供给体制（共3篇）
供给体制 篇1
建设社会主义新农村, 其中应该放在突出位置的一项工作就是为农业、农村和农民供给优质足量的农村公共产品。农村公共产品供给直接关系到新农村建设的健康发展以及乡村的政治稳定和社会安定, 不仅是经济问题, 更是社会和政治问题。
一、城乡二元体制对农村公共产品供给的制约
长期以来, 在“重工轻农”与“重城轻乡”思想的影响下, 我国在公共产品方面一直实行“一个国家两种制度”, 这是导致城乡公共产品差距过于悬殊的根本原因。例如在农业生产组织形式上, 对分散的小农经济实行集体化改造, 以便于从组织上保证政策干预农业生产的有效性;在产业发展上, 强制性地规定农业产业活动空间, 限制甚至取消农村非农产业发展, 人为地割断了城乡产业间的联系;在资源配置上, 限制农村劳动力向城市正常的流动, 明确将城乡居民区分为农业户口和非农业户口两种不同的户籍, 并严格规定, 没有城市当局的许可, 农村人口不得流入城市, 农业户不得转为非农业户口。
在执行上述政策的同时, 我国国家财政也大多数投向了城市, 城市居民在没有为道路、水、电、教育、卫生、文化等设施建设付费或所付很少的情况下就可享受很多福利。然而, 农村公共产品建设却实行自筹与转移支付相结合的办法。转移支付的额度又很少, 地方财力较紧, 大多数乡镇财政赤字, 不少连正常运转经费都成问题, 更不用说进行农村基础设施建设了。因而, 转变城乡二元的公共产品供给体制, 建立一种城市支持农村, 城乡统筹的公共产品供给体制显得尤为重要。
二、农村行政管理体制对农村公共产品供给的制约
1. 供给决策是“自上而下”的行政命令直接影响了供给效率。
“自上而下”的供给体制对农村公共产品的供给效率, 主要表现在三个方面。第一, 其供给总量、供给结构和在这种“自上而下”的供给体制中, 农民作为农村公共产品直接受用者, 却处于决策的最低层, 加上各种监督与约束机制尚不完善, 对各级政府供给农村公共产品的决策几乎没有太大的影响, 进而失去参与农村公共产品供给决策的积极性与主动性。第二, 行政命令式的决策机制从体制上决定了供给与需求是脱节的, 造成供给与需求之间很容易出现矛盾, 不但公共产品的供给总量和结构不可能真正满足农民的实际需求, 而且还可能超越农民的实际承受能力, 极易导致供给过度等问题。第三, 这种供给体制的执行偏差与监督成本都较高。“自上而下”的供给体制将决策提高到较高层次, 政策执行链较长, 存在多重的委托代理关系, 而每一层的委托代理关系都会因委托人与代理人的利益的不一致而使政策执行的效果产生偏差, 并会产生一定的监督成本。
2. 不合理的考核制度影响了农村公共产品的供给效率。
具体表现为强调对对短平快等“硬”公共产品的考核, 如农村交通要道建设、公路沿线农田改造、办公大楼建设等, 具有加强供给的内在激励;而对那些见效慢、难度大的、长期性的“软”公共产品, 如农田水利维护、农村社会保障、农业科技、信息、新型合作医疗、教育质量等, 没有太大的兴趣。
3. 政府的缺位、越位与错位影响了农村公共产品的供给效率。
第一, 现行的农村行政管理体制中对相关部门在农村公共产品供给中的权利与责任划分都很笼统, 许多部门着实不知道自己的责权与定位。第二, 农村公共产品供给中还存在多头领导问题, 这种多头领导很容易造成各主管部门推诿责任与争夺权利的行为, 最后行政管理费支出不少, 但农村公共产品供给的起色却不大。第三, 现行农村公共产品的供给机制实行事权与财权的高度统一, 而对供给过程则监督不力。目前, 对供给过程的监督主要是由审计和农民负担管理部门执行, 由于农民负担多为预算外资金, 而预算外资金又大部分分散在各行政事业单位, 不仅增加监督努力的成本很高, 而且也很难界定合理与不合理的界限。
三、不完善的激励体制对农村公共产品供给的制约
1. 缺乏决策参与体制。
