分配
“增值税中央拿走75%，25%留给地方，消费税全额归中央，大头让全让中央拿去，小头留给地方，地方财政能不困难吗？”周天勇说。事权与财权划分不清是我国预算管理体制一直存在的主要缺陷，无论是1994年的分税制改革，还是2002年所得税改革，重点都是“分钱”，基本没有触及事权划分问题。地方税在具体分配上也是层层往上集中，越往下收入越少。这样靠25%增值税和其他一些小税种收入过日子的地方财政应付日常开销都比较困难，更不用说进行公共与民生建设了。特别是近年来地方社会事业和社会保障支出不断加大的情况下，地方财政的日子尤显艰难。
在财力不足的情况下，地市级政府只好盘剥县里，截留国家对地方的转移支付和财政补助。“这也是地方的无奈之举”，周天勇强调。若能把原来省管市的模式改为省管县就会减少一层环节，省的财政经费直接下拨到县，减去了中间“扒皮”的环节。同时，省管县后县财政留成比例也会增加，可使县集中财力发展各种事业，这种模式对县域经济发展将是有力的推动。因此，实行省管县在行政意义上是对社会资源和财政资源的重新分配。
行政阻力
周天勇认为，县财政从市剥离出来直接被省管，受到影响最大的就是市财权的削弱。一些地级市为保住既得利益不愿放弃权力，甚至出现市县争权现象。于是，强行吞县为区或控制不放的做法就在某些地方开始上演，为改革带来了不小的阻力。
地级市是否放权是省管县改革面临的主要问题。中国实施市管县已经有20多年的历史，由此形成的利益格局，将是改革的一大阻碍。省管县将地级市的人事、财政、资金、项目等各项权力剥离出去，就涉及利益重新分配的问题。比如，以前县的财政收入被市里截留，现在直接交到省里，市的财政收入就会减少。
因此，要实现完整意义上的省管县，必须有配套的行政体制改革。如果仅仅在技术层面——在财政上加以改进，不对行政进行“大手術”，改革可能在一定时间内有效果，最终还是无法实现行政权力的科学配置。
财政内耗
从试点县运行情况看，省管县面临着不少问题。
对这些问题的产生的原因，周天勇认为，最主要是地方各级政府财权和事权划分不清。我国地方政府是基于上下级的行政隶属关系建立起来的，上级政府遇到对本级财政不利事，如收不抵支，就会通过事权将这种压力转移给给下级政府。在这种压力下，下级政府必然要寻求解决之道：一是继续下转，让基层财政来承担，使原本就困难的基层财政雪上加霜；二是自己消化，即通过乱收费或举债来消化。
这种财权上收、事权的下移的管理方式，不但使地方各级财政职能的划分很不合理，也使得省管县改革的效果大打折扣，在没有中央统一规范的前提下，财权和事权的摩擦和矛盾势必造成新的内耗。
体制摩擦
省管县有两层含义：一是财政意义上的省管县，在财政预算编制上、收入划分上、在项目审批上，由省直接下放到县。二是行政体制上的省管县，即市县平级，统一对省负责。
在行政没有省管县的前提下财政省管县，会出现什么问题？周天勇说，两种体制的“明争暗斗”的是无法避免的。我国地方行政构架是省管市，市再管县，而财政实行省管县后，一方面，财政上市县平级，行政上县却隶属于市。市级事权仍要覆盖全市，当然包括管辖的县，这样可能会超出财权所能承载的能力，使财权与事权明显不对称；另一方面，从财政的性质来看，财政只能是为某一定特定的政权服务，而作为与行政权相匹配的，对县级财政的管理权被架空后，无疑会直接影响到市级行政管理权的作用和实施。因此，如何实现行政管理体制和财政管理体制的协调一致，是省管县财政体制改革后必须要解决的重要课题。
县级失落
周天勇说，当县被市束缚时，县强烈要求被省管，一旦被省管后，会发现并不像自己想象的那么美好。这种现象的产生主要是财政体制上县直接与省结算，但人事任命权等其他权限仍然保留在市里，财权和行政权不匹配。对于县来说，在市管县体制下，可以抱怨市管县带来的“市刮县”问题，但一旦过渡到了省管县体制下，大量权限连同相应的职责下放到县时，县自身的经济实力和财政实力能否与新职责、权限相适应，则变成一个非常现实的问题。
从全国范围讲，大部分省份目前财力并不充裕，加上要消化取消地级市这一管理层级带来的机构、人员安置问题，短期内期望将其财政转移支付提高到市、县所期望的水平，可能有很大困难。为此，扩权后的县尽力加快经济发展水平，提高自己的财政收入，解决省管县后的财力不足的困境。
市级艰难
市作为省和县的中间环节，除了发挥本级财政的职能外，还要经办中央和省级财政对县级和乡级财政的转移支付、支农补助等业务。在自身财力不足的情况下，会想方设法截留上级下拨资金。实行省管县后，资金会直接下拨到县级，市里再也没有机会了，失去“外财”的市级财政该如生存呢？这可能省管县后市级财政所面临的最大难题。
