市管县体制

市管县体制（共4篇）

市管县体制 篇1

市管县体制构成了最基本的纵向权力结构体系, 使中国行政区划中市的建制由20世纪50年代的城市型政区逐渐演变为广域型政区。这一体制在推动城乡一体化进程中, 起到了一定的积极作用, 但也暴露了不少问题:市县都不发达的地区易出现“小车拉大马”的情况, 而市县经济均发达的地区, 市县双方都对这种体制产生不满。

一、市管县体制的演变

本文认为:“地级市”是市管县体制的核心。基于此, 本文从地级市入手, 通过全面梳理“地级市”行政层级的产生、发展与成型, 回顾了市管县体制的演变过程。

(一) 市管县体制的萌芽

从20世纪20年代中国市制萌芽开始, 市就是一个“点”的概念, 是由人口密聚在某一个“点”上的行政建制, 市与县被严格封闭、隔离。

建国后, 随着城市型政区的发展, 市管县体制开始出现。1949年兰州领导皋兰县, 1950年旅大市 (今大连市) 领导金县、长山二县, 便是中国市管县体制的萌芽。只是当时的市管县体制主要是为了解决大城市蔬菜、副食品的供应问题而设置, 并无“带”县之意。其初期演变如下:

1959年9月, 为了推进1958年以来的工农业生产大跃进和农村人民公社化, 密切城市和农村的联系, 促进工农业的相互支持, 便于劳动力调配, 全国人大常委会发布了上述规定, 为地级市的诞生打下了坚实的法律基础。

(二) 市管县体制的发展

1983年3月, 国务院肯定了辽宁等省在经济发达地区实行市领导县体制的经验, 同年3月, 又批准在江苏全省试行市领导县体制。随着试点的逐渐铺开, 市管县体制得到了迅猛发展。

1986年年底, 原国家经济体制改革委员会、民政部、国务院农村发展研究中心起草了《关于进一步改善市领导县体制的意见》, 在肯定辽宁、江苏等省试点经验、明确提出走城乡一体化道路的同时, 第一次在文件中非正式地提出“地级市”这一行政区划概念, 为未来“地级市”的正名奠定了坚实的基础, 从此形成了与“县级市”相对应的行政区划特定范畴的一个专有名词——“地级市”。

(三) 市管县体制的成型

随着市管县体制在西部地区和部分欠发达省份逐步实施, 这一改革措施也在推行过程中逐渐变异, 演变为地区改市, 即在本来并不存在地区与地级市同城的地方, 将一个个县级市乃至城关镇升级为地级市, 然后实行地市合并。成型过程中的标志性事件如下:

随着地市合并和市管县范围的进一步扩大, 领导县的地级市发展较为迅猛, 1982年为55个、1987年为152个、1998年为202个, 到2001年则达253个, 领导着1445个县级行政区 (不含市辖区) , 分别占市和县级总数的95.5%和70%。目前, 全国已有江苏、辽宁和广东等12个省区全部实行了市管县 (市) 体制。

市管县体制的推行, 改变了地区行政公署作为省政府派出机关的设置, 形成了中国行政区划层次事实上的省、自治区——地级市——县、自治县、县级市、市辖区——乡、民族乡、镇四级制。

二、市管县体制的积极作用

市管县体制是在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中产生、发展的, 有其历史必然性。这一体制对于密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡一体化起到了一定的积极作用。

(一) 加强行政管理, 提高行政效率

在市管县之前, 位于省、县之间的地区行署基本上对应着每一个省级部门, 机构重叠、人员闲置现象严重。同时, 在行政体制改革没有到位、政府职能没有根本转变的情况下, 省如果直管县, 其行政幅员过大, 管理负担过重。在省、县之间增加一级行政层级, 可以起到加强管理的作用。

市管县改革基本上达到了精减机构、减少层次、紧缩编制、提高行政效率之目的。以江苏为例, 1953年4月, 8个专署只有行政编制1633人, 到1982年底时, 7个地区的党政群机关实有编制已达9379人。1983年实行市管县体制后, 取销了7个地区, 增设4个地级市, 地 (市) 级单位由14个减为11个, 县 (市) 级单位由68个减为64个。除南京外, 其它10个市的市级党政机关的工作单位由原来的1032个减为551个, 减少幅度达47%, 工作人员定编31535人, 较过去减少32%。

