审计供给（精选5篇）
审计供给 篇1
一、审计成果的内涵及分类
审计成果是审计工作的产品和结晶,即审计机关投入审计资源,依法独立实施审计程序获得的有效产出。审计成果集中体现了审计工作产生的效果和发挥的效用。从实践来看,即在审计中查明情况和发现问题,提出改进工作和完善制度的措施和建议,促进问题的解决,实现审计成果的利用和转化。
审计是国家治理的基石和重要保障,从根本上讲,审计成果就是审计发挥基石和保障功能的反映和体现。一是从微观上披露审计查出的问题,依法做出审计决定、提出审计建议,督促被审计单位整改存在的问题,直接体现出审计成果的经济价值。二是从宏观上对审计项目进行综合分析,向党委政府提交综合报告,建议出台政策措施、完善规章制度,为宏观决策提供参考,间接体现出审计成果的应用价值。三是从审计机关内部讲,对审计工作中积累的大量信息资源进行深入挖掘和系统分析,对形成的审计组织方式、审计方法及理论成果等进行总结和应用,体现出审计成果对审计工作的指导和借鉴价值。
从当前审计成果的载体来看,审计成果一般包括:审计报告制度、年度审计结果报告和工作报告制度、审计结果公告制度、审计发现违规事项处理制度、审计信息报告制度、审计查出问题整改制度、案件及违纪线索移送制度。有关审计情况的各种报告制度是审计成果利用的主要方式,也是比较成熟、规范化程度较高的一种方式。审计发现问题的处理处罚和案件线索移送制度是审计成果利用的重要方式,这既是审计机关的法定职责,也是凸显审计监督成效的有效途径。审计结果公告制度形成较晚,但是在扩大审计监督影响范围、推动审计结果利用公开化方面具有重要的意义。
根据审计成果的形成方式,审计成果又可以分为自然成果和衍生成果。审计自然成果是指审计机关实施审计取得的直接产出,包含所产生的各类统计报表、审计报告、审计建议、审计决定等。审计衍生成果是审计自然成果转化而来的成果,是指对分散在审计报告中的具有普遍性和倾向性的问题进行深入剖析,对审计过程中积累的有效信息等进行归纳综合和“二次加工”而形成的成果。通常包括审计信息、审计要情以及年度综合报告等。衍生成果具有全局性和宏观性的特征,通过深入挖掘审计成果的价值为领导决策提供重要参考。
二、审计工作新常态对审计成果利用提出的新要求
党的十八大以来,“四个全面”战略布局成为新形势下国家治理的重要纲领。国家治理的需求决定了国家审计的产生,国家治理的新目标和新要求使得审计环境发生了深刻变化。作为审计工作的产品和结晶,满足国家治理的新需求,充分发挥国家治理的基石和重要保障作用,都对审计成果的开发和利用提出了新的要求。
(一)审计工作“高定位”对审计成果的层次和水平提出了高要求。
党的十八届四中全会从“全面依法治国”的高度,历史性地把审计监督从行政监督中剥离出来,作为权力运行制约和监督体系的八大监督之一,将审计监督提升到了前所未有的高度,折射出审计职能地位的重大转变。审计工作“高定位”必然对审计成果的层次和水平提出高要求。要从体制、机制方面,揭露审计查出问题的原因,对该类问题进行综合分析并提出切实可行的对策建议。特别是当前要充分发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用,必须要形成系统的、更高层次的审计成果,切实当好政策落实的督查员。
(二)审计工作“全覆盖”对审计成果的质量和产出效率提出了新挑战。
审计监督全覆盖,就是要求把公共资金、国有资产、国有资源以及领导干部经济责任履行情况全部纳入监督范围。特别是领导干部经济责任审计,组织部门的委托和审计计划的制定通常都是集中时间密集安排,这些任务往往时间紧、任务重、关注度高、决策需求急,并逐渐呈现出常态化的趋势。这些新任务和新要求都对当前审计工作提出了挑战。特别是审计资源的稀缺性在一定程度上加剧了审计成果质量和审计工作效率的矛盾。审计监督全覆盖应当是有深度、有成效的全覆盖,这就要求必须正确处理好质量和效率的关系,切忌为全覆盖而一味追求数量而牺牲质量。
(三)审计工作“新领域”对审计成果的开发和利用提出了新需求。
国家治理的新需求拓展了国家审计的范围和内容。十八届三中全会《决定》以及《国务院关于加强审计工作的意见》都指出要探索实行自然资源资产离任审计。随着《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》的正式实施,对领导干部进行自然资源资产离任审计,正成为越来越多地方审计工作的重点内容。2015年以来,山东省在青岛和烟台两个城市进行了试点,尝试摸清海洋资源规模、质量、数量及其变动情况,形成审计成果利用的问责机制。同时提出要把自然资源资产作为重要内容,嵌入到所有经济责任审计项目中,综合评价经济效益、社会效益和生态效益,提高审计成果的层次和水平。
(四)审计“新技术”“新知识”等提出的新要求。
目前很多卓有成效的审计成果已经将大数据、云计算等先进的技术方法应用到审计一线,没有更先进、更复杂的利用技术,很难对这些审计成果进行更进一步的加工。另一方面,诸如政策落实跟踪审计、自然资源资产离任审计等新兴审计项目,对其审计成果的利用就不能仅仅依靠财务知识,必须是管理学、经济学、环境科学等多学科知识的综合运用。
三、审计成果利用的现状及存在的问题
从审计实践来看,审计成果的开发和利用,就是审计机关要向党委、政府、其他行政部门、被审计单位以及社会公众提供他们各自所需的审计产品。
从供给层面来看,通过审计署近两年来公布的绩效报告不难发现,审计机关产出的审计成果数量丰富。2013年,审计署共审计707个单位,促进财政增收节支和挽回损失等审计成果为2 752亿元,每个审计人员平均审计成果为8 665万元;2014年,审计署共审计1 361个单位,促进财政增收节支和挽回损失等可用货币计量的审计成果总计3 090.17亿元,审计人员人均实现审计成果9 274万元。除此之外,审计机关还提供了大量不可用货币计量的审计成果。
从需求层面来看,不同主体对审计成果的需求是各异的。当前审计成果的利用主体主要包括审计机关自身和其他外部主体。从审计系统内部来看,主要是由审计业务部门作为生产者来提供审计成果,其他综合部门对审计产生的自然成果进行综合分析和加工,推动审计成果的转化和利用。审计系统外部而言,首先最直接的利用主体是被审计单位,利用审计成果进行纠错和整改,提高管理水平、完善规章制度;再者是党委、政府和其他部门,利用审计成果加强对权力运行的制约和监督;还有就是社会公众,利用公告的审计结果,履行知情权和监督权,形成强有力的舆论监督和社会监督。当前审计成果的利用主体主要是审计机关和被审计单位,限于审计成果的层次和水平以及审计结果公告力度有限等原因,其他主体对审计成果的利用尚显不足。
(一)审计质量控制有待加强,审计成果层次水平需要提高。
当前在审计监督全覆盖的常态下,任务重与人员少的矛盾比较突出。一方面是效率对质量的直接冲击。面对不断增长的审计监督需求,审计资源紧张、审计力量相对不足的矛盾日益突出。推进审计全覆盖,必须提高审计工作效率。为适应当前全覆盖需求急切的形势,审计项目现场实施时间通常被压缩,审计项目安排也由于压榨而使得成果提炼和分析总结的时间难以得到有效保障。另一方面是审计组织方式对质量保障提出了挑战。在当前的审计组织模式下,审计资源通过统筹审计机关、内部审计和社会专业审计服务来保障。审计组内部以及不同审计组之间的专业力量不平衡性难以避免。并且审计项目进行人员搭配时经常出现临时组队的情况,审计组成员的流动性通常使得内部熟悉和磨合耗费一定时间。无论是时间成本还是人力资源都对审计质量提出了挑战。这样就容易造成审计成果“粗加工多、深加工少”,自然成果多、衍生成果少的局面。审计质量是审计工作的生命线,只有把好质量关,审计工作产出的审计成果才能提升层次、提高水平。
