综合行政执法体制改革

综合行政执法体制改革（共8篇）

综合行政执法体制改革 篇1

探索综合行政执法体制改革的策略

在推动综合行政执法改革的过程中，针对机构设置不充分、权限划分不清晰和执法权力运行不通畅的困境，可多渠道着手改进[1],有指向性与针对性地辨析问题、构筑解决路径，建构与我国综合行政执法的现状及发展进路相符的一般模式。如综合行政执法体制改革需配备与之相适应的运行保障机制，首先必须坚持党的领导，配合以法制保障；其次应当在制度设置中建立健全公务协作机制、大数据信息共享机制、执法人员培训机制、技术支持与经费保障机制、公众参与机制等。

一、综合行政执法概述

综合行政执法的概念存在被混淆与误解的可能性，通过辨析相近概念、解析发展进路，有助于为综合行政执法的发展与完善作基础建构。

（一）概念辨析

综合行政执法，指依法成立一个新的行政机关或者授权一个行政机关，以一个独立、完整的行政主体身份，享有并行使原属于两个或两个以上相互关联的行政机关所享有的行政权力，并承担由此产生的法律责任[2].其一，相对集中行政处罚权仅集中整合了行政管理权力中的处罚权，由此，相对集中行政处罚权属于综合行政执法的形式之一。依照行政法基本理论对行政管理权进行分类，行政管理权囊括了行政处罚权，但不仅仅限于行政处罚权，还存在其他种类的权力分类1,由此，综合行政执法包括但不限于行政处罚；以行政管理权分类的理论基础为参考依据，行政处罚体制改革在名称上亦出现变更[3]（1）。

其二，综合行政执法与综合行政管理在名称上较为相似，在实际上两者并不等同。在大部制改革下，综合行政管理体制改革，推动类似且相关的执法权限整合，原有的行政管理领域经整合发展扩大。比如，将原有几个部门整合为一个部门2,属于权力整合，是一种综合行政管理行为；而将原分别属于各单位各自行使的行政执法权力，经过一系列整合后，新组建为一个综合执法机构，即为综合行政执法。

其三，综合行政执法不等于联合执法。虽然在部分场合，联合执法呈现出综合执法的效果，但其本质却是形式上的松散联合，依据“联合执法、各司其职“的原则，既未令不同主体之职权达成有机整合，又未有新的行政机关或依法授权的行政机关出现，联合执法在总体上仍各自为政。

（二）综合行政执法体制的发展进路

改革开放以后，我国陆续推动了八次大规模的行政管理体制改革。其中，综合行政执法的演变发展，不仅是服务型政府建设的组成部分，还与行政管理体制及机构改革的内容紧密联系。在建设服务型政府过程之中，有必要关注行政管理体制改革与机构改革的发展背景与路径，联系综合行政执法体制的发展演变，对其进行解读与分析。

1.行政管理体制与机构改革的发展

1982年，针对国务院机构改革问题，提出精简机构、明确职责分工的决议，有效精简了领导团队并做了人员压缩3.1988年，首次提出实行“定职能、定机构、定编制“的“三定方案“,并在省、市、县层面进行试点4.国务院各机构数量在经过改革后大幅减少5.1993年，以精简机构为目的，在全国范围内开展了核定地方政府机构编制工作。同时，提出职能转变，强调政企分开，重点在于理顺国务院与各部门之间、中央与地方之间的关系6.1998年，按照权责一致的原则划转职能，进一步调整部门分工7.在此次改革中，行政管理体制层面的改革从单一注重精简，逐渐转为精简、优化职能分工与提升行政管理水平并重[4].2003年后，政府在机构改革中产生了新转向并作出明确定位，也对探索完善综合行政执法工作提出要求8.2008年，党中央和全国人大的文件通过并发布9,进一步提出合理配置宏观调控部门职能，同时强调保障和改善民生，加强社会管理和公共服务。

2013年，伴随着机构改革方案发布10,明确了建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，提出理顺职责关系，精简机构、转变职能，稳步推进大部门制改革。

2018年的机构改革11,以实现政府职能的转变为目的，对国家行政管理职能领域进行大规模的机构合并调整，追求政府治理体系的职责明确、依法行政[5].2.综合行政执法体制改革的发展

20世纪80年代，我国行政体制改革进一步开展，行政综合执法出现并取得发展，在城市管理方面表现突出；而“综合行政执法“相关思想及法律条文规定，最早在行政处罚领域出现，以《中华人民共和国行政处罚法》法条的形式表现，继而在整个行政执法领域得到发展12.2002年，“综合执法“在国务院办公厅转发的通知里被表述为“综合行政执法“13,这之后，“综合行政执法“一词的使用频率逐步上升。此后，依据2003年通过的《中华人民共和国行政许可法》法条规定，以及2004年通过的《政府工作报告》的要求14,继行政处罚领域后，综合行政执法的方式也逐渐开始实施和运用于行政许可领域；其间，中央政府及各级地方政府也依据法律规定与文件要求，开始积极推进综合行政执法实践15.2018年，新的机构改革方案提出对队伍的整合16,要求继续探索实行跨领域跨部门综合执法的模式及相关的联动机制、信息共享机制等。随着中央机构改革和中央部委的三定方案确定，综合行政执法出现由组织构建转到运行机制保障的发展趋势。

二、综合行政执法的困境

综合行政执法面临的困境，一是全面改革的效果不足，亟待加强；二是综合行政执法在多领域开展的进度缓慢，尚需加速；三是综合行政执法机构设置的科学化与法制化程度欠缺，务必提升；四是综合行政执法机构间的交流衔接不畅，亟待配合；五是综合行政执法的信息畅通性建设不足，有待强化。困境的显现使综合行政执法的难度加大，同时也为改革提供了新的思路。

（一）全面改革效果亟待加强

当前政府部门综合执法的状态显示，改革力度仍待提升，持续性亟待加强。如出现权项划转不同步、职能剥离以及相近相似职能归并不彻底问题，同时仍然存在部门间职责交叉、各部门多头执法等问题，全面改革仍是任重道远。在此过程中，试点成果转化不足，已取得的综合行政管理与综合行政执法模式的经验成果未能对实践产生全面推动作用，则必须加强创新意识，避免改革惰性。

（二）多领域开展推进滞缓

综合行政执法的发展不应仅限于集中行政处罚权方面，可推动其多领域共同发展。如通过对行政执法主体的整合，转变政府部门的职能，推动行政执法机构相互协调或合并；在行政管理主体设置上，以“一级执法“为设置原则，建构相对独立的行政执法机构；在行政管理体制上，按照“两个相对分开“原则理顺权责关系，以改变多头执法、多层级执法、权责不一致的状况。

