环境影响评估法令与制度设计之检讨

2024-07-24

环境影响评估法令与制度设计之检讨（共1篇）

环境影响评估法令与制度设计之检讨篇1

环境影响评估法令与制度设计之检讨

胡思聪

国政基金会永续发展组副研究员

摘要

我国从民国六十年代初期引进环境影响评估的观念起，到民国八十三年完成《环境影响评估法》的立法程序，历时将近廿年。此项制度研究者与建制者的构想，环境影响评估的精神在于政策及开发方案规划的当时，开发者便依照一定的程序和方法，就环境各层面可能遭到影响的幅度与深度进行调查、分析、预测评估、提出环境管理计划、搜集有关机关团体与民众意见，进而编写成具有法定约束力之书件送审。除可预防及减轻开发行为可能对环境产生的不良影响，达成环境保护之目的之外，亦可作为政府研订施政政策时之权衡依据。虽然此项制度的设计理想极为宏远，但实际施行以后，却也无可避免的产生了一些缺失，特别是在法令条文疑义及评估方法的执行层面，受到的质疑最多；连带的也使此项制度追求的公正和公义精神受到折损。本文爰就环境影响评估法令体系及制度设计面加以检讨并提出改进建议。

关键词: 环境影响评估、法令条文、制度设计

一、前言:

我国环境法令体系的建制始于民国六十年代，历经卅余年的积极立法，环境法令的体系大致完备。尤其民国八十三年制订了《环境影响评估法》后，将廿年来一直处于行政命令层级的试行性质提升至刚性的法律位阶，使我国的环境保护政策与法令架构具有积极作为的前瞻意义。

虽然我国环境影响评估制度的立意甚佳，可以借着公开的程序促使开发者或政策订定者，能深一层思考环境问题，同时增进技术与管理对策，以激发出最适方案或决策；另一方面，在「预为防范或减轻不良影响」的同时，也可在保存重要史迹文化袭产、保护自然生态及环境资源利用与管理策略等层面，提供重要的信息。

但是，此项环境影响评估制度实施经验显示，无论在国内或国外皆不免衍生一些质疑，诸如：环境影响的层面应该包括到哪些项目？评估到甚么程度才足够？(How much is enough ?)环境相关信息的引用是否完整？调查与评估者有无立场的偏颇？评估的理论或技术是否正确周延？环境评估书件是否仅是一本将各种资料拼拼凑凑(stabled data)的百科全书？.诸如此类的质疑在国内实施环境影响评估的过程中，不断的被提出讨论甚至被批判。但是截至目前为止，所有的质疑与批判仍然未见解决改进迹象。即使是环保署以最高环境保护主管机关的位阶，在检讨出十项问题之后，所能提出的改善方向与策略，也仅是「法治化推动与调整加快」、「检讨改善评估审查流程」、建立「政府政策评估制度」….等，即使最近有所谓的「预审制度」设置，冀能加快审查的速度，但并未针对众所质疑的环境影响评估执行上的疑难寻求改进之道。另一方面，环境影响评估法令体系，虽然迭经多次修订，但并未就条文上的显著疑义加以检讨，对于法令的严谨性与法适性也有所斲损。

二、环评法令条文的瑕疵

《环境影响评估法》及其《施行细则》是此项预防性环境法令体系的启始法源，因此条文文字上的「合法化」（legitimation）和「法适性」（legal rationality）应格外注重，否则条文语意不明，产生创造性模糊空间或各自过份解读，往往造成开发单位与主管机关的猜忌与争议。以下谨就环评法及其施行细则此二主要的母法与子法条文中，较明显而重大的疑义之处提出讨论。

（一）《环境影响评估法》条文检讨

1.第一条条文中「不良影响」的意涵，在子法的第六条已被定义窄化、受到特殊限定，并未顾及第十九条尚有更严重的「重大影响」更须要预防。因此此处开宗明义，应以其它诸如「不利影响」或「不可恢复之影响」等语词更替。