(二)缺乏审计公告披露,审计成果转化效率低。
从根本上讲,审计成果的开发和利用就是审计产品的供求平衡问题。审计成果作为信息类产品,需要通过一定的传播载体提供给需求者。从审计实践来看,审计报告、审计决定等提供给被审计单位,审计信息、审计要情及审计专报等提供给党委政府,移送处理书等提供给公安、纪检监察及主管部门,审计结果公告提供给社会公众。审计成果是否能够得到充分利用,首先必须畅通上述这些沟通渠道,以便需求者充分掌握审计披露的重要信息。当前存在的主要问题是审计公告力度比较有限,难以满足社会公众对审计成果的迫切需求。
(三)经济责任审计成果利用有待加强。
《国务院关于加强审计工作的意见》明确要求,深化领导干部经济责任审计,着力检查领导干部守法守纪守规尽责情况。审计监督的领域由单纯的经济监督延伸到对权力运行监督的各个方面。经济责任审计的受托性决定了其需求的特定性。“四个全面”战略布局尤其是“全面从严治党”的要求对经济责任审计提出了迫切需求。经济责任审计占据大量审计资源,经济责任审计成果集中产出的现实情况下,审计机关产出什么样的审计产品,组织人事部门、纪检监察机关怎么用好审计成果,都是待解的课题。此外,审计项目安排的“受托性”影响了审计资源配置的效率。较之审计机关,组织部门在审计项目的安排上缺乏科学性和专业性,审计项目的交叉重复等情况影响了审计资源的合理配置,制约了审计监督的效率。
(四)强调审计成果外部利用多而审计机关自身利用不够。
作为国家治理的基石和重要保障,审计监督“高定位”和“全覆盖”对审计机关自身的能力和水平提出了新要求。审计成果作为审计工作的产品和结晶,既是审计机关能力和水平的体现,又为适应“审计新常态”、把握“审计新使命”积累了丰富的实践经验和自然成果。但当前大量的审计信息资源和成果却被闲置,审计案卷归档封存后缺乏有效开发和利用。而这些实践积累的大量成果不仅是满足审计机关的外部需求,在审计机关的自身建设上同样能够发挥应有的效用。特别是在审计项目的计划安排、审计项目的总结评估、审计机关的绩效管理等方面都有着切实需求。
四、加强审计成果利用的对策建议
加强审计成果运用,是提高审计工作水平、提升审计监督成效的需要。在审计实践中,审计机关已经积累起一些审计成果开发利用的经验和做法,努力提高审计成果的转化水平、利用水平和审计信息资源的共享水平。为适应审计工作新常态提出的新要求,深入推进审计供给侧结构性改革,迫切需要进一步加强审计成果的开发与利用,减少无效和低端供给,扩大有效和中高端供给,提高审计成果的层次和水平,增强审计成果开发利用对新常态变化的适应性和灵活性,切实提升审计监督的成效。
(一)加强审计调研,坚持成果导向。
在审计监督全覆盖的现实需求下,处理好审计监督效率和质量的关系直接影响到审计工作的成效。这就要求审计工作要主动适应、运筹帷幄、提前谋划,在工作设计上要有高度。坚持把审计调研工作融入到经济社会发展中,准确把握党委政府和社会各界对审计的需求,合理确定事关经济社会发展全局的审计重点,提高审计监督的服务层次。确定审计项目是开展审计工作的首要环节,为切实提高审计成果的质量和水平,就要从审计立项的源头入手,坚持成果导向,以能不能出成果、预期成果的层次和水平怎么样作为确定选题和审计内容的重要标准。只有做到科学有效选题,找准审计切入点,才能把好审计项目立项关,实现审计资源的优化配置。
(二)扩大审计公开力度,形成利用审计成果的监督合力。
从根本上讲,审计成果作为公共信息产品,其最终需求者是社会公众。党委政府、其他行政机关等直接需求者,都是为最终实现人民利益而履行监督职责。要进一步扩大审计成果信息的报送范围,畅通与其他监管部门的沟通渠道,利用多部门的力量,加大对审计发现问题的整改力度,最大程度发挥审计成果外部利用的效力。要构建起审计成果共享平台,实现审计信息资源共享,增加审计工作透明度,将审计监督和其他监督结合起来。例如,对被审计单位及有关人员有违反党纪、政纪行为的,审计机关应当及时移送纪检监察部门;涉嫌犯罪的,应及时移送司法机关;组织人事部门应将审计结果作为干部年度考核和综合考评的重要依据之一,并将审计结果报告等情况存入干部本人档案。另外这些职能部门应当充分利用审计成果,修改制定完善有关法规,促进规范管理。同时要进一步加大对社会公众的审计结果公告力度,切实满足舆论监督、社会监督的需求。实践中尤其是迫切需要修订完善审计公告的相关法律法规,处理好审计结果公告与保密法之间的衔接,细化公告的内容、公告的方式、公告的时间、公告的批准程序等具体操作问题。促进各需求主体之间的信息共享,形成利用审计成果的监督合力,实现审计成果的充分利用。
(三)加强审计系统内部利用,提升审计工作能力和水平。
从审计成果的形成过程来看,审计业务部门是审计成果的直接生产者,产出的自然成果再经过审计综合部门的加工和提炼形成衍生成果。为提升审计成果的层次和水平,创造更多更高水平的衍生成果,就要加强审计业务部门和综合部门的协调配合。要定期组织人员对安排实施的项目进行综合性分析,形成年度项目综合性报告,为政府决策提供依据,同时为审计机关制定下年度审计项目计划指明方向与重点。要建立审计组长和业务骨干工作交流制度,提炼审计成果,形成具有实际运用价值的分析报告和经验材料,指导后期审计工作,达成资源共享的效果。
(四)建立成果利用长效机制,督促整改落实到位。
审计要达到的效果不仅仅是监督行为本身,更重要的是确保问题得到整改。审计机关应在审计报告、审计决定书等送达之日起在一定时期内对审计整改情况进行跟踪检查,重点检查被审计单位执行审计决定的情况、采纳审计报告意见及建议情况。对未执行审计决定的,应查明原因,及时督促落实。对重大项目审计结果的跟踪检查和督促落实情况,应及时向本级人民政府报告。同时,审计整改工作应列入政府督查工作事项。
(五)进一步拓宽审计成果利用渠道。
在原有审计成果利用方式的基础上,大胆探索,努力拓展适应新形势的审计成果利用渠道。一方面尝试进行多渠道电子信息共享。依托审计信息资源数据库,加速实现审计成果资源的电子化、信息化。在此基础上,利用政务信息网建立信息共享平台,实现审计成果资源共享,通过更多层次和渠道,使审计成果在行政监督、干部管理和宏观管理等领域得到深入应用。另一方面探索新的审计成果利用渠道。例如可以探索将审计结果纳入被审计单位领导干部的廉政档案和人事档案;探索召开领导干部参加的审计情况通报会;探索将经济责任审计作为领导干部培训的重要内容等。
摘要：当前新形势下,积极主动适应审计工作新常态,推动审计供给侧改革变得非常迫切。审计成果作为审计机关供给的产品和服务,审计工作目标任务完成得怎样,审计工作的效用发挥得如何都通过审计成果的形式直接得到反映和体现。推动审计供给侧结构性改革,就是要针对不同审计需求,生产出更多更优质的审计产品。本文在辨析审计成果内涵的基础上,结合新常态下的审计实践,研究当前审计成果利用中存在的突出问题和不足,并试着给出加强审计成果利用的对策建议。
关键词：审计供给侧改革,审计成果,开发利用
参考文献
[1]马曙光.政府审计人员素质影响审计成果的实证研究[J].审计研究,2007,(3).
[2]陈祎.如何建立科学的审计成果利用机制[J].审计月刊,2010,(9).
