对存疑不起诉的思考

对存疑不起诉的思考（共3篇）

对存疑不起诉的思考 篇1

根据刑诉法的规定，不起诉存在三种情形：绝对不起诉、相对不起诉、存疑不起诉。存疑不起诉是因为证据的原因而造成的起诉不能。

因此，从诉讼质量上讲，我们应当大力降低存疑不起诉率。

1999年北京市检察机关在执法执纪检查工作中，对1998办理的各类案件进行了全面复查，发现1998全市各级检察机关作出各类不起诉决定的案件共有166人，其中绝对不起诉54人，相对不起诉38人，存疑不起诉74人。存疑不起诉率比往年增加45％。

从对存疑不起诉案件进行的分析来看，存在一些问题，应引起我们足够的重视。

存疑不起诉的原因

（一）侦查阶段收集证据不及时、不全面，难以弥补。在存疑不起诉的案件中，由于侦查工作不得力，造成存疑不起诉的16人，占存疑不起诉案件总数的10.4％。主要表现：1.有的侦查人员未能及时把握战机，致使证据湮灭，从而造成侦查困难。2.侦查人员证据意识不强，收集证据不全面，将本应收集的证据简单对待，甚至不予收集，使证据链条上出现缺口，客观上给犯罪嫌疑人翻供、证人翻证提供了可乘之机，造成证据不足的局面。

（二）补充侦查的针对性不强，盲目性较大。存疑不起诉是以移送起诉的案件经过退回补充侦查仍不符合起诉条件为前提的，因此退回侦查机关和自侦部门补充侦查是一个关键环节。从1998存疑不起诉的情况看，导致一些案件存疑不起诉的原因是补充侦查带有较大的盲目性。有的检察人员所列的补充侦查提纲缺乏针对性，对于定性起决定作用的关键证据没有通过补充侦查加以完善和充实，导致此问题发生的原因在于有的承办人对于法律规定的某种犯罪构成要件缺乏深刻的理解，特别是对那些修订后刑法新规定的罪名的构成要件缺乏深入的探讨与研究。在承办此类案件时只是凭过去积累的那些经验审查、分析、判断证据，因此对案件中存在的问题把握不准，导致补充侦查的盲目性较大。加之侦查机关对补充侦查的案件通常所采取的你要求什么我补充什么的习惯性作法，造成时限用尽，但关键证据仍未补充的被动局面，最终只好作存疑不起诉处理。

（三）对犯罪嫌疑人的翻供，未采取有力对策，使案件的事实无法再继续查清。由于犯罪嫌疑人在案发后处于将要和可能要被处以刑罚处罚的不利诉讼地位，因此，为了减轻或规避法律对其惩处，在审查起诉阶段推翻前供或时供时翻的现象经常发生，从而给案件审查带来困难，特别是在那些口供与其他证据一对一的案件中（如受贿案等）。口供的变化有时会给案件的审查判断带来阻碍，甚至使案件处理处于进退两难的困难境地。犯罪嫌疑人时供时翻，或“一翻到底”的原因很复杂，除犯罪嫌疑人反侦查、反讯问等因素外，与侦查阶段的调查取证和审查起诉阶段提讯的方法、策略等都有一定的关系。如在提讯时不能围绕案件事实的要害问题有步骤地迂回进行讯问，或过早暴露讯问的直接目的，或不适时地向犯罪嫌疑人出示一些非关键性的直接或间接证据，不但不能迫使其就范，相反，往往会使犯罪嫌疑人猜测到办案人员的讯问意图，增加其反侦查（讯问）的信心，人为地造成侦查困难。

（四）调查取证不细致，证人证言之间的矛盾不能合理排除。在1998存疑不起诉案件中，由于证人证言之间的矛盾不能合理排除，致使案件存疑不起诉的13人，占存疑不起诉案件的12.8％。有些办案人员在办案中缺乏深入细致的“对比排他”工作。因为对证人证言的采信程度主要取决于办案人员对犯罪嫌疑人口供以及其他证据的相互印证和分析，对于相互矛盾或存在重大差异的证言，办案人员要客观细致地分析证人与犯罪嫌疑人有无利害关系、侦查阶段证人作证的时间、地点、周围环境；证言之间的矛盾点以及产生矛盾的原因，有针对性地进行调查、核实工作，排除疑点，化解矛盾，而不能你怎么说我怎么记，将矛盾留给后面的诉讼阶段去解决，这样就难免造成经补充侦查仍证据不足的情况，致使案件存疑不起诉。