(二) 推动区域市场统一, 促进规模经济形成

建国后, 计划经济体制下的“块块”分割严重地制约着区域经济的发展。城市人为地脱离了周边农村地区孤立发展, 造成经济发展过程中条块分割和城乡分割;市县分治造成的行政隔绝和城乡间的经济壁垒, 阻碍了贸易交流和资源流动渠道, 城市的资金、人才、技术等优势没有得到充分发挥。

市管县体制在很大程度上解决了社会转型初期行政区和经济区的磨合问题, 同时也推动了社会其它各项事业的迅速发展。这一体制使城市有了较大的发展腹地, 并逐步形成不同规模的开放式、网络式行政经济区, 扩大了城市自主发展权, 这在计划经济条件下尤为重要。

市管县体制有效发挥了城乡结合的优势, 城市利用自己的经济实力, 通过行政隶属关系, 加强了对农业的支援, 同时合理地组织商品流通, 建立了多渠道、少环节的商业体制, 城市对农村的教育、科技、卫生等工作也都提供了十分宝贵的资源。

市管县体制实现了市场体系发育不成熟的条件下生产要素在行政区范围内的优化组合, 使城乡、市县的优势得以互补, 一些乡镇等弱小企业在中心城市的支持和帮助下, 通过联合、重组等形式, 规模迅速扩大, 技术含量不断提升, 经济效益明显提高。

(三) 有利于形成合力, 推动城镇化进程

在过去的计划经济体制下, 城乡隔离状态严重, 城市化发展缓慢。1958年《中华人民共和国户口登记条例》和1964年《关于户口迁移政策规定》的实施, 城镇化进程出现了停滞甚至倒退。1960年城镇人口占总人口比重为1 9.7%, 到1965年城镇人口占比下降到18.0%;1965年全国建制镇3146个, 比1954年减少2254个;十年“文革”期间, 城镇化进程进一步被扭曲, 城市人口从1966年的1.33亿增加到1978年的1.72亿, 城市人口比重为17.4%, 比1965年又下降0.6个百分点;1978年建制镇为2173个, 比1 9 5 4年减少近六成。[4] (P55-82)

市管县体制突出了城市在社会、经济发展中的中心地位和作用, 不仅给城乡经济的快速发展和工业化、城市化水平的提高起到了促进作用, 同时也给一些城市做大做强和城市现代化奠定了坚实的基础。

市管县体制扩大了市的管辖权, 有利于在更大范围内集聚和配置生产要素, 有利于形成以中心城市为核心、以市域为腹地的城镇体系, 有利于中心城市自身发育、成长、壮大, 增加市域规模和经济总量, 提高城市知名度, 带动区域经济和社会的发展, 能够推动城乡交通、通讯等重大基础设施统一规划和建设步伐, 实现区域发展格局的优化。

市管县体制把与城市具有密切经济联系的农村划归城市统一领导, 不仅能促进行政管理体系与经济组织体系的大体重合, 有利于运用行政力量推动改革措施深入, 实现城乡生产要素的合理配置、城市工业向县域农村扩散、发挥城市对县域经济发展的带动作用。

三、“市管县”体制对经济发展的障碍

有学者在实地调研后认为, [5]地级市弊端犹如财政漏斗、权力漏斗和效率漏斗。具体来说, 市管县体制的弊端表现在如下几个方面。

(一) 脱离现实需要, 提高管理成本

增加和强化地级行政层次, 不仅影响信息传递的速度和效率, 而且在政治体制改革滞后、政府职能没有根本转变的情况下, 增加行政层级反而可能加剧城乡之间的矛盾。

现实管理与实际需要不一致。多数地级市只管四、五个县, 一方面, 过小的行政幅员必然导致管理事务繁琐化, 各种“考核”、“创建”、“达标”层出不穷, 增加基层负担。另一方面, 中国各级政府机构设置多为模仿型, 每一级政府都自成体系, 俨然一个个“微缩版”的中央政府。地级市设置带来的机构和公务人员, 必然消耗大量可见与不可见资源, 增加社会负担, 加大行政成本。况且, 经济发达地区城市数量多、规模大, 市领导的县数量少;经济欠发达地区城市数量少、规模小, 市领导的县数量反而多。

