关于加强政府投融资平台风险控制的对策与建议

关于加强政府投融资平台风险控制的对策与建议（精选6篇）

关于加强政府投融资平台风险控制的对策与建议 篇1

关于加强政府投融资平台风险控制的对策与建议

仇小乐

改革开放以来，我国投融资体制改革不断深入，各级地方政府对投融资体制机制改革创新思路不断涌现，目前已经形成了重庆、上海等具有较强影响力和参考价值的投融资平台搭建模式，其他城市如广州、杭州也各有特色。但还存在一些问题，其中最主要的一个问题就是当前投融资平台遍地开花，债务规模急剧扩张，而投融资平台自身未建立起足够偿债的收益能力，相关风险控制机制不健全，由此也带来潜在的偿债风险以及政府信用问题。因此，研究政府投融资平台所存在的风险及对策，对于助推地方经济健康发展具有重大意义。

一、政府投融资平台的发展现状与存在的问题

以武汉市为例，近年来，随着经济发展和城市建设速度的加快，武汉市城市建设投资呈飞跃性增长态势。2009年全市新开工项目2117个，增长31.7%，404个市级重点项目完成投资1137.5亿元，增长45%。这其中起着重要作用的，是政府投融资平台建设。目前，武汉市已建立起16个市级投融资平台，同时还积极推进区级投融资平台建设，已有12个区建成投融资平台，并开始实质性运作，基本形成综合性投融资平台与专业投融资平台、市级投融资平台与区级投融资平台相结合的较为齐全的投融资平台体系。但与全国各主要城市一样，武汉市投融资平台在飞速发展的同时，也产生了较为严重的问题：

1、偿债风险较大。2007年，市城投公司资产负债率高达79.11%，在全国城投公司中居于首位，债务融资能力严重透支。其他封闭项目融资平台财务结构急剧恶化，资产负债率居高不下。同年，武汉地铁集团的资产负债率为87.9%，武汉地产集团为80.19%，武汉市经发投为77.4%，武汉经开投78.6%。过高的负债率加上公益性投资性质，使商业银行“望而却步”，导致各融资平台的融资能力下降，新的项目建设资本金难以保证。同时，巨额债务带来贷款偿还压力的加大，2008年达到49.56亿元，2009年为100亿元左右。

2、债务风险已经威胁到政府信用。虽然投融资平台是独立企业法人主体，债务由其自身承担，但其债务融资基本上依托政府信用，部分融资甚至采取了政府担保的形式，因此高额债务带来的还本付息压力使得政府信用面临挑战。

2009年，武汉市投融资平台负债1800亿，而当年武汉市财政一般预算收入仅316.1亿，即使全市一般预算财政收入全部拿来偿还银行贷款，也要6年才能还清。更何况武汉市财政相当部分还是“吃饭财政”，而地方融资平台负债规模仍在不断膨胀。

二、规范地方政府投融资平台建设的对策建议

（一）健全投融资平台绩效考核机制，推进企业运营市场化

对投融资平台的绩效考评，不仅仅考核资产规模投资增长量，还应把投资效率、融资完成率、企业资产负债率、盈利能力、偿债率等纳入综合考核指标体系。通过责任状确定目标值，将完成情况与融资平台管理者的个人薪酬、业绩评价紧密挂钩。完善投融资主体内部自主的收入分配制度，实行管理和技术等生产要素参与分配的实现形式。

（二）放大政府投资资金，组建新的投融资平台

目前除城建领域外，其他各政府部门管理的资金基本上没有进行放大。建议以这些资金中用于经营性和准经营性项目的资金为基础，组建新的投融资平台，将财政性资金中安排经营性和准经营性项目的资金作为项目资本金注入融资平台，由融资平台按照下达的融资目标和投资计划，组织开展融资、与项目单位签订用款合同并按合同拨付项目资金、按期收回本金或投资收益、偿还融资本息，以实现政府投资的集聚效应和放大效应，扶植优势产业跨越式发展，扶持龙头企业做大做强，更好地支持经济与社会协调发展。

（三）完善债务控制和风险管理机制

1、加强投融资平台债务控制。强化银行授信与资产的比例管理，严格规定总资产不超过总授信，实际用信不高于总授信的1/2。

2、健全政府投融资责任制度。地方政府的债务规模必须与财力相匹配，期限尽可能与政府任期相一致。在融资平台严重资不抵债、不能有效清偿的情况下，在严格按照市场规律和法律法规规定实施破产的同时，追究投融资平台及相关负责人的责任。

3、加强财务监管。对财政投资一定规模以上（如5000万）的较大项目安排财政专管员，对项目建设过程中的工程变更、材料价格、结算决算等事项进行签证确认，实施财务全过程监管，切实从资金的投向、项目实施进度、资金到位率和资金投资效益等方面加强跟踪问效。

（四）盘活基础设施存量资产，提高投融资平台的融资能力

1、明晰城市基础设施资产归属。通过清产核资和动态监控，摸清企业主要资产的真实状况，按照收益能力和盘活难度对其进行梳理分类，有的放矢地开展管理工作。

2、提升投融资平台经营管理能力。按照现代企业制度的要求健全公司治理机制，规范股东会、董事会、监事会的制度建设，形成科学决策、协调运作的良好治理机制；构建存量资产保值增值的制度体系，提升资产的运作效益。

3、创新资产运营方式。通过股份制改造，将基础设施资产打包上市，同时将国有股权向国内外投资者转让，实现资产变现用于再投资。推进投融资平台资产证券化，增强资产的流动变现能力。在开辟资产所有权转让渠道的同时，拓展存量资产的经营权转让形式。对于一些非经营性的基础设施项目，如公园、景点等基础设施，允许从事广告、商业网点服务等多种经营，实现项目维护的收支平衡。在盘活资产的过程中应始终坚持市场化运作方向，积极盘活存量资产，有效改善基础设施较低的投资回报和运营效率，提升投融资平台融资能力。

（五）加大政府注资力度，做大、做实投融资平台主体

一是国债注入，将中央政府定期发行基础设施建设国债、各地方政府每年获得的相应份额，作为资本或股本配给融资平台。二是规费注入，将路桥费、养路费、部分城维费等作为财政转向分别归口注入各平台公司。三是土地储备收益权注入，赋予更多平台公司土地储备职能，将土地增值部分作为对投资集团的资本金注入。四是存量资产注入，将过去几十年形成的上百亿元存量资产，比如路桥、隧道、水厂等，划拨给各有关平台公司，成为平台公司的固定资产。五是税收返还，通过对基础设施、公共设施投资实施施工营业税等方面的优惠或税收，作为资本金返还给平台公司。

（六）拓展融资渠道，实现投资主体多元化和融资方式多样化

1、广泛吸引社会资金进入城市基础设施投资领域。一是营造国有资本与民间资本平等的生态环境。进一步解放思想、更新观念，努力营造国有资本与民间资本之间的公平竞争环境，尽可能同等待遇。二是解决价格机制问题。着力推动公共产品价格的市场化改革，增强对民间资本的吸引力。三是鼓励民间投资。对民营资本进入的程序，以及民营资本进入后在投资补贴、贷款贴息、财税、土地、政府采购等方面的待遇进行明确，以吸引社会资金参与城市的投资建设。

2、积极拓展非经营性项目的资金筹集方式。由于非经营性项目不直接产生经济效益，一般对社会投资者没有吸引能力，为保障政府投资为主体的重点项目资金需求，应根据项目的资金需求特点，由单一向银行借贷方式转向多样化的融资方式。

3、推广使用BOT等多种融资方式。对有收费机制、收益稳定的城市基础设施项目，应充分放开投资领域，吸引社会各界直接投资建设；对一些有收费机制但效益难以做到投资收益平衡的城市基础设施项目，采用有补贴的BOT及其衍生方式；充分利用国外政府和金融机构优惠贷款，由国有投资公司作为承贷和还贷主体，财政担保方式进行融资。同时，积极探索其他融资方式，综合运用政府的财力、政策支持，搞活资产运作，通过买壳上市、发行企业债券、项目租赁等方式筹措资金。

（七）加强政府部门联动，集聚各方管理合力

投融资平台的高效管理运营，需要各部门紧密协作，应建立健全协同配合的投融资平台监管体系。各级政府投资主管部门应从自身职能出发，加强对企业投资项目的事中和事后监督检查，强化投融资全过程管理，最终建立一套完善的管理体制。