（三）机构设置的科学化与法制化程度不足

综合行政执法的机构设置在权责效能等方面常常出现简单叠加的问题，如过度依赖上级文件、法制化程度较低，导致改革步调与职责调整的规则不统一，使公务协作、部门联动、执法层级减少的依据不足，关系衔接不畅。政府部门以及确立的执法机构在“定职能、定机构、定编制“的三定方案以及执法力量配置保障等方面，都需求加强科学化与法制化。

（四）衔接协调亟待提升

在综合行政执法的过程中，通常是通过一个行政机关或政府部门内机构，来行使有关行政机关或者政府部门内机构的执法权。综合行政执法机构与各政府部门在职权划分、机构设置、机制运行等方面，应当以相互之间积极沟通、良性互动与配合协作为基础，坚持“两个相对分开“原则17.（五）信息畅通性不足

大数据时代背景下，信息流通不畅将阻碍行政活动顺利开展，而建设法治政府与服务型政府要求信息交流真实、畅通，为综合行政执法提供重要数据支持。长期以来的条块分割体制，导致政府信息资源开发规划不统一；重复投资与建设，导致出现了明显的“部门化“格局与“信息孤岛“现象；处理政务大数据时，通常对数据的安全性、真实性以及保密度都存在严格要求，而统一的标准缺位18,亟待明确规定。社会公共信息资源共享交换平台、行政执法信息平台、大数据分析应用平台与行政执法协同监督网络平台等综合行政执法的信息支持系统不完备，各级政府、政府各部门、部门内部、政府与社会间必须加强信息交流沟通，才能顺应时代发展需要，推动行政实践顺畅开展。

三、综合行政执法的指导思路、改革原则及改革构想

综合行政执法的运转需要依据重要文件的规定与实践发展的需求，遵循指导思路与改革原则，作出相适应的改革构想。没有指导思路与改革原则作为基础，改革的构想无异于空中楼阁。

（一）综合行政执法的指导思路

根据中共中央及国务院发布的关于综合行政执法改革的一系列重要文件19,参照实践发展与现实需求，综合行政执法体制改革应当在配置设置、管理决策、执法程序、执法责任上遵循以下指导思想，以推动改革顺利展开：

一是设置配置统筹化。

按照精简层级、整合队伍的原则，以强化机构设置和构筑权责配置为基础，从提升效率的角度出发，根据不同层级政府享有的职权，精简设置执法队伍、统筹配置执法资源、规范限定执法权限，以法律形式固定，确保执法职权的整合与统一。

二是管理决策科学化。

在管理与决策层面，首先必须明确行政执法的管理部门以加强统筹领导、理顺管理体制。同时坚持“决策与执行相对分开“原则，以此为基础科学划分政府部门与执法机构的职权，提高行政执法效能与政府服务水平，进一步提升行政管理与行政决策的科学化程度。

三是执法程序专业化。

完善执法程序，有利于实现执行工作的专业性，重点在于规范执法自由裁量权的行使。对自由裁量权的行使的规范，必须明确办案的流程与时限，健全裁量基准制度、执法公示制度、执法全过程记录制度等，通过对执法程序的建立、健全以及细化，提升执法程序的专业化程度，加强执法程序专业性。

四是执法责任法制化。

确保执行行为以法制为依据，并明确执法责任。一方面，要加强对执法的全方位监督与全过程监督，并严格落实执法责任制；另一方面，建立健全责任追究机制、纠错问责机制等，杜绝选择性执法或暴力执法，重视事前保障与事后修正，实现严格规范公正文明执法，确保执行行为在法治轨道正常运转。

（二）综合行政执法改革原则

综合执法改革有利于解决“多头执法、任性执法、执法扰民“等问题，但仍然存在着改革力度不足、职能衔接划转不恰、权责分工不明等问题，因此必须坚持以下改革原则：

合法性保障原则。对行政职权主体进行改革的合法性源于法律授权和政府依据获得的专门授权两方面，确定一个机关有权行使其他行政机关的职权，必须以相关法律和中共中央、国务院的授权为前提；同时，应当明确综合行政执法机构的独立法律地位，并划定清晰的职权范围20.高效便民原则。在改革过程中，应当注重行政效率的提高，并在程序设置上便利相关社会公众。一方面，重视政府职能转变与机构设置的改革，同时加强权责清单制度建设；另一方面，加强大数据等现代信息技术在执法监管中的应用，积极引入社会监督，及时反馈社会意见，保障综合行政执法工作平稳有序进行。

“两个相对分开“原则。在改革的发展过程中，规范行政执法行为应当坚持“两个相对分开“原则，将不必要产生职能混淆的职权行为相对分开21.“一支队伍，两级管理“原则。“一支队伍“即是指若上级政府已设立，下级政府就不再设立；“两级管理“则指综合执法队伍接受同级主管部门和上一级执法总队的业务指导，以专业化指导推动实践工作衔接开展22.（三）综合行政执法改革构想

一，全面推进综合行政执法。一方面，优化执法队伍与执法程序；另一方面，增强执法监督。在队伍建设中，从整体出发，完善执法队伍结构，由个体出发，提升执法人员素质；在执法监督上，为了保障程序的正当性、防止肆意与不公，可建立“双随机“抽查机制23;此外，除了内部的自我优化与自我监督，也要重视外部监督机制的建设，比如接受来自外部的社会监督以及群众监督。

二，统一规范行政执法，理顺跨部门权责关系。统一机构名称、严格规范经费收支，理顺综合执法机构与主管部门之间、不同层级综合执法机构之间、综合执法机构与相关第三方机构之间的权责关系。

三，全面推行部门内综合执法。一是对已有专门的行政执法机构，但行政管理权还未完全集中的部门，原则上应将全部行政管理职能交由专门行政执法机构行使。二是在执法任务较轻的部门，可由一个明确的内设机构集中行使管理权能无须另行组建单独的行政执法机构。

四，适度创新执法理念、及时更新执法手段，在抑制执法队伍膨胀的同时，注意提升执法活动效能。如运用“互联网+“等科技创新的行政执法理念和方式，或为适应行政管理工作需要而推进行政执法网格化管理，在执法人员减少的同时仍可提高执法效能。

四、综合行政执法的运行保障机制

综合行政执法的运行应存在必要的保障机制。以坚持党的领导为原则与前提，建立法制保障机制、完善公务协作机制、建构大数据共享机制、健全执法人员编配考核机制、建立技术支持与经费保障机制、建设公众参与机制，由此保障综合行政执法的顺畅运行。

（一）坚持党的领导原则

其一，党的领导是社会主义的优势。党的领导是中国特色社会主义的本质特征和制度优势，应当坚定不移地信任与加强党的领导地位，建立健全党的重大工作领导体制，发挥党的职能部门作用，推进党政机构的统筹设置与协调发展。