基于需求变迁的审计市场供给分析 篇2
一、审计市场需求对供给影响的理论分析
对一般商品而言, 购买者通常就是最终需求者, 可以根据他所愿意付出的价格来接受商品的质量。而审计服务具有不同于一般商品的特殊性, 其最终需求者和代理需求者的不同需求将对审计供给产生不同的影响。
(一) 审计市场需求
从经济学的角度看, 需求是指在一定时期, 在既定的价格水平下, 消费者对某种商品或服务愿意购买并且能够购买的数量, 其核心在于有购买的意愿和购买的能力。审计市场是审计市场主体、市场客体和市场交易的集合, 是有效而合理地配置审计资源的方式, 审计市场需求则是审计市场需求方对审计服务愿意购买且能够购买的数量。从审计产生的内因上分, 审计需求可分为强制性审计需求和自愿性审计需求两个层次。强制性审计需求是指在法律法规和有关政府部门的要求下, 公司聘请审计主体进行审计的需求。自愿性审计需求是指公司为了降低代理成本、出于自身利益的考虑, 从而产生的对审计服务的自发性需求。
(1) 需求的产生。当经济发展到一定阶段, 资源的所有者无法兼顾资源的经营管理, 从而聘请具有专业资格的管理者代理经营, 这时便出现了委托代理关系。由于信息不对称, 资源的所有者难以对其聘请的管理者的工作进行有效评价, 从而需要审计服务为此提供合理保证。随着经济环境的不断变化和发展, 这种委托代理关系也不断拓展至整个社会, 而资本市场的发展和兴起更是为审计市场提供了更大的发展空间, 由原本单一的资源所有者的需求拓展至社会多方领域的需求。因此, 从审计产生的本源来看, 审计产生于需求, 故审计也应以需求为导向。
(2) 需求者。审计市场的需求者可分为最终需求者和代理需求者两大类。一般来说, 最终需求者是现实或潜在的资金提供者, 通过审计评价市场中资金运用信息的可靠程度, 具体表现为资源的所有者、债权人、监管者以及受经济活动影响的社会公众。但最终需求者人数众多且分散, 交易成本较高, 因此需要有专门的人员和组织代理执行审计委托权, 这便产生了审计的代理需求者。如, 从股东的角度来看, 代理需求者通常由公司董事会或其下设的审计委员会代表, 他们只是审计服务的需求传递者, 而非自发需求者, 他们是审计服务最直接的委托人, 也是购买人。但应注意的是, 代理需求者在现实中会受到很多因素的制约, 有时甚至会为了自身利益损害最终需求者的利益。
(二) 审计市场供给
经济学中的供给是指生产者在某一特定时期内, 在每一价格水平上愿意并且能够提供的一定数量的商品或劳务。供给容易受到经济环境的影响, 其范围和水平取决于社会生产力的发展水平, 影响社会生产总量的因素有时也会影响供给量。供给是为了满足需求而存在的, 因此常会出现供给过剩或供给不足的情况, 造成社会资源的浪费或资源的不合理分配。市场供给是指一定时期内、一定条件下、在一定的市场范围内可提供给消费者的某种商品或劳务的总量。审计市场供给则是在一定的经济发展环境下, 审计市场主体 (供给方) 可提供给需求方的审计服务的总量。考察审计市场的供给内容较为复杂, 一般从以下几方面对审计市场供给状况进行评价:市场结构、市场竞争情况、产品质量、产品结构等, 前两个指标能够反映整个市场的集中程度、市场秩序的维持情况, 从侧面考察审计市场供给质量, 后两个指标从市场产品自身出发, 正面反映市场供给质量水平。
(1) 供给的产生。随着经济的不断发展, 市场上产生了越来越多对审计的需求, 一部分熟谙查账技巧的会计专家便自立门户, 组成独立的会计师事务所专门从事审计活动。由此, 在审计市场需求的引导下, 审计市场供给逐渐形成。审计产生于需求, 但发展则依赖于能够满足审计需求的有效供给, 如果不能保证审计有效供给, 市场会逐步萎缩, 甚至造成秩序混乱。
(2) 供给者。审计市场的供给者是以智力和专业技术为依托的审计人员———注册会计师。注册会计师行业不同于一般行业, 对物力、财力的要求不是很高, 人力资本是注册会计师行业的核心。那么, 审计供给质量就是注册会计师供给的质量。根据D e A ngelo (1980) 的研究, 审计供给质量包括独立性和专业胜任能力。高质量的审计要求注册会计师不断提高自身专业技能和保持超然独立的态度, 保证自身的“德才兼备”, 是一种较为理想的状态。但由于审计技术的专业性, 审计过程的不易观察性, 审计质量难以评价, 外界通常是通过行业监管部门的管制信息以及舆论媒体的相关披露形成对事务所的总体评价, 即关注事务所的职业声誉。然而, 注册会计师首先是理性经济人, 然后才是作为“经济警察”的专业人士。因此, 在其工作过程中, 不可避免地要考虑其个人利益, 甚至在某些情况下, 注册会计师为了保证自己的既得利益, 也有可能损害社会公众的利益。如何在保证注册会计师个人利益需求的基础上同时满足社会需求, 使其尽量保持个人利益和社会利益的一致性, 推动整个行业的发展, 是值得社会各界共同探讨的问题。
(三) 审计市场需求对供给的影响
笔者从审计定价和审计质量的角度来探讨审计市场需求对供给的影响。
(1) 最终需求者的需求对审计供给的影响。最终需求者需要审计服务保证被审计单位信息的真实、可靠性, 以有利于自身做出恰当的决策, 因此出于对自身利益的保护, 最终需求者具有对高质量审计服务的自发性需求, 这意味着他们希望整个审计过程中分派更有经验的注册会计师, 需要注册会计师更仔细的完成审计过程的每一道流程和环节, 需要的审计时间也越多, 这样才能保证审计的高质量。但这种情况下的审计成本较高, 从而事务所的审计收费也会相应提高。从这一意义上说, 最终需求者的需求对审计供给的引领会将审计服务导向高质量、高定价。
(2) 代理需求者的需求对审计市场供给的影响。代理需求者是审计服务最直接的购买者, 因此, 代理需求者是影响审计市场供给数量和质量更为直接的因素。从理论上来说, 代理需求者的责任应当是履行最终需求者的委托责任, 使得最终需求者对高质量审计服务的需求能够有效传递到审计市场中。然而, 在现实经济生活中, 代理需求者往往由公司管理层充当, 这改变了审计独立第三方的位置, 实力较弱的注册会计师在与代理需求者进行博弈的过程中极易处于下风, 从而受制于被审计单位, 使得审计成为应付法律法规强制要求的“盖章”审计。这样的审计成本较低, 收费也往往可以压到较低的水平。在这样的环境下, 代理需求者极有可能出于对自身利益的保护而购买审计意见, 人为控制审计意见的发表, 而有些注册会计师在巨大利益的驱使下, 也可能为其出具虚假的审计报告。从这个意义上说, 代理需求者的需求对审计供给的影响呈现出复杂性:当代理需求者与最终需求者的利益一致时, 他们会将最终需求者对高质量审计服务的需求忠实地、不偏不倚地传达到市场中;而当代理需求者与最终需求者的利益不一致时, 他们可能为了自身的利益而背离对高质量审计服务的追求。
二、基于审计市场需求变迁的供给变迁分析
与西方发达国家审计行业的产生、发展历程相比, 我国现代注册会计师行业的恢复、发展有着特殊的背景。虽然我国注册会计师行业早在民国时就已经开始有所发展, 但进展缓慢, 建国以后, 在计划经济体制下, 审计这一市场经济的产物也随之退场。直到改革开放以后, 我国开始走市场经济道路, 注册会计师才又重新登上了历史舞台。本文根据审计市场环境变化和审计需求主体变迁两方面因素的综合考量, 将我国现代审计市场发展过程细分为市场恢复重建阶段、市场发展规范阶段以及市场独立发展阶段, 并针对各个阶段进行系统分析, 从中揭示审计服务需求变迁背景下的审计市场供给特征的演变。
(一) 审计市场恢复重建阶段 (20世纪七十年代末~八十年代中期)