寄希望于行政力量主导经济生活, 短期效果明显, 长期问题多多。增设地级行政层次, 过分倚重行政力量主导经济生活, 必然导致政府去管那些不该管、也管不好的事, 阻碍市场经济发展主体的形成。部分地级市所辖范围内各发展主体并不在中心城市的经济辐射范围, 彼此之间也无密切经济联系, 完全靠行政手段捆绑成“夫妻”, 时间一长, 这种貌合神离的关系必然导致资源配置成本增高、效益降低。

(二) 职能定位不明, 降低管理效率

地级市管理职能既非宏观、亦非微观, 职能定位不明;部分地级市经济实力很弱, “小马拉大车”, 带不动所辖县市的经济发展;同时, 由于市县财政体制的相对独立, 市县在经济发展中必然是竞争多于合作。

地级市职责不明, 主动辐射有限。地级市政府职能是省里下放一点, 从县里上收一点。一旦县级政府大部分经济、社会决策权上收, 县级政府的公共行政创新精神受到压抑, 就会直接影响和干扰县级政府发挥其自治权能。从实际运行看, 撤地建市和地市合并过程中也缺乏科学论证, 部分地级市本身发展滞后, 远未形成集聚效应, 地级市府所在地面临着繁重发展任务, 主要精力一般放在市区、郊区以及开发区, 对所辖县市经济社会发展虚的指导多, 实的投入少。

各有利益诉求, 竞争多于合作。由于市县财政体制相对独立, 市县成了两个相对独立的发展主体, 在市场经济大环境中, 市县必然竞争多于合作。如果市本身经济实力不强, 必然为了自身发展而借助行政权力对所辖县市“吃、拿、卡、要”, 地级市的压制不能不说是县级财政捉襟见肘的一个重要原因。如果市、县发展水平相当, 行政管理的上下级关系必然导致不公平竞争, 二者之间的博弈中在消耗本就有限的域内资源的同时, 也会大大挫伤县域经济发展主体的积极性。如果市的实力远远强于所辖县, 即便没有市管县体制, 市也会因其较强经济实力担负起辐射范围内的“领导者”角色, 县域经济发展也自然会接受中心城市的“领导”。

(三) 实行城乡合治, 违背发展规律。

市管县体制使中国行政区划由宪法规定的四级制转化为现实生活中的五级制, 使市的建制由20世纪50年代的城市型政区逐渐演变为广域型政区。

城乡特点不同, 管理自然各异。城市和农村是有着质的差异的两种完全不同的地域, 实行市管县体制, 不利于针对城乡的各自特点进行分类管理、优化管理。城乡在人口的结构、密度、流动性, 产业结构、产业集中程度, 以及社会组织结构、社会管理结构等方面, 都有着极大的差异。农村的生产和管理分散性、季节性强, 城市二三产业特别是服务业集中, 能量流、物资流、信息流大, 因而对基础设施的需求量远远大于农村。

由城乡合治到城乡分治是客观规律。传统的观点认为, 城市的发展必然导致城乡差距的扩大, 所以要通过市带县, 使发展的城市同时承担起带领农村共同实现现代化的责任。但是, 事实已经证明:农村依附城市的发展模式, 难以获得成功, 迫切需要分开发展。通过城乡共治进而实现城乡一体化的结果只可能导致城市不像城市, 农村不像农村。无论是市带县还是整县改市, 实行的是城乡共治, 尽管名称上有市、县之分, 在行政区划上都是一元化的地域型行政建制。在城镇化进程中, 城镇自有其本身的许多任务有待完成, 城乡共治只能分散城市精力, 在城乡分治原则下, 城市自身发展与壮大便是对城乡一体化的最大贡献。