其二，党的领导是综合行政执法的前提。综合行政执法的运行机制坚持我国政权正当性的大前提，即党的领导。中国共产党作为我国唯一执政党，其地位是由历史潮流、人民选择和执政实践决定的，党的地位和社会主义民主一样不可动摇。

其三，党的领导是重要文件的精神内核。党的十六大报告明确提出了发展社会主义民主政治的重要性24,党的领导是社会主义民主政治发展的要素之一；党的十七大报告突出“依法治国“的地位，将其上升到基本方略的高度，已经成为执政党依法执政的基本方针和党的领导的重要内容；党的十八大报告提出“法治是治国理政的基本方式“,党的领导不仅是依法治国正当性的大前提，也是全面推进依法治国的需要。

党的十九大报告中明确提出，要赋予地方政府更多自主权，如推动党政机关合并设立或合署办公25.在行政执法运行的过程中，必须坚持党的领导机制、把握十九大报告赋予的历史使命与时代精神。只有坚持和加强党的全面领导，才能总揽全局、协调平衡各方关系，推进党和国家机构改革进一步发展，才能保障国家稳定、社会长治久安，从而满足人民对美好生活的向往与追求。

（二）建立法制保障机制

遵循历史使命与改革趋势是改革的前提，综合行政执法应以法制保障机制推动改革。综合行政执法起源于以竞争为主的新公共管治模式的衰落与以合作为主的整体政府改革运动的兴起，由此，综合行政执法改革以西方学界的整体性治理理论作为理论基础，在实践的检验中得以持续发展26[6].综合行政执法在改革中应重视制度化、常态化和有效跨界合作，注重行政活动价值与政府服务水平的提升。我国在综合行政执法运行机制的改革中，应当充分考虑整体性治理，加强部门协作，参考成功的历史实践，建构法制保障机制。

1.科学配置职权与程序

一，行政体制改革追求行政效率的提升，政府内部科学职权程序配置有利于机构协调运行，由此达到最佳执法效果。综合行政执法权的配置分为结构性配置与功能性配置，在结构性配置中，主要是对各类行政权力的设置与分配27;而在功能性配置中，则涉及经济社会的发展情况、法治建设的水平以及国民素养等方面，具有阶段性与动态性。分工过细可能导致政府部门间职能“碎片化“,强化部门壁垒，导致“部门主义“价值导向下的各自为政、权责不清，由此相互推诿，阻碍行政效率提升。

二，在内部设置上，科学配置职权与程序，提升部门间沟通合作整体水平。如在监管过程中，积极推动“双随机、一公开“这种监管模式的发展28;通过数据交流、信息整合与公示公开，建构全国企业信用信息公示系统；借助统一、公开的市场监管信息平台，由专业、权威的平台推动监管信息加快流通，从而增强监管效果。

三，在基层设置上，应当明确乡镇政府的职能权限，依法依程序充分发挥乡镇政府的主要功能。实践中将处罚类、强制类的执法委托乡镇行使的做法不当，应当依照法律规定，明确乡镇的主要功能，配合上一级政府，在本区域内依权限开展执法工作、完成乡镇任务。

2.效率优先、兼顾公平

在对综合行政执法的改革中，应当在保障执法效率优先的同时，兼顾公正公平。有效解决执行难问题，将不同部门分散的职权集中，提高执法效率、降低执法成本、减少部门间内耗29;而一个部门集中行使相似或相近的执法事项，便可以凭借统一执法标准和裁量尺度保证执法公正。

西方整体性治理理论内部功能性整合以及公私主体联合，连接横向纵向、促进公私合作，建构出立体整体性治理框架，改进多头交叉执法的困境，对综合行政执法改革影响较大。根据理论，以大部制为深化改革的基础，以此提供满足公众需求的公共服务，构建系统、协调、整体推进的跨部门协作机制。

3.精简统一、提高效能

我国宪法和相关条例均对精简作出要求30,由此出发，综合执法改革的推进有利于消除由于执法力量分散而引发的管理碎片化、多头交叉执法问题。深化综合执法改革，需进一步处理好综合执法与专业执法的衔接、监督制约与规范行政的并行、行政力量与社会力量的交流等方面。通过改革整合执法资源、强化执行力度、实现决策集中化与执行专门化，部门之间有限归并以减少新的执法机构膨胀与权责交叉问题，有利于精简统一原则与效能原则的贯彻落实。

（三）完善公务协作机制

一是合理规划行政资源。

合理规划行政资源，有助于回避因重复性建设而耗费的行政成本。政府工作部门依据不同管理领域和专业分工设置的单一部门的职权和能力不足以达成行政目的，或难以在职权独立且不可划转的部门间实现有效配合。当在处理行政事务过程中，出现跨多管理领域、涉及复杂的跨专业知识的情形时，公务协作下的资源交流有助于回避部门内部并非必要的、“大而全“的重复性建设，从而减少行政成本的损耗。在综合行政执法开展的过程中，以实现同一行政目的为目标进行公务协作，排除部门利益的干扰，防止单方协助其他部门却无明显绩效的情况发生，政府可整体配置并在部门间作资源共享，达成优势互补。

二是整合行政执法部门内部结构。

行政执法部门内部结构可通过跨部门公务协作得到更好的整合，整体协调运行的政府组织结构有利于推动政府更积极履行职能、承担责任。参照历史经验，在长期以来对行政体制的改革中，往往更为重视政府部门的结构性调整，但若始终只进行简单的裁撤、合并，可能因为顾此失彼，而造成新的职责缺位，合并后产生的新职责要求出现协作需求，部门间关系缺乏结构弹性，导致调整活力不足，跨部门公务协作有助于部门内部结构协调。

三是弹性整合与机制性调整。

在改革过程中，既要重视政府各部门的刚性整合，也要注意部门间关系可能存在的弹性要素，应通过机制性调整，推动与促进政府部门间的关系凝结成有效合力。跨部门公务协作在政府部门的机制性调整中，通过协调与合作推动各部门共同履行政府职责，这既可以使部门结构及时适应具体职责，又可以避免频繁结构变动，在合作中加强结构弹性、达成合作共识。

（四）建立大数据信息共享机制

一方面，法治政府建设与政府信息共享。法治政府的建设，要求政府法制的先行建设与持续完善，以法律规定作为制度基础；而政府信息的共享，则要求上级政府与下级政府之间、各政府部门之间以及政府与社会公众之间的多对主体达成有效互动、推动信息交流。由此可知，收集与沟通丰富有效的信息，要求打破阻碍政务大数据共享的壁垒，可以通过健全相关法律制度、成立专管部门、建立共享机制、提供技术支持等途径实现信息共享。