2.第三条第二项须增加审查委员会「表决」方式采取「共识决」或「多数决」的说明。当然若能在审查委员会组织规程中专条加强说明更佳。事实上，环评审查委员会的议决或表决方式，并未加载任一环评法令条文中。

3.第四条条文对于「专用名词」的定义不足，至少须增加诸如「权责机关」「程序审查」「实体审查」「替代方案」及「共识

决」的定义。另外，对于「开发行为」的定义过于广泛，会引致后续条文在法理上的争议，建议将「规划」删除。

4.第六条第二项须增加「结论」及「参考文献」「附录」三款。另外，第三款中「撰写者」宜修正为「评估者」或「调查及评估者」

5.第十一条第一项的文字过度简化，易造成误导；必须改写。

第二项第三款的「撰写者」修正如前述。

第八款中「..避免不利环境影响..」的「不利」二字应删除或者移置「环境」之后，调整为「..避免环境不利影响..」。第十五款中的「..不良影响..」应扩充为「..不良及重大影响..」。

6.第十二条及第十三条将「目的事业主管机关」视为开发者身分对待，并加以限令规范，应属失格无礼之要求。

7.第十四条第二项最后一句「..重新送主管机关审查。」系属错误的程序陈述，违背前申之「程序审查」；虽然子法第卅二条另有申明，但正显示本条文的疏失。

8.第十五条条文「同一场所，..同时实施者，..」中「同一」及「同时」须作适当的界说，如多少距离、多少时日内才可视为「同一」、「同时」；而非仅子法第卅三条补充说明的「指一定区域内，各开发场所环境背景因子类似，且其环境影响可合并评估者。」并无法有效认定。

9.第十六条条文应该修正说法，所有的「申请内容」皆属开发方案，而非环评书件，否则会形成法理上的错乱。

10.第十七条条文过于笼统，在「切实执行」之后应列出主要的环境保护事项名称，如「各项环境对策及监测计划」。

11.第十八条的全条三项条文都有语意上的不完整，从法适性而言必须予以补充修正。

12.第十九条条文中追踪或监督的标的应为「开发方案」而非「环境影响评估案」。

13.第三十条条文中「行为」宜修正为「意见」或「意思表示」较符合实际。

（二）《环境影响评估法施行细则》条文检讨

1.第六条条文对于「不良影响」的界定，缺乏客观衡量的准则及量化的基准，易流于人的本位观点。

2.第七条及第八条应该移至母法第四条中的「专用名词」先行定义，并说明个别审查程序所包含的内容。

3.第八条条文定义「规划」属于开发行为，将使母法第十六之一条及本细则后续第四十二条文失去效用，形同具文。

4.第九条第二项的「撰写者」应修正同前述之「评估者」或「调查评估者」。

5.第十条之一的「径为实体审查」及「从严程序审查」缺乏合法性（legitimacy）的依据，有违公正原则。

6.第十四条条文中「..应详列补正所需资料，..」应修正为「..应详列所需补正之数据项，..」。

7.第十九条条文对于「重大影响」所列各款之「有显著不利之影响」缺乏客观衡量基准，易流于预设立场之争；第四款的「逾越」二字用得不妥，在语意上用「低于」较贴切。

8.第卅六条及第卅七条将「申请变更内容」的主体误认为「环境影响评估书件」，是一项思考逻辑上的谬误；应系「开发行为」的内容申请变更。此亦可由第卅八条的条文比较获得印证。

9.第四十三条条文对于审查结论的内容应加以规范，使能呼应最原始的疑问：「不良影响」或「重大影响」及有关的因应对策。且不应以「分类」的「类」作为审查结论的五种按语的单位。

10.第四十条及第四十九条条文规范的「环境影响调查报告书」及「环境影响调查分析及因应对策」应记载事项缺整合式思考，流于空泛；且后者与《九二一震灾重建环境影响评估作业要点》第五点所规定的「环境影响因应对策」记载内容是否属同一书件？若是，其记载事