从公共政策学的角度来看, 公共政策应是利益相关者相互博弈的结果, 在某些主体缺位情况下所制定的公共政策大多数会被此类主体的抵制。因此, 在当前农村公共产品的提供中, 由于缺乏农民的决策参与机制, 致使一些村民对于通过“一事一议”解决公共事务不关心, 很多村民不参加开会, 除了一些极端贫困的村民外, 条件不错的村民也不愿意承担自己在公共物品上相应分担的责任。
2. 缺乏信息沟通体制。
农民虽作为公共产品的需求者与消费者, 是公共产品的直接利益主体, 但没有相应的表达信息的平台, 而部分积极参与者的意见往往得不到重视。由于不能有效征集农民群众的真实意见, 确保农民的意愿能在供给中得到尊重与体现。所以不能很好的刺激农民参与农村公共产品的供给, 导致大多数人采取一种相机而动的策略, 根据政府制定的政策制定自己的应对之策, 对自己有利就接受, 若对自己不利就拒绝或变相抵制。
3. 缺乏市场竞争体制。
农村税费改革后, 为减轻农民负担, 必须按一事一议制度进行筹措资金, 因此由政府或集体供给农村公共产品的资金必然严重不足。然而就是在这种急需引进资本的情况下, 却由于缺乏市场竞争机制, 使得农民资本没有一种参与农村公共产品供给的积极性, 因为在没有良好的市场竞争机制条件下, 以及充分的经营自主权的情况下, 农民资本参与农村公共产品的供给与经营的风险很大, 收益率也不高, 因而缺乏参与供给的内在激励。
摘要：当前农村公共产品供给滞后的体制因素有很多, 主要有城乡二元体制对农村公共产品供给的制约;农村行政管理体制对农村公共产品供给的制约以及不完善的激励体制与利益保护体制对农村公共产品供给的制约。
关键词：农村公共产品,供给滞后,体制因素
参考文献
[1]尹成杰:积极推进城镇化进程[J].求是, 2003, (2)
[2]邹农俭:农村税费改革的相关改革[J].经济社会体制比较, 2005, (5)
[3]党国英:论村民自治与社区管理[J].农业经济问题, 2006, (2)
[4]郭书田陆学艺:解决三农问题的十条建议[N].中国经济时报, 2003～03～31
供给体制 篇2
关键词：农田,水利设施,供给
1 小型农田水利设施的“准公共产品”性质
小型农田水利设施主要指灌溉面积1万亩、除涝面积3万亩、库容10万立方米、渠道流量1立方米每秒以下的水利灌溉工程。
小型农田水利设施采取民间供给的方式, 可以有效地解决小型水利工程中的“政府失灵”问题。由政府或集体来提供这类物品的供给, 会产生公共资源提供了私人物品的现象, 不仅造成了公共资源的浪费和低效率, 而且造成了集体或政府的财政负担, 影响其他公益事业的支出。小型农田水利设施的建设关系到农民的切身利益, 而且农民也最清楚自己最需要哪些公共产品, 政府通过一定的措施消除纯粹公共品带来的外部性, 如给予相应的补贴、营造公平竞争的市场环境、实行工程招标等。这种做法解决了由于信息不对称带来的小型水利工程的供给过多或过少。此外, 小型水利灌溉设施规模小, 技术要求不高, 从工程技术角度来看, 民间是有能力供给的。
2 小型农田水利设施民间供给行为的影响因素分析
2.1 资金问题是制约农户投资的重要障碍因素
2.1.1 农户自有资金不足
对小型农田水利设施的投资, 需要一定的资金实力, 但是农户或私人企业等微观经济组织往往自有资金不足。由于受收入水平和资金外流等因素的制约和影响, 一些农户即使有投资的意愿, 也很难有供给能力。
2.1.2 借贷渠道不畅
实现小型农田水利设施的民间供给, 需要有一定的融资渠道。然而, 在大部分农民自有资金不足的情况下, 农户同时也难以获得借贷资金。农民贷款难、农村融资难已经成为制约农业市场化、产业化、国际化和新农村建设的突出问题。
从中国大部分地区农村金融的现状看, 农村金融机构、金融市场和金融基础设施的建设发展相对滞后, 金融服务能力有弱化趋势, 一方面资金外流严重, 存款不断转移到大城市, 另一方面农民缺乏融资渠道, 普遍患有资金“饥渴症”。此外, 由于过去农村基金会的金融风险很大, 监管部门近年来一直采取严格的审慎态度, 不新批金融机构牌照, 导致一些非政府小额信贷组织依然没有合法地位, 也没有比较充裕的资金来源。