关于加强政府投融资平台风险控制的对策与建议 篇2

08年金融危机以来, 尤其自2009年来在国家刺激经济复苏一系列政策牵引下, 地方政府急需大量资金投入基础设施等建设工程。因此, 地方政府依托资源垄断优势和政府信用, 纷纷建立了众多的投融资平台。这些融资平台, 指地方政府发起设立, 通过划拨土地、股权、规费国债等资产, 资产和现金流均可达融资标准的公司, 必要时再辅以财政补贴作为还款承诺, 以实现承接资金的目的, 进而将资金用于市政建设、公用事业等项目。其中, 国有企业集团公司以其特有的优势成为地方政府的选择之一。在现行政策下, 政府不能直接持有企业股份, 所以地方政府往往成立全资国有企业集团公司来持有优质企业 (特别是上市公司) 的股权。这部分企业持有优良资产 (优质企业股权) , 没有不良资产, 往往没有具体主营业务, 这就为其成为地方政府的融资平台提供了较好的条件。地方政府将其打造成资产和现金流可以达到融资标准的公司, 然后进行大量债务融资活动, 用以进行交通、城建、水利等基础设施建设和公用事业项目建设。待融资逐渐达到饱和, 再通过注入优良资产、整合国有股权、划转国有土地等方式对其进行进一步的包装, 再继续进一步融资。

二、国有企业集团公司作为地方政府融资平台的风险分析

在创建地方投融资平台的初始动因中, 缓解地方财政压力是主要初衷。以国有企业集团公司来作为地方政府融资平台, 一方面确实缓解了地方政府融资压力, 对地方经济建设起到了一定的促进作用, 但另一方面也带来了国有企业集团公司自身的风险, 同时也进一步加大了地方政府的债务风险。

(一) 从企业微观层面上来看

1. 项目自身的风险

作为地方政府的融资平台, 筹集来的资金用途必然大多为市政建设和基础设施建设。这类项目收益率低或无收益, 项目建设周期长。项目收益低, 缺乏盈利能力, 容易使国有企业自身资产质量不断下降。很大一部分项目的收益甚至低于企业融资成本, 导致企业自身造血功能越来越差, 偿债风险逐渐加大。另一方面, 资金循环在较长的项目建设周期中, 则容易出现现金流偏紧, 寅吃卯粮的风险, 风险不断向下一阶段积累。项目建设周期长于政府行政周期, 也往往会造成项目中途搁置、停止的风险。因此对国有企业集团公司本身存在较大风险。

2. 公司自身管理及制度的风险

如上所述, 这些公司原本的功能主要是代替政府持有国有控股公司及参股公司股权。因此, 公司法人制度未健全, 往往未设立董事会、监事会甚至连经营管理层的岗位都没有设立全, 缺乏完善有效的管理层。而被政府打造成融资平台后, 重要职位往往由政府官员兼任。地方政府的不放权, “越位、代为”等行为使企业成为了披着市场外衣的政府部门。这就带来了几个风险:一是企业管理层薄弱, 内部缺乏专业的市场运营人才, 外行指挥内行;二是运作过程中, 政府干预非常严重, 项目的决策、融资、建设、经营和管理由政府的不同部门来执行, 平台公司事实上仅担当着“出纳”的角色。三是政令高于公司利益, 企业决策取决于政府政令、领导思路, 未从企业本身利益出发, 未成为真正意义上的风险一体化融资平台。而这些都损害着国有企业集团公司自身的利益。

(二) 从政府宏观层次上来看

1. 作为投融资平台存在的管理风险

由于缺乏清晰的责权规制, 国有企业作为地方投融资平台的运行存在大量的管理风险。一是信息不透明造成的监管不力。由于打造投融资平台是政府主导的准政府行为, 因此企业本身的信息披露与市场参与程度低, 不仅商业银行难以掌握企业全面情况, 连地方政府本身也未必完全清楚。包装举债、重复举债、过度举债常见。二是责权不明、缺乏有效问责机制。由于缺乏责权机制, 一些举债存在盲目性, 资金投向不落实, 有的项目准备不充分, 有的项目中途搁置, 资金使用效率低下。三是未建立风险预警和控制机制。企业本身往往未建立风险预警及控制机制, 无视企业自身情况, 因需举债、因令举债现象常见。

2. 国有资产流失的风险

国有企业集团公司作为地方政府融资平台存在各种风险, 其中举债筹资风险、债务偿还风险凸显。投资项目收益率低下、管理混乱等问题导致企业自身质量不断下降, 因令举债、过度举债问题使企业债务偿还风险日益加大, 举新债还旧债现象比比皆是。而未有有效地预警机制和控制机制也使企业债务日益不可控, 必定会出现偿债困难的风险。而企业一旦进入无法清偿阶段, 则必定带来国有资产损失。

3. 地方政府债务规模失控风险

根据国家审计署公布的数据显示, 截至2013年6月底, 全国各级政府负有偿还责任的债务达206988.65亿元, 高达2013年GDP的36.39%。其中地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元 (含融资平台公司举债40755.54亿元) , 年均增长高达19.97%。另外, 根据国家审计署2011年针对地方政府债务的全国审计结果, 有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。由于偿债能力不足, 部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债, 有22个市和20个县级政府的借新还旧率超过20%, 有4个市和23个县级政府逾期债务率超过了10%。由此可以看出, 一方面政府债务规模空前膨胀, 另一方面地方政府超出自身财力举债情况严重。超负荷融资与超负荷提供信用担保, 加剧了债务危机转化为财政风险的可能, 给地方经济的运行埋下了隐患。

三、控制风险的建议对策

(一) 从企业微观层面上

1. 准确定位

作为投融资平台的国有企业集团公司可以定位为非盈利性机构, 或带有一定的政策导向作用, 但本身应该为完全按照市场化规则运作的公司。公司主要承担经营性及准公益性项目的投融资项目, 以项目自身产生的收益偿还债务, 必要时配套适当的财政补贴。不承担纯公益性的项目, 纯公益性项目应由地方政府通过财政投入或发行政府债券进行融资, 由财政收入进行偿还。

2. 健全完善公司自身治理机构

逐步改变政企不分的格局, 明确国有企业集团公司的企业法人地位, 使企业成为合格的市场主体。即使是需要财政补贴的融资性平台, 也要逐渐消除政府的行政性干预。加快公司自身的治理机构建设, 变行政性治理为公司制治理。另一方面, 公司应建立专业的经营层队伍, 形成有竞争力的专业经营部门。在投融资管理方面, 强化最高决策层和管理层分层授权决策体系。形成专业的投融资人员储备, 严格控制投资经营风险。

3. 建立风险监测及预警系统

一是企业自身应建立健全的风险管理技术。一方面设立风险警戒系统, 设置预警区域, 防控风险。另一方面提高项目运行和加快资金到账效率, 减低风险。

(二) 从政府宏观层面上

1. 进一步加快政企分离, 明确企业法人地位

明确国有企业集团公司的法人地位。将国有企业集团公司进行分类管理, 剥离经营性项目和公益性项目。不适合作为融资平台的集团公司, 定位为以盈利为目的纯市场化公司。适合作为融资平台的集团公司, 则定位为以政府出资, 依托公共资源, 承担公共服务和基础设施融资与投资任务的市场化公司。鼓励作为投融资平台的国有企业集团公司改变依靠政府依靠财政的思想, 真正走向市场, 进行市场化运作。政府不直接参与经营, 只作必要的跟进监督, 及定期和不定期的投融资审计。

2. 妥善解决小财政与大城建的矛盾

由于我国财税体制改革的不彻底, 导致基层财政长期资金短缺, 特别是市、县两级政府。据测算, 一家工业企业, 市、县级财政大约只能得到28%的税收, 大部分税收都归属国家及省级财政。而地方巨大的基础设施投入又依赖市、县两级财政解决。事权与财权不匹配、小财政与大城建相矛盾是融资平台规模不断扩大的根源。进一步深化财税体制改革, 建立事权和支出责任相适应的现代财政体制, 使中央和地方政府财力分配更均衡、更科学是控制融资平台风险的根本解决方法。

3. 建立国有企业融资平台财政补偿机制

对低收益或无收益的基础设施建设等公益项目, 建立财政补偿机制。地方财政可整合所有建设项目, 从每个项目开发过程中相关的土地出让收入及项目新增的财政收入地方留成部分中按一定比例提取专项资金。专项资金可用于两个方面, 一是对低收益项目的财政补贴;二是作为融资平台公司的偿债风险基金。

4. 地方政府应建立健全的债务管理制度

地方政府应建立健全风险控制机制, 做好风险防范措施, 健全和完善相关制度。一是在一定程度上重组各类国有资产, 对作为投融资平台的国有企业进行分类管理, 统一调配和调控, 真正起到经济调控的作用, 盘活存量国有资产, 创造增量国有资产。二是建立科学合理的债务管理机制及债务偿还的长期机制, 实行最大限度的风险控制及减少投资损失。

5. 国家建立对地方政府投融资平台的监管机制

一是建立地方政府投融资平台的信用等级定期评价制度。对信用等级评价低的投融资平台予以限制或退出。二是建立投融资平台主动信息披露制度。要求投融资平台应予以定期披露财务情况, 重大事项应予以临时披露。对不予披露及披露不完全的予以整改处罚。三是引入社会第三方监管及审计机制。

运用国有集团公司来作为投融资平台是运作国有资产的一种新表现形式, 目的是盘活国有资产, 增值国有资产, 另一方面也是为地方基础工程建设获得资金, 作为民生工程为地方谋福利, 但在运营过程中存在着各种问题。要让国有企业真正成为市场主体, 参与市场化运作, 加强监管监督, 使其往正确方向健康安全发展, 真正发挥其应有的作用。

参考文献

[1]关春玉, 张晓凤:《地方投融资平台的风险类型分析与控制》, 《经济研究导刊》, 2013 (25) .