参考文献

[1]、丁胜.中国行政区划改革的新探索[J].安徽农业大学学报 (社会科学版) , 2006 (6) :39-42

[2]、孙学玉, 伍开昌.构建省直接管理县市的公共行政体制——一项关于市管县体制改革的实证研究[J].政治学研究, 2004 (1) :35-43

[3]、范朝礼, 储胜金.快速城市化进程中省域行政区划改革刍议[J].中国方域:行政区划与地名, 2003 (1) :10-14

市管县体制 篇2

行政区划对国家社会经济发展有着直接而深远的影响，合理的行政区划将促进国家的发展。我国行政区划现状，同历史和国外比都存在很多不合理之处，如省级规模过大，省区间规模悬殊，管理层级过多等，而市管县体制最为典型。在保持社会稳定前提下，逐步对我国行政区划与管理体制进行合理调整是很有必要的。

一、历史发展

所谓市管县体制，是指地级市对其周围县实施领导的体制。它以经济发达的城市为核心，依据行政权力关系，带动周围农村地区共同发展，形成城乡一体的区域整体。建国后，随着城市行政区的发展，市领导县体制开始出现。1958年，国务院先后批准京、津、沪三市和辽宁省全部实行市领导县体制，并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。为了加快城乡一体化建设步伐，推进行政机构改革，1982年，中央下达了改革地区体制，实行市管县体制的通知。此后，地市合并，城市升格，建立市管县体制成为行政改革的主要取向。目前来看，市管县体制已成为各省市区最基本的区划模式，构成了最基本的纵向权力结构体系。这一体制的施行，使我国行政区划由宪法规定的四级制向五级制转化，成为世界上少数的多级制国家之一。

二、改革的必要性

1.市管县体制违背宪法

我国宪法第三十条规定，地方行政区域划分为省(自治区、直辖市)、县(自治县、自治州、县、市)、乡(民族乡、镇)三级制。但是，在现行的行政管理体系中，我们看到在省、县之间又多了一级建制——地区或地级市，并逐渐演变成了“市管县”格局，使我国实际运行中的地方行政区划转化为四级制，这在本质上是违背宪法原则的。

2.市管县体制运行中的弊端

1)管理效率降低，管理成本增大。增加和强化地方行政层次，不仅影响信息传递的速度和效率，而且在政治体制改革滞后、政府职能没有根本转变的情况下，增加行政层级反而可能加剧城乡之间的矛盾。在市领导县体制下，县的自主权较小，资源配置成本增高、效益低，而且，增设一个地级行政层次，管理机构和行政人员增多，管理成本加大。

2)市职能定位不清，市县竞争加剧。市管县限制了县级政府自治能力的发挥，市政府职能定位不清，对县的主动辐射与带动作用有限。由于市县财政体制的相对独立，在市场经济背景下，市县在经济发展中竞争多于合作，其结果往往是县(县级市)被束缚，缺乏应有的活力。不改变现有体制，各种经济利益冲突就会加剧，制约地区经济发展。

3)管理幅度不平衡，违背科学管理原则。经济发达地区城市数量多、规模大，市领导的县数量少;经济欠发达地区城市数量少、规模小，市领导的县数量反而多。这与行政管理原则相悖。管理幅度过小，会使管理事务繁琐化，增加管理负担。

4)实行城乡统一治理，不符合国际规律。由城乡合治走向城乡分治，是各国行政管理的一个客观规律。城市和农村是有着本质差异的两种完全不同的地域，在人口结构与密度、产业结构以及社会组织结构等方面，都有着极大的差异，实行市管县体制，不利于针对城乡的各自特点进行分类管理。

三、改革理论概述

在市管县体制改革的问题上，学者们提出很多独创性意见，观点主要有以下几种：

1.省直管县论。这种观点在理论界较为盛行，按照进行程度和改革规模的不同可分为市县分治和缩省扩县两种观点，后者是前者的延伸和推进。

1)市县分治。建立省管县体制的实质是省直接领导县，市县分治，这也是省管县体制实行的最基本方式。市县分治只是撤销市管县行政体制，地级市仍然保留，把市和县处于同一竞争平台，共同受治于省。在市县分治体制下，要加强地级市的建设，发挥区域性中心城市的带动作用

2)缩省扩县。在市县分治基础上，实施省直管县体制，实质上扩大了省一级的管理幅度。为了保持合理的管理幅度，理论上有两种选择：缩省或者并县。戴均良认为从国内外的经验和管理需要出发全国可以设50～60个省级建制，在划小省区的同时，可以合并规模过小的县。学术界对此观点意见不一，大多数认为大规模重新划分和调整省级区划不可行，但可以适当调整个别省级行政区划。