除上所述外，造成案件存疑不起诉的原因还有检察院内部的侦查与起诉部门对证据是否充分的认识不尽相同，如对某一案件已有的证据，侦查部门认为确实充分符合起诉标准，而起诉部门认为证据还不充分，一些怀疑尚不能排除，需要继续做工作，因而作了存疑不起诉处理。

对降低存疑不起诉率的几点建议

在审查起诉工作中，存疑不起诉的运用是正常的，而且有利于维护犯罪嫌疑人的合法权益。然而，从惩治犯罪、维护司法公正，切实履行法律规定的职责出发，降低存疑不起诉率同样也是可行的。为此提出几点建议：

（一）加强法学理论知识的学习，提高业务素质。案件承办人要系统地学习修订后的刑法、刑诉法，还要对增加的新罪名、新条款反复研究探讨，在真正理解运用上下功夫。

（二）提高证据意识，注重对证据的审查判断。检察人员要从主观上认识到何谓案件事实已经查清，何谓证据确实、充分；侦查人员要善于抓住战机，讲究策略，以快速行动减少人为的证据变化或流失；

补充侦查的方向要明确，针对性要强，切忌含糊不清、主次不分。

（三）加强检察机关内部的制约机制。检察机关的自侦部门、批捕部门、审查起诉部门，要加强联系和协调，做到既相互制约，又相互配合、相互监督，尽量减少因对证据的认识不同而对案件存疑不起诉。

（四）加强请示、报告等办案制度，严把案件质量关。凡存疑不起诉的案件均须检委会讨论；重大、疑难或在社会上影响较大、公众关注的案件必须向上级院有关业务主管部门请示、汇报。

对存疑不起诉的思考 篇2

关键词：存疑不起诉,法条修改,完善

《刑事诉讼法》第140条第4款规定:“对于补充侦查的案件, 人民检察院仍然认为证据不足, 不符合起诉条件的, 可以作出不起诉的决定。”在这类案件中, 证明犯罪嫌疑人犯罪的证据尚未达到足以排除一切合理怀疑的程度, 如果将这类案件起诉到法院, 人民法院可能作出无罪判决。这种不起诉, 与没有证据证明其有犯罪行为, 或者有证据证明其没有罪行为相比较, 不具备起诉条件, 检察机关作出不起诉决定的案件相区别, 这种不起诉制度我们称之为存疑不起诉。由于现行刑事诉讼法的相关规定的局限性, 使司法实践中存疑不起诉的操作运用流于形式, 甚至某些效力得不到发挥, 有待于在刑事诉讼法再三修改中加以完善。

一、存疑不起诉的理论基础

存疑不起诉的理论基础是“疑罪从无”原则与“无罪推定”原则。“疑罪从无”是《刑事诉讼法》确定的重要原则之一, 它在审判阶段主要体现为“证据不足, , 不能认定被告人有罪的, 应当作出证据不足、指控的犯罪事实不能成立的无罪判决”;而在审查起诉阶段它主要体现为”存疑不起诉”。如果说, “疑罪从无”是“有疑, 有利于被告”原则的重要体现, 那么, 存疑不起诉则是对疑难案件在审查起诉阶段的正当处理。“无罪推定”作为现代刑事诉讼的一项基本原则, 它最早源于1764年意大利法学家贝卡利亚所著的《论犯罪与刑罚》一书, 他在该书中说, “在没有作出判决以前, 任何人都不能被称为罪犯”;“任何人当他的罪行没有得到证明的时候, 根据法律他应当被看作是无罪的人”。近代刑法之父冯·费尔巴哈在1801年的刑法教科书中对罪刑法定原则明确赋予涵义并作出了经典性的表述:“法无明文规定不为罪, 法无明文规定不处罚。”1789年, 法国的《人权宣言》也规定“, 任何人在未被宣告为犯罪以前应被推定为无罪”, 这是“无罪推定”原则在法律上的首次确认。