项并不完全一致；若非，则二项文件名称似有混淆疑虑。

三、环境影响评估制度之检讨

根据历来有关环境保护立法研究者的意见：环境影响评估制度的重点在于立法时能否确立制度面的完善；因此，秉持的立法原则以「避免不必要的稽延」、「提升决策质量」、「兼顾行政效率」、「充分保障民众参与权利」、「评估书件审议之必要」等为其中要项。但如此的制度面设计仍隐藏下述几项缺失:

进行方式与作法尚不适用于我国

由于环境影响评估的所有书件系由开发者所提出，因此缺乏中立客观立场。另一方面，进行环境调查、分析、预测及评估等事务的顾问公司及相关业者，系接受开发者委托而非「公正第三者」委托，因而在立场上必须要对付钱的业主(开发者)负责；而业主的惟一要求可能仅在于尽快完成通过环境影响评估程序而已。所以不避讳的说，开发者不可能提出会令自己为难的评估报告；代为执行环境影响评估作业的顾问公司也不会扮演「检察官」的角色去挖掘真象，甚至可能扮演「辩方律师」或「媒人」的角色，极力帮助业主掩饰问题甚至美化问题。

因此，由开发者提出环境影响评估报告的方式，也许适用于某些国度，但应该还不适用于现阶段的我国。

2.法令条文疏阔不严谨

环境影响评估「法制化」的推动是行政院环境保护署解决问题的第一对策，其目标在于「建立简单且易操作之环境影响评估法令规章与制度」。或许目前以环境影响评估法、施行细则、作业准则、认定标准等等法规为主的体系令人有繁复庞杂之感，但若想整合为简单容易操作的法令体系也会有很多问题。事实上，目前环境影响评估法令最大的问题在于粗陋，包括了法令条文的疏漏不严谨如前节所述，以及相关规制的迭床架屋与僵化。前者可能与迻译自外文的语法有关，但是既是形诸于本国制定的法律条文，便须力求法律用语的明确简洁，更不宜有文意不清的夹残缠语句及欧化语法。而后者则是与便宜行事的考虑有关，以简化行政程序、方便民众接洽为名，实质上却是以一套僵硬的<<开发行为环境影响评估作业准则>>外框，冀图框制所有不同类型及规模的开发行为。「准则」之不足，复外加以各式「摘要表」、「调查表」、「明细表」等附件附表规定，除了凸显法令本身的不严谨，亦导引整个环境影响评估制度朝向样板化、虚拟化的错误方向。

3.评估内涵之阶段划分不明确

以环境影响说明书及环境影响评估报告书的制备而言，个别阶段所应进行的事务划分不确，评估者被迫采取多算胜少算不胜的作法，往往造成资材过度耗费。虽然在进入第二阶段评估作业之前，有「范畴界定」会议确认相关事项，但事实上，由于<<开发行为环境影响评估作业准则>>及其附件、附表的繁琐规定极多，且各表所列示之应用时机并未明确划分，其中尤以附表六「环境质量现况调查表」的规定最模糊。开发者为免于在所谓的「程序审查」(施行细则第十条之一)过程被退件、被要求限期补正而浪费时程，因此往往抱持概括承受的认知，选择多作「比较保险」的方式以求尽快缴费进入所谓的「实体审查」(同前)。事实上，这其中有很多是作了无谓的耗费而已。再者，「程序审查」及「实体审查」这二专用语词仅出现在此增列的第十条之一(87.11.11环署综字第072286号令)及开发准则第四条(..其未符者，不进行实体审查，…)，但母法中未曾出现也未被定义；「程序审查」为何?「实体审查」又包含那些过程?可能不同承办人员会有不同认定和要求，因而难免造成开发单位与审查单位之间不必要的误会。