另一方面，大数据信息共享机制的建设与完善。在大数据共享的构建中，可以通过几类方式进行建设与完善。一是网上公布服务事项，社会全体公众可获知相关办事资讯；二是线下优化、重组办理流程，整合为集成服务；三是综合行政执法部门与相关部门建立健全信息共享机制，通过网络基础平台实现数据共享；四是合办联办，减少审批环节。大数据信息共享机制可以分阶段作重点建构：在政府网络建设阶段，重视硬件设施建设、优化内部门户网站、整合部门信息资源、发布与公开内部信息；在政府信息的整合阶段，建构信息流通与共享运作机制，化解权责混乱与职能交叉问题；在政府与社会互动的建设阶段，应当拓宽沟通渠道，增加互动方式，积极推动落实畅通有效的交流。

（五）健全执法人员编配考核机制

一是建设优质专业的综合行政执法队伍。

首先，严格综合行政执法人员的选任标准，要求具备较高的政治觉悟与较强的专业素质；其次，建立健全执法队伍管理制度，加强对执法人员的综合业务培训，根据综合行政执法工作特点强化思想政治建设；最后，推进综合行政执法规范化建设，如严格落实资格管理制度，且坚持持证上岗，执行公务时统一穿着便于识别的制服、佩戴明显的标志。

二是优化综合行政执法人员编制配置。

首先，建立行政执法类公务员独立职位序列，通过职位分类、聘任制实施，严格按照《中华人民共和国公务员法》及相关规定，构建更专业高效的职业执法队伍；其次，完善综合行政执法的属地管理机制，完成机构撤并和编制划转设置，精简优化执法队伍；最后，编制资源随执法重心下移，适当向基层倾斜、加强基层编制设置。

三是设置并细化考核制度与责任机制。

对个人及机关考核机制的设置及细化。首先，确定考核主体，以及明确其职权与责任；其次，将进行公务协作的情况纳入考核指标体系，对于机关或部门的整体考核，同样可以将公务协作情况纳入考核指标；再次，设置负责人进行专门监督，同时收集行政相对人意见与社会公众评价；最后，设定严谨可行的责任机制，通过具体惩罚措施追究部门或相关工作人员消极协作的责任。

（六）建立技术支持与经费保障机制

当前，在实施综合行政执法的领域，技术配套资源未能及时、完整转移，检验、检测配备力量存在欠缺；同时，若地方与部门的发展与要求不一致31,将影响综合行政执法的全面推进。由此，有必要供应且加强技术支持与经费保障机制。

一是优化管理信息技术。

技术发展革新使中央政府有更多的方式和渠道获取各地区各领域信息，并进行分析管理，从而将繁杂零散的数据转换成有效信息并使用，作为出台针对性政策的依据。这要求具备极高的专业化程度，具有使用价值的信息必须简洁易懂、便于操作。一方面，推动官方网站的统一化。政府信息共享以官方网站为传播平台，而在域名注册、页面设置等方面统一官方网站，有利于防止主观肆意减少外部恶意攻击、套用冒用；另一方面，要充分应用现代科技手段。政府可与各类新兴媒体平台商议合作，开发并推广应用软件或公众号，加快信息共享，同时在政府门户网站间建构跨政府跨部门的交叉信息检索功能，对已有资源优化整合32,通过加强各级政府及政府部门间的沟通交流，不同数据库的信息得以共享，实现最大程度的资源利用，推动政务工作顺利开展。

二是增加财政经费投入。

增加财政经费投入有助于综合行政执法机制的顺利运行，但不应让基层政府负担这一开销。首先，全国各级政府综合行政执法单位业务经费有限，很难避免经费短缺情况，仅让基层政府负担费用极易导致资金匮乏，将对执法效果和执法质量产生严重影响；其次，因为基层政府本身要承担综合执法的主要工作，若同时承担大量经费支出，容易负担过重，不应让综合执法的财政支出成为基层政府的负担[7].与此同时，为建立优质的执法队伍，也需要适当提高综合行政执法人员待遇，如建立特殊岗位津贴制度、休假奖励制度等。

三是建设合理化争议解决和费用分担机制。

不同部门在公务协作过程中存在产生争议与纠纷的可能33,既可能对行政任务的协作完成造成阻碍，而且还可能对处于相对弱势地位的行政相对人造成消极影响，因此有必要建设合理的争议解决和费用分担机制，避免某一部门负担过重，加强公务协作的流畅性。

（七）建设公众参与机制

建设行政程序中公众参与机制的理论基础，主要是人民主权思想、正当法律程序原则以及公众参与阶梯理论[8].党的十九大报告对社会治理格局与制度建设提出了明确要求34,由此可知，在公众参与机制的设计与建构中，除了需要注意公众参与机制的有效性与可行性、参与公众的主动性、公众参与的可操作性，也应当重视和考虑意见征求环节的实质性影响，必须保障包括知情权在内的一系列公民权利，严格并细化责任追究机制。

一是提升公众参与意识。

有效提升公众参与意识，既要在主观上激发公众参与的积极性与主动性，又在客观上要引导公众加强参与的技巧、提升参与的水平。不同的利益群体和社会阶层代表通过民主参与进行利益表达，从而争取自身利益、表达利益诉求、维护合法正当权益。

二是重视对综合行政执法活动的监督。

综合行政执法改革将原分散于各个部门的权力进行集中，而集中有可能导致执法权的膨胀，需要完善的行政执法监督机制。要推行综合行政执法权责清单制度35;执法机构内部应自觉规范执法、文明执法，并自觉依法接受监督36;要适当扩大听证会的适用范围，建构与适用法制、规范、公开的听证程序37.三是协调落实公众参与协商。

恰当处理多方利益关系，有利于公众认同并配合行政行为的实施、推动行政目的实现。协商程序有助于相关人员对政府明确表达具体诉求与详细的事实理由；各方当事人对多种可能方案问题进行洽谈，减少制定与实施规章的成本；通过协商合意，减少可能的矛盾，通过提高行政行为的可接受性，降低对抗、不合作可能性。

四是加强公众有组织参与。

在多领域开展社会利益团体的建设与培育，有助于加强公众参与的组织性，充分反映利益诉求。社会利益团体可以通过组织形式将分散的个体利益有效集中，通过利益团体的形式参与行政过程，有助于带来更丰富的资源与信息，因而更有利于科学理性地作出行政行为，并有更大可能充分、专业地反映民意。

五是保障公众知情权。

政务信息公开是公众有效参与的前提，应当改进和规范政务信息公开的范围、方式、程度，保障公众知情权，从而利于对行政行为作出正确的评判。通过相关规定38与十九大报告的内容可明确知道，从国家整体设计层面出发，要求政务公开在主体、内容与渠道上的新颖性、多样化与丰富性。比如为了扩大政务公开的民众参与度，政府可通过多类新媒体平台与社会进行双向沟通、实时互动，在制定政策时可参考网络舆情，通过辨析更多有效数据，提升科学分析能力[9].面对新一轮机构改革的浪潮，为了解决长期以来在机构改革中存在的职权划转不清、权责不一等突出问题，有必要以法制路径推动与完善综合行政执法[10].当前对综合行政执法体制的深化改革，目的在于协调机构设置的统筹性、实现决策的科学性，从而确保执行的专业性与法治性，助力行政体制改革的可持续发展。