2.市协县论。这是在取消“市管县”传统概念基础上建立的一种新型的城乡综合协作概念，即取消市县之间的上下行政隶属关系，建立互相协作的平行互动关系。统筹城乡规划，建立城乡协作的行政管理体制和均等化的公共服务保障体制，通过改革探索，加快经济社会快速健康协调发展。

3.扩权强县论。扩权强县也是改革“市管县”体制弊端的有效途径，为大多数学者所认可。操作方式是在中央政策和法律允许以及原有行政区划不变的情况下，赋予部分县与市相同的经济、社会管理权，包括审批权、税收权和人事任免权等“扩权强县”改革的直接受益者是原有“市管县”体制下处于弱势或不公平待遇的县级地区，它们在改革中获得了更大的经济发展权限，并得以重新分配资源。

4.复合行政论。所谓复合行政，就是在经济全球化背景下，为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。复合行政旨在转变政府职能，注重政府内部职能的整合与转化，引入公共治理理念，协调城乡合作以实现发展目标。

四、体制改革的理性思考与设想

从实践中看，扩权强县的改革模式在各地方应用较为广泛，但也遇到了很多问题：强县扩权政策与国家体制与法律法规不适应，权力难以真正下放;经济强县的财权和事权不匹配，基础财政压力日益增大;土地、工商、税务等垂直管理部门在扩权政策中定位模糊;县级政府扩权后，省级政府管理半径增加，缺乏对县级政府权力的有效监督。此外，在省直管县试点改革方面，据调查结果显示，总体效果不错，但也同样面临着政策与法律、法规不适应、省级政府管理压力大等问题。另外几种市管县改革的理论方法，也在理论解释和具体实践方面存在诸多问题，亟需进一步探讨解决。

可见，对市管县体制改革现有理论进行理性思考和改革创新十分必要。本文在结合省直管县和扩权强县等多种理论的优势和中国国情的基础上，提出“扩权自治”的改革设想，以期对市管县改革问题的`解决有所裨益。

扩权与自治相结合，自上而下扩权，自下而上推进自治，二者同时进行、相互补充，最终达到减少行政层级、提高行政效率的目的。充分肯定省直管县体制的优越性，撤销地级市行政级别，实行城市级别统一化，并且市、县分治，处于同一行政级别并且接受省的直接领导管辖。在此基础上，进一步调整省、市县级行政单位的数量和管理幅度，增加省级行政单位数量，限制市管辖的区域范围，实行县级行政单位的升级与合并。给予市、县更多的行政权力，充分发挥地方自主性，提高地方活力。逐步扩大县级以下自治范围，随着城市化的推进，乡镇将逐渐融入县，自治体系也将随之提升，最终取消乡、镇行政层级，实现从中央到地方三级制。具体操作如下：

(1)升级扩权

首先，增加省级行政单位数量，减少管理幅度，提高管理效率。重点考虑增加新的直辖市，将各省市中经济发展程度高、人口多的较大城市，比如从大连、青岛、南京、武汉、深圳、广州、西安等增设为直辖市，不再受原所在省管辖，直接由中央政府管辖。这些城市的选择都有一定的理由和基础，至少应有10～20个左右省级单位的空间，从原所在省剥离出来之后，将大大减少省级政府的管理压力。

其次，取消副省级和地级政权层次，市、县同级。本着城乡分治的原则，可将一些与中心城市有着密切关联、不可分割的县、市转型为市辖区，规定城市的行政管辖区域仅限于城市中心区域及其周边与其依托关系密切、可作为其郊区或者卫星城的地区。既减少省级政府的管理幅度，也解决了中心城市发展空间问题;原地级市管辖下的县或县级市按照大小和城市化发展程度进行升级或合并，面积较大、人口较多、城市化程度较高的县级行政单位可以升格为市;面积较小的、地理位置相邻的县适度合并，与其余不适合合并的县同样保留县级行政级别，并且与市同级，直接受省管辖。省直管市、县的有效管理应保持在在40～50个范围内，否则将导致管理失效。