四、环评制度执行技术面之检讨

就目前环境影响评估法规所建构的评估程序及技术(methodology)而言，是属于少数专业菁英(professional elites’)才能有效运作理解的专家知识系统。同时，法规对于各类环境及其环境参数指标的调查时地次数和预测分析评估方法都有专一式(being unified)的限定。如此强制的(action-forcing mechanism)定于一统，除缺乏环境人文观照上对于「多样性」(如Ecodiversity或Biodiversity)应该保有的尊重外，也

暴露出在科学精神层面所讲究的客观性荡然不存。对于这方面的阙疑经整理归纳后说明于下：

1.评估方法精粗差别极大

环境影响评估所依据的理论与方法在传统环境项目的技术层面较为成熟，如水质水文模式、地下水扩散模式、空气污染物扩散模式、噪音衰减模式、…等；但是在生态人文社经等层面则相对薄弱，尚无可资应用的系统化量度评估方法或模式。严格而论，在前述环境科学与工程领域所应用的模式也皆属简化了的(reductionistic algorithms)思考模式，缺乏科学上的严密性。即使是应用经验模式所推导的结果也尽能算是「假说演绎法」(hypothetico-deductive approach)的推测而已，是以假说的模式配合选择的数据所作的验证和演算。至于其它尚无模式可供计算预测的环境层面，或者流于「作文比赛」、或者竞录物种「学英名称」，使环境影响评估书件成为体例既不连贯内涵又不整合的假性科学报告。

2.审查流程疏阔延宕

环境影响评估审查程序繁复，当评估书件送抵承办者手中，承办人员先依据作业准则第四条「确定」程序及书件内容是否符合相关规定？以目前各环保主管机关环评科的配置人力而言，要逐案检视个案内容，应是一种沉重的负荷。直此之故，承办人员也仅能依照认定标准及开发准则的的繁琐规定，逐类逐项比较，将其认定未符合的项目所缺少的点数频次一一列出通知补正，此项补正时间并不包含在审查规范的时限内。在进入「实体程序」后，接着有现勘简报会及书面审查意见须答复、说明及补正。部分审查委员基于职责所在，往往不得不以泛专家身份高谈阔问；遗憾的是环境中影响比较深远的重点问题可能被忽略，反而叨絮于琐碎细节及虚设情境的反复查证上。平心而论，在开发方案的细部计划、用材用料、施作程序及工程技术都还没有定论的状态下，讨论过多的的细节问题实在显得疏阔，而且所造成的资材耗费与时间延宕也是环境资源的一种浪费。

3.替代方案流于形式

替代方案(alternatives)的设置本意应是基于「程序正义」，使开发者就其规划的方案寻找及

思考不同场址、不同开发量体内容、不同工程技术、不同保护措施…等等的各种可行性和利弊，提供充分而不具预设立场的客观评比信息，使开发者能作出最适切的决策。惟目前的替代方案设计已经沦为聊备一格的位阶，以凸显主方案的杰出与无可替代为惟一目的。换言之，仅在敷陈法令层面上表象形式的完整，不具有实质的鉴别功能。

4.审查委员功能不彰

审查委员中尽多学验俱丰的饱学之士，也有各相关部会机关之专业代表，应该可以就评估书件及事物提供评论与建议。但是检视众多书件之审查意见，发现能客观全盘了解评估标的且提出中肯专业意见者并不多，机关委员的审查意见也常流于本位优越意识，显露出知识侮慢或千篇一律的成见。使得审查者与被审查者之间产生不信任和价值判断上的差异，降低了审查的质量和效益。此层面的问题，从审查结论的内容也可以获得一些梗概。其实检视审查意见是否针对开发方案的「不良影响之虞」及「重大影响之虞」命题作了澄清或认定，是否提出了中肯的解决方法，就可以知道该开发方案所经历的冗长环境影响评估审查程序是否发挥了各界期待功能。换言之，审查意见反应出审查委员的专业与用心程度，也是社会大众评判该项环境影响评估是否具有公信力的一种指标。因此，当审查委员在品评环境影响评估书件的时候，其实也要有接受社会公评、检验的心理准备，能够融入这样的制衡机制，才能使环评的审查回归到环境保护思维的重点上。