参考文献

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注释

1行政管理权除行政处罚权外，还包括行政强制权、行政许可权、行政监督权、行政指导权、行政征收权等。

2由“综合行政执法“更名为“相对集中行政处罚权“.3如将包括文化、新闻出版、广播影视等部门整合为“文化广电新闻出版局“.41982年3月8日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议了《关于国务院机构改革问题的报告》，对国务院机构改革工作的进展情况表示满意，并决定如下：一、原则批准国务院机构改革初步方案。二、国务院设国务委员若干人。国务委员的职位相当于国务院副总理级，是国务院常务会议组成人员。三、将电力工业部和水利部合并，设立水利电力部，将商业部、全国供销合作总社和粮食部合并，设立商业部，将进出口管理委员会、对外贸易部、对外经济联络部和外国投资管理委员会合并，设立对外经济贸易部。四、设立国家经济体制改革委员会，由国务院总理兼主任。

51988年4月9日，七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案，启动了新一轮的机构改革。

6通过改革，国务院部委、直属机构、非常设机构、部委内司局机构数量大幅减少。此次改革以推动政治体制改革、深化经济体制改革为背景，改革以加强政府宏观调控能力、转向行业管理为重点，并提出“转变政府职能是机构改革的关键“.1988年第七届全国人大一次会议发布《关于国务院机构改革方案的决定》发布落实之后，国务院部委由原有的45个减为41个；直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个，部委内司局机构减少20%.71993年3月22日，第八届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。

81998年3月10日，九届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。

9第十六届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》、第十届全国人民代表大会第一次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，在继续优化机构设置的同时，首次提出如何探索完善综合行政执法工作。《第十六届二中全会公报》指出：要充分认识行政管理体制和机构改革的重要性和必要性，按照十六大提出的要求深化改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，改进工作作风，提高行政效率，努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，更好地为改革开放和社会主义现代化建设服务。

102008年2月27日在中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议上通过《关于深化行政管理体制改革的意见》；2008年3月15日，十一届全国人大一次会议听取并通过《关于国务院机构改革方案的决定》。

11《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定（草案）》于2013年3月14日批准通过。

12第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过《国务院机构改革方案》。

131996年10月1日施行的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。“该法的施行，首次在法条中明文规定行政机关可以“相对集中“行使行政处罚权，“行政综合执法“概念出现。国务院法制办在1997年3月给北京市的复函中首次引入“城市管理综合执法“概念，其后，国务院法制办在对所有关于城管领域的改革复函中一直使用这个概念。2000年7月，国务院法制办在深圳召开了全国相对集中行政处罚权试点工作座谈会，会议认为，综合行政执法包括的内容较多，如行政许可、行政征收、行政处罚、行政强制等，显然不是单纯的行政执法。会上宣布停止使用城市管理综合执法概念，随后国务院办公厅发出《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，停止使用综合执法概念。

14《国务院办公厅转发中编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》。

152003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《中华人民共和国行政许可法》规定，省级政府经国务院批准后有权决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。2003年《中华人民共和国行政许可法》第二十五条：经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。2004年3月5日在第十届全国人民代表大会第二次会议上通过的《政府工作报告》中，提及改革行政执法体制时，明确要求对行政许可权和行政处罚权的相对集中，并开展综合执法的试点工作：“加强政府自身建设“,“全面推行依法行政“,“相对集中行政许可权和行政处罚权，推进综合执法试点，解决多头执法和乱罚款等问题“.161994年4月28日，成渝高速公路建成通车，重庆段开始试点高速公路“统一管理，综合执法“,由高速公路执法大队综合行使原由公路路政、公路运政、交通征稽、交通安全4支执法队伍行使的行政处罚权。《中华人民共和国行政处罚法》颁布以后，重庆市人大做出《关于加快高等级公路建设和加强高等级公路管理的决议》，对公路综合执法改革的探索作出肯定。2003年，交通部在广东和重庆两个省级地区开展交通综合行政执法改革试点工作。2004年交通部办公厅下发了《开展交通综合行政执法改革试点工作的意见（征求意见稿）》进一步推进试点工作。2007年8月，无锡市印发《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，将河流断面水质检测结果纳入各市县区党政主要负责人政绩考核内容，各市县区不按期报告或拒报、谎报水质检测结果的，按有关规定追究责任。2008年，江苏在太湖流域全面推行“河长制“.2016年10月11日，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第28次会议，审议通过了《关于全面推行河长制的意见》，同年12月，中国中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，并发出通知要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

17中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过《深化党和国家机构改革方案》，要求“深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权“,“根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量。一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置。完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法。“

18如相对分开政策制定职能与行政执法职能，由政府部门主要承担政策制定职能，而部门内部以及跨部门的相同或类似的监督处罚职能，可经过整合重置后，统一交与综合行政执法机构行使。

19我国目前尚未制订统一的政务数据标准、格式和架构，数据的编目、归类、采集、汇集等方面均存在指标口径的差异、技术标准的不一致，导致政务数据在不同系统之间不能互通，难以有效地共享、整合。

20《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《中共中央、国务院关于地方职能转变和机构改革的意见》等。

21如赋予专门的综合行政执法机构以独立行政主体地位，明确部门内的综合行政执法机构没有行政主体之地位，仅为内设机构。

22一，政府的政策制定职能、行政审批职能与监督处罚职能应相对分开，制定、审批与监督处罚不能无区分地混同行使；二，监督处罚职能和技术检验职能间也应存在一定界限，在改革中也应注意相对区分。

23以直辖市重庆为例，如在市级层面组建了交通行政执法总队，主城九个区就不再设立交通执法队伍，而由市级交通行政执法总队下设的直属支队实行以市为主的执法体制，而主城九区外的其他区县，设立当地交通主管部门直属的交通行政执法支队。区县级综合执法队伍接受同级主管部门和市级执法总队的业务指导。

24“双随机“抽查机制：随机抽取调查对象、随机选派执法检查人员。

25《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面--在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》指出，“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标“,“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来“.26《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利--在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》指出，“深化机构和行政体制改革“,“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离“.27伴随着新公共管理理论范式的终止，西方各国在政府运作中涌现了多种治理模式与改革模式。西方国家常把行政视作公共管理或国家管理。自西方资产阶级革命后，国家事务有了立法、行政与司法的分立，行政管理由此逐步从国家管理范畴中独立。20世纪90年代中后期，继英国、澳大利亚以及新西兰等国家率先发起“整体政府“改革之后，美国、加拿大等国也开始探索协作性公共管理。