(2)推进民主自治

市、县作为中央、省(直辖市、自治区)行政层级之下的第三级别，享有相同的自治权利。市下设区和卫星城，城市可以行使其各项法定职能以保证所辖区域的健康、高效、有序发展，实现辖区内部的民主自治，即将社区管理模式放大，自下而上进行扩大自治范围。至于县，短期内，仍要以乡、镇政府为下一级行政单位，但从长远来看，随着城市化进程的推进和基层民主范围的不断扩大、自治权的不断提升，如增强县乡领导干部选举的公开性、竞争性、选择性，有条件的地方进行直选试点，逐步建立对下问责制，建立县、乡，村民主的有效衔接，最终将实现从村级自治到乡镇自治，最后到县级政府的民主自治，从而取消乡、镇层级，实现从中央到地方的三级行政区划。

五、结语

“省管县”还是“市管县”？ 篇3

省直接管县的财政体制是浙江的长期实践，但显然已不适应当前实际。随着杭州湾大桥的贯通，长三角一体化的加强，要素配置的进一步优化提升，迫切需要深化省县间的治理结构改革。

我国自1983年以来，开始实行"市领导县"的体制，但浙江省则仍然坚持实行"省管县"的财政体制。其实这一体制在浙江省最早可以追溯到1953年。当时根据中央取消大区一级财政、增设市(县)一级财政的决定，浙江省普遍建立了市、县一级财政。在一些省区把原本实行"省管县"财政体制，先后改成"地(市)管县"财政体制的情况下，浙江根据自身发展需要，除了"文革"后期的几年外，一直坚持"省管县"的财政体制。

浙江省能够实行这样的独特的体制，是与其具有较好的客观条件分不开的。一是所辖的县较少。1980年，浙江只有66个县，大致只是一些省份的1/2至1/3，因此在省直接对县情况下，管理跨度相对较小。二是面积较小。全省80%的县位于以杭州为中心200余公里的半径内，即使在交通条件较差的30多年前，多数县也是在半天路程之内，实施省直接对县领导的行政成本相对较低。三是地级市实力较弱。上个世纪80年代浙江仅7个地级市，国民收入合计仅占全省23.5%，所以省直接对县不会较大程度地影响地级市的发展。

浙江省改革开放以来实践表明，实施"省管县"体制具有经济社会和行政管理多方面的积极意义。由于减少了中间层次，提高了行政效率，有利于提高县市自主权，增强县级经济活力，目前在全国百强县中，浙江省占有30个。在改革上形成了"虚省实市"的利益格局，有利于优化市场经济竞争格局。在浙江，省级的直接利益较少，市和县处于同一竞争层面，因此与其他省份相比，形成了一种单一竞争主体局面，避免了多层次行政干预对于市场竞争关系的扭曲。在行政上弱化了市对县的领导，有利于全省统筹发展。浙江的县市在事实上亲省而远市，同时市在经济活动上也把县作为平等的伙伴关系，大大提高了全省的市场化水平和市场竞争的有效性。

目前，浙江县级经济发展大致可以分为两种类型，或者说是出现了两极化趋势。一种是经济发展水平较高，城区经济占有较大比重，这些县市与传统意义上的县已有了本质区别。这些县的数量大致占全省的二分之一，GDP则占全省的四分之三。

另一种县的经济发展水平较低，第一产业比重相对较高，多数位于山区，工业发展前景不容乐观，但生态环境较好，与传统意义上的县没有太大区别。这些县数量占全省的二分之一，GDP占占全省的四分之一。

"市领导县"的体制，在长三角地区，实践表明是一种不利于要素优化配置、不利于城市化进程、不利于提高行政效率的体制。市和县都是竞争主体，在当前互相具有管辖和被管辖关系情况下，在相当大的程度上扭曲了竞争关系。如义乌市与其上级金华市就存在着一些比较微妙的关系，实力较强的义乌市出于尊重上下级关系，不便过于直言经济社会发展思路和问题。有鉴于此，浙江省自1992年以来，四次出台强县扩权政策，但还是不能从根本上解决问题。