5.利益团体的共构纠葛

环境影响评估制实施以来，除学术机构团体与大型顾问公司能有资历完备的团队组合，就评估标的进行专精的评估之外，许多较小规模的从业机构系以「分包」的方式完成评估作业，甚至于是以不负责任的「价购」方式取得评估数据或姓名数据使用权。更不避讳的说，也有一些人仕及团体是在觊觎环境影响评估的利益，而非着眼于环境与社会的公益与公义。事实上，国内的环境影响评估事务有一部分或一定的比例，已经成为特定集团或人仕的专属利益，如果再不改善而任其滋长，最终的结果可能会背离环境影响评估这个制度的良法美意甚为遥远。

五、环评制度设计的改进建议

1.环境法令及环境基础信息强化

环境法令条文应讲究典雅精确，用字用语尤其要审慎，更不应有错别字或语意模糊的条文；同时环境保育与资源利用的理念要能有效融入。至于环境影响评估的广度深度也须依开发案的属性规模明确划分，各种规范及要求要合理，避开繁琐复杂及僵硬的制式框架。评估过程使用到环境基础数据及其周边计划信息应由中央环境保护主管机关搜集建档提供，以「有价方式」让开发单位价购方式使用，不应由开发单位漫无头绪的张罗或选择性的偏重，才能使环境影响的评估工作立在公平真实的基础上。

2.量化方法及评估模式规准化

环境影响评估现行通用的各式分析量化及评估方法与模式，其间的精致与粗陋程度差距至大，有些环境类项几乎连稍具理论基础或经验法则的量化模式都谈不上。因此，使得环境影

响评估的预测、分析与表达的书件内涵显得非常不统合。建议中央环境保护主管机关应在环境影响评估书件体例格式上的严整性和等效性加以检讨，将各种环境项目的调查分析预测评定归纳成可以简要提出信实数据及客观分析结果、可以有系统而全面整合的评述开发方案的评估方式，而非空有许多框式，实际内涵却是无的放矢言不及义。

3.公正团体执行评估管考

环境影响评估程序，若要避免预设立场的干扰，那么影响预测及分析的工作便应委由客观公正的第三团体进行。开发单位只须将其开发方案之量体、工程规模或内容以及各项环境数据利用划记方式记录于数据卡后，交付环境保护主管机关。环境保护主管机关委由「第三公正团体」进行检核及环境影响预测分析与评定。开发单位再依据该评定结果显现的「重大影响」、「不良影响」及「累积效应」(cumulative effects)可能产生的各项疑义，提出环境保护对策或综合管理计划。以此方式进行影响评估，所有使用到的方法、数据的正确性、时效性以及区域「累积效应」均可因此而确保，所提出之评估书件内涵也因而可以具体简要而具有公信力，审查期间的会议次数及文书往返辩驳争议可以减少，审查流程可以更专注于重大问题的讨论上，因此审查时程便能有效缩短。

4.审查委员回避条款

环境影响评估审查委员的角色至为崇高，必须加以维护才能昭信于社会大众。当审查者与经手审查的案件间有某种从属或关联时，在法律上应该要设有使该等审查委员有效回避的机制。中央环境保护主管机关更积极的作法是，必须排除经常接受开发单位委托执行环境影响评估业务的人仕担任审查委员，避免外界产生质疑。另一方面，审查委员的遴聘须以学术与实务专长作平衡考虑，每年有适切比例的轮替，才不会使审查会议的意见长时宥于褊狭的刻板观点，也才能使新的环境理念能不断注入，免去定于一尊的偏执危机。