[2]刘立峰:《地方政府融资平台的规范发展与风险控制》, 《经济研究参考》, 2013 (45) .

关于加强政府投融资平台风险控制的对策与建议 篇3

摘要：本文分析了地方政府融资平台贷款的现状及其风险并提出了相应的管理对策。

关键词：地方政府融资平台贷款

风险

对策

在国际金融危机不断冲击的大环境之下，自2008年来，我国中央政府便进行了大规模的刺激经济政策的出台，政府在一定程度上放宽了地方政府的融资政策也使得各地方政府快速发展了其融资平台。地方政府融资平台贷款的现状

为和那时积极的财政政策进行配合，我国地方政府融资平台由上世纪90年代应运而生，于是，地方政府便经由各种各样的平台公司来为地方政府的城建、交通、水利等基础设施以及公共事业项目进行融资。2010年之后，国家便对银行流动性还有地方政府融资平台的清理规范进行了缩紧，地方政府融资平台的数量以及融资规模都有所下降。可知河北省内的现今的大多商业银行对于地方政府融资平台贷款采用“降旧控新”的政策，严格控制新增投放，大多实行总行审批，主要是保证在建项目的资金需求。银监会在2012年地方政府融资平台贷款风险监管工作会议强调要深化整改，缓释风险，进一步推进地方政府融资平台贷款清理规范工作。依照可靠数据，截至到2012年3月末，河北省内的融资平台共有361家，贷款余额是3684.55亿元，这个数据与年初相比来看增加了2.35亿元，占据到了所有贷款的16.5%。

目前，随着河北省地方政府融资平台地方经济的不断回升，城市化进程的逐渐加快，基础设施建设投资规模的不断扩大，对基础设施项目的资金需求也随之加大，导致政府融资平台快速增长，贷款投放呈现出积极变化。

1.1 地方政府融资平台数量众多，形式多样

现今的地方政府融资的特点是：平台数量众多，形式多样，其运作模式的差异也较大。事业法人是现在的地方政府融资平台的性质的主要形式，且其中大多是公益性融资平台，地方市级融资平台是借款主体。还款来源是财政补贴资金的无覆盖贷款还贷压力较大（2012年地方政府融资平台贷款到期应还款项中），而这当中的一些机构表示为部分贷款还贷困难，并对银行提出借新还旧和办理展期一起重新约期等等。除此之外，在到期贷款当中，土地抵押贷款以及土地收益权质押贷款所占据的比重也是相对来说比较大的，下游地产市场会很大程度地影响到土地交易的价格，并且处于国家大力地调控房地产这样的形势下，单纯是以土地抵押作为依靠的的平台贷款的风险也会越来越明显。最后，对交通类平台贷款，由于交通局财务实行统收统支，也存在还款资金不能及时到位的风险，而且有的银行前两年发放的贷款至今尚没有办理公路收费权质押手续，对到期贷款清收还需采取积极的措施。

1.2 贷款发放集中度高，政府偿还压力大

河北省内的各级金融机构自2011年以来便与自身的实际情况进行结合将稳健的货币政策进行了积极的贯彻实施，并且逐步把工作重点放在了信贷支持地方经济发展上面，不仅仅如此金融机构还逐步的对地方政府融资平台贷款的投放力度进行不断地加大，为了促进地方经济的不断向前发展提供了持续的信贷支持。国家开发银行河北省分行和工商银行河北省分行是平台贷款存款占比最大的两家金融机构，两家在2013年前到期的平台贷款分别占存量平台贷款的16.2%和27.8%。2010年至2015年，地方政府偿债率基本保持在了25%的警戒线之内，2011年至2013年是偿债的高峰期，地方政府偿债率最高已经达到area（30.03%，36.03），具体数据详见下表：

地方政府偿债覆盖率预测简表

（单位：万亿元）

■

1.3 贷款投向重点突出

国家规范并且清理地方政府融资平台贷款是现在的一个发展趋势，新增融资平台的风险基本被覆盖。各金融机构对现金流充足的交通，土地储备类平台予以支持，对无现金流入，单纯依靠财政的予以压缩。截至2012年一季度末，河北省融资平台贷款不良总额和不良率较2010年末实现了持续双降。现金流充足的公路类平台贷款存量占比60%左右，关注类贷款占比为10%，较去年同期上涨了1.1个百分点。河北省银行业对全省融资平台新发放贷款95.89亿元，其中高速公路建设领域41.98亿元，占比43.78%，土地储备中心13.89亿元，占比14.49%;市政基础设施领域11.10亿元，占比11.58%;园区10.01亿元，占比10.44%，有力保障了地方基础设施建设项目信贷需求。

■

2011年河北省银行业对全省平台贷款分布

1.4 贷款以中长期贷款为主，抵质押贷款占比大

河北省地方政府平台贷自2010年来主要都是长期贷款。可靠数据表明，河北省政府融资平台贷款（至2011年末），1年内（含1年）的到期贷款已经占据了全部地方政府融资平台贷款的4.82%，余额是165.79亿元;1至5年（含5年）所占据的比重为20.81%，到期贷款余额是715.81亿元;5年以上所占据的比重是74.37%，到期贷款余额是2557.53亿元。从担保方式上看，抵质押贷款占比较大，河北省政府融资平台抵质押贷款余额到了2011年末所占据的比重是42.04%，是1445.75亿元，;信用贷款余额占据了29.07%的比重，是999.87亿元;其他贷款余额占据了28.89%的比重，为993.51亿元。据对唐山地区的调查，在2011年末的存量贷款中，地方政府及其部门、机构以直接或间接形似提供担保的不合规保证贷款占18.3%，担保和抵质押品需要整改的贷款占21.8%。地方政府融资平台贷款的风险

2.1 政府融资平台和地方财政偿债能力不匹配

这首先就表现为过度负债符合争夺资源份额最大化。资源的有限性使得对资源份额争夺已经逐渐进入了白热化的阶段。对资源份额的争取便日益成为地方政府间经济增长的竞争本质，但是我们都知道，地方经济的持续高速的发展对资金有着有强大的需求，地方政府融资平台便有了过度负债的冲动。

其次便是地方政府融资平台本能追求扩大贷款规模以及银行出于自身经营还有发展的压力向政府融资平台贷款等等。

2.2 政府有效担保的缺乏，债务违约风险逐步加大

处于对贷款安全性的保障，银行大多会要求融资平台借款有政府的财政担保，承诺将还本付息支出做出预算支出，但是地方政府所出具的担保函以及还款承诺函是没有法律效力的。依照可靠的统计数据可以知道，实际上的平台贷款的抵押担保烦人相当部分贷款缺乏实物亦或是实力机构担保，缺乏贷款第二还款来源。以土地、股权、房地产这样的担保品担保的在河北省地方政府融资平台贷款中所占据的比例是比较小的，而占比重相对比较重的是政府组建的担保公司等政府信用类担保，实际上贷款处于担保不实还有无担保状态的比例是很高的。这便很大程度上对银行贷款及利息的偿还产生十分不利的影响。

2.3 融资责任主体较为模糊，风险控制机制匮乏

大多的地方政府融资平台的主体都是国有独资公司。融资平台的话语权是相对来说较弱的。平台主要只是负责融资这个方面，关于管理具体的项目这个方面是由法人来进行负责的，责任主体相对模糊在很大的程度上会致使其之间产生较高的协调成本，从而会导致较大的政策风险性，融资平台之间所取得的的银行贷款也相对比较不易统计，这样财政负债能力便会在很大程度上受到威胁。许多的融资平台缺乏相应灵活以及切合自身实际的风险管理控制制度，所以一些项目上的管理规定等一系列的问题便层出不穷，时有发生。