周天勇认为：实行财政省管县后，市级必须转变观念，自谋发展。一方面利用自身的科技、教育、技术、人才优势，结合当地情况，因地制宜地发展相关产业。另一方面，要发挥作为地区中心城市的优势，大力发展商业和服务业，培养税源，增加税收。最主要的是改变过去大手大脚花钱的习惯，削减行政开支。如精简机构和人员，压缩公车费用，控制公款招待公款吃喝公款旅游等三公消费。总之，要努力通过增收节支的办法化解财政体制改变后现实危机。
前路漫漫
周天勇认为，省管县改革是对旧体制下利益格局的重新调整，涉及到众多官员的切身利益，阻力之大不难想象，其间困难也应该充分估计。一是我国不少省辖县有八九十个甚至一百多个，而省直管县的有效管理范围大体应在四五十个左右，太多了根本管不过来，这就要求把“缩省”和“并乡”改革一同囊括进来，这是远比省管县更加浩大的系统改革工程。二是改革后试点县拥有了大量经济管理权限和财政实力，如何约束其投资冲动和大把花钱，是关系到省管县改革成败的关键。
省管县体制改革 篇8
民主的内容广泛而形式多样, 对实现民主的方法而言, 主要有选举、表达自由、复决、罢免等, 但是对于民主的制度而言, 则需要考虑到我国的现实, 如此广阔的地域和广博的人口, 必须设计不同的制度以满足民主的需要。而地方自治作为一种地方民主的表达和实践, 为民主的实现提供了可行的方法和有效的制度。孙中山甚至认为:“地方自治者, 国之础石也。础不坚, 则国不固”。学者James Bryce也曾指出:“民主政治的最佳学习场所与政治成功的最佳保证, 乃是实施地方自治”。尽管如此, 在我国轰轰烈烈的政治体制改革中, 却鲜有对“地方自治”的讨论, 而是以“行政体制改革”替代了“政治体制改革”, 似乎行政体制的改革就能一举扫去臃肿的官僚机构和低效的政府服务对经济社会发展所带来的负面影响。殊不知, 没有民主的制度, 没有人民群众的参与, 任何改革都难以保证给人民带来实实在在的好处。
著名纯粹主义法学家凯尔森有云:“所谓地方自治 (local autonomy) 是分权和民主这两种观念的直接和周密的结合。”地方自治让一定区域内的居民有享有自治的权利, 而地方自治在全国范围内的推行, 也在一定程度上扩大了民主的范围, 将主权在民落到实处, 并能不断提高人民的参政议政能力。同时, 由于现代福利国家的扩张, 国家在处理地方事务上已经逐渐显得力不从心。在地方自治下各自治地区办理其自治事项, 在经费不足时, 可以由国库对之进行补助, 中央为使得各自治地区之间的经济平衡发展, 对于贫困的自治地区, 中央也应酌情予以补助, 只是地方自治后的财力, 如果足以自给, 则国库可以不予援助, 这样可以减轻国库的负荷, 而可以转向进行其他经济建设。通过因地制宜的地方自治, 能够最大限度地发挥地方的经济文化优势, 避免官僚主义的阻碍与损耗, 进而让自治之地方能更好地发挥其所长, 为本地居民谋得最大限度的利益。所以, 分权就显得更加现实而紧迫。地方自治制度作为集“民主”与“分权”的制度手段于一身的政治制度, 其重要性可见一斑。
一、地方自治的概念
地方自治 (local selfgovernment或home rule或local autonomy) 这个名词, 往往随着不同的国家, 不同的政治结构, 不同的社会文化以及不同的社会背景, 产生不同的认识。如《剑桥百科全书》则从内部自治 (Home rule) 的角度进行界定, 认为它是“将原来由上级权力机构实施的某些立法权力和行政职能下放给划定界限的地区内选出的机构。内部自治通常是为替代分裂而提出的一种做法”。台湾地区学者薄庆玖认为, 所谓地方自治, 系指一定地区的人民, 基于法律的授权, 在国家的监督之下, 自行组织自治机关来办理公共事务的政治制度。我国宪法学者郑贤君教授认为, “国家特定区域的人民, 由于国家授权或依据国家法令, 在国家监督下自行组织法人团体, 用地方的人力财力物力自行处理自己的事务的政治制度。”“自治”从字面理解应该是“官治”的反面, 就是自己管理自己的事务而毋庸他人管理与过问。地方的事务完全由地方上的人来管理, 不受中央的干预, 自治的权力完全掌握在地方人民手里, 以地方人民的意思为意思, 地方人民有权决定与处理地方事务而不必向上级政府负责。总而言之, 不管其侧重点如何, 重心都落在“自己办自己的事”这个主题上。在发达国家, 地方自治与宪政、民主、人权、法治一样, 早已成为政治现代化的题中应有之义。近年来, 这些国家的地方自治又出现了两种新的趋向:首先, 是联邦制国家和单一制国家在实行地方自治方面的趋同;其次, 是在全球地方化 (或者叫世邦化) 进程中对社区自治的重视。