2.2 农民自己筹资的“一事一议”制度存在一定的缺陷
“一事一议”制度是指农村在兴办农田水利基本建设、植树造林、修建和维护村级道路等集体公益事业时, 所需要的资金和劳务要通过村民大会或者村民代表大会集体讨论、研究, 实行专事专议的办法来筹集部分资金, 是国家为了防止基层政府通过“两工” (义务工和劳动积累工) 增加农民负担而提出的。这一制度安排所遇到的难点在于筹资的困难。其原因在于, 不同农户之间在收入水平、收入结构和经济活动等方面也存在一定的差异, 这种差异使得不同农户的需求意愿和筹资成本承担能力之间存在差异。
3 政策建议
第一, 小型农田水利设施的民间供给行为在理论和实践中均具有可行性, 因此, 应制定更加积极和行之有效的政策措施加以鼓励、引导和支持。
在当前全国实施减免农业税的大趋势下, 许多基层政府的财政状况越来越紧张, 通过民间供给小型农田水利设施有利于减轻政府的财政负担, 同时也给一些农民创造了获利的机会, 调动起农户兴建小型水利工程的积极性, 提高农民收入。因此, 政府应制定适宜的政策或法规加以鼓励、引导和指导, 建立起一个健全、规范、合理的进入和退出小型农田水利工程民间供给市场的机制, 同时避免政府对农村中小型水利灌溉工程民间供给市场的行政干预, 使市场能够健康发展。
第二, 对于准经营性的农业基础设施来说, 健全和完善农业政策性金融体系, 是使其获得稳定的融资渠道, 保证民间供给得以顺利进行的重要保障。因此应该通过一系列的保障措施来完善农业政策性金融体系。
首先, 应完善融资利益补偿机制。建立一个完善的财政补贴机制, 通过建立利差拨付、确立合理经营费用补贴、提高呆坏帐准备率等利益补偿机制, 对政策性金融从事低盈利、亏本性投资所造成的政策性亏损, 要给予及时弥补, 实现农业政策性金融机构的保本经营。
其次, 应加强资金的运用和管理。政策性金融机构虽不以盈利性为目标, 但作为独立自主经营的金融机构, 它同样是在市场经济环境下运作, 要受到市场机制的制约, 要遵循市场规则。因此, 它需要借鉴商业性金融机构的运作方式, 完善经营机制, 提高自身经营管理水平, 实现持续、稳健经营, 为农业生产提供有效的政策性金融服务。
此外, 还应加强信贷管理。农业发展银行必须以银行的方式而不是以财政的方式执行国家支持农业基础设施建设的政策, 要保证资金的有偿使用、专款专用及按期收回。建立和完善风险管理机制, 努力提高资金使用效益。严格审查贷款项目, 对所有借款人, 都要进行资信评估, 确定其信用等级, 尽量降低贷款的风险程度。遵循信贷资产安全管理的基本原则, 讲究信贷资金的流动性和安全性;最后, 要建立健全农业政策性金融的法律法规。世界上大部分国家在成立农业政策性金融机构之前都先进行了单独农业政策性金融立法。我国应借鉴其他国家的先进经验, 尽快制定出适合我国的农业政策性金融法规, 界定政策性亏损与经营性亏损, 建立还贷约束机制, 对农业政策性金融的性质、经营方式、保障条件、各级政府的职责、财政补偿机制、农民参与形式、监管等内容进行明确和规范, 使农业政策性金融机构有法可依、有章可循, 为农业政策性金融创造宽松、和谐的法制环境。从而步入规范运作和健康发展之路。
4 结语
理论和实践都能够证明, 由民间投资来兴建小型水利灌溉设施是非常可取的。从理论上来看, 由于收益易于排他, 而且具有直接盈利性, 收益农户自我筹资或者利用银行贷款进行机电井投资都是可行的。机电井投资可以取得很好的财务回报, 农户之间合作投资、开展自我服务可以取得的财务回报率会更高。因而, 农户私人投资或者合作投资于机电井建设具有现实可行性。
参考文献
[1]雷小康, 贾明德.有效解决中国农村公共产品供给机制内在矛盾的对策研究[J].华中农业大学学报社科版, 2003 (1) .