之后, 无罪推定原则作为一项基本人权原则和刑事司法基本准则于1948年在《世界人权宣言》中首次得到确认和倡导, 该原则已成为国际社会的一项重要的刑事司法原则。“无罪推定”原则的含义包括以下四个方面:一是在诉讼地位上, 确立了被告人在被定罪之前的无罪地位;二是在举证责任上, 证明被告人有罪的责任由控诉方承担;三是在诉讼权利上, 被告人享有沉默权等一系列的诉讼权利;四是“罪疑, 有利于被告人”、“疑罪从无”、“疑罚从轻”。现行《刑事诉讼法》废除免予起诉制度, 扩大不起诉范围, 增加存疑不起诉的种类, 无疑是《刑事诉讼法》奉行“无罪推定”原则的有力论证。

二、存疑不起诉的法律属性

(一) 存疑不起诉的性质

关于存疑不起诉的性质, 有两种观点, 一种观点认为, 存疑不起诉是检察机关的一种职责, 也就是说检察机关经过补充侦查, 认为证明该案犯罪事实的证据不足, 不符合起诉条件的, 根据无罪推定原则, 应当作出不起诉决定。另一种观点认为, 存疑不起诉是检察机关一种自由裁量权, 即对证据不足的案件检察机关“可以”不起诉, 即存疑不起诉是《刑事诉讼法》赋予检察机关的自由裁量权[1]。之所以出现这种争议, 主要是对“可以”的理解以及检察机关自由裁量权的理解不同。依据《刑事诉讼法》第140条第4款的规定, 对经补充侦查, 检察机关仍然认为证据不足的案件, 可以作出不起诉的决定, 不追究犯罪嫌疑人刑事责任, 这里的不起诉决定对检察机关来说是一种强制性规范还是一种任意性规范, 尚存争议。有观点认为, 经过补充侦查, 认为证明该案犯罪事实的证据不足, 不符合起诉条件的, 根据“疑罪从无”的原则, 应当作出不起诉决定, 而不是既可以起诉也可以不起诉。也有观点根据刑诉法条文中使用了“可以”而不是“应当”的文字, 认为是一种任意性规范, 属于检察机关的自由裁量权。即对证据不足的案件检察机关可以不起诉, 也可以起诉, 因此, 存疑不起诉是《刑事诉讼法》赋予检察机关的自由裁量权。笔者认为, 从疑罪从无角度来说, 存疑不起诉应是检察机关适用法律强制性规范的结果, 而不是权利。如果说是权利, 也不应是选择起诉与不起诉的权利, 而应是不起诉与再一次补充侦查的权利, 是选择自行侦查还是退补侦查以及决定侦查次数的权利, 因为疑罪的案件移送法院审理, 是要被判无罪的, 所以, 公诉机关对这类案件是没有选择的余地的。因此, 存疑不起诉决定不是检察机关自由裁量的结果, 而是检察机关履行法定职责的体现。

在刑事起诉制度中, 各国通常实行两项基本原则, 即起诉法定主义原则和起诉便宜主义原则。起诉法定主义原则, 是指检察机关应当严格按照法定条件, 依法对犯罪嫌疑人提起公诉, 对于证据充分且符合起诉条件的案件必须起诉, 无选择余地。起诉便宜主义, 是指对于证据充分且符合起诉条件本应起诉的案件, 任由检察官决定起诉或不起诉。检察机关的自由裁量权直接源于起诉便宜主义原则, 它是指检察机关对于虽已具备充分证据和追诉条件的案件, 在法律规定的范围内, 酌情作出是否提起公诉的权力。在这种情况下检察机关作出的不起诉, 有的学者将其解释为“酌定不起诉”[2]。自由裁量权主要体现在对于已经具备起诉条件的案件, 可以斟酌具体情况而作出不起诉决定。世界上很多国家如英国、美国、日本、挪威、丹麦、荷兰、法国、德国等, 其公诉机关均享有一定的自由裁量权[3]。