(1) 市场环境的特点。十一届三中全会的召开, 确定了我国改革开放的发展战略。许多外资企业都十分看好中国十分广阔的市场空间, 纷纷涌入我国市场。当时, 外资企业可以与国有企业合作、合资, 也可以在中国建立其子公司或办事处等相关机构。1979年《中外合资经营企业法 (草案) 》颁布后, 外资开始大量涌入, 组建了一批中外合资企业。后来我国又颁布了《中外合资经营企业法实施条例》、《中外合资经营企业所得税实施细则》、《对侨资企业、外资企业、中外合资经营企业外汇管理条例施行细则》等一系列法律法规, 中外合资经营企业、中外合作经营企业以及外商独资企业等企业类型纷纷建立。这些都为注册会计师审计服务市场的拓展提供了空间。
(2) 审计市场需求。由于这一阶段处于改革开放初期, 三资企业是主要的审计市场需求方。在这一阶段恢复重建注册会计师行业, 也是因为外资在利润分享和风险分担的过程中需要独立的社会中介机构对经济活动进行鉴证。由此, 我国注册会计师行业重新焕发了生机。这一阶段的审计需求内容较为单一, 主要是根据《中外合资经营企业法实施条例》、《中外合资经营企业所得税实施细则》、《中华人民共和国外国企业所得税法实施细则》、《对侨资企业、外资企业、中外合资经营企业外汇管理条例施行细则》等法律法规的要求, 对三资企业相关会计信息进行鉴证, 因此, 法律法规的推动产生了恢复审计市场供给的需求。
(3) 审计市场需求对供给的影响。1980年财政部颁布《关于成立会计顾问处的暂行规定》, 标志着我国注册会计师行业开始恢复重建。这一阶段的审计需求主要体现为相关法律法规对企业提出的强制性审计需求, 这也相应地促成了审计供给市场的“强制性”复苏。
(二) 市场发展与规范阶段 (20世纪八十年代中期~20世纪末)
(1) 市场环境的特点。一是产权改革形势大好。随着市场经济不断深入, 企业产权改革势在必行。1985年《关于经济体制改革的决定》为企业产权改革拉开了序幕。1988年国务院发布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》, 同年, 又发布了《全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例》, 改革如火如荼。1989年国家体改委发布了《关于企业兼并的暂行办法》, 而后国家体改委、财政部及国家国有资产管理局联合发布《出售国有小型企业产权的暂行办法》, 1991年国务院又发布了《关于进一步增强国营大型企业活力的通知》, 一时间, 企业的兼并、产权转让等大量产权变更事项大大增加, 这些都需要注册会计师为其提供相应的鉴证服务。二是股份制企业的改革和资本市场的建立为审计服务提供了更广阔的空间。1990年《上海市证券交易管理办法》和1991年《深圳市股票交易管理暂行办法》相继出台, 标志着我国资本市场初步建立, 并明确要求上市公司须出具由注册会计师审计的财务报告。1992年《股份制企业试点办法》、《股份有限公司规范意见》、《有限责任公司规范意见》及其配套文件出台, 其中包括注册会计师执行证券业务的有关规定。同年, 国务院通过《全民所有制工业企业转换经营机制条例》, 其中包括充分发挥注册会计师作用的有关规定。这对注册会计师行业的发展及会计师事务所体制的改革起了决定性的作用。
(2) 审计市场需求。在一系列政策法规的推动下, 审计需求主体得到了迅速扩张, 由市场恢复重建时单一的以三资企业为主的模式迅速多元化, 向国内市场不断深入, 民营企业和上市公司成为审计需求的重要主体。同时, 审计随着市场经济的深入不断渗透到经济生活的方方面面, 最终需求者的队伍日益庞大。有关部委对审计市场的监管需求也日益强烈, 审计机关、财政部门、证监会以及国有资产管理部门等都密切关注着审计市场的发展。随着产权改革和股份制的兴起, 审计需求的内容也日渐丰富, 此时主要有以下两方面的需求, 一方面是企业兼并、破产、产权转让事项中需要的经济鉴证, 另一方面是对上市公司的财务报表进行审计。
(3) 审计市场需求对供给的影响。一是审计市场有效需求不足, 导致审计供给质量不高。这一阶段股份公司虽已兴起, 但资本市场还处在发展初期, 并没有形成真正理性的投资者群体, 同时, 企业两权分离程度不高, 审计委托权基本由管理层直接执行, 很多情况下审计只是管理层为了满足相关政策法规的要求而存在, 并没有发挥应有的作用。而且整个审计市场代理需求者的力量较强, 呈现出“买方市场”的特征, 注册会计师往往容易受到代理需求者的胁迫。而审计质量较高的会计师事务所却可能由于保持自身独立性而失去市场份额, 从而出现“劣币驱逐良币”的现象。二是审计市场多头监管混乱, 审计质量难以保证。这一阶段的需求仍以强制性需求为主, 但由于多头监管的问题, 使得供给市场混乱, 从而难以保证审计服务的高质量。企业产权变更和资本市场发展带来的巨大的审计市场需求, 使得各方利益主体都看到了审计市场的发展前景, 财政部门、审计部门等政府部门都积极创办会计师事务所和审计师事务所, 这些事务所业务内容相同, 却分属不同的管理机构, 造成了整个市场的混乱。不仅如此, 由于事务所事业单位的性质, 缺乏风险意识, 有时竟成为有关部门安排老干部的闲置机构, 没有发挥其应有的功能, 即使出了问题对其进行处罚, 也难以起到警示作用。在制度缺陷的日积月累下, 上市公司造假案件层出不穷, 作为“经济警察”的注册会计师在利益的驱使下, 与不法企业联合作假, 导致最终需求者 (广大社会公众) 损失惨重, 当时的审计市场供给已不能满足广大投资者对上市公司审计的需求, 脱钩改制势在必行。
针对上述问题, 1995年财政部、审计署联合发出《关于中国注册会计师协会、中国注册审计师协会实行联合的有关问题的通知》, 行业管理得到规范, 从此, 审计署负责对社会审计行业执业质量进行监督, 财政部门负责注册会计师行业的组织管理。1998年, 财政部下发《关于执行证券期货相关业务的会计师事务所与挂靠单位脱钩的通知》以及《有限责任会计师事务所审批办法》, 而后又接连下发《关于进一步加快会计师事务所及审计事务所体制改革的通知》等多个有关脱钩改制的文件, 至20世纪末, 全国会计师事务所脱钩改制基本完成, 审计市场从此走上了独立发展的道路。
这一阶段的审计市场已初具规模, 巨大的市场需求使得供给数目急剧增长, 但供给质量并不高。从总体来看, 市场集中度较低、恶性竞争严重、产品质量不高、产品结构单一, 是不能逃避的事实。具体来说, 首先, 由于整个市场以强制性的市场需求为主, 市场对审计需求的内容仍较为单一, 故供给也基本保持在法定的业务类型上, 缺乏开拓新业务的动力, 导致产品结构单一;其次, 由于产品结构单一, 现有的组织结构即可满足当前的审计需求, 所以不需要大规模的事务所承揽业务, 故市场集中度不高、结构分散;第三, 本地事务所更具有地理优势、关系资源优势, 因此整个市场的地域性特征明显;第四, 在事务所之间执业质量差异不大、市场又比较分散, 事务所常常会通过较低的收费来达到获取客户的目的, 所以市场恶性竞争较为严重。不仅如此, 事务所事业单位的性质也是导致审计市场供给质量不高的原因之一, 注册会计师缺乏应有的风险意识, 审计质量难以保证。因此, 在这一阶段, 低质量、低定价现象较为普遍。
(三) 市场独立发展阶段 (20世纪末至今)
(1) 市场环境的特点。一是全球化浪潮涌动。中国经济的迅猛发展, 使得很多大型公司不满足于国内市场, 开始走出国门, 融入全球化的浪潮之中, 有的甚至在国际市场上崭露头角, 在某些领域俨然已成为行业中的佼佼者。二是中国加入世贸组织后, 外资企业进一步深入中国内地市场。此时, 国内广阔的市场前景和巨大的市场需求也吸引了大批外资涌入, 外资企业已成为社会经济中不可或缺的一部分。三是理财产业日益兴起。人民生活水平的提高, 使得人们更加关注理财, 储蓄、投资已逐渐成为现代经济生活中十分重要的部分, 银行、保险公司、证券公司等金融企业进一步发展壮大。整个社会经济的繁荣为审计市场的发展提供了更广阔的空间。