[2]鞠晴江, 庞敏.基础设施对农村经济发展的作用机制分析[J].经济体制改革, 2005 (4) .
[3]王永莲, 杨文选.我国农村基础设施融资问题分析[J].新疆大学学报, 2006 (1) .
供给体制 篇3
在全球性城市化进入可持续发展的重要阶段,各国政府十分重视和探寻公共产品供给的有效模式。在国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发[2010]13号)的指导下,成都、重庆、北京等地相继出现了水务公私合作项目。实践证明公私合作(PPP)模式能够有效地向社会公众提供公共产品及服务,实现公共资源的有效配置。我国传统的公共项目建设管理体制一直存在民间投资参与门坎高、政策界线不明晰、合作观念及制度缺乏等问题[1],这影响了公私合作模式发展。以我国重庆市在水务行业公私合作的实践案例,探索水务公私合作建设及管理模式、运行机制和改革方向具有重要的示范性意义。
1 重庆公共供水公私合作运行模式
1.1 改革背景
重庆水务公私合作起源于2001年1月11日成立的重庆市水务控股(集团)有限公司,2007年6月,重庆市国有资产委员会通过国有股权划转,将重庆市水务控股(集团)有限公司由国有独资有限责任公司变更为2名股东控股的国有控股有限责任公司。2007年8月,重庆市水务控股(集团)有限公司股东会通过决议,整体变更为重庆水务集团股份有限公司(以下简称为“重庆水务集团”),其中水务资产经营公司持股85%,苏渝公司持股15%。
1.2 运行模式
根据《重庆市人民政府关于授予重庆水务集团股份有限公司供排水特许经营权的批复》(渝府[2007]122号)文件,重庆水务集团及受其控制的供、排水企业在其特许经营区域范围内,独家从事供排水服务和负责供排水设施的建设。特许经营期满后,重庆水务集团可报请重庆市政府延长特许经营期限,如其总体服务质量和服务价格水平明显优于其他同类企业,市政府给予优先考虑[2]。
如图1所示,改革选择了BOT(build—operate—transfer,即建设——经营——转让)模式运营,其中合作双方是政府(文中所指的“政府”如未特指,是指公私合作中以公共利益为代表的法定公共部门,即地方行政管理部门及其下属授权的公共事业管理机构)和重庆水务集团。重庆水务集团主要业务是独立与政府开展BOT合作,少部分对外采用合作经营的模式,即重庆水务集团与私营水务公司合作成立新的水务投资公司,然后由新成立的投资公司与政府合作。总体上可以看出重庆水务集团作为国有企业,其经营模式体现“公司经营、公私合作、产权明晰、价格协商”的中国式“BOT”模式。
1.3 重庆水务模式的公私合作关系
1.3.1 融资方式
重庆水务模式摆脱传统的政府直接供给水务产品模式,采用市场化的运行思路,以公司方式接替政府进行水务产品的供给和运营。与传统的BOT项目中广泛存在的项目融资方式不同,重庆水务集团采用的是企业融资的方式,即重庆水务集团不是以具体项目自身的盈利能力为基础进行融资[3],而是以其企业集团优质资产为基础进行融资,比如政府给予的土地资产。
1.3.2 风险分配关系
重庆水务集团作为独立运作的大型国有控股企业,其风险主要来自经营风险、政策风险和行业风险。政府和重庆水务集团之间并没有明确的风险分担原则,但基本的融资风险是:(1)经营风险。如原材料供应、运营成本、能源供应、质量变化、暂停服务等。重庆水务集团有权要求进行价格调整,即依照法定程序,由重庆水务集团事先提出调价申请,之后履行听证程序,最后由重庆市政府批准执行。因此成本风险转移至政府和消费者承担。例如2009年11月举行的水价调整听证会决定水价调整方案是重庆主城区居民自来水价格每立方米提高0.60元,先调整0.40元,剩余0.20元由政府补贴解决或视经济发展情况再行实施。