28如行政处罚权、行政强制权与行政调查权，等等。

29“双随机、一公开“:国务院办公厅于2015年8月发布的《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》中要求在全国全面推行的一种监管模式，即在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。

30中央全面依法治国委员会关于印发《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》的通知，要求“推进执行联动机制建设““全面加强组织保障和工作保障““加强和改进执行工作““强化执行难源头治理制度建设“.312018年修订的《中华人民共和国宪法》第二十七条规定“一切国家机关实行精简的原则“.1997年8月3日国务院令第227号发布《国务院行政机构设置和编制管理条例》第二条规定：国务院行政机构设置和编制管理应当适应国家政治、经济、社会发展的需要，遵循精简、统一、高效的原则。

32如地方检验检测机构的市场化水平与综合性政执法部门检验检测要求不完全适应。

33如整合中国知网、国家与地方官方统计机构和其他专项统计部门、人口与计划生育部门、公安系统等机构储备的数据信息资源。

34如同意公务协作却迟延履行或者无正当理由中断履行，以及双方在执法的法律依据、执法的权限、执法活动的程序、执法人员的配置及执法后果的责任分担等方面产生争议。

35《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利--在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》指出：打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。

36如公开发布执法的部门权责、执法依据、处罚标准，并建立行政执法责任制。

37如建立行政执法公示制、过错责任追究制。

38如建立行政执法评议考核制度，并细化公众参与机制。

39《政府信息公开条例》界定了政务信息公开的原则、范围、方式、程序以及其间的监督与保障。

综合行政执法体制改革 篇2

行政执法制度是国家行政管理活动中必不可缺的制度,其对于保障法律的顺利实施,行政权力的有效运作乃至社会秩序、公共利益的维护都具有十分重要作用。【1】由于强制力是行政执法的主要特征,因此,设置该项制度的合理性和必要性,运行的适当性等直接关系到民众的基本权利。为解决城市管理过程中出现的多头执法、相互推诿等现象,我国建立起城市管理综合行政执法制度,由城管部门相对集中行政处罚权的行使制度。该制度建立之后,经过多年的探索和发展,城市管理工作取得了较多的成就。但与此同时。争议也一直不断,甚至有人质疑城市管理综合行政执法是否有存在的价值和意义。

2014年4月20日浙江省苍南县千余群众围殴城管事件发生,使全国上下为之震惊。我们不禁会想,城管作为行政机关所实施的是行政管理行为,是为人民群众服务,我们百姓应感谢你,而为何会出现如此一幕?是何原因导致官民之间冲突如此激化?这不得不对我们的城市管理综合执法进行反思。

城市管理部门在执法过程中暴露出的暴力执法、暴力抗法、执法腐败等问题对城市管理行政执法工作产生严重影响,并使执法人员与被管人之间的矛盾成为社会焦点。而近来频繁出现的群发性事件使得我们不得不重视城市管理行政执法工作中存在的问题,并分析产生问题的原因,最终找出解决这些问题的有效途径,使城市管理综合行政执法体制逐步实现规范化。

二、城市管理综合行政执法存在的主要问题

1. 法律不明确、不完善

我国目前除《行政处罚法》第16条对相对集中处罚权制度有原则性规定之外,尚没有一部法律对相对集中行政处罚权行使的领域和执法程序作出明确规定。从国务院曾给各实施城市的批复中看,仅是列举了几类涉及城市管理方面的行政处罚权,关于城市管理综合行政执法权每个省份都有不相同的规定,究竟城管部门可以享有哪些行政处罚权,如何行使综合行政处罚权,对这些问题,缺乏城管执法权行使的标准。城管制度运行之初,各地为了规范权力运行,围绕城管执法工作各自制定了一系列规范性文件,但由于这些文件效力等级相对较低,不足以规范城管执法工作中出现的新情况、新问题。而当城市管理综合行政执法工作全面推开后,实践中更是由于缺乏法律的全面规范出现了许多棘手问题,使得具体操作陷入困难境地。

2. 暴力执法与暴力抗法现象并存

城管工作人员在执法过程中存在严重的暴力执法现象,如2013年7月17日上午,湖南临武县城管局工作人员在执法过程中与南强莲塘村村民邓正加发生争执冲突,邓正加被打致死。同时,暴力执法为我国法治建设带来很恶劣的影响。赋予城管执法权力是一把双刃剑,既能为行政相对人提供服务,维护城市秩序,但也有可能被滥用。部分城管执法工作人员采用不合法、不恰当的强制措施,侵犯了行政相对人合法权益的现象时有发生。城市管理行政执法工作人员经常利用自己手中的权力粗暴地对待城市中的弱势人群,以至于行政相对人丧失对法律的信心,行政执法人员暴力执法的事件给社会安定埋下了一个很大的隐患,不利于和谐社会建设。

对于城市管理执法人员暴力执法的现象,在社会公众给予严厉谴责的同时,城管执法人员也背负着巨大的压力。最为突出的矛盾体现在城管与流动摊贩之间,两者积怨已久。摊贩们被粗暴对待、维持生计的物资被没收等因素,时刻触动着管理相对人脆弱的神经,若矛盾一旦被激化,就会引发暴力抗法事件。2006年8月11日,在北京市无照商贩崔英杰将海淀区城管副队长李志强刺死。2013年6月2日,广州东山口数名男女与城管起冲突。冲突最激烈时,城管上衣被扒,并被小贩掐脖子。类似暴力抗法事件时有发生,威胁着执法人员的生命安全,更为严重的是不利于国家的和谐稳定。

3. 执法效率较低

从实行城市综合管理综合行政执法以来,在市容、环境、卫生等很多领域取得了一定的成绩。但就目前情况来看,执法工作的效率仍然有待提高,在某些方面执法效率还很低,比如对城市违章建筑的拆除、小商小贩占道摆摊经营的取缔等。虽然城市管理行政执法部门在执法过程中投入了大量的人力、物力,但民意测评中城管部门的得分往往是所有执法部门中最低的。

4. 执法人员的素质良莠不齐

城管综合管理执法部门成立时间较短,工作人员的来源包括公务员招考、事业单位招考、社会招聘等,人员素质参差不齐。而城管部门所行使的相对集中处罚权工作又对执法人员的素质提出了较高的要求。目前,城管执法人员权力较大,权、责之间存在差异,还未完全适合相对集中行政处罚权的要求。如没有优秀的执法人员,再完美的执法制度也不会发生作用。

5. 程序和监督体制不健全

在执法人员抱怨执法难的同时,百姓也对一些执法者乱执法、违反程序执法叫苦不迭。我国行政法制建设过程中长期存在重实体、轻程序的现象,尽管各地对城市管理执法程序都有规定,但在行政执法过程中,很多并没有遵守法律规定的程序。这在城管执法中主要表现为:执法人员检查不出示工作证,不告知处罚的事实、理由和依据,不告知当事人享有申请听证的权利和救济渠道,不遵守时间、步骤和顺序方面的要求等。