(2) 审计市场需求。随着经济环境的发展, 经济主体的规模也呈现出层次化, 审计市场进一步细分为大客户市场和小客户市场, 二者对审计的需求存在较大差异。大型跨国公司、三资企业、日益发展壮大的金融企业是审计市场需求方中大客户市场的主要组成部分, 这部分企业发展前景好、业绩较稳定, 故而审计风险也较低。大客户市场的企业规模大, 业务流程复杂, 其组织结构也较为繁杂, 一般来说, 其代理成本较高, 对审计有更高的要求, 更注重审计质量以及事务所带来的信号传递作用, 因此他们需要实力较强和具有一定声誉优势的事务所, 在配股、增资、贷款以及向国外市场迈进时能够得到广泛认可。同时, 由于公司规模的不断扩张, 公司内部治理需要不断改进, 因此, 他们对审计已不仅局限于法定强制性需求的部分, 更侧重对审计附加服务的需求, 这也催生了会计师事务所日益壮大的管理咨询业务。小客户市场需求方以中小企业为主, 企业规模较小, 业务流程较简单, 对审计的需求更多的是为了满足相关法律法规和有关部门的规定, 对审计的自发性需求不足。
(3) 审计市场需求对供给的影响。一方面, 最终需求者力量分散, 有效需求仍然不足。审计市场的最终需求者队伍日渐庞大, 投资者、债权人、监管机构以及其他利益相关者形成审计市场最终需求者。但资本市场发展仍不成熟, 无法担当经济“晴雨表”的功能;社会公众日益关注审计市场的发展, 已形成一定规模的中小投资者群体, 然而, 中小股东由于表决权份额太低不可能对公司的经营有较大的控制权, 并且由于交易成本太高, “搭便车”的现象显著;且由于信用体系仍不完善, 成熟的债权人市场还未形成。因此, 通过对最终需求者进行深入分析可以看出, 我国审计市场目前主要的最终需求者难以对高质量的审计产生自发性需求, 很多还停留在强制性审计的基础上, 导致审计市场的整体有效供给难以保证高质量, 这一点在小客户市场上尤为明显。另一方面, 审计需求传递机制有效性不足, 代理需求者往往不能代表最终需求者的利益。代理需求者易受管理层影响而与管理层合谋, 损害最终需求者的利益。作为代理需求者的董事会或审计委员会与管理层关系密切, 难免会出现合谋行为, 打破审计原有的三角形稳定结构, 出现管理层聘请注册会计师对自身经营情况进行评价的“审计悖论”。同时代理需求者决定审计服务的定价, 目前“买方市场”的现状使得很多注册会计师为了保证自身利益而不惜丧失独立性来保留客户, 出具虚假的审计报告, 损害最终需求者的利益。此外, 审计市场有效供给不足, 难以保证高质量的审计。随着大客户市场的不断发展, 规模较大、发展较为成熟的公司的管理层对自发性审计的要求也日益增强, 然而目前有能力供给大型审计业务的大型事务所仍是凤毛麟角, 其中, 国际四大已占据大客户市场的半壁江山, 目前本土所与其仍有较大差距, 在事务所规模、人力资源上还有待进一步扩张和完善。
在这一阶段, 从各方需求者的角度来看, 市场整体难以自发形成对高质量的审计需求, 故而市场结构分散、产品同质化情况普遍, 导致市场恶性竞争情况时有发生。有些地方政府甚至在当地审计市场进入壁垒的设置上也采取了很多限制, 为了保护本地事务所, 限制外地事务所的进入, 这对事务所扩大规模、提高市场集中度都是致命的打击, 也在很大程度上造成了审计市场结构呈现地域性的特征, 不仅如此, 还会使注册会计师安于现状, 缺乏竞争, 难以提高审计质量, 从而形成恶性循环。
三、审计市场发展前景展望
一方面, 国内经济发展迅猛, 审计市场需求逐渐扩张。从改革开放以来, 尤其是自进入二十一世纪后, 我国经济发展迅速, 2010年G D P总量已赶超日本, 成为全球仅次于美国的第二大经济体。市场经济越发展, 审计越重要, 日益发展的经济环境将为审计市场发展提供更广阔的天地。另一方面, 国际“四大”占据审计市场半壁江山, 本土所面临严峻考验。经济发展不但带来了机会, 更迎来了挑战, 经济环境的急剧变化使得一些产业还没来得及发展壮大, 就被国外发展将近上百年的企业占据市场。注册会计师行业也不能幸免。自1981年财政部批准永道财务会计公司在上海设立代表处, 成为我国首家涉外会计机构开始, 境外事务所已进入中国市场。我国加入世贸组织之后, 2005年服务业已全面放开, 许多外国事务所纷纷进入中国市场, 凭借其强大的品牌效应、发展了将近上百年的较为成熟的管理体制以及较为充裕的人力资本, 在短时间内就占据了审计市场的半壁江山。面对日益扩张的审计市场需求和境外事务所的冲击, 笔者从以下方面提出壮大本土事务所的一些建议, 希望能够对审计市场的发展有一定的帮助。
(一) 拓展事务所业务类型
随着经济全球化的日益扩张, 企业规模逐渐壮大, 对于其所带来的管理上的新问题可能会影响企业更好更快的发展, 而注册会计师作为财务、管理方面的专家, 不仅可以通过审计从外部监督企业, 更能从内部帮助企业做好管理工作。因此, 预计未来审计市场会进一步增加企业对内部管理咨询方面的需求, 现如今已有内部控制审计、专项审计 (如IPO审计、离任和破产审计等) 、涉税鉴证、其他鉴证业务、会计服务、管理咨询、培训业务和其他业务等多种类型。
(二) 推动大中型事务所合并
已有研究证明, 大客户市场上规模经济效应更明显, 大事务所可以通过品牌和声誉投资获得收费溢价, 同时, 大事务所有更优质、更全面的经济资源、人力资源, 甚至是公关能力, 有能力承接较大型的业务, 在新业务的拓展方面也具有更优越的条件。然而, 大规模不是短时间内可以形成的, 如果通过自身建设发展壮大, 需要很漫长的时间, 而且风险较大, 相比之下, 合并不失为一种较为可行的思路。因此, 可借鉴西方发达国家合并的宝贵经验, 在市场需求和政策支持的推动下, 加快对大中型事务所的合并, 而更应关注的是, 合并后资源的整合、管理更是合并成功与否的关键所在。尤其在我国当前经济转轨时期, 既不可过分夸大政府的力量, 又不可完全对市场放任自流。
(三) 规范中小事务所市场管理
审计供给 篇3
从理论上讲,作为注册会计师提供专业服务而向客户收取的报酬,审计收费应公允地反映独立审计服务的价值。目前,我国独立审计收费存在着诸如审计收费偏低、缺乏公认审计收费标准、审计收费信息披露不充分以及审计收费方式不合理等问题,使审计收费不能公允反映审计服务的价值,严重损害了注册会计师的独立性与审计质量。
审计收费问题成为注册会计师行业发展的桎梏,解决这些问题已刻不容缓。由于审计收费水平的高低取决于独立审计服务供求双方行为特征及力量对比,要找到产生审计收费问题的诱因,可以从需求与供给两个方面进行分析:从独立审计需求视角看,在政府主导下建立与发展的证券市场和上市公司组织结构存在的缺陷,使证券市场相关行为主体(如:证券市场现有或潜在的投资者、债权人、上市公司经营者以及监督者等)缺乏对独立审计服务的有效需求并导致独立审计委托代理关系的扭曲。有效需求的不足以及审计委托代理关系失衡,一方面,使独立审计购买方对审计服务价格的关注超过了对审计服务质量的关注;另一方面,使注册会计师的审计行为受制于审计服务的购买方,审计收费成为审计服务购买方控制注册会计师的砝码。从独立审计供给视角看,审计市场发展的不成熟以及会计师事务所组织形式、内部控制的缺陷,使独立审计服务有效供给不足。有效供给的不足使会计师事务所缺少了提供高质量审计服务的内在动力,也就无从谈起审计服务“按质定价”了。由此可见,独立审计服务供需方宏观环境与个体特征存在缺陷所引发的独立审计服务有效需求和有效供给的不足以及审计委托代理关系的失衡是产生审计收费问题的主要诱因。