而且2007年开始,重庆市政府与重庆水务集团之间核定的污水处理结算单价高达3.43元/m3,高于当前国内同类型城市的污水处理费结算水平(0.8～1元/m3),由此导致重庆市政府每年需支付污水处理费约15亿元[4]。2010年上半年,污水处理的营业利润率达到69.7%,而自来水销售是33.71%,同时期的政府补助额接近4800万。但是重庆水务集团承担因供水业务成本上升而水价不能及时得到调整而导致的经营和效益损失风险。(2)重庆水务集团同时承担着发展中尚未明确的政策性风险,如行业体制政策变化以及行业技术标准的变化。(3)由于重庆水务集团在政府授权的特许经营范围内自动获得特许经营权,因而其行业竞争风险相对较小。
1.3.3 利益分配关系
政府与重庆水务集团的合作中,政府得到社会效益,即水务公共基础设施的运营保证了公众的用水需求。重庆水务集团则在政府价格管制下,在其特许经营范围内以垄断地位供给水务产品并获得利润,其所获利润在股东间进行分配。2010年上半年,重庆水务集团的有限售条件股份占到89.58%,其中国有法人持股占到75.1%,基于重庆水务集团的国有控股特性,政府实质上享有股东分红的权利,获得水务产品供给带来的利润,政府首先关注于基础设施的建设,其次是利润。
2 重庆水务模式的特点
重庆水务模式作为一种特殊的公私合作模式,这种模式的特点是:
2.1 采用政府资产企业运作的模式
以企业资产本身的增值能力和重庆水务集团的营业收入进行基础设施项目的建设。2010年集团新增自来水设计生产能力39.50万立方米/日;新增自来水输配水设计能力5万立方米/日;新增污水处理设计能力24.50万立方米/日。
2.2 补贴加市场经营合力推进
城市供水具有现实和潜在的发展空间,任何单一主体供给模式都存在着不可避免的制度缺陷。因而采用公私合作供水方式,能有效缓解政府资金紧张的问题。同时充分结合市场机制,提升了政府资产的增值潜力,及时满足了社会经济发展对水务产品需求的增长。
2.3 实现专业化的水务产品供给
重庆水务集团替代政府管理水务资产,独立成为专业的水务生产、供给、投融资集约化公司,实现重庆整体市场供水占有39%,污水处理79%。不断满足市场提高产品质量的要求。
3 重庆水务模式的困惑及障碍分析
重庆水务产品采用公私合作的模式,创新了公共产品供给方式,比政府垄断模式进行供给更有效率。然而其模式中仍有涉及公私合作根本性的问题,如公私合作制度保障、运行管理、过程监管等问题,特别是政府如何从观念、机制和制度上保证公私合作的有效性问题亟待探索。
3.1 重庆水务模式运行中的困惑
所谓困惑,是指重庆水务模式的各参与方在思想和认识上,尚未明确公私合作模式的实施机制,从而限制合作效率的进一步提高。
3.1.1 未充分重视公众参与公私合作的意义
我国现阶段公众参与局限于环境影响评价阶段[5],其作用还没有充分发挥,事实上公私合作模式更应该强调把公众作为参与的伙伴[6]。公众参与公私合作是公私合作模式得以有效监督的重要措施。重庆水务模式缺陷表现为:公众作为纳税人以及水务产品的最终购买者,其权利没有得到充分的保证;由于存在信息的非对称性[7],在公共服务提供过程中,公众只能被动地参与价格听证会,被动地接受供水价格,无法获得水务产品的供给的成本信息;同时,水务企业未能公开其经营管理信息,公众也无法获知企业是否存在自身管理效率问题,导致公众普遍存在着对水价的疑惑和对市场价格变动的高敏感性。
3.1.2 对民营资本进入水务行业投资的认识度不高
政府给予私营企业和国有企业不一样的竞争地位。民营资本参与公私合作仅限于参股的方式,而且参股比例明显低于国有资本,不能充分发挥其资金、管理、技术水平上的优势。如何给予民营资本平等的地位,使其与国有企业具有共同参与竞争的环境和相应的特许经营权,这方面的制度还亟待探索。