在审查起诉中, 检察机关自由裁量权主要体现在对于已经具备起诉条件的案件, 可以斟酌具体情况而作出不起诉决定, 其前提条件是犯罪嫌疑人的行为已经构成犯罪, 但由于犯罪情节轻微不需要判处刑罚, 因此检察机关作出酌定不起诉的决定, 它适用的范围是酌定不起诉的案件。而对于检察机关退回公安机关补充侦查的案件, 检察机关仍然认为证据不足的, 犯罪嫌疑人是否构成犯罪是不能得到证实的, 既然犯罪不能得到证实, 那么, 就不能认定犯罪嫌疑人有罪, 所以, 检察机关对这种案件不存在自由裁量的问题。如果如果将存疑不起诉理解成检察机关既可以作出不起诉的决定, 也可以作出起诉的决定, 这就与刑事诉讼法确立的“疑罪从无”原则相悖, 侵犯了犯罪嫌疑人的合法权益。

(二) 存疑不起诉的效力属性

有观点认为, 存疑不起诉决定是检察机关的一种程序性处理, 而非对被不起诉人的实体性处分。“存疑不起诉只是在法律上推定犯罪嫌疑人无罪, 在实质上并不一定就表明犯罪嫌疑人无罪, 此时犯罪嫌疑人既可能有罪, 也可能无罪, 是处于一种既不能证实也不能证伪的状态”。“存疑不起诉仅仅是程序上的一种处理”, 理由是法律没有禁止就该案件再次向法院提起诉讼, 检察机关在补充侦查之后随时有向审判机关提起诉讼的权力以及公诉机关在刑事诉讼中韵职能是控诉职能, 无权对案件进行实体处分, 即公诉机关不能处分当事人的人身和财产。笔者认为, 存疑不起诉是检察机关对被不起诉人无罪推定的实体性处分。存疑不起诉决定应该是检察机关放弃对犯罪嫌疑人的控诉, 是对案件实体和程序两方面做出的终止追诉的决定, 即检察机关决定不移送人民法院审判而终止刑事诉讼的活动。关于实体性处分的主张, 笔者认为, 检察机关经补充侦查发现新证据后向审判机关提起的诉讼, 是对新的案件实体的审查与对改新案件诉讼程序的开始, 而不是过去程序的继续。从理论上说, 认为存疑不起诉决定仅仅是一种程序处理, 将导致被不起诉人仍处于罪与非罪的不确定状态, 没有摆脱犯罪嫌疑人的身份。然而, 存疑不起诉却是从程序上阻断了刑事审判的继续进行, 导致不能由法院做出最后的实体处分, 从而从实体上已经对不起诉人进行了无罪推定。

三、存疑不起诉制度在现行刑事诉讼中的缺陷

(一) 立法表述欠准确。

根据前面所述, 对于存疑不起诉, 所谓“可以不起诉”表明既可以作出不起诉的决定, 也可以作出起诉的决定。但实际上, 事实不清, 证据不足, 是不具备提起公诉条件的, 即便这类案件起诉到法院, 法院也应按疑罪从无原则作出“证据不足, 指控犯罪不能成立的无罪判决”。所以, 我国刑事诉讼法对存疑不起诉做出“可以不起诉”的选择性规定欠准确。

(二) 被不起诉人的合法权益得不到保障。

《刑事诉讼法》明确赋予相对被不起诉人对不起诉决定不服的申诉权, 而没有规定在存疑不起诉情况下被不起诉人向检察机关申诉的权利, 实质上是剥夺了被不起诉人对存疑不起诉决定的申诉权利, 其正当权利得不到有效保护。在“有权利必有救济”已经成为公认的司法理念的现代法制社会中, 这种立法的缺陷不能不说是一种缺失。

(三) 受害人的合法权益难以保障。

为保障被害人的合法权益, 法律赋予其一定的自诉权, 即公诉转自诉, 但公诉转自诉制度不具有可操作性, 制度设置流于形式。该制度设置的良好初衷无法改变被害人权利得不到救济的事实, 拥有完善侦查技术的国家机器尚不能获取充足证据, 作为社会弱势群体的被害人更难以获得充足证据。同时, 由于存疑不起诉决定通常被认为是程序性处理, 不是实体性结论, 这就导致被害人的申诉权难以实际实现。