我国会计师事务所面对的是一个竞争激烈的审计市场,但独立审计服务有效需求和有效供给的不足、审计委托代理关系的失衡,使独立审计收费存在着严重问题。这些问题已成为注册会计师行业健康发展的阻碍:一方面,会导致会计师事务所间相互压价。事务所在低价揽客的同时,为保证其生存和发展的必要收益,往往通过减少审计测试程序和范围来降低执业成本;另一方面,又会导致会计师事务所在经济上更大程序地依赖上市公司,事务所为了生存不得不屈从客户,从而导致其在一些利益诱惑面前丧失独立性。测试程序与范围的不当缩减、会计师事务所独立性的丧失会严重地影响独立审计服务质量,使注册会计师失信于公众。因而,合理解决审计收费问题,对保证独立审计质量,维护注册会计师的声誉,进而推动资本市场的健康发展具有重要现实意义。
独立审计服务的有效供给是实现审计服务“按质定价”不可或缺的关键环节,独立审计有效供给充足意味着会计师事所只有提供高质量的审计服务才能获取较高的经济利益并吸收更多的市场份额。从独立审计供给视角研究,我国独立审计供给环境与供给方个体特征存在缺陷所导致的独立审计服务有效供给不足,是产生独立审计收费问题的又一主要诱因。有效供给的不足使会计师事务所缺少提供高质量审计服务的内在动力;加之,不同会计师事务所的审计质量价差在当前审计市场环境中无法体现出来,也就无从谈起审计服务的“按质定价”了。
审计供给 篇4
关键词：国家审计,审计问责,廉政建设
审计作为国家的治理工具, 应当在问责政府执政成效的实践上发挥独到的作用, 而问责制要发挥作用, 必须以成熟的问责理论和制度供给为基础。鉴于目前关于国家审计问责机制的研究缺乏成熟的理论框架, 本文特就国家审计问责机制的理论基础、国家审计参与廉政建设的内在动力和国家审计参与廉政建设对制度供给的需求作一探讨。
一、国家审计问责机制的理论基础
1. 受托责任控制观。
我国的一切权力属于人民, 一切财产属于人民。人民在管理自己的公共事务时为了节约交易费用, 通过选举代表组成政府, 政府 (受托人) 接受人民的委托治理国家, 在受托人行使政府职能过程中同时履行广泛的受托责任, 所以公共受托责任的本质是政府拥有权力的公共性。这种公共权力必须用于追求公共利益, 扩大社会公共福利。随着社会民主化进程更加深入, 政府被赋予更多的管理国家公共事务的权力和责任, 同时人民也希望受托人公开解释、说明权力的使用方式和效果。由于权力本身具有诱惑性、腐蚀性、扩张性等负面特点, 一切有权力的人都容易受权力的迷惑。因此, 为了防止权力的滥用与腐败, 需要对权力进行监督, 这是国家从政治高度防止权力异化的举措。我国《宪法》规定:国务院设立审计机关, 对国务院各部门和地方各级人民政府的财政、财务收支进行审计监督, 不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。从此确定了国家审计监督的法律地位。
当前经济领域的违法违纪、决策失误等问题, 仅仅依靠纪检、监察、司法等部门监督很难把它查清楚, 因为这些部门对经济权力进行监督时缺乏相应的技术手段。而国家审计本身具有经济监督职能, 在审计程序、审计方法、审计成果的运用上有国家审计准则进行规范和引导。更为主要的是, 《宪法》赋予了国家审计对行政权力进行独立监督的权力, 所以当人民把公共资源委托给政府后, 除了由法律法规约束政府官员的行为, 还可以通过国家审计活动来控制他们的行为, 以保证公共受托责任全面有效地履行。所以没有审计, 就没有受托经济责任, 而没有受托经济责任, 就没有控制。若没有控制, 国家权力便会被滥用。国家审计问责本身是一种控制活动, 是一种国家控制权力, 是监督公共受托责任履行效果的活动。
2. 公共管理的选择理论。
新公共管理起源于20世纪70年代末的英国、美国等西方国家, 以现代经济学为理论基础, 主张政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制, 提高公共管理水平及公共服务质量, 以明确和强化政府负责人的职责, 增强政府活动的产出、效率和质量, 从而增进政府和社会之间的关系。政府作为各种关系性契约的耦合, 其组成的具体契约纷繁复杂, 且这些契约具有不完全性, 不能准确描述与职责有关的未来可能出现的状态及每种状态下契约各方的权利和责任, 其中的原因比较复杂。从主观方面讲, 由于政治市场上的行为主体并不会因为其处于政治市场中就会改变其在经济市场中出现的“经济人”的特性。相反, 这种“经济人”特性还会使其受到权力、职位、社会名誉及物质利益的驱使, 谋求个人效用最大化, 使得公共选择的结果偏离目标。根据公共选择理论, 为了防止或尽量减少政府机构或官员以牺牲委托人利益而做出有利于实现自身最优福利的选择, 有必要形成一种机制, 运用一种工具对政府的公共选择及运行中的资源耗费、运行效率进行评价和监督, 最大限度地缩小政府机构或政府官员与公众之间的利益分歧, 使政府职能的目标和政府公共管理的选择行为达到帕累托最优。因此, 建立廉洁、勤政、透明的政府离不开规范有效的国家审计问责机制。国家审计问责机制在政府职能实现中起着关键作用, 有效的国家审计问责机制能够减少委托人和受托人之间的信息不对称及给委托人带来的道德风险和逆向选择。
二、国家审计参与廉政建设的内在动力
1. 国家审计问责制和廉政建设有共同的理念。
作为国家政治和经济制度重要组成部分的国家审计制度, 主要功能是对政府及公共部门的公共受托责任的履行情况进行监督、评价和风险预警。各级受托人履行职责的基础是建立在“公共产品”之上的公共行政, 以公共受托责任和公共管理为导向的公共行政特别强调各级受托人在履行职责时不越位、不缺位。随着委托人对政府财政、财务收支的监督意识不断增强, 更需要民主化、法制化、透明化的公共财政。如果政府活动不公开、不透明, 腐败的危险、公共资源被滥用的可能性就会增加。因此, 揭露、制止并纠正各级官员在行使权力时的腐败、寻租行为, 建立国家政治、法律、法规来约束并控制政府官员的行为是非常必要的。“有权必有责, 权责必相等”, 该制度强调并非只有贪污受贿才会受惩罚, 只要没有很好地履行职责, 同样会因为无所作为而受到处罚, 这样就可以为解决政府官员结构失衡、办事效率不高提供一种良好的制约模式。
国家审计问责是为保证公共权力拥有者廉洁从政而实施的可行机制, 问责对象范围广, 问责问题敏感性强。最近几年, 随着审计风暴的风起云涌, 许多高官随之落马。社会公众对国家审计的期望越来越高。然而事与愿违, 腐败屡禁不止, 这一方面受到国家审计体制设置、权力发挥的限制和主体力量不足等因素的影响, 另一方面是因为尚缺乏运行良好的国家审计问责机制, 以致现实与期望的差距越来越大, 从而产生“审计疲劳”。所以国家审计应加大问责力度, 完善官员问责制度, 在惩罚一些“闯红灯”干部的同时起到敲山震虎的威慑作用, 这对政府推进廉政建设能起到事半功倍的效果。
2. 国家审计参与廉政建设有坚实的基础。