三、完善城市管理综合行政执法的建议

由一个部门相对集中行使有关行政机关的行政权是一项有生命力的新制度,在中国目前行政执法环境下,需要新的理论对实践活动进行指导。综合行政执法体制须在现有法律、执法观念、方法手段、责任承担、机关设置等方面进行破旧立新式的全面变革,建立一个服务到位、机构精简、执法高效的行政执法体制。【2】

1. 加强立法工作

行政法制中的任何革新都必须具备形式和实质上的合法性,都不能与宪法和法律相冲突,否则,它就不可能达到预期目的。行政改革应立法先行,即通过制定相应法律来规范行政改革,确保改革的顺利进行,并保障改革的成果有效实施。不应当用政策规则对相对集中行政权和综合行政执法行为进行调整,对其行为进行调整的只能是法律规则。笔者认为应从以下两点加强立法工作:一是清理并修订现有关于城市管理方面的法律、法规和规章,解决与综合行政执法相关法律配套问题,建立健全城市管理法律体系。由于历史原因,目前我国一些地方行政执法依据主要是浩如烟海的地方法规和部门规章,其中很多与综合行政执法不相一致,因此,试点单位应抓紧进行法律编纂,抓紧对原有的法律法规特别是规章进行废止和修改。二是尽快由全国人大制定专门法律,国务院制定专门法规,从而进一步明确城市综合行政执法机构的性质、地位、职责,明确其执法主体资格,规范法律责任,重点要界定综合行政执法机构与各专业执法部门职权划分,从根本上理顺关系。

2. 规范城市管理综合行政执法自由裁量权

行政执法必须遵循公正、公平的原则。笔者建议:首先,城市管理综合行政执法人员要正确把握法律授予自由裁量权的目的,严格按照法律意图执法,不能有不正当的动机和目的。如果自由裁量权行为违背了授权法的意图,就是不正当行为。在实践中,很多行政机关在执法过程中有不当动机,出现为罚而罚,在法定处罚幅度内能多罚就多罚,这些滥用自由裁量权、违背法律目的行为,导致应予处罚与违法行为不适当性,违背了公平、公正原则。

其次,要遵循比例原则,也就是过罚相当原则。这是保证自由裁量权正当行使的最基本原则,就是对违法程度比较重的行为给予较重的行政处罚,对违法程度较轻的给予较轻的处罚。绝不能重过轻罚、轻过重罚。使处罚手段与目的之间达成均衡,处罚结果更具有说服力,让行政相对人信服。

再次,平等对待行政管理相对人,不偏私、不歧视,不因当事人身份、地位的不同而给予不同对待。在处罚过程中,重要的是以事实为根据,以法律为准绳,严格执法,不考虑与案件本身不相关的因素,对所有当事人一律平等。

最后,城市管理综合行政执法机关实施处罚行为须前后一致,具有连续性、稳定性。对同样的违法行为,不能今天轻罚,明天重罚;在此地轻罚,在异地重罚。因为导致处罚结果出现差异的原因不仅仅是执法人员可能受不相关因素的影响,执法人员对法律的理解和执法水平的差异也能导致处罚结果的不同。

3. 健全执法评价体系

规范、完善的绩效评估体系可以有效提高执法效率,减少执法过程中违法事件的发生,控制执法过程中的暴力事件,缓解执法主体与管理相对人的矛盾。

(1)明确执法标准与程序。从城管执法的角度来看,要求对城管执法组织的管理层次和管理幅度设置一定的标准,对城管执法的任务进行细化。在明确总体目标的基础上,将任务细化为具体指标,将其分解到每个人。城管执法单位应当根据不同领域、不同阶段的执法任务,制定相关领域城管执法标准和程序规范,以形成各领域、部门之间互相配合、互相监督,形成城管执法良性互动的局面。

(2)贯彻效率原则。在城管执法中贯彻行政的效率原则,要求避免城管执法活动中所消耗的资源与所取得的成效之间的严重失衡状态,要求城管执法系统中的职、权、责必须明确清晰,因为只有建立了权责明确的城管执法体制,才能保证城管执法的政令畅通和高效运转。

4. 改善执法方式

当前城市管理综合行政执法部门最为重要的一件事就是应改善行政执法方式,单一、粗暴的执法方式已为公众所不忍,造成很多负面影响。执法人员应通过耐心劝导、文明执法、多种方式并用使相对人增加对执法的可接受度,来提高执法效率。

5. 建立高素质城市管理综合行政执法队伍

城管执法人员是相对集中行政处罚权工作的承载者,从一定意义上讲,执法队伍建设好坏、职能作用发挥得如何,关系到相对集中行政处罚权工作的成败。因此,加强执法人员自身建设至关重要。

笔者认为高素质的城市管理综合行政执法队伍应从以下几方面作出努力:

(1)加强执法人员的法律观念。执法人员不仅应知悉相关领域法律,而且应自觉遵守法律和维护法律。应定期对执法人员进行法律知识的培训,在培训过程中并不能仅要求工作人员机械式地记忆法律,最为重要的是对法律灵活运用的掌握。通过宣传和引导使其在执法过程中牢固树立依法行政的观念,杜绝违法执法事件的发生。使每位执法人员做到秉公执法、严格执法、文明执法。

(2)强化执法人员服务意识。服务型执法即要求执法者深刻意识到自己不再是凌驾于公民之上的官僚,而应是为公众提供服务的“仆人”,是与管理相对人平等沟通、相互尊重并为之提供优质服务的“服务者”。建设一支作风正、纪律严、形象好的城市管理执法队伍,要积极推行人性化管理、亲情化服务。【3】在实施行政处罚过程中,要真正以人为本,处理好处罚与教育的关系,将管理与服务相结合,进一步树立良好的执法形象,为构建和谐社会作贡献。

6. 将城管执法改革和政府职能改革相结合

随着我国城市化进程的加快,城市综合行政执法还需与正在实施的政府职能改革相结合。加强城市管理是一项十分重要而又紧迫的工作,关系到群众的生活质量、城市形象、城市竞争力。加强城市管理,是贯彻落实科学发展观的必然要求,是改善民计民生的重要举措。当前,城市管理与人民群众的愿望相比,还有明显差距。因此,综合行政执法要结合城市管理改革加以推进。

从实践来看,要坚持标本兼治,按照“两级政府、三级管理"的要求,理顺管理体制,推进管理重心下移,巩固和发展环境综合整治的成果,实现长效管理。执法力量上注重向街道倾斜,由县级城市管理综合执法部门向街道派驻执法队伍,成立街道执法小分队,以县级城市管理综合执法部门的名义行使处罚权,在领导体制上实行由县级城管部门和街道双重领导,使综合行政执法的效应更加突出。

我国的城市管理综合行政执法改革面临着诸多方面的问题,但只要我们坚定树立正确的行政改革思想,坚持与社会主义市场经济体制、与社会主义初级阶段的基本国情相适应,赋予行政执法新条件下新的历史使命,我们的城市管理综合行政执法改革必将会更好地为经济发展服务、为巩固和加强党的执政地位服务,城市管理综合行政执法改革也必将更加深入人心,得到群众的支持,行政执法的效果也更能实现和谐的执法。

摘要：当前城市管理综合行政执法工作存在诸多问题,如暴力执法、暴力抗法和执法腐败等,特别是近来频繁出现的群发性事件使得我们不得不重视城市管理行政执法工作中存在的问题,并分析产生问题的原因,最终找出解决问题的有效途径,使城市管理综合行政执法体制逐步实现规范化。

关键词：城管,行政执法,暴力执法

参考文献

[1]李国旗.我国综合行政执法的实践困境与出路[J].山西省政法干部学院学报,2008(6).