2.4 地方政府融资平台存在信用风险

在一般情况下，政府是不会为银行提供详细的财政收支变化还有政府融资平台总贷款额等这些情况的，这样便会造成银行没有办法实时和整体了解当地的财政收支这些极为重要的信息的。本级政府的财力直接决定了银行对政府融资平台的信用评价，所以银行是必须要对政府财政收支还有财政偿还能力进行全面的了解和把握的，但是，遗憾的是，银行在很多情况之下也仅仅是借助片面的和残缺的资料来进行评价。信息的极大不对称造成了银行做不到对政府融资平台跨银行的资金流向的监控，也就不必说对融资平台的资本金的源头的全面把握了，甚至在一些情况对于了解本行贷款的实际用途都是一件“难于上青天”的事情。每个银行也只能了解和它存在借贷关系的公司的融资情况还有那些在本行的资金流向。实际上按照理论来说，银行可以控制自身对于地方政府融资的总量，即经由设定一个总授信额度来对政府融资平台的过度融资进行把控，但是，实际上，这样却是很难实现的。

2.5 不健全的公司治理结构

不管是企业法人抑或是机关法人，财政注入还有次能量公共资产拼凑注入是其资本的最主要来源;公司的董事会还有监事会的组织运作方式缺乏规范性，并且没有相对完善的投资决策机制等等;政府有关部门指派的人员抑或是政府有关人员相对来说是没有系统的或者成熟的市场经营理念的，他们的投融资能力很大情况下或造成一旦出现政策性破产，银行便会很难追索的窘况。还有值得注意的一点是，政府财政收支较大波动的出现都和国家政策的改变息息相关，这也一定程度上影响金融机构贷款的正常偿还。地方政府融资平台贷款风险的管理对策

3.1 政府层面

3.1.1 合理控制融资规模，完善偿债保障机制

各级政府应当要量力而行和规模适度的准则来建立债务动态监测机制，将融资规模以及数量等等都控制在其可承受的范围之内。同时，可以进行作为平台贷款的辅助还款来源的政府偿债专项资金的设立。

3.1.2 规范平台自身投资行为，建立债务总量控制机制

政策性的市场投融资主体是平台的的主要定位点，平台公司要对种子资金效应进行科学合理的利用并以此来对社会资金投资创业企业进行积极引导，并且做到基于该定位以及职能来分类管理各个项目，从而进行流畅的运行的经营模式的建立。打个比方说，在对发行市政债券、中央资金、国有企业分红以及国有资产转让这些途径进行争取之外，一些非营利性的公共服务项目还有基础设施还可以更大程度上对政府配套的土地资源的整体开发经营一祸首特许经营权进行利用;对一些相对来说较为重大的产业化项目而言，平台企业应在自己投入之后继续来对项目的建设情况进行实时的监控，之后可以采取资产证券化和逐年分红以及产权转让这样的一些方式来进行资金的回收等等。

3.1.3 拓宽地方政府融资渠道，发展多元化融资方式

银行贷款是现在的地方政府融资平台的一条最为主要的融资渠道，在这样的情况之下，地方政府要做到对债务的规模以及可支配的财政收入的合理的预测，将发展的眼光置于多元化政府融资市场的推进。首先，其应当更大程度上加强和金融机构合作，除此之外，还应当鼓励地方政府融资平台经由资本市场来对其融资结构进行科学合理的改善。

3.1.4 提高融资平台信息披露透明度

应当以地方政府部门作为领头者，来建立健全相关的部门以及银行一起都参与的融资平台贷款监测制度，并对加强监测的办法以及措施进行细致的研究，并且做到在第一时间将地方财政的举债能力以及来源还有用途等诸如此类的情况进行公布，这样做可以在很大程度上方便各方对地方政府融资风险进行防范以及判断工作。一些相关的部门还要做到对在其管辖的范围内的融资平台信息发布的及时督促，一定要确保这一点――相关信息的及时公开和全面披露，这样做会对有利于地方政府融资平台的隐形负债向着合规的显性负债的积极转变的推动。

3.2 银行层面

3.2.1 加强财政金融监管层之前的沟通协调

现在，政府融资平台企业的融资渠道就是银行贷款，基于这一点便要求了商业银行要尽快实施相对之前而言愈加审慎的风险管理框架，对贷前审查还有贷后跟踪进行加强，不同的地方政府的偿债能力及其负债状况也要做到及时的密切的跟踪。还需注意的一点是，金融监管部门以及财政部和地方财政部彼此还应当加强沟通，只有这样才可以建立起更加完善的一套共享机制。还有很重要的一点，针对未来货币政策趋向紧缩这一大的形势之下，地方政府的融资制度都应当向着市场化以及阳光化的路径发展。

3.2.2 积极掌握平台公司财务信息有效监控信贷风险

作为银行，是一定不可以仅仅因为利润而将贷款投向政府融资平台并降低本应从严的一系列审查的标准，且银行也不可以仅仅是出于对风险的恐惧而迟迟不肯向前迈步。银行要做的是基于政府融资平台项目贷款模式的贷款主体等等的一些列特性，将自身融入项目的评审中，并对贷款的方式进行深入的分析以及理论研究，这样才可以最终做到将贷款风险进行有效的避免。不仅仅如此，其还应当循序渐进地进行较为完备的政府背景类贷款风险评估体系的建立和健全，从而达到对地方经济发展的预测以及分析能力的的加强，并且针对其发放的贷款项目未来现金流量的具体变化情况展开实时的评估还有追踪，做到严密监控以及全程紧密跟踪和贷款的实际使用情况，还要做到对私自将贷款挪作它用的平台公司进行信贷制裁等等。

3.2.3 加强对地方政府债务风险的监测和研究

协调机制的建立以及健全是需要银监部门还有人民银行的带动的，需要做到把地方政府债务负担的实际情况及时摸清楚，除此之外，还应当把当地政府债务链以及债务的规模的现实情况进行全面的把握。不仅如此，还要关注银行放贷冲动下的风险隐患集聚，要第一时间指导金融机构坚守风险管理底线，要防止金融机构过盲目参与抑或是过度竞争，要将可能因为信贷资产的异常集中所带来的系统性风险进行及时避免。以对金融系统安全的保障作为其出发点，并且利用金融媒体言论以及联席会议这样诸如此类的方式来达到及时加大宣传力度的目的，从而形成对政府投融资平台理性发展的良性制衡。

3.2.4 实行资产证券化，化解银行信贷风险

银行系统可以在一切与之息息相关的环境成熟的时候把部分中长期贷款进行资产证券化，银行系统完全可以借助债券市场进行巨大的存量的分解。从一定程度上讲，这样做可以使得商业银行经由资产证券化来把其表面的部分风险资产转移到表外，从而达到了化解自身的贷款风险的目的;不仅仅如此，要想提高核心资本充足率，其中的及其重要的一项措施便是使当前资产证券化，因为当前资产证券化不仅仅对全面提升银行资本充足率的水平是极为有利的，而且又可以从全面地化解因为中长期贷款而导致的引流动性风险。结论

本文是以河北省地方政府融资平台贷款存在的潜在风险为研究对象的。其在促进经济发展、推动城市化进程中发挥了巨大的作用，特别是在地方公益性基础建设项目中发挥了举足轻重的作用。本文从河北省地方政府融资平台贷款的现状入手，点面结合的介绍了地方政府融资平台的贷款情况，通过分析，指出平台贷款中存在的潜在风险，这些风险引来了全社会对融资平台的关注，如果不采取措施防范，会阻碍其未来的发展。针对融资平台存在的风险，从银行和政府两个方面提出了对策建议，对加强融资平台贷款风险管理有一定的现实意义和借鉴作用。由于个人能力有限，只是提出了一些浅显的看法，敬请老师指正。

参考文献：

关于加强政府投融资平台风险控制的对策与建议 篇4

摘 要：介绍了我国地方政府融资平台的运作模式及发展现状，然后对地方政府融资平台贷款给银行体系信贷资产带来的潜在风险进行详细分析，最后从银行、地方政府两个主要利益主体出发提出了相应的风险管理措施及建议。

关键词：融资平台；信贷资产；风险管理

中图分类号：F83

文献标识码：A

文章编号：1672-3198（2011）14-0141-02 地方政府融资平台运行环境分析

1.1 地方政府融资平台运作模式

地方政府融资平台，是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立的，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。这些公司实际上是地方政府的融资工具，重点工作是将融入的资金投入公用事业建设等项目中。平台融资以土地等国有资源和资产作为抵押，以地方政府为担保必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺。运作模式如下：

1.2 我国地方政府融资平台的发展现状

（1）融资平台数量迅猛上升。

2008年底，中国政府为了应对金融危机的冲击，提出了四万亿刺激投资计划，其中由中央本级投资的为1.18亿元，其余则由地方政府配套实施。地方政府面临大量的资金配套的任务，各地政府积极组建融资平台进行基础设施和城市建设的融资。地方政府融资平台的数量急剧扩张至数千，当前业内对此的估算范围在4000家到8000家左右。地方政府融资平台的层级也逐步向下移动。据统计有70%投融资平台集中在区县级。