3.1.3 对公私合作模式认识不足
水务改革的根本要求在于提高水务产品及服务的供给效率,而政府运用公私合作模式的出发点,却单纯出于解决财政资金短缺的问题,未能将重心放在选择最优合作机制构建方面;只注重合作效果是否满足化解目前资金困境的要求,而不注重对合作效率的评价。由于政府没有实施公私合作模式的经验,以至于缺乏对风险分配、利益分配、激励、退出等机制的论证和设计过程,从而难以保证合作效率最优。
3.2 重庆水务模式存在竞争障碍
最大限度的实现公平竞争是保证公私合作供给效率的基础。重庆水务模式运行中的基本问题是有关条款限制了竞争,这将导致另一种形式的垄断供给,其结果必然出现垄断企业,降低公共产品效率,并使公众利益受损。竞争障碍主要表现在:
3.2.1 自动获得特许经营权
依据市场自由竞争原则,在同一市场中,应允许众多同质企业可以自由进出。对于存在规模经济的行业,准入竞争显得尤为重要。重庆水务模式是政府单一授予一个企业集团特许经营权,重庆地区的另一水务企业重庆水投集团,由于经营地域和业务不同而不构成竞争。重庆水务集团与其最大股东水务资产经营公司签有《避免同行业竞争协议》,对于水务资产经营公司的部分水务项目,协议规定重庆水务集团有权利选择是否收购,以保证其经营领域的垄断地位。由此可知,重庆水务模式在本地区特定范围内采用了变相垄断的方式。
3.2.2 低效率的定价机制
在重庆水务集团的特许经营期内,水价是由供水业务公司的合理成本+税金(以及法定规费)+合理利润构成,当达不到供水业务公司的合理利润要求时,重庆水务集团可以向市政府提出水价调整申请。在垄断的市场供应态势下,这种成本加利润的定价机制将不能有效的激励供给企业提高效率;当企业面临利润降低风险时,尤其是由于企业自身原因引起的经营不利造成的亏损,将采取转嫁风险给广大消费者的做法,因此定价机制有待探索。
3.2.3 退出机制不完善
重庆水务模式对特许经营的退出机制规定不明确,其与政府的协议规定重庆水务集团在特许期(30年)结束后可以自动获得新的特许经营权,即没有制定明确的特许经营效果评价标准用以评估特许经营期期满后项目的经营权是否应该转移或公私双方继续合作等有关问题。这有利于政府对重庆水务集团的扶持。然而随着市场经济的发展,从维护公众利益的最大化角度出发,不利于合作效率的提高。其结果:(1)将导致公共项目的运营情况无法评价,无法判断经营业绩;(2)政府继续授予特许经营权的公信度存在质疑;(3)公众无从实施有效的监督。
3.3 障碍的成因分析
(1)委托代理关系的多样性,形成信息不对称性,影响合作效率。传统模式下,政府与公众之间的关系是单一委托代理关系;公司合作新模式却存在着政府——公众、政府——企业、公众——企业的多样代理关系。一方面委托代理关系的多重性弱化了个别参与者的利益相关意识,从而影响其积极性,最突出的就是公众的参与程度较低,弱化监督的强度;另一方面弱化了参与方尤其是信息强势者履行义务的意识,从而由于参与各方的目标差异性存在,极容易产生信息强势者的道德风险。重庆水务模式的“双层”委托代理关系,即第一层次是公众作为国有资产的所有者将其资产委托给政府进行管理;第二层是政府作为委托人将资产委托给重庆水务集团。政府和企业为了满足公众的供水需求,实现经营产权转移,导致公众无法获得企业经营成本、经营效益等信息,处于信息的弱势地位,又没有有效的信息传递渠道,这进一步加剧了信息不对称格局,信息不对称减小了公众影响力,公众参与积极性势必进一步下降,形成恶性循环。在此情况下,政府此时与企业存在着利益关系或者是附属关系,也就难辞公正或公信之嫌。因而政府只有通过建立信息披露机制,治理利益相关者道德风险,从而实现公众利益的最大化,这种PPP模式的合作效率才能得到保障。