我国的审计制度有一定的特殊性。首先, 从审计体制的政治性来看, 国家审计作为国家政治制度的一部分, 设计怎样的审计制度, 是由各国的政治制度的属性决定的。我国的社会主义制度决定了国家审计机关是国家政治制度的一个组成部分, 它既是民主法治的产物, 也是推进民主法治的工具。把审计监督定位在宪政范围内, 说明国家审计的职责就是要对政府行政权力加以制约和监督, 并服务于国家政权的建设。从审计是国家财产的“守护神”到经济社会安全运行的“免疫系统”, 实质就是把审计看做是服务于国家政权建设的政治制度。其次, 从审计实践角度看, 国家审计每年将政府财政预算、执行情况和决算草案的审计结果向国家权力机关报告。国家审计这种报告、公告制度及由此促进国家财政制度等诸多领域的改变, 实质也是国家审计发挥了对政府行政权力制约与监督的特殊作用。国家审计以政治立场与视角监督并公告政府的行为, 问责政府官员, 可以有效制止政府官员滥用权力的行为, 体现了现代民主社会法制原则。最后, 从国家审计内容看, 国家审计内容的特殊性, 经济责任审计在为数不多 (据称仅为中国) 的国家推行, 国家审计对象从对“事件”的经济性扩大到对“人事”的政治性, 使“服务吏治”成为国家审计领域的一个新亮点。作为一种重要权力制衡工具的国家审计, 较好地解决了政府及国有单位负责人在经济责任履行方面的监督问题, 从“正官”入手, 达到“治民”效果。以示范性效应推动建立责任政府及责任企业, 这无疑对反腐倡廉建设是必需和重要的。
三、国家审计参与廉政建设的制度供给
1. 完善审计公告制度, 强化问责机制。
作为对政府履行公共受托责任进行监督和评价的一个重要机制, 国家审计的报告和公告制度成为公众了解政府履行公共受托责任的相关信息、参与公共决策的窗口。将审计中发现的问题及整改情况作为审计公告的重要内容, 不仅有助于国家审计自身提高质量, 而且可将对被审计单位相关负责人的监督置于社会公众之下。公告制度把审计监督和舆论监督紧密地结合在一起, 不仅强化了审计决定的执行力度, 而且能发挥舆论监督传播范围广、反应迅速、影响大的特点, 能对被审计单位造成强大的舆论压力, 使其不得不强化自身对权力的运用效果。当然, 在完善审计公告制度的同时, 一定要对被审计单位相关负责人的“责”作出明确的界定。目前我们尚没有完备的领导干部经济责任指标体系, 也缺乏领导干部经济责任报告体系, 各政府部门、企事业单位编制的财务报告可以看做是对受托经济责任的概括反映。审计人员要运用适当的审计方法, 依据适当的审计标准, 科学测评出受托经济责任的履行情况。
对受托人的责任认定以后, 应对未完全履行受托责任的相关当事人进行处罚, 这时要明确分析责任未完全履行的原因是什么?如果是客观上的原因如制度不健全、法律不完善, 应提出相关改进建议。如果是主观上的原因如执行不力、疏忽管理, 应追究有关当事人的行政责任。鉴于国家审计只有建议权没有处罚权, 可能出现对相关责任人威慑力不足的问题, 笔者建议由审计、纪检、司法、公安等政府相关部门联合建立联席办事处, 监督和协调项目运行的问责和处罚情况, 这样不但可以提高办事效率, 而且会使国家审计部门在行使职能时不会由于权力的限制而缩手缩脚。问责机制的本意并不是为了对政府及其他法人机构和相关当事人进行处罚, 而是为了更有效地实现被审计单位的预定目标, 即通过国家审计机关提出的建议, 促使被审计单位得到良性发展。
2. 加强国家审计问责立法建设, 扩大审计问责范围。
经济转型时期大量的不稳定因素给公共管理部门带来难以预计的风险, 随着建设责任政府的理念在各级政府中得到不断增强, 国家审计问责应抓住建设“责任政府”的契机, 不断将问责政府官员的工作常规化。鉴于国家行政系统的复杂性, 要制定一个统驭全部行政责任的问责机制框架在目前还有相当大的难度。本着先易后难的原则, 可以先从单个领域如政策制定、重大决策、应对突发事件、社会治安等和公共服务相关的方面制定行政问责条例, 同时要使条例发挥效力, 必须配合条例的实施加强立法建设。为提升国家审计问责效力, 可以考虑制定《国家审计问责法》, 将问责上升到法律的高度, 调整在公共事务中公职人员未履行或未完全履行法定责任时被各级相关人员追究责任的关系。国家审计问责有法可依, 不但可以提升自身法律效力, 而且可以加大对被审计单位的威慑力。
随着国家审计在市场经济中发挥的作用不断增大, 审计的领域也在不断扩大, 从传统的财政、财务收支审计到经济责任审计、绩效审计, 从督促遵纪守法到行政问责。转型期行政领域的复杂性使得“吏治”的约束力有限, 所以治理腐败官员仅依靠行政手段还不够, 需要国家审计在“吏治”方面发挥有效的作用, 经济责任审计和绩效审计正是适应行政问责、规范“吏治”的需要而产生的。发挥经济责任审计的作用, 要尽量让审计贴近高级官员, 因为审计高级干部的示范效应及社会影响力远大于县级以下干部, 示范效应的作用不仅能为同级官员如何履行职责提供一面镜子, 而且能为下级官员廉洁自律提供有说服力的教材。因为审计的“免疫系统”功能表明:防治比惩罚更重要。通过对领导者任期经济责任履行情况进行审查、评价和监督, 实现对权力的有效约束和监督。
3. 改善审计人员的管理制度。
审计业务的特殊性造成了审计职业并不是一个很吸引人才的职业, 审计队伍质量不高, 特别是基层审计机关非专业干部所占比例偏高, 知识结构不合理, 有专业学历的审计人员比例偏低, 很多审计人员都是从别的部门转行过来的, 且老龄化比较严重, 新知识更新速度比较慢, 从而影响了国家审计问责的质量和效率。审计是融经济、管理、计算机于一体的综合性学科。特别是审计问责的开展, 对审计人员提出了更高的要求, 实际上是将审计监督置于阳光之下, 这本身对于国家审计人员来说就是一种挑战, 含有审计风险不言而喻。所以要增大国家审计问责力度, 必须建立国家审计人员的职业化管理制度, 可以通过考试设置人员进入门槛, 对原在岗年龄偏大的审计人员可以分批、分期限取得职业资格。同时还要吸引大量经济管理、工程技术人才充实到审计队伍中来, 形成复合型人才队伍。在提高国家审计人才队伍专业能力的同时, 要加强对国家审计质量的管理。
要注意加强审计队伍自身的廉政建设。基于一种复杂的利益关系, 国家审计实务缺乏应有的发现机制, 若审计人员放纵被审计人, 拥有更多的私人信息、得到实惠的被审计人一般不会揭发, 审计质量问题可能被长期埋藏下来。这时不负责的审计就像其他高质量的审计一样, 在客观上不被人们所识别。在这种情况下, 对国家审计来说, 勤政比不勤政对审计人员更为不利, 因为公告和问责暴露在“阳光”之下都会使审计人员承担风险, 所以对理性“经济人”来说, 可能更愿意选择后者。这说明审计人员对“勤政”缺乏动力。因此要从审计人员自身素质包括理想、信念、法制观念、价值观念、道德操守、业务技术等方面加强修养, 努力提升审计工作质量。
国家审计以其特有的审计技术、审计程序和“免疫系统”功能参与到廉政建设中来, 虽然任重道远, 但是相同的理念和内在动力, 再加上制度保证和自身专业能力的不断提高, 必将使其在廉政建设道路上发挥越来越好的作用。
参考文献
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审计供给 篇5
一、“供给侧”结构性改革概述
“供给侧”改革是指通过提升供给质量、调整资源配置结构,以达到有效应对需求的灵活性的目的,进而提升生产效率获得经济长效持续的发展。实际上,“供给侧”是通过对生产端发力,经过优化资源要素进而激发企业的创造力。“供给侧”的理论基础是法国经济学家萨伊的“供给创造自己的需求”理论,这与凯恩斯的需求刺激理论恰好相反。自从2008年次贷危机以来,我国的经济逐渐呈现出疲软状态,原来一直得益于“三驾马车”的经济拉动,在这之后开始乏力。在2012-2014年这种疲软表现的愈加明显,我国的经济回落分别为4.9%、2.4%,净出口开始对GDP出现负向拉动,这在一定程度上反映出我国的供需间出现矛盾。2015年“供给”一词开始出现在中国经济发展讨论当中,并逐渐的开始出台化解产能过剩的相关措施。2016年提出通过创新实现“旧常态”到“新常态”的转变,这也标志着实施供给侧改革是非常必要的。
二、内部审计对“供给侧”结构性改革的作用