（2）融资规模急剧增长。

融资规模方面，地方政府各级融资平台举债规模日益庞大。据中金公司发布的报告披露，2008年末我国地方政府融资平台贷款仅为1.7万亿元，但是截止到2009年末，地方政府融资平台贷款余额约为7.2万亿元，其中2009年新增额为3万亿元；预计2011年末，地方政府融资平台贷款余额将达到10万亿元左右。从中我们可以看出政府融资平台贷款增幅巨大，发展势头猛烈。

（3）融资方式相对单一。

地方政府融资平台迅猛发展，但是融资方式却一直相对单一，主要通过商业银行进行融资，大量负债集中在商业银行。图2和图3分别显示了2010年国内主要商业银行地方政府融资平台的贷款余额和国内主要商业银行信贷业务中地方政府融资平台贷款所占的比例。从中我们发现，政府融资平台的融资中银行信贷为主要方式，而且商业银行也把政府融资平台作为放贷的主要客户，贷款业务中大比例的信贷资金投向了政府融资平台。风险过度集中，应引起商业银行的高度警惕性。

（4）贷款偿还风险凸显。

据监管部门公布的最新数字，截至2010年6月末，商业银行的地方政府融资平台贷款已达7.66万亿。若将这7.66万亿元的地方政府融资平台贷款进一步划分，第一类为还款来源稳定、没有任何还款问题的贷款，第二类为需靠地方政府收入作为还款来源的贷款，第三类为存在风险、不规范的贷款，则第一、二、三类贷款占比分别为27%，50%，23%。这意味着融资平台贷款的风险敞口约在1.76万亿元，而同期监管部门公布的整个银行业的拨备约为1.3万亿。还有50%的贷款依赖于土地财政收入，但是随着国家对房地产市场调控力度的加大，我国土地财政收入日趋下降，债务率直逼100%警戒线。融资平台贷款质量问题以及还款来源的不稳定性存在，融资平台贷款偿还风险日益凸显。地方政府融资平台银行贷款的潜在风险

尽管地方政府融资平台表现形式多样，但从本质上说，地方政府融资平台贷款是一种政府关联的负债，显性或隐性以地方财力、财产作为担保，是政府间接从银行等渠道获取融资。另外，融资平台公司举债规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等问题的存在，也形成了政府融资平台信贷的各种隐性化和长期化风险，亟需引起高度关注。

（1）流动性风险：贷款规模大且期限长。

政府投融资平台有政府的支撑，商业银行对此类贷款缺乏有效控制，风险意识也相对薄弱，大量信贷资金投向政府融资平台。地方政府融资平台贷款几乎都是中长期贷款，商业银行此类贷款短期内迅速增加，资产负债结构的不均衡，资产负债期限的不匹配，大大增加了商业银行的流动性风险。

（2）道德风险：信息不对称、主体责任不明确。

银行无法对政府形成硬约束，双方存在严重信息不对称。商业银行无法获得政府详细的财政收支、负债状况报等相关数据，无法清楚了解平台的负债情况和还款情况，不能对贷款用途实施有效监控。而且银行之间对跨银行借贷也并无沟通机制，地方政府会利用一个项目向多家银行融资，形成“多头融资”。此外，政府融资平台责任主体模糊，大部分融资平台的管理人员同时兼具两种身份，既是政府官员又是地方政府融资平台主要负责人，容易造成贷款资金挪作他用，甚至在官员的职位更换期间出现违背还款诺言的风险。

（3）信用风险：还款来源具有高度不确定性。

地方政府融资平台投资的项目多是基础设施建设、公共事业项目等，这种类型的项目特点是建设期长，因而政府融资平台占用银行资金期限较长，风险因此增大。此外，此类客户的贷款来源取决于项目未来收益现金流的稳定性和财政收入的稳定性，在政府债务负担普遍呈上升趋势而财政收入呈下滑趋势，还款来源不足、还款能力不确定，也依然是滋生信用风险的重要因素。

（4）法律风险：贷款担保大多不具备法律效力。

地方政府为了能通过融资平台从银行大量融资，便想尽办法向银行出具各种形式的担保函，承诺在政府指定借款人无法偿还贷款本息时，由政府出面通过补贴等形式来还款。但是，我国《担保法》规定，地方政府出具的还款承诺函或者担保函不具备担保效力。因此，一旦保证不能兑现，商业银行将直接面临法律风险。

（5）政策风险：贷款行业过于集中。

政府融资平台具有很强的政府背景，其政策性风险较大。此类贷款一般投资于建设投资期限较长，风险较高的基础设施项目，受国家的产业政策、地方的区域经济发展、行业发展等政策的调整变动影响较大。如：政府取消供水工程费，将造成企业无法发挥生产能力，出现政策性的经营亏损；部分收费项目的还贷期较长，尤其是道路建设项目，面临着较大的政策性风险。贷款对象的行业集中度较高，贷款期限长，政策性问题极其突出。地方政府融资平台信贷资产风险管理的建议及措施

3.1 银行方面

（1）分类处理不同地方政府融资平台贷款。

对于偿还贷款能力较强的，具有稳定的第一还款来源，发展趋势良好，抵质押品完备并且手续齐全的项目，经过一定的审查和清理，银行可继续提供贷款支持，保证其基础设施项目的顺利完成。

对于缺乏第一还款来源、财政状况较为一般的项目，应经过必要的规范和清理，积极落实第二还款来源，确保贷款能够顺利收回，降低其还贷风险。

对于财政状况较差、项目前景黯淡、不符合国家相关规定进行重复投资、违规使用贷款资金的建设项目，则应当尽量不提供贷款，落实债权，采取各种有效措施确保贷款回收。

（2）分拆处理“打包贷款”。

银行对政府融资平台的“打包贷款”，应当对贷款进行分拆处理并一一确定其所对应的项目，明确不同项目的偿债能力和风险水平。若项目存在财政状况较差、担保措施手续不全、抵质押品不完备、项目发展情况不明朗等情形，则想办法落实其他有效的担保抵押方式和安排还款日程，最大程度降低贷款风险。

（3）加强银行对抵押资产的风险控制管理。

商业银行应该认真核实所抵押资产的价值，并设计符合法律要求的条款，加强实现对抵押资产的风险控制管理。比如，设置章程规定所有抵押资产的价值都需经过社会信誉度较高的第三方资产评估公司和银行的共同评估，评估过程必须保证公平、公正、公开，并应参照当地同等资产的价值。或者要求作为抵押的土地，银行具有无条件的出售权，提高银行处置资产的权限和优先偿还权，以求在地方政府融资平台无力偿还债款时商业银行自身损失的最小化。

3.2 政府方面

（1）促进地方政府融资平台的规范化。

规范融资平台责任主体。政府融资平台必须采取规范的公司或企业治理结构，政府官员不得兼任管理人员。减少乃至消除政府的行政干预，转变职能，回归服务者的本位，真正将融资平台打造为市场化的企业，减少融资平台的政府信用，强化其企业信用，弱化平台债务风险。

规范地方政府出资行为。有关部门应该规定政府注入融资平台的资产形式，明确规定哪类资产才能注入投资公司。地方政府不得直接将其下资产划拨到政府融资平台，政府注入到平台的注册资本金不得再次作为资本金使用，各个投融资平台间不得互相担保。

（2）推动地方政府融资平台的市场化。

对于财政状况良好的政府融资平台，可以通过市场化运作，譬如股份转让、资产转让等方式，使其继续运营，即保证了贷款的收回，又保证了地方政府融资平台自身的运作。

积极创造条件推动市政债券的发展，鼓励政府融资平台发行企业债券，借鉴国外“市政债券”、“产业投资基金”等地方政府的融资手段，也可以运用资产证券化等其他融资形式的安排来经营地方正如融资平台公司。这样既能扩宽商业银行业务范围，也能逐步缩减商业银行贷款比例，达到分散风险的作用。

参考文献

关于加强政府投融资平台风险控制的对策与建议 篇5

2010年07月12日00:00 金融会计 [陈鸿祥]

访问次数：349 字体：大中小

2008年底以来,为应对国际金融危机,我国决定实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策,出台了4万亿元的大规模经济刺激计划。受政策推动,各级地方政府扎堆上马基础设施项目,地方政府融资平台大量涌现,债务规模飙升,地方政府融资平台在城市基础设施建设和应对国际金融危机中发挥了积极作用。但是,不管从微观风险管理角度,还是从宏观经济运行角度,地方政府融资平台隐含的潜在风险正逐渐显现,2009年底迪拜危机的爆发对我国地方政府过度依靠融资平台大举借债敲响了警钟。因此,如何规范地方政府融资平台运行,实现健康运行与风险防范有机结合已经成为当前亟待解决的难题。