(四) 监督机制不力。

首先, 存疑不起诉是检察机关决定的, 从而不排除将一些不好处理的案件通通用存疑不起诉加以处理的情形。同时也不排除在公安机关、检察机关立错案的情形下, 由于采取了强制措施, 按诉讼程序往下走明显违法, 撤案又要承担国家赔偿责任和进行错案追究, 结果存疑不起诉就成为办案人员逃避责任的“避风港”, 进行流于形式的退查后, “犯罪嫌疑人”被作为存疑不起诉处理。其次, 公安机关存在以捕代侦的情况, 一旦采取了逮捕措施, 再来重视收集证据, 往往对检察机关的退查决定草草应付, 致使两次退查流于形式最后以“存疑”结案。刑事诉讼法第144条规定公安机关认为不起诉决定有错误的时候, 可以要求复议, 如果意见不被接受, 可以向上一级人民检察院提请复核, 但由于存疑不起诉的原因可能是公、检两机关对事实和证据的认识不同以及公安机关侦查中的失误造成的, 所以公安机关即使对存疑不起诉决定有异议, 也不便提起复议或复核程序。同时, 《人民检察院诉讼规则》第287条规定“人民检察院根据刑诉法第40条第4款规定决定不起诉的, 在发现新的证据, 符合起诉条件的, 可以提起公诉”。然而在司法实践中, 由于没有相应的配套制度, 造成存疑不起诉决定作出后侦查程序无法启动, 重新起诉更是无从谈起, 导致该制度后程序流于形式。

四、在刑事诉讼法修改中对存疑不起诉制度的完善

(一) 准确立法表述

笔者认为, 应明确限定存疑不起诉权的效力范围, 从而完善检察裁量权制度, 把刑事诉讼法第140条第4项修改为:“对经过第二次补充侦查的案件, 人民检察院仍然认为证据不足, 不符合起诉条件的, 应当作出不起诉的决定。”

(二) 加强监督制约机制

1. 赋予被不起诉人对存疑不起诉决定不服的申诉权利。

把刑事诉讼法第146条修改为:对于人民检察院依照本法第142条第2款、第140条第4款规定作出的不起诉决定, 被不起诉人如果不服, 可以自收到决定书后7日内向人民检察院申诉。人民检察院应当作出复查决定, 通知被不起诉的人, 同时抄送公安机关。

2. 明确上一级检察机关答复被害人的时限和被害人不服不起诉决定可以向法院提起自诉的时限。

对于上一级检察机关答复被害人的时限, 以15日为宜, 这样可给上一级检察机关充分的时间加以审查, 同时又不至办案期限拖的太长;对于被害人不服不起诉决定可以向法院提起自诉的时限, 以30日为宜, 由于公诉转自诉, 被害人需要一些准备时间, 为方便其权益的保护, 应赋予其较长的起诉时间。

3. 增加初审法院对存疑不起诉的审查程序。

我们可以试行这样的不起诉制度, 即检察机关不起诉权的行使在初审法院也同意的情况下才作出不起诉的决定。这种做法虽然削弱了检察机关的权力, 但相对来说, 在群众及当事人的心目中, 案件的公正性无疑会大大提高。

4. 设立检察机关民事调解权制度。

目前我们没有法律规定检察机关有民事调解权。但对于有被害人的刑事案件, 如果检察机关作出存疑不起诉的决定, 一般得不到被害人的理解。由于被害人得不到民事赔偿 (虽然被害人可以就民事赔偿单独向法院提起诉讼, 但由于种种原因, 单独提起民事赔偿的不是很多) , 且在刑事上犯罪嫌疑人又没有得到起诉加以惩处, 往往会情绪激动, 认为检察机关放纵犯罪分子, 从而不断上访。由于存疑不起诉并不是没有证据, 只是证据达不到确实充分的起诉标准, 如果检察机关有民事调解权, 检察机关可以在当事人双方自愿的基础上主持调解, 达成一致意见的, 制作民事调解书。这样可以化解当事人间矛盾, 有利于社会的和谐稳定, 从而取得良好的法律效果、社会效果和政治效果。

参考文献

[1]陈卫东, 李洪江.论不起诉制度[J].中国法学, 1997, (1) :90.

[2]崔敏.中国刑事诉讼的新发展[M].北京:中国人民公安大学出版社, 1996.137.