(2)政府在实施这一模式时表现出仍然借助于公共产品的自然垄断性,通过国有企业方式完成计划经济时代的行政垄断[8],进行市场干预,这将必然导致公私合作效率低下与公众利益受损。由于试行之初,市场缺乏竞争性企业,政府培育国有性质的重庆水务集团为合作伙伴是可以的,但是采取单一的政府行政管理职能,将特许权授予企业后,未能持续深化公众参与决策、企业信息公开、产品市场激励与退出机制等建设,影响到持续合作和参与合作企业提升供水服务及质量的积极性。
4 水务公共产品公私合作体制改革途径
实现公共项目公私合作模式不仅是公共产品供给模式改革,也是公共项目管理体制、运行机制和管理理论的创新。对于重庆水务模式的初步尝试,需要政府在公共产品管理理念、管理制度、机制等方面进行改革,以更好地推动公私合作模式的发展,因而提出以下几点深化改革的途径。
4.1 科学明晰政府定位
政府转变公共项目公私合作中的定位,是构成PPP模式运行方式的前提。依照国际经验和国务院新36条,切实做好鼓励和引导民间资本进入水务行业,政府应科学定位其在PPP模式中的角色。
4.1.1 政府是合作规则的制定者
政府在公私合作之前应出台相应行业公私合作的法律法规及合作指南,并保证这些文件能够促进行业投资效率的提升。合作指南应借鉴国际惯例,以及相关行业的合作经验,并根据我国国情进行相应的完善,最重要的是保证所有企业尤其私营企业的平等地位。
4.1.2 政府是合作者而非行政管理者
政府参与公共项目公私合作,是平等的参与者,而非管理者。因此需要政府和项目合作者之间,在同一规则下实现合理的风险分担和利益共享。在重庆水务模式中仍存在着公有产权过大,政府承担风险过多的缺陷。引入多种成份企业参与供水产品的有效供给,从而改善产权结构,是提升政府管理效率的关键,也是公共项目公私合作有效实施的关键。
4.1.3 政府是监督者与被监督者
作为公共产品的供给方之一,政府负有监督项目合作方的行为是否满足合作标准和公众利益的责任,如企业是否向公众提供合格的供水产品,是否提供优质的服务,以及披露企业经营状况和社会责任信息等。同时政府接受项目合作者和公众的监督也是保证公私合作顺利的条件。在明确定义双方权利、义务的同时,更要督促合作另一方注重社会责任的最大化。
4.2 建设促进公众参与的信息公开机制
保证公共项目公私合作信息的透明,是公私合作有效的重要条件之一。公私合作形式上是政府与企业之间的关系,实质上是政府、企业和公众三方共同参与公私合作项目全过程的关系,其中公众是真正意义上的合作者。切实实现公众参与合作,最重要的是建立信息公开机制,有效保障公众参与项目前期决策、中期评估、运营过程监督和特许权到期时的终期评价。只有改善公众、政府、企业之间的信息不对称格局,才能保证公众充分行使公共资产所有权,进而保证政府与项目合作者之间合作的有效性。公众参与的主要内容有:(1)参与项目合作者的选择。让公众参与项目合作者选择的投票,并使其投票权在项目合作者的选择决策上占一定比重。(2)参与对运营公司和运营效率和信誉的评价。(3)监督政府行为和合作者行为是否促进项目合作的竞争性。
4.3 建设公私合作的竞争机制
建设公共项目公私合作的竞争性机制,主要内容包括3个方面,即落实运行机制、合作规则指南和构建市场竞争性结构。
(1)以重庆水务模式为基础,建设全过程的合作机制如图2所示,有效的实现供水产品公私合作运行,主要节点是合作阶段的特许权竞标、合作过程中的定期评价、根据定期评价展开的激励与惩罚、终期评价、根据终期评价展开特许权的再竞标。终期评价为了激励项目合作者保持一种长期合作的观念,应考虑在合作标准中明确如果项目合作者满足一定的条件时可以继续拥有特许经营权,但是具体的标准应该事前制定。
(2)建设具有法定效力的公共产品公私合作规则,即合作指南。合作指南旨在明确参与各方的职责、权利和合作各阶段的各方绩效评价标准,评价标准至少包括图3所示的7个方面。建立合作指南的意义是规范合作双方行为、明确双方权利与义务、明晰双方利益与风险分担方式,实现合作的和谐、效率。