一、地方政府融资平台的产生背景

所谓地方政府融资平台,是指由地方政府组建的不同类型公司,主要包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司(在各地的具体名称不同)等。主要运作流程:地方政府通过财政拨款、土地划拨、股权投资等方式出资,组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司,必要时辅之以财政补贴、“信用安慰函”等手段作为还款保证,主要向商业银行申请贷款,重点投向市政建设、公用事业等项目。

从20世纪90年代后期开始,我国东部沿海地区一些地方政府为了突破资金瓶颈和法律障碍,开始建立了—系列的专业投融资公司适度承接信贷资金或信托资金,进行城市公共基础设施建设。毫无疑问,地方政府融资平台对于推动地区城市化和工业化发展的确发挥了不可磨灭的积极作用,然而这一时期地方政府融资平台的发展规模并不大。

进入2008年下半年,美国次贷危机爆发,引发国际金融危机,并对我国宏观经济造成了重大影响。为防止经济出现大幅下滑,中央及时而果断地实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策。2009年3月,人民银行与银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,鼓励地方政府设立合规的融资平台,吸引和激励金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度,支持有条件的地方政府组建投融资平台,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。各级地方政府紧紧抓住适度宽松货币政策机遇,加快融资步伐,组建的融资平台如雨后春笋。据央行2009年第四季度披露的数据,全国3800多家地方融资机构,管理总资产8万亿元,地方政府的负债已达5万亿元,负债规模急剧扩大,地方融资平台的数量和融资规模在过去1年中激增。由于融资途径主要靠银行贷款,在2009年全国9.59万亿元的新增贷款中,投向地方融资平台的贷款占比高达40%,总量近3.8万亿元。

二、地方政府融资平台的积极作用

地方政府融资平台通过大规模融资,发挥了财政资金的杠杆作用,有力地推动城市化建设,促进当地基础设施和公用事业发展起到了积极作用,并为应对国际金融危机、实现“扩内需、保增长”方面发挥了积极作用。

(一)加快基础设施建设,推进城市化进程

在现行财政分税制下,中央政府和地方政府的事权和财权分配出现了事实上的事权重心下移而财权重心上移,导致地方政府事权、财权不对等,在城市化加快发展阶段,地方基础设施建设投入较大,大部分地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求,寻求外部融资成为必然,地方政府通过设立大量融资平台进行融资,加快城镇基础设施建设,有力推进了城市化进程。

(二)扩大国内需求,保持经济平稳运行

受国际金融危机影响,国外需求锐减,国内一些出口加工企业出口订单减少,面临减产、停产的局面,地方政府利用融资平台迅速启动了内需,形成了新的国内有效需求,使企业的生产能力能够正常发挥,使国内就业少受或不受国际金融危机的影响,国内商业银行也迎来了一次难得的发展机遇,全社会树立了信心,保持了社会经济生活的正常运行。银监局相关数据表明,2009年全国金融机构发放的贷款中有近40%投向了各级地方政府的融资平台公司,还有相当数量的生产流通企业因政府融资平台的投资需求扩大而增加了新的银行贷款。

三、地方政府融资平台运行的潜在风险

地方政府融资平台在促进地方城市化建设和应对国际金融危机方面发挥了积极作用,但在其迅速发展过程中,形成巨大融资规模,蕴藏的潜在财政风险、金融风险也正逐渐显现。具体表现为:

(一)融资责任主体模糊,缺乏风险控制机制

地方政府融资平台基本上属于国有独资公司,无论是人事管理还是具体业务都受到地方政府实际控制。资产管理在国资委,人事任免在地方政府党委,项目选择在发改委,资金管理在财政,融资平台话语权较弱,责任主体模糊,在实际融资过程中,协凋成本高,且存在较大的政策风险,不同融资平台获取的银行贷款难以汇总统计,对财政负债能力构成威胁。多数融资平台没有建立和执行严格的风险管理控制制度,不按贷款用途使用贷款或随意改变贷款投向、以其他项目贷款作为建设项目的资本金、因为项目规划不当造成信贷资金闲置等损失浪费和违反建设项目管理规定等问题时有发生。

(二)设立门槛低,运作不规范

有些地方政府财力不足,拿不出更多的资金作融资公司的注册资金和项目资本金,用一笔资金来回转,当做几个公司的注册资金、几个项目的资本金;有些地方政府挪用贷款,将通过融资平台的关联公司获取的银行贷款挪用充作资本金;有些地方政府给融资平台注入没有经济收益的实物资产充当资本金,甚至把政府部门办公楼、城市公共设施等充当资本金,甚至连资产转移、产权过户等手续也不办理。由于缺乏有效约束,较低设立门槛使得地方政府融资平台大量增加,在这种情况下,担保单位的担保能力、代偿能力普遍下降,且融资平台之间普遍存在互保现象,出于竞争一些银行放松贷款审查,加剧银行贷款的潜在风险。

(三)信息不对称,评估和防范信用风险困难

地方政府融资平台资金纳入预算外管理,游离于公共监督体系使得财务信息缺乏透明度,成为地方政府的重要激励因素。银行是针对具体融资平台法人或项目放贷,难以了解辖区融资平台总体融资情况和偿还安排,随着政府融资平台的规模增加,地方政府的隐性负债难以掌握、真实财力难以评估:项目信息往往是政府提出融资意向后获得,重点项目融资尚没有形成公开市场竞标机制;政府融资项目往往与多家银行分别签订协议,银行间没有共同信息平台,银行只能凭借不完整资料进行评价;在目前多家银行竞争、一个政府又有多个融资平台的情况下,形成“多头融资、多头授信”的格局,一家银行难以把握地方政府总体负债和财政担保承诺情况,对某个项目资本金来源、资本金到位情况进行有效监控非常困难,很多融资平台将所承贷的资金划转至财政专户或关联企业,银行难以监测资金流向。

(四)融资渠道单一,融资负债率高

目前,银行贷款是政府融资平台主要融资渠道,融资平台对外融资多以银行的中长期商业贷款方式进行,利用资本市场直接融资比例过低,缺乏持续融资的顺畅通道。据调查,在某城建投融资平台融资总额中,银行贷款和信托产品的占比高达90%。银行贷款占比过高,资金来源渠道单

一、融资成本较高,因政府主导的项目一般建设周期比较长,政府融资90%以上均为中长期融资,一方面,融资规模受宏观调控政策的影响极大,融资来源的稳定性受到影响;另一方面,中长期贷款比例过大,加大了银行贷款结构不平衡,商业银行资产负债期限错配问题突出,加剧信用风险和流动性风险。

(五)缺乏约束机制,偿债能力不确定

由于融资平台的融资数额没有明确限制,一些地方政府竭力扩大融资量,似乎融资越多政绩越好,甚至把还贷负担转给了后几届政府。融资平台注册资本绝大部分为土地、股权,现金注资很少,普遍资产负债率高、资产利润率低。融资平台主要承担政府公益性项目,大部分项目是社会效益重于经济效益,无现金流或现金流不足,不能满足偿债需要。政府融资平台的贷款偿还主要依靠未来地方政府财政税收收入、土地出让收入和特许权收费,而地方融资平台的投资项目多为“铁公基”建设,项目建设周期相对较长,在贷款期限内,还款来源极易受地方财政税收下降、行政收费取消、房地产价格下跌和土地市场流拍等经济、政策层面的不利影响。一旦还款来源得不到保障,融资平台资金链可能断裂,甚至引起地方财政危机。

(六)政府承诺担保措施缺乏制度保障

为了保证贷款安全,银行一般要求融资平台借款有政府财政担保,承诺将还本付息支出作为预算支出,但政府举债仍是制度外融资,没有相关法律和制度予以保障。根据我国《担保法》规定,地方政府出具的还款承诺函、担保函不具备担保效力。一旦地方政府的财政承诺最终不能兑现,银行诉诸法律,保障债权的难度较大。同时,政府进行投融资操作往往缺乏中长期规划,财政监督不到位,财政风险预警和防范机制不健全,进一步加大了贷款潜在的风险性。

四、规范地方政府融资平台运行的政策措施

地方政府融资平台面临着潜在的债务风险,如果缺乏规范管理,极有可能导致不良贷款的隐性化、长期化。因此,需要从政府、银行两个层面建立起融资约束机制,加以系统防范和化解。

政府层面:

(一)完善相关法律法规,平衡地方财权和事权

目前,由于地方财权与事权的不匹配,地方经济发展与财政资源短缺的矛盾加剧,而现行《预算法》又禁止地方政府进行赤字预算和举借债务,迫使地方政府干预信贷资源。应通过以下方法,实现地方财权、事权的平衡:一是改革分税制,调整中央、地方的税收分成比例,加大对地方财政的转移支付力度;二是“国退民进”,尽快清理一些不合理的行业准入制度,鼓励民营资本进入垄断行业;三是对地方政府债务问题从法律层面予以规范,并出台相应管理制度和管理细则。