我国存疑不起诉制度的若干思考 篇3

关键词：存疑不起诉缺陷建议

现行刑事诉讼法增设了存疑不起诉制度，进一步完善了我国刑事诉讼的不起诉制度，使检察机关公诉权的设置更趋科学、合理，公诉权的内容更加丰富、充实，更能适应复杂的公诉实践。随着司法实践的发展，存疑不起诉制度本身的一些不完善之处，以及对该制度认识上的模糊性日益暴露出来，进而导致在适用法律时的不规范和混乱。

一、存疑不起诉的制度价值

（一）存疑不起诉制度是无罪推定原则的必要配置

无罪推定原则是现代刑事诉讼的一块基石，其根本价值在于使被告人在诉讼程序上得到一定程度的保护，实现一种诉讼对抗的平衡。我国现行刑事诉讼法吸收了无罪推定原则的一些合理要素，形成了具有中国特色的无罪推定原则。刑事诉讼法第12条规定：未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。基于无罪推定的证明责任分配，一般情况下，证明被告人有罪的责任始终由追诉机关承担，并在不能证明被告人有罪的情况下，应当作出对被告人有利的判定。我国刑事诉讼的侦查、公诉、审判相对独立的阶段式诉讼结构，决定了在不能证明被告人或犯罪嫌疑人有罪的情况下，各个诉讼阶段的机关有权且应当在自己的职权范围内作出对被告人或犯罪嫌疑人有利的判定，终止诉讼程序。具体体现为侦查机关可以作出撤销案件的决定，在审查起诉阶段检察机关可以作出存疑不起诉的决定，审判机关可以作出证据不足，指控的犯罪不能成立的无罪判决。

（二）存疑不起诉制度的设置是诉讼经济和效率原则的必然要求

刑事诉讼活动不同于一般的认识活动，其证实或证伪的过程不但受一定的诉讼资源和诉讼手段的制约，而且必须在严格的程序法规范和限制下进行。刑事诉讼活动所查明或证明的案件事实只能是对原始案件事实的无限接近，而不可能绝对相同。刑事诉讼活动的特殊性决定了追诉机关不可能无休止地对案件事实进行查证。在案件经历补充侦查，发现仍然证据不足，不符合起诉条件的，检察机关作出存疑不起诉决定，及时终止刑事诉讼程序，案件不再进入审判程序，可以避免有限司法资源的无谓浪费和诉讼过程的无谓拖延。

（三）存疑不起诉制度的确立符合现代刑事诉讼价值追求的基本趋势

一切形态的刑事诉讼，都潜存着两种基本的价值追求：安全和自由。前者追求保障社会和社会多数成员不受犯罪行为的侵害，维护社会秩序和社会安全；后者追求保障社会成员个人的自由，核心内容是保障犯罪嫌疑人、被告人的基本权利不受国家权力的非法干预和侵犯。存疑不起诉制度的设置，体现了对犯罪嫌疑人权利的保护，与刑事诉讼法规定的起诉制度（如起诉的条件要求）相结合，从而实现保障无罪的人不受刑事追究的任务。

二、存疑不起诉制度在司法实践中的作用

根据现行刑事诉讼法的规定，刑事诉讼的一般流程是侦查、公诉、审判、执行的前后相继。从我国目前的刑事诉讼模式和运作的实际情况看，庭审功能被严重弱化，庭审形式化倾向比较严重，审判前程序较之于审判程序来说对案件质量的保证更起决定性作用。

侦查活动是一项由结果探究原因的回溯性的活动，是对已发生的案件事实的再现，并且是在特定的时空条件下进行的，不但要受程序法的规制，而且受制于侦查的物质技术水平、侦查手段等客观条件的限制。侦查活动的回溯性，以及认识主体在特定时空条件下认识能力的有限性，决定了侦查结果与案件原初事实可能出现不一致的情形。这种不一致通过侦查活动（特殊的认识活动）获取的证据体现出来。在审查起诉阶段，对于公安机关侦查终结移送审查起诉的案件，检察机关经过审查得出的结论无非有三种：第一种是犯罪嫌疑人实施了某种犯罪行为，第二种是犯罪嫌疑人没有实施某种犯罪行为，第三种是犯罪嫌疑人是否实施某种犯罪行为处于真伪不明的状态。