(3)对水务市场结构进行重组,将水务产品的生产、污水处理和管网运营分开分别进行运营,如图4所示。自来水、工业用水的生产和污水处理完全可以在政府激励规制范围内实施BOT模式,并且不受自然垄断性限制[6]。
由于自来水的管网供给具有网络规模经济性,又是整个水务行业的关键部分,因此可由独立的管网运作公司主要负责管网的建设、运营和维护。其可以由国有资本控制,也可以采取混合所有制的形式。
管理机构是一个公众参与的咨询机构,可以作为第三方,参与合作的信息监督、吸收公众参与项目重大决策的意见,独立发布评价和建议,同时定期发布与项目相关的信息,增加运作透明度。随机抽取公众进行项目的听证决策,保证公众公平参与项目决策,促进合作的有效进行。
通过以上3个方面的努力,目的是在公私合作模式中形成公众、政府、企业的三方博弈结构,避免公众参与缺失导致政府和企业之间的联合形成新垄断。国有资本不一定必然代表公共利益,私营资本不一定不代表公共利益,而防止公私合作后出现公有垄断转变为非公有垄断的途径就是通过3个参与方的权力制衡。这种三方制衡的格局需要首先正确限定政府的定位,在此基础上提前制定相应的规制政策,因为自然垄断行业要实现公共利益,规制是不可缺少的;其次建立信息的公开制度,提升公众参与的积极性,增大企业垄断所需要付出的代价;最后在规制制定时,在规模经济的允许范围内,最大限度实现竞争,扩宽政府在选择私营合作对象时,可以考虑的企业范围,以防止企业通过垄断绑架政府。通过以上几点,从机制建立上保证了公私合作的效率,避免了公共利益受到损害。
5 结 论
通过对重庆水务模式存在问题的剖析,提出明晰政府定位、建立政策体系、改善合作结构,重构竞争机制,旨在创新公共产品供给模式和公共产品管理体制,形成公平、公开的公私合作环境。通过重构合作环境,优化水务供给行业的产业结构,将直接提高水务产品的供给质量和效率。政府只有通过开放市场、放松行政管制,鼓励民间资本与国有资本平等竞争,才能真正有效率地提供公共产品,让公众享受到供水产品公私合作的最大利益。
参考文献
[1].周阳.我国城市水务业PPP模式中的政府规制研究[J].中国行政管理,2010,(297):63～66
[2].重庆水务集团.首次公开发行A股招股说明书[Z].2009:84～91
[3].王守清,柯永建.特许经营项目融资[M].北京:清华大学出版社,2008:6～16
[4].贾国宁,黄平,张文炜.重庆水务上市模式分析及其对水业市场化改革的启示[J].中国给水排水,2010,26(8):11～14
[5].Terry H.Y.Li,S.ThomasNg,Martin Skitmore.publicparticipation in infrastructure and construction projects in china:from an EIA-based to a whole-cycle process[J].Habitat international,2011:1～10
[6].Shafiul Azam Ahmed,Syed Mansoor Ali.people aspartners:facilitating people s participation in public-privatepartnerships for solid waste management[J].Habitat international,2006:781～796
[7].靖继鹏,张向先,李北伟.信息经济学[M].北京:科学出版社,2007:126～137
[8].胡德宝.我国自然垄断行业的特殊性及其改革路径[J].经济理论与实践,2010,(3):34～35