(二)提高融资平台信息披露透明度

一是建立由地方政府部门牵头,财政部门、人民银行、银监部门共同参与的融资平台贷款监测联席会议制度,研究加强监测的相关措施和办法,负责统计、评估各地方政府融资平台的负债情况,定期向金融机构通报;二是相关主管部门要督促辖内各融资平台加大信息发布力度,相关信息及时公开披露,推动地方政府融资平台的隐性负债向合规的显性负债转变。

(三)规范地方政府出资行为,增强融资平台造血功能

地方政府不得直接将法人单位的房产、土地产权等资产划拨到政府融资公司,注入到融资公司的注册资本金不得再次作为资本金,融资公司相互之间不得担保;融资平台必须采取规范的公司治理结构,鼓励投资银行和会计师、律师、评级等中介机构参与,促进项目投融资行为具有较高透明度和严格市场约束。同时,通过股权划转或增资扩股等方式将分散的城市优质资源整合到融资平台,将经营性资源、优质资产以及容易产生现金流的投资项目划拨到融资平台公司,不断扩大资产规模、现金流量,确保融资平台具备资金筹集和正常运营能力。

(四)拓宽融资渠道,发展多元化融资方式

目前,政府投融资平台的融资渠道主要来自于银行贷款,地方政府应合理预测可支配财政收入和债务规模,大力发展多元化的政府融资市场。一方面,继续加强与金融机构的对接与合作,积极通过信用增级等方式满足金融机构的融资条件,进一步提高间接融资能力;另一方面,鼓励地方融资平台通过资本市场改善融资结构,寻求直接发行企业债券、股票、产业投资基金、信托计划、资产证券化等多种直接融资手段为补充,降低银行系统风险的积聚。

(五)建立地方债务总量控制机制

要加强对地方政府债务总量的有关控制和管理,做到“量入为出”,避免债务膨胀趋势恶化。一方面,提高地方政府举债行为和债务信息的透明度,逐步消除各种变相债务融资措施,引导各类政府性隐性债务与或有债务的“显性化”;另一方面,建立健全地方政府的财务报告制度,增强财政收支的透明度,掌握地方政府债务总量和结构。

(六)严格债务资金的使用监督

地方政府应当着力规范自身以及下属城市投融资公司的投资行为,明确并细化债务资金使用方向,对用债务融资支持的项目要建立严格的监控机制,确保资金按时准确拨付,建立严格的项目管理责任制,严密监控项目质量和进度,完善竣工验收程序。此外,通过地方人大、社会公众等多种渠道加强对地方债务资金使用过程的监督,对截留、挪用、贪污资金的行为及时追究责任。

(七)建立地方债务偿还保障机制

地方政府应当统筹安排本地区综合财力,拨款设立长期稳定的偿债基金,逐步形成以盈利性项目为载体、城建项目偿债基金为保障的债务偿还机制:由于部分公益性投资项目的投资收益可能不足以偿付本息,应当在每年年初预算时从地方经常性收入中按一定比例安排债务还本付息的资金缺口:地方人大对以财政收入作为贷款担保的行为进行立法规范,使政府财政对地方融资平台的隐性担保转变为显性、合规担保,政府每年预算内、预算外资金的收支情况,对外直接融资、间接融资以及还本付息和授权执行情况要接受人大监督。

(八)建立风险控制机制,监测和预防债务风险

一是建立内部控制机制。建立筹资、投资等财务活动的科学决策程序,发挥专家智慧和科学程序的监督作用;建立公司财务风险跟踪监督和预警机制,对财务风险进行全程跟踪、识别、评价和预测;对存在风险的财务活动实行问责制,明确承担责任和风险报酬:利用合同条款约定,对表外事项和或有事项责任进行明确,对投资合同价款及支付方式等作出限制性规定。二是加强外部监督管理。建立地方政府的债务管理机制,从外部加强地方投融资平台举债的监管,将地方政府债务控制在合理的范围,有效约束地方政府融资行为。

银行层面:

(一)控制信贷融资规模,防止系统性金融风险

随着地方政府融资平台信贷融资规模扩大,使得投资项目未来投资过度依赖信贷资金的持续投入,增加了央行货币政策调整难度,一旦货币政策收紧,项目发生流动性危机的概率增加,地方政府容易发生支付危机;而持续增加信贷供应,则面临通货膨胀压力,影响金融稳定。因此,各家银行都应当根据地方政府的可承受还本付息能力,确定相应的融资数额,融资总量应以本届政府任期内可支配用于投资建设的财力为限。

(二)建立银行间信息沟通机制,共同防范贷款风险

尽可能采用银团贷款方式,可以降低单家银行的贷款额度,避免贷款集中度风险,同时参加贷款银行间加强沟通协作,从不同渠道提高信息透明度,形成利益共享、风险共担的分摊机制。

(三)严格授权审批制度,强化审慎风险管理

严格按照商业银行信贷业务流程,对政府融资平台贷款业务加强管理:一是在贷款审批过程,不能随着降低贷款发放门槛,尽可能采用多种抵押和担保措施。比如要求“土地抵押+财政担保”或者“股权质押+财政担保”,多种形式防范风险。二是建立项目监管制,监控信贷资金流向。一方面强化贷款投资方向,对于不符合投资方向的贷款,予以提前收回,防范贷款投向不清或贷款投向转变产生的风险;另一方面实行专户管理、单独核算、专款专用,防止截留、挪用、挤占贷款资金现象的发生。三是强化融资期限管理,原则上与政府任期一致,超过任期的融资要由本级人大授权。

(四)实行资产证券化,化解银行信贷风险

商业银行可以对融资平台的存量贷款进行证券化,借助于债券市场来分解巨大的存量问题。一方面,商业银行通过信贷资产证券化可以将表内的部分风险资产移到表外,化解自身的贷款风险;另一方面,当前情况下资产证券化是保持并提高核心资本充足率的一项重要措施,既有助于提升银行资本充足率水平,又从总体上化解由于中长期贷款引发的流动性风险。

参考文献

1.肖耿等,“采取组合措施化解地方政府融资平台贷款风险”[J],《中国金融》,2009(20).2.潘文轩,“地方政府投融资平台运行风险及其化解对策”[J],《投资研究》,2009(11).3.封北麟,“地方政府投融资平台与地方政府债务研究”[J],《中国财政》,2009(18).4.魏国雄,“建立地方政府融资平台的融资约束机制”[J],《中国金融》,2009(20).5.计承江,“关于政府融资平台发展问题的探索”[J],《金融理论与实践》,2010(1)。

关于加强政府投融资平台风险控制的对策与建议 篇6

一、地方政府融资平台产生风险的原因

设立之初的地方政府融资平台的设立并不规范不规范, 公司治理流于表面。因此地方政府融资平台在进行融资和投资决策时缺乏科学化, 虽然融资规模很大, 但是融资渠道单一、现金流覆盖率偏低, 债务担保也严重不足, 使其盈利能力过低, 结果在无形中积累了风险。

(一) 不规范的设立制度

在设立地方政府融资平台之初, 一部分地方政府没有足够的资金作为企业的注册资金以及项目资本金, 于是就出现了资金的一笔多用;挪用关联公司的银行贷款;把政府部门的办公楼、土地和城市公共设施充作资金等不规范的情况。据《全国地方性债务审计结果》2011年度审计数据显示, 有1033家地方政府融资平台企业存在着注册资本未到位、抽走资本、虚假出资、违规注资等问题, 涉及金额高达2441.5亿元。

(二) 落后的企业管理制度

大多数的地方政府融资平台的行政色彩浓厚, 现代企业管理制度不健全, 虽然成立了相关管理机构, 但其股东会、监事会部门形同虚设, 作用得不到真正的发挥, 地方政府权力高度膨胀, 导致董事会和监事会无法进行有效的监督和制约。只有很少的一部分地方政府融资平台实现了真正的现代企业管理制度。

(三) 不完全的信息披露

金融机构和投资者主要是依据地方政府融资平台的相关评价来进行投资活动的, 而对地方政府融资平台的评价的好坏来自于其还款能力的高低, 这在很大程度上取决于地方政府的财力。所以需要金融机构和投资者掌握其详细的财务数据信息, 以及政府部门的财政收支状况和还款能力。但在实际情况中, 很多地方政府融资平台和地方政府对相关信息的披露不符合实际情况, 金融机构和投资者所能得到的只是一些不真实、不完整的资料。这必然导致了金融机构投资的错误决策, 影响融资的偿还情况, 形成融资的偿付风险。