自从我国1982年出台审计监督制度以来,审计工作质量不断的提升。尤其是在十八届四中全会以后,人大监督、党内监督等八种监督方式共同纳入审计监督体系,审计机关的责任越来越大。“供给侧”改革是由“旧常态”向“新常态”转变的重要途径,新常态要求不断发挥审计的推动作用,创新审计模式,提升审计质量,推动审计转型升级。2016年2月5日审计署下发《关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见》,这份文件直接要求审计机关要认真履行职责,深化审计改革,借助于“供给侧”结构性改革更好的进行审计转型升级,以获得高端审计产品。此外,审计可以作为供给侧结构性改革的“助推剂”,“供给侧”改革的主要作用是调整经济结构,优化资源的配置;审计也是结构性改革的“平衡器”,“供给侧”可以通过结构性改革推动审计的转型升级。
内部审计是审计中最具基础性的监督机制,对国家审计具有补充和辅助作用,对国家产业升级转型具有保障作用,对我国企业适应新常态具有监督与推动作用。
1、过去拉动中国经济增长的产业一直是处于价值链最低端的产业
“十三五”规划要求调整我国产业在全球经济产业链的位置,对外要优化产品结构和贸易,对内要实现产业的转型升级,这在一定程度上需要内部审计保障产业转型升级方向性与有效性,同时内部审计也完善国家审计在保障产业链构建过程中的不足,深化目前我国经济改革审计监督。十八届三中全会明确指出,要深化我国国企改革,完善我国经济发展过程中的企业制度,必须加强内部监督,规范市场秩序,适应“供给侧”改革新形势,减少国有资产不当流失。
2、“供给侧”改革的实质是增加有效供给,减少无效供给
有效供给的实质是创新驱动,目前创新驱动的动力主要来源于外部竞争市场与内部控制优化,而内部审计正是内部控制优化的最重要的手段。我国的低端产业占据比例重大,资源消耗量大,供给侧改革使我国开始注重供给端,但我国供给端建设仍然处于初级阶段,资源消耗成本大,因此必须有内部审计与国家审计这样强有力的内部结构优化保障措施。例如,内部审计可以通过实现自身的职业化,使低端产业产能化解、淘汰僵尸企业、上端价格调整。
3、虽然“供给侧”结构性改革的实质是有效供给的增加,但是归根结底是创新的供给
供给侧改革可以减少无效供给,增加有效供给。曾经的“三驾马车”拉动经济的方式逐渐不能适应我国的经济发展方式,旧有的经济增长方式使我国很多行业开始出现产能过剩的现象,这种无效的供给使我国资源浪费严重,许多不可再生资源开始无效消耗。因此,我们必须营造一种具有保障性的经济发展与转变环境,在这样的环境下减少无效的供给,增加有效供给,革除旧有的产出决定企业收入的管理理念,要转向有效产出刺激需求市场,进而创造收入的管理理念。在供给侧结构性改革背景下,内部审计对我国适应新常态的保障与推动作用表现突出。只有在内部审计与国家审计这样的监督与纠偏环境下,才能由原来的“三驾马车”经济拉动(转化为外需)转变为供给侧改革消费拉动(转化为内需),这是一种经济驱动力与管理理念的创新。
因此,内部审计对“供给侧”结构性改革的作用主要体现于环境保障、推动转型升级与深化监督、规范秩序四方面。同时这四方面是内部审计与国家审计相互辅助与相互支撑完成的,这对我国经济驱动转型、适应新常态具有重要意义。
三、发挥内部审计对“供给侧”结构性改革作用的途径
1、引入战略审计
引入战略审计是提升内部审计对“供给侧”结构性改革作用最有效的策略之一。内部审计人员对企业内部的业务与财务层面的审计重点非常熟悉,这为内部审计评价企业战略风险奠定了基础。
首先,内部审计产生于19世纪末,最先以财务导向审计的形式实施的,之后经过长期的发展与变迁,到20世纪90年代,出现了风险导向审计,并且一直沿用至今。随着我国“供给侧”结构性改革的推行,供给端逐渐成为受力域,风险导向审计也逐渐不能适应新常态下的经济形势。战略审计是继风险导向审计后的一种新型审计模式,是由“为管理”转变为“对管理”的审计模式。实际上,供给侧改革背景下的产业转型升级主要体现为两个方面,即降低成本和提升全要素生产率。一方面就降低成本而言,即去产能。战略审计的高效在于其形成了战略审计-业务审计-内部控制-财务审计的闭环资源分配模式,这样的模式可以最大化的利用现有的有效资源,处理掉无效或者闲置资源,这正是增加有效供给,减少无效供给。另一方面提升全要素生产率。一是战略审计不再是企业的“医生”,而是企业的“警察”,更多的是对企业战略的监督、评价与诊断,间接减少企业经营风险,提升经营效率;二是战略审计已经成为董事会监督的重要组成部分,董事会需要更多以审计视角关于战略方面的信息做出更加有效地决策。
其次,根据以往文献可知,战略审计与其他审计模式相比,实现了局部到整体、监督到咨询、独立性到增值性、专业化到系统化的转变。这种内部审计模式与目前互联网环境极具融合性,可以实现数据+内部审计(战略审计为重)+国家审计的审计模式,通过数据动态监测达到企业诊断与评价的目标,这也是新常态经济、分享经济的必然趋势。
2、保持审计独立性,提升审计产品质量
“供给侧”结构性改革背景下,审计是深化结构性改革的“催化剂”和推动经济发展的“安检员”,强化供给侧结构性调整对审计的转型升级具有重要意义。首先,要保持审计的独立性。由于我国的特殊国情,地方审计机关经常会受制于上级审计机关和地方政府,因此保障地方审计的独立性是审计转型首先要完成的。一方面要积极的推进省级以下的审计机关人财物统管改革;另一方面要根据国家出台的《审计工作意见》对审计相关的问题进行细化,并赋予审计部门独立权利,实现省级上下审计部门的联动机制。
其次,提升高端的“审计产品”的供给能力。审计实际上是一种专家行为,审计人员的素质和审计技术方法是审计工作成效的评判因素,必须通过结构性改革改进审计的技术方法,提升审计人员的素质,强化审计人员的胜任力、责任感以及审计的公信力。此外,要完善审计职业化的管理制度与审计人员的招聘机制,建立健全审计职责明确机制和人员的晋升机制;而且可以改进审计的质量控制体系,推进审计管理模式的结构改革和技术方法创新。
四、结语
“供给侧”结构性改革是我国通过去产能、促创新、降成本、产业升级实现经济发展的有效途径。内部审计是我国监督与保障经济稳定发展的重要指标,在“供给侧”结构性改革背景下研究内部审计在供给侧结构性改革中的作用及其发挥途径极具必要性。本文主要解释了“供给侧”改革和内部审计在其中的作用关系及其提升其作用的策略,但是限于“供给侧”提出时间短暂,仍然需要时间检验其实践性,建议后续研究可以进一步探讨。
摘要：随着2016年1月26日中央财经领导小组十一次会议将“供给侧”结构性改革作为推动我国经济持续增长的重要驱动力,“供给侧”结构性改革背景下的内部审计作用逐渐引起政府、企业及理论研究的关注。“供给侧”结构性改革对提高生产效率、消耗产能过剩均具有重要意义。但是纵观目前理论研究,鲜有以“供给侧”改革为背景对内部审计作用及发挥途径研究。内部审计作为保障政府、企业内部控制优化、生产力提高的重要手段,在“供给侧”背景下研究其作用和发挥途径极具必要性。实际上,“供给侧”改革益于审计工作的转型升级,提升审计的工作质量,转变其工作模式。本文基于“供给侧”结构性改革的基本阐释,着重分析内部审计在“供给侧”结构性改革中的作用和“供给侧”结构性改革背景下如何提升内部审计作用的途径。希望本文研究的作用分析和途径选择能为政府、企业提升生产效率有所启示。
关键词：供给侧改革,内部审计,新常态
参考文献
[1]上海市人民政府发展研究中心课题组,肖林、钱智:新供给经济学实践:上海供给侧结构性改革思路和举措[J].科学发展,2016(4).
[2]李岩:新常态下推进审计供给侧改革的思考[J].理财,2016(5).