5.评估程序依规模性质分类

环境影响评估的程序及进行调查与评估的工作内涵，以能适度反应开发方案的性质、规模及所在地的环境状态，彰显该开发方案与环境间的互动关系为要。因此，不应以一种既定框式箝制所有不同性质规模的方案。换言之，让各式各样开发方案的环境影响评估一体遵行于同一作业准则是错误的，错误的程序便不可能得到公义的目标。另外，当环境信息不充分或不完整时，合理而可接受的环境影响程度如何，也应该要有分类分级的考虑。由此观点申言之，环境影响评估制度在规范诸如政府制定政策、兴建核能发电厂、私人兴建文教建设…等不同影响层次与规模时，所应进行的评估方式、程度和关注的焦点应该不同，因此评估程序和内容便不应该是同一制式的规范准则。

6.评估报告方式及内容简化

现行由开发单位提送的环境影响评估报告书件，往往篇帙庞然。再加上审查意见答复以及各种说明会、协调会、公听会…所准备的书面数据，单是纸张与资源的使用量便相当违背保护环境的初衷。这些品相繁多的书件，除了满足环境评估刻板规范要求外，并没有实质的环境效益。如果环境影响评估报告书件的内容可以简化为诸如「开发量体产能数据」、「环境信息」、「量化方法与结果评析」、「环境综合管理计划」等主要项目，将无意义的填充材篇章删除，配合适度的表格化方式，当有利于环评信息的网络查阅。斯时，环境影响评估制度极有可能成为全民乐于参与监督的环境保护政策。在各项评估信息必须接受公评公议的情势下，开发单位、顾问公司、主管机关及审查委员都会更专注专业的执行环境影响评估工作；环境影响评估制度也因而可以免除来自于立场、人情和利益等的干扰。

六、结论

环境影响评估制度实施廿余年以来，国内许多开发案的评估与审查仍停留在开发场址及其周遭环境「负面影响」的发掘与防卫为重点，不但评估过程未能掌握要点，也往往消耗许多的人力物力于无谓的细节。此外，评估的理论和方式也仍不够周全，不同环境类别、单元或参数之间，评估技术的精粗差距很大，造成倚轻倚重的争议，也让许多人文社经与环境生态层面的研究者深感不以为然。

另一方面，制度设计上与执行技巧上的瑕疵，使得环境影响评估制度趋向虚拟化、形式化、工具化。如果环境影响评估制度在我国的实施目标中，社会目标或环境目标能达成其中之一，那么豪雨之下不应有水漫的南部科学园区，更不应有高铁振动问题的被遗漏；也不应该有妨碍飞航安全的「远东第一」金融大楼获得准许开发；当然更不应发生新竹科学园区联华电子扩厂的环评争议**的事件。

本文于检视环境影响评估现行法令条文与制度设计上的疑虑后，从比较实务的层面提出观念上甚至是制度设计上的变革，期待此项制度能真正发挥维护环境的功能，而不是开发单位所利用的策略与撒谎工具。更不能让物力与众多专业人士的心力浪费在一场场名为保护环境永续发展，却了无具体成效的环境保护戏目里。当然，所谓变革也不是拘限在「评估细目及范围认定」等枝枝节节的讨论、修删、增列或指定上；环境影响评估制度的落实，也不是藉由强制开发单位「负责人」必须在环境影响评估书件上签名认帐，就可以一蹴而及的。环境影响评估制度必须要研拟出一整套合理可行的架构和执行方式，才能发挥这个制度的效益，达成其保护环境的理想目标。

综合言之，我国环境影响评估制度的实施经验显示，其中确实存有制度设计上的偏失。若不及时修正，迁衍时日之后，环境影响评估这样一项原本理想崇高的制度，有可能沦为一项仅对「国内生产毛额」有供献、只讲形式完备，却无助于环境之实质卫护的僵化制度。那么此项制度终将成为另一项失去目标与理念的空泛政令，甚至仅是引起民怨的另一项扰民措施而已。

参考文献

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