一般认为, 地方自治的存在有四个要素:自治区域、自治居民、自治权力、自治机关。这几个要素中除了自治居民和自治机关的含义和范围尚能确定之外, 其它要素则有不同的界定。例如, 袁世凯认为自治的区域最好为区 (村) , 孙中山则认为县 (县级市) 为最好的范围, 认为自治范围包括省的也大有人在。对自治权力来说, 到底自治地方的自治权力有多大, 中央和地方的各种权力如何划分等问题都有诸多争论。
二、我国地方自治的历史与发展
清朝末年, 由于西方列强的入侵, 中国处于内忧外患的深重灾难之中。在社会各界和民间舆论的强烈呼吁和推动下, 清政府为了挽救其摇摇欲坠的政权, 不得不仿学宪政, 派遣大臣出国考察, 着手实行变法, 地方自治是其中最重要的内容之一。清政府在变法修律的同时颁布了一系列的地方自治章程, 并在全国各地加以实施。1908年, 清政府颁布了城镇乡地方自治章程及选举章程, 次年又颁布厅州县自治章程及选举章程。通过这一系列的措施, 形成了地方自治的初步架构。但由保守派的阻挠, 清末地方自治的权力极为有限。辛亥革命后, 北洋军阀政府继续推行地方自治, 其间虽然遭到袁世凯政府的阻挠, 但地方自治的步伐并没有停止。后来的南京国民党政府遵循孙中山的遗训, 继续推进地方自治。可以说, 这一时期的历代中国政府都将地方自治作为一项重要的政治制度加以考量。但由于此一阶段国际国内形势的复杂多变, 统治集团将地方自治与维护其专制统治联系在一起, 因而地方自治并没有按其原有的意义和目的加以实施。直到1949年国民党败退台湾, 真正符合宪政意义的地方自治也没有在中国建立起来, 近半个世纪的地方自治实践实际上以失败而告终。
1949年, 中华人民共和国成立, 中国共产党开始了对中国社会进行疾风暴雨般的全面改造。建国伊始, 共产党就宣布废除国民党的六法全书, 标志着与传统中国社会的彻底决裂。同时由于实行的是与旧中国完全不同的政治制度, 因此国民党政府原来推行的地方自治制度就被迫中断。虽然解放后也在宪法中规定了民族区域自治制度, 但那只是出于民族团结和政权巩固的需要而设计的一种政治制度, 这种自治制度对自治的主体和区域都作了明确的限定, 无论从设立的初衷还是实际的运作来看, 与真正意义上的地方自治都相差很大。即使这样一种特殊的地方自治制度, 其自治权也并没有得到法律的有效保障。地方自治权的一个最重要方面就地方立法权, 虽然我国宪法第一百一十六条规定:“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点, 制定自治条例和单行条例。”但同时又规定:“自治区的自治条例和单行条例, 报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例, 报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效, 并报全国人民代表大会常务委员会备案。”这样相互矛盾的规定实际上剥夺了民族自治地方的立法权。因此至今为止, 各民族自治地区还没有制定一部真正的地方自治条例。与此相对照, 《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》则给予了香港和澳门以真正的立法权。如前者第十七条规定:香港特别行政区享有立法权。香港特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案。备案不影响该法律的生效。后者第十七条也有同样的规定。
2007年, “十一五”规划提出, “理顺省级以下财政管理体制, 有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。2008年到2009年, 中共中央国务院先后发布《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》 (中发200812号) 、《国务院关于编制2009年中央预算和地方预算的通知》 (国发200835号) 、《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》 (中发20091号) 、《关于推进省直接管理县财政改革的意见》 (财预200978号) 等文件, 以财政体制改革为突破口, 推进“省管县”改革, 并确定了“2012年底前, 力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革”的改革目标。