(四) 偏高的杠杆率

目前我国法律制度并没有对地方政府融资平台的可融资规模进行明确的约束, 使一些地方政府有机可乘, 尽可能地利用平台杠杆率, 极力扩大融资规模, 不考虑自身还款能力, 大规模的融资必然会对其资金流产生巨大的压力, 一旦其中的某个环节出现误差, 就可能对地方政府融资平台偿还融资工作产生重大影响。

(五) 单一的融资渠道

在我国地方政府融资平台进行融资过程中, 对银行信贷高度依赖, 信贷融资比例超过了总融资额的80%。其它渠道的融资比例仅占20%左右。这种做法将会导致融资的集中度风险, 如果银行收紧地方政府融资平台的融资规模, 就会轻易导致融资平台出现现金流断裂的情况, 形成融资的偿付风险。

(六) 偏低的现金流覆盖范围

我国地方政府融资平台主要开展三类项目:第一类包括娱乐、公共文化、公共体育设施和城市广场在内的项目没有丝毫的经营性收入, 其主要资本金和收益来源是地方政府的财政资金。第二类项目有可以获得部分经营性收入, 但无法完全实现自负盈亏, 财政除了投入项目资本金需要以外, 还需要给予适当补贴。第三类包括高速公路、城市供水、供气、供热等项目则存在完全的经营性收入, 能够实现自负盈亏现象, 财政只需投入项目资本金, 其余项目资金可以通过向银行贷款来满足, 项目建成后可以获得一定的收益来进行融资偿还。分析可知, 对第一、二类项目的补贴支持力度会影响到其对债务性融资的还款能力。由于当前我国地方政府不稳定的可支配财力, 以及其财政方面不稳定的支持意愿, 所以财政对一二类项目的补贴力度也是不稳定的, 这会使融资平台的现金流覆盖风险大大增加。根据相关数据测算, 地方政府平台的第一类平台比例占63%, 第二类平台比例占7%, 第三类平台比例占30%。所以, 地方政府融资平台大约有70%左右的项目投资可能会出现现金流覆盖的风险。

二、当前我国地方政府融资平台会计信息披露的状况

(一) 会计信息的披露有完整的相关会计准则体系

我国1982至1987年间先后发布制定了包括《国营企业固定资产折旧试行条例》在内的一系列法规约束会计准则体系。1992年又制定发布了《股份制试点企业会计制度》, 使地方政府融资平台的内容和形式都得到改革。1993年开始实行的会计改革推行《企业会计准则──基本准则》和十三个行业的会计准则制度, 决定了各行业的会计管理模式。同时自1993年至今, 我国企业会计准则已经进行了全面化的改革, 使我国的企业会计的核算质量和水平得到了全面的提升。2004年, 我国又发布了《小企业会计制度》方案和与信托业务、铁路运输、农业企业等相关产业的相关规定及专业核算办法, 这一举措标志着我国已初步建立了企业的会计核算制度体系。同时也全面改革了事业单位相关的会计制度, 并先后发布实施了《事业单位会计制度》《事业单位会计准则》等有关规定。地方政府融资平台的企业在会计信息披露方面可以依据这一完整会计准则体系, 使会计信息的计量和确认得到了保证。

(二) 会计信息的披露缺乏相应的法律法规规范

《公司法》中的第一百六十五条规定指出公司的财务会计报告应当及时在每一会计年年终编制, 并需依法提交会计师事务所进行审计。地方政府融资平台的企业虽然在财务会计报告的编制及提交审计上符合相关法律规范, 但是在审计报告公开方面并没有真正落实。因为根据相关法律法规, 需要将审计报告向社会公众公开的只有上市公司, 地方政府融资平台的企业构成是事业单位、地方政府职能部门以及地方政府及相关职能部门, 不能算作上市公司。而对地方政府融资平台的企业的审计报告公开缺少相应的法律法规。所以许多会计师事务所认为, 地方政府融资平台的企业选择不公开审计报告的行为是非常正常的, 同时这一现象也极其普遍。

(三) 会计信息具有不对称性

正是因为地方政府融资平台的企业特殊的性质构成, 审计报告的不公开, 使不管是公众还是投资方的外部会计信息的使用者, 都无法准确了解其经营状况和财务状况, 导致了会计信息的不对称。而地方政府融资平台的投融资工作的完成, 更多的是仰仗着“政府”的金字招牌, 一旦出现政府公信力的缺失, 那么对于地方政府融资平台的企业的打击是巨大的。地方政府融资平台的企业在舆论和市场的压力面前, 也对自己的做法给出了解释, 指出这一做法是因为在地方政府融资平台的经营, 毕竟由于地方政府的参与, 地方政府融资平台的企业在融资和经营过程中存在着过多的政府内部保密信息, 并且最终的融资信息又涉及到很多的商业秘密, 一旦公开可能导致机密的泄露。

三、如何开展地方政府融资平台的会计信息披露工作

随着地方政府融资平台的企业的快速发展, 地方政府融资平台种种所存在的风险也被不断的暴露出来, 同时公众对其的关注力度也与日俱增。在当前经济形势日益严峻的情况下, 银监会对于披露地方政府融资平台的企业会计信息的力度不断的升级, 社会公众对于开展政府财政透明化活动的呼声也越来越高。另一方面, 建立和完善对地方政府融资平台的会计信息披露制度可以使公众了解到真实有效的地方政府融资平台的财政信息, 有利于对融资平台所存在的风险进行全方位的监控、预警和化解。所以, 公众对于早日揭开蒙在地方政府融资平台的企业表面的神秘面纱的呼声越来越高。

(一) 地方性的融资平台的建设还不健全, 会计信息披露制度就是一个典型的例子

因为国家对于这一方面还没有足够的重视, 导致在相关法律上有着严重的漏洞, 这对企业来说并不是一个好的发展前提。所以要求地方政府制定相应的原则性规章制度, 以明确披露的主要内容、具体要求、执行方式和准确标准等进一步建立融资平台的企业相关内部控制制度, 为企业的良好运作和发展、建立健全的信息披露制度作出明确的规划和抉择。

(二) 融资平台现在还不健全, 其中的会计信息、评价标准、融资模式都是需要仔细斟酌并结合实际情况进行修缮的

首先, 要提高企业的整体经营水平, 使融资平台公司的资金管理更为正式统一, 周转情况明细具体记录, 以最小化的成本来获取最大化的利益, 将企业的偿债能力提高, 以确保融资平台在经济市场上的效益和发展。而且对于债务形成的企业所有资产要保证其完整性和增值性, 这样才能将融资平台的会计信息方面的建设做到真正的系统化体系建设。

(三) 新型融资平台将会对企业提出更为具体的概念, 会逐

渐消除政府所有的背景概念, 使得其市场化的发展更为合理有效且丰富

因为新型融资平台的进一步强化, 所以现在社会对会计人员的总体素质与所持技术有了更高更新的要求。一是要将各种审计相应的有效结合, 如政府审计不能与财务管理结合, 应与内部审计相互结合才能发挥其作用的最大化, 相应的, 财务会计要和管理会计连为一体。二是对基层会计人员的知识面的要求, 因为这是新型项目所以员工必须对这种新型运转体制有一定程度的认识, 并且能够将三种完全不同的体制自由的结合准确的掌握才行。三是新型体制的信息准确性方面, 要求相关人员的技术决对的熟练, 尽量避免出现信息错误和纰漏造成严重的后果。管理人员也要合理的进行安排, 综合考虑事情的发展情况, 不要出现因为能力不足而导致决策失误引起企业蒙受巨大损失的事件。

四、总结

地方政府融资平台的会计信息披露工作的开展有利于地方政府的政务公开和财政透明化进程, 同时它也能够建立起有效的外部监督机制, 促进地方政府融资平台的企业在发展过程中能够更加规范化, 在对其发展过程中存在的风险提供全方位的监控、预警和化解方面功不可没。

摘要：地方政府融资活动逐渐兴起, 地方政府融资平台也不断发展起来, 实践证明其在对增强地方政府财力, 加快基础设施建设, 社会事业发展的推动和内需的拉动等方面的发展有着重要作用。但是由于最初的地方政府融资平台的不规范设立、落后的企业管理制度、偏高的杠杆率、偏低的现金流覆盖、单一的融资渠道以及不全面的信息披露, 这些缺陷最终可能导致地方财政还款压力间接增大、不良贷款率提升、经济波动、国进民退等风险。要想有效避免这些风险的产生, 关键是能够披露会计信息。文章主要针对地方政府融资平台的企业会计信息披露问题提出了一些具体可行的建议。

关键词：地方政府,融资风险,信息披露

参考文献

[1]赵迪.地方融资平台趋于明朗银行股或迎来估值修复[J].股市动态分析, 2011, (27) .

[2]杨懿.地方政府投融资平台企业运作探讨[D].苏州大学, 硕士学位论文, 2010.

[3]李昉.上市公司会计信息披露模式的比较研究[J].财会通信, 2005, (9) .