显然，目前迫切需要深化实施省直接管辖县市的体制。这一改革可以分为两个步骤。先是扩大设区市的市域范围，把一部分毗邻县市并为这些市的区，使其具有足够的发展空间。然后，就是把没有并入设区市的那些县市，实行由省直接管辖的体制，并在法律上与设区市具有同等地位。由于这一改革较少涉及具体的利益调整，是一项成本较少，收效较大的改革。

市管县体制 篇4

市管县真正作为一种全国普遍推行的城市行政体制正式形成于大跃进时期。当时认为市管县可以起到城市带乡村、市支持县的作用。1958年1月,江苏省所辖的上海、宝山、嘉定三个县划归上海管辖,此后无锡、常州、北京、上海等大、中城市自发跟进, 到1958年年底, 全国已有29个市管辖120个县级单位,几乎所有的直辖市、省会城市、大城市都实行了市领导县体制。至1960年年底,除京沪两个直辖市外,在24个省、自治区有50个省辖市 ( 约占全国省辖市的75% ) 实行了市领导县体制,共辖县237个,约占全国县总数的1 /7。[ 2 ]但市管县的第一次高潮来得快去得也快,1960年的经济困难使全国面临严峻的经济形势,城市不仅难以领导下属的县,甚至连自己的粮食供应也难以保证,市管县体制也就失去了经济基础,1961年, 中央和国务院决定在全国停止推广市领导县体制,仅1961年一年内,全国领导县的市数就减少到了39个,市领导的县数 (包括县、自治县、旗等) 则由上一年骤减至132个,1961 - 1966年6年时间内,领导县的市数、市领导的县数平均每年分别减少4. 2个和28. 3个。[3]

改革开放之后,随着经济复苏,市管县体制得到大规模推行。中共中央[1982]51号文件发出了《关于改革地区体制,实行市管县的通知》,并批准了江苏全省实行市管县体制,1983年3月,江苏省率先撤销原来的7个地区,全面推行市管县体制,形成历史上第二次,也是迄今为止最大的一次市管县体制扩张高潮。到1983年底, 全国共有126个市领导517个县、5个自治县、9个旗、3个特区,代管8个县级市,平均每个市领导4. 3个县。自此以后,市管县体制发展迅速,伴随着中国行政体制改革,分别在1985年、1988年和1994年前后形成数次小高潮,到1998年底,全国共有219个市领导876个县、49个自治县、10个旗、1个特区,代管292个县级市,平均每个市领导5. 6个县,领导县的市、市领导的县分别比1983年底增加73. 8% 和126% [4]。

1999年, 中共中央国务院以中发 [ 1999 ] 12号文件发出的《关于地方政府机构改革的意见》指出:“要调整地区建制,减少行政层次,避免重复设置。与地级市并存一地的地区,实行地市合并; 与县级市并存一地的地区所在市 (县) 达到设立地级市标准的,撤销地区建制,设立地级市,实行市领导县体制; 其余地区建制也要逐步撤销,原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖,县级市由省委托地级市代管。[5]于是,在2000年形成了仅次于1983年的又一次市管县体制的高潮,一年撤销地区21个,领导县的市、市领导的县分别增加23个和156个,浙江、安徽、江西、山东、河南5省全面推行市管县体制,此后,1999年福建省、2001年陕西省和宁夏回族自治区、2002年广西壮族自治区、2003年山西省等省份都相继全面推行市管县体制,截止2005年底, 除了30个自治州、3个盟、17个地区之外,全国283个地级市领导了1546个县级政区,约占全国县级政区单位总数的76. 91% ,人口占总人口的80% 以上。[6]至此市管县的行政管理体制已经成为主导性的区域行政建制,地方行政管理层次由原来省、县、乡三级变省、地、县( 市) 、乡镇四级。

市管县体制的形成是中国城市发展史上的一个重要分水岭,在此体制下,兴起了大批的地级市,这一级别的城市是中国城市群体中历史最短的一个类别,如果追溯历史,在它之上的直辖市和之下的县都可以在前现代时期找到自己的原型,经历了长期的发展和演变,而地级市是新生事物,它出现在20世纪下半叶并在21世纪初进入大发展,从时间上来说并非偶然,这一阶段正是中国开始现代城市化进程,城市得到全面发展的时期,在国土空间全面城市化的背景下,地级市的兴起其实是国家在城市空间治理上追求平衡性的必然产物。