在上列的第三种情况下，真伪不明的状况实际上包括两种情况：一是犯罪嫌疑人确实实施了某种犯罪行为，但凭现有的证据情况不能认定其有罪；二是犯罪嫌疑人确实未实施某种犯罪行为或犯罪行为并非犯罪嫌疑人所为，但根据现有证据情况无法认定其无罪。这样的真伪不明状况出现后，由于诉讼活动的特殊性，要求司法机关对业已启动进行的诉讼活动及结果必须作出结论。具体到审查起诉阶段，在既不能提起公诉又不能认定犯罪嫌疑人无罪的情况下，检察机关又不能不作出结论，因此审查起诉阶段需要设置存疑不起诉制度来解决这一问题。这在国外的刑事诉讼立法中也有所体现，如英国刑事诉讼法规定，如果检察官认为案件的证据不充分，可以作出不起诉决定。据资料统计，在英国经过检察机关审查后的案件，决定不起诉的占12%，其中70%是因证据不足而决定不起诉。日本的刑事诉讼中，当案件欠缺诉讼条件及被疑事实不构成犯罪或没有犯罪嫌疑时，检察官应作出不起诉处分。从存疑不起诉适用的对象看，对于第一种情况，存疑不起诉制度可以起到保护犯罪嫌疑人权利的作用。既然无法从法律上判定其有罪，提起公诉后，法院也会对其作出无罪判决。为实现程序正义，不将此类案件的犯罪嫌疑人交付审判，可以使其早日从诉讼中解脱出来。虽说从事实层面不能否定他有罪，但给予其公正的诉讼待遇，使其享有应有的诉讼权利和实体权利。对第二种情况，则可以起到防止错误起诉，错误交付审判情况的发生，最大限度地避免无罪的人受到错误审判，防止错案发生，保护无辜的作用。

三、我国存疑不起诉制度的缺陷

（一）在配套制度的设计上，仍体现了强烈的追诉倾向，使存疑不起诉制度承载了其不应有的追诉职能

从立法逻辑上讲，刑事诉讼法第三章已经规定了完整的起诉制度，检察机关追诉犯罪的职能完全可以通过起诉制度来实现，存疑不起诉制度的设计目的是为了解决案件事实处于真伪不明状态，犯罪嫌疑人罪与非罪无法确定，检察机关又不能拒绝作出判定的问题。从我国刑事诉讼法规定的侦、控、审分工协作来看，在一般情况下检察机关并不具有侦查权力（职务犯罪侦查、审查起诉阶段的补充侦查等除外）。易言之，一般情况下，未经侦查机关侦查终结将案件移送审查起诉，检察机关主动启动刑事诉讼程序于法无据。检察机关作出存疑不起诉决定，从法律上即推定被不起诉人无罪，是终结诉讼程序而不是中止诉讼程序，此后，未经侦查，检察机关直接提起公诉是没有法律依据的。

在存疑不起诉制度设置之前，我国在司法实践中的做法是疑案从无，疑案从挂，疑案从拖，极大地损害了诉讼活动的严肃性和当事人的合法权益，也损害了司法机关的威信。《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《规则》）规定检察机关在作出存疑不起诉决定之后，在发现新的证据，符合起诉条件时，仍可以提起公诉，并且没有规定是否受诉讼时效的限制。这就相当于一方面宣告被不起诉人在法律上是无罪的，但又同时告诉公众检察机关把无罪的人仍当作犯罪嫌疑人对待。无罪的决定已经作出，却无法解除犯罪嫌疑人有罪的束缚，这是自相矛盾的。同时没有追诉时效的限制，相当于虽然形式上宣告了被不起诉人无罪，但又没有限制地将案件挂了起来，又似乎回到了以前的“疑案从挂”的老套路上，使存疑不起诉的公信力受到严重影响。

从实际情况看，在检察机关作出存疑不起诉决定之后，极少有发现新的证据，符合起诉条件，再次提起公诉的情况发生。这在一定程度上说明《规则》第二百八十七条的规定缺乏实益性和现实基础。实际上，对追诉程序的启动，完全没有必要作出《规则》第二百八十七条这样的规定。当有新的证据或证据线索时，在追诉时效期限内，可以由侦查机关依法启动立案侦查程序，侦查之后作为新案件移送审查起诉，这时检察机关提起公诉则是名正言顺的了。虽然这在一定程度上可能会导致侦查资源的重复使用，但却是程序正义和侦、诉机关权力配置的必然要求。