三、我国行政体制改革和“地方自治”尚有差距
我国是世界上政府层级最多的国家, 我国现行政府财政层级有五级, 相应形成了中央对省、省对市、市对县、县对乡四对财政关系。虽然《预算法》规定“一级政府、一级预算”, 各级政府是独立的利益主体, 但现实中这四对财政关系是由行政隶属关系决定的, 上级政府对下级政府的行政权力体现为具备决定下级的收入分配和支出责任的经济权力, 于是下级就不可避免地扮演着上级的“代理人”角色。
市管县 (市) 体制是在20世纪80年代为了促进城乡经济一体化发展而作出的政治选择。在以政府主导型的经济发展过程中, 这种体制安排在城市化发展中确实发挥了显著作用。截至2004年底, 全国共有地级行政建制333个, 其中地级市283个, 占地级行政建制的80%。地级市领导县的数量占全国总数的70%, 人口占总人口的80%以上。但在我国初步确立市场经济体制、大都市圈经济兴起、城市区域化进程加快等新趋势下, 市管县体制原有的优势开始逐渐丧失, 已经难以适应市场经济发展和国家行政管理体制改革的需要, 成为政府和学术界关注的热点问题, 改革势在必行。
然而, 由于地理和先天的因素, 我国不同省区区域差异显著, 经济社会发展程度差异大, 不同地区的体制效率以及对体制本身的需求也不尽相同, 部分地方甚至有条件实施地方自治, 但是也有不少地方连“省管县”的改革时机都还不成熟。加上“省直管县”这种体制上的大手术, 牵涉到数以万计的政府官员的升降去留和其妻儿老小的生计, 涉及到数以亿计的政府资产科学配置和依法处置, 涉及到新架构的运转磨合, 其影响之巨, 牵涉面之广, 难度之高, 阻力之大是很难预测并有效控制的。除此之外, 以目前我国学术界对行政体制改革甚至政治体制改革的研究现状来看, 不仅数量不多, 也不够深入, 公开出版的更是少之又少。而甚为重要的可行性评估以及对具体每个地方的实证调研也未见论证。关于“地方自治”的研究则似乎成为了“学术禁区”, 其缘由难道是民国时期曾大力倡导地方自治么?
虽然学界对“省管县”的改革成果预期颇高, 但是从地方自治的角度来看, 省管县只是减少了市一级的管理, 但在隶属关系上并没有实质的改变, 改革后省对县的领导还是强有力的隶属关系, 而县在自治上的权力也并不必然得到加强, 很多县有可能还会因为缺乏市一级的领导和整合而在经济社会发展方面有所退步。“省管县”改革的结果虽然能够精简一级政府, 降低政府运行成本, 提高服务效率, 但是并不能完全消除官僚主义的弊病, 市一级的管理退后了, 省一级的管理走到前台, 从本质上说, 只是换了一个“管理者”, 并不是对县自治的保障。事实上, “省管县”改革只是行政体制的改革, 省、市、县在行政事务上的改革和分工虽然能够起到一定的效果, 但与事实上的“地方自治”还是有不小的差距。加上我国历来的政党政治习惯, “省管县”的效果如何还有待观望。
“省管县”改革离“地方自治”还有多远?这也许是一个沉重的话题。地方自治的本质是让地方人民自己参与管理本地区的事务, 实现地方民主与分权, 这已经涉及到民主与分权的范畴。而以财政体制改革等为内容的“省管县”行政体制改革能够担此重任吗?这就需要依靠我们的智慧和努力, 继续推进我国的政治体制改革, 如此, 行政体制改革才能名正言顺地走上正轨。
摘要：由于“地方自治”不仅能够实现民主与分权的目标, 还让地方人民直接参与管理地方事务, 对地方的经济社会发展具有重大作用, 所以“地方自治”曾一度成为民主与宪政的标志, 并且已经成为世界各国政治制度的重要组成部分。我国目前正在进行以“省管县”为中心的行政体制改革, 虽然被寄予厚望, 但是还是和“地方自治”有很大的差距, 要达到预期的效果, 也许还需要朝“地方自治”的方向努力。
关键词：地方自治,历史发展,“省管县”改革
参考文献
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