（二）对存疑不起诉案件被害人的权利保护规定的比较充分，而未规定被不起诉人的救济权利

无论是刑事诉讼法还是《规则》都没有规定被不起诉人的救济权利。从前文的分析中我们可以看出，存疑不起诉的被不起诉人有些确实是无罪的，对其作出存疑不起诉决定，从法律角度上来讲，他就是无罪的。但从社会事实层面上讲，他仍然戴着“犯罪嫌疑人”的帽子，《规则》第二百八十七条的规定使这顶帽子变得更加沉重。从法的感情上来讲，被不起诉人对存疑不起诉决定是无法认同的。但法律并未赋予被不起诉人的救济权利的途径，这明显是不公平的。

（三）现行存疑不起诉制度对司法工作人员可能利用存疑不起诉放纵犯罪嫌疑人保持了高度的警惕，但对司法工作人员可能利用存疑不起诉侵犯被不起诉人的权利则关注不够

从刑事诉讼法和《规则》的规定来看，无论是检察机关内部的制约程序（如存疑不起诉必须经检察委员会讨论决定），还是外部的公安机关的要求复议、复核的权利，被害人的申诉和自行起诉的权利，以及须经补充侦查才可作出存疑不起诉决定的限制，都体现了防止滥用不起诉权力放纵犯罪的意图。

但对司法工作人员可能利用存疑不起诉侵犯被不起诉人合法权益的情况，则明显关注不够。如没有设置关于利用存疑不起诉侵犯被不起诉人合法权益的禁止性规定。司法实践中，讨论决定存疑不起诉时，往往是也从能否证明被不起诉人有罪的角度出发的，而不是从能否证明被不起诉人无罪的角度出发。《规则》仅规定了发现新的证据时检察机关可以起诉，但新证据的性质应当有两种：一种是证明被不起诉人有罪，一种是证明被不起诉人无罪。对发现证明被不起诉人无罪的新证据的情形，检察机关应如何处理及处理的程序则缺乏相应的规定。

四、我国存疑不起诉制度的不完善造成的弊端

由于存疑不起诉制度本身的不完善，导致其应有的法律价值不能被正确地认识，甚至该制度被扭曲适用。部分司法工作人员有罪推定的思维惯性进一步被强化，把存疑不起诉作为一种追诉犯罪的手段使用，体现出强烈的追诉倾向，对被害人和被不起诉人的保护明显失衡。刑事诉讼法对公安机关该立案而未立案的情况，赋予了检察机关的立案监督权，但对公安机关不该立案而立案的外部监督制约则明显不力。立案侦查环节的靠公安机关的自律而不是他律来制约的，这样导致了刑事诉讼程序启动时一定的随意性，侦查活动的一定的肆意性。根据目前的实际情况，审查起诉不可能像审判环节那样实行直接言词原则（就是审判环节这一原则目前也未能彻底贯彻），审查起诉基本上是以公安机关移送的案卷材料为基础进行的书面审查，信任侦查行为是一个潜在的前提。这样部分被错误立案侦查的案件进入审查起诉阶段，检察机关在经过补充侦查后，作出存疑不起诉决定，在一定程度上放任了侦查的随意性。有些地方，明明知道案件错了，为了逃避上级部门的检查和自己的责任，牵强附会地作出存疑不起诉决定。更有甚者，把《规则》第二百八十七条的规定作为对抗被不起诉人要求国家赔偿的手段。

这种不完善严重扭曲存疑不起诉制度的功能，有损诉讼公正。确系无罪的被不起诉人虽然在法律上被推定为无罪，但在社会生活层面上仍然是“犯罪嫌疑人”，对这种“犯罪嫌疑人”法律没有赋予任何的洗刷冤屈的途径，这无论如何是不可接受的，最终也会损害存疑不起诉制度的法律的公信力，使这项制度背离正确的方向。

五、对完善我国存疑不起诉制度的几点建议

一是立法和司法解释不能背离设立存疑不起诉制度的根本目的，不能让存疑不起诉承载其不应当承载的追诉犯罪的功能。

二是对于作出存疑不起诉的案件，即使发现新的证据，符合起诉条件的，应当由公安机关重新启动诉讼程序而不是由检察机关直接予以追诉，并且公安机关的侦查活动应受追诉时效的约束。