[2]杨建顺.论构建和谐社会中城管执法的作用[J].法学家,2006(4).

综合行政执法体制改革 篇3

一、衢州市试点综合行政执法改革的具体做法与成效

根据党中央、国务院关于深化行政管理体制和行政执法体制改革的部署要求，衢州市从实际出发，在2004年底进行了综合行政执法改革的试点，在综合行政执法的机构设置、职能转变和定位、执法范围内容、管理体制以及运行机制等方面进行了积极探索，并取得一些成效。

（一）建立了综合行政执法体制

衢州系浙江省实行综合行政执法的唯一试点地市，市综合行政执法局属本级政府的组成部门，依法集中行使综合行政执法权。主要职能归纳为“十一加一”，“十一”是指主要履行行政执法的职能，即市容环境卫生、园林绿化、市政工程、公用事业、建筑施工、房地产、城乡规划和工商行政、环境保护、公安交通、卫生方面法律、法规、规章规定的全部和部分的行政处罚权以及与之相关的监督检查权；“一”是指履行市政府交办的其他职责，主要是执行市政府的公共政策，我们理解为城市管理的职能。从编制上看，衢州市综合行政执法局工作人员全部是公务员编制，较好地解决了执法主体资格的问题。市综合行政执法局不仅承担了行政执法的工作，而且执行着大量地市政府的公共政策，承担了相当一部分城市管理的职能。目前，根据有关文件精神，应由市政府职能管理部门履行的各项执法职能正逐步集中到市综合行政执法局。其次，根据衢州市的实际，确定了以市为主、一级执法的垂直管理体制，在规划控制区内按区域设立五个支队，规划控制区以外设立两个分局具体管理衢江、柯城两区的农村地域，以利于集中统一领导，确保行政执法渠道畅通、政令统一，并利于统筹城乡社会管理，确保公平公正。三是严格执行“罚缴分离”、“收支两条线”制度，实行罚没款全款上缴财政，行政执法所有经费由财政保障的办法，彻底杜绝以罚代管、以权谋利、罚款与福利待遇挂钩等不当做法。四是为有利于保障综合行政执法工作，由市公安局设立治安支队城市管理警察大队派驻到综合执法局，业务受综合执法局指导，主要配合综合执法局工作，防止暴力抗法事件发生。通过体制理顺，初步建立了结构比较合理、内容比较完整、方法比较科学的执法框架体系，执法效率明显提高。

（二）不断完善、创新行政执法机制

一是加强了层级考核机制建设，科学制定考核方案，从队伍建设、职能履行、执法业务三方面明确考核比重和工作职责；考核结果和人员使用、评先树优、经济利益挂钩；二是加强了网格化执法运行机制建设，着力推进精细化管理、网络化执法运作机制，正确处理网格化执法与专项执法治理、开展和配合重大活动、集中突击整治的关系，在人员、时间和工作任务上统筹安排；三是加强了综合行政执法社区联动机制建设，实行辖区执法支队负责人街道（乡镇）挂职工作制度，深化“阳光执法”活动，逐步完善执法密切联系社区工作机制；四是加强了公安保障机制建设，密切综合行政执法公安保障协作，建立健全公安保障执法工作办案制度、联络员制度、例会制度、情况反馈制度等四项机制；五是加强了综合行政执法外部协调机制建设，积极沟通市法制办、法院、建设、规划、工商、公安、环保、财政、纪检监察等有关部门，进一步完善与有关部门的工作例会、配合协作、文件会签等制度。

（三）全面提高行政执法队伍素质

市综合行政执法局自成立以来就全面推进行政执法队伍的规范化管理和制度化建设。一是强调执法观念，促进工作思维转变。大力提倡用法律的思维考虑问题，用法律的语言解决问题的工作方式，有效地推动了原来的城管思维向执法思维、城管行为向执法行为的转变，强化了行政执法人员的法制观念和忠于法律的意识。二是加强业务培训，促进队伍素质提升。通过执法资格考试培训、法律业务培训、法律学历进修和业务交流等形式，有效提升了队伍的整体法律素养。三是加强案件审核力度，促进案件规范办理。综合行政执法面向的范围广、权力比较集中，因此，行政执法队伍的行为规范化对有效控制执法过程的合法有效就尤为必要。通过规范执法程序，明确审批权限，加强办案指导和审核，做好案件听证和专家论证等，规范了案件的办理。四是注重制度建设，促进执法监督落实。

（四）建立、健全行政执法责任制

行政执法责任制是规范和监督行政执法活动的一项重要制度。市综合行政执法局成立运行以来一直致力于行政执法责任制的建立和完善。通过梳理执法依据、分解执法职权以及确定执法责任等方式，建立行政执法过错责任制和行政执法错案追究制等制度，强化执法责任，明确执法程序和执法标准，进一步规范和监督行政执法活动，提高行政执法水平。例如，对于单位来说，综合行政法部门任何违反法定义务的不作为和乱作为的行为都应承担相应的法律责任；对有关行政执法人员的行政执法责任的落实，根据过错形式、危害大小、情节轻重，给予批评教育、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等形式的处理；对行政执法行为在行政复议和行政诉讼中被认定违法或者变更、撤销等比例较高的，追究相关领导人和承办人的责任；对实施违法或者不当的行政执法行为依法依纪应采取组织处理措施的，按照干部管理权限和规定办理。

二、综合行政执法改革中遇到的问题与原因分析

（一）法律制度还有欠缺

一是相比较其他政府部门序列的成熟有序，综合行政执法体制至今仍然没有全国统一的模式；在国家层面还没有一个统一的机构对综合行政执法进行指导，只是原则上规定集中执法权的工作是由国务院法制办来管，建设部来牵头日常工作。这样的机制让综合行政执法的合理性、合法性也因此屡受争议。

二是综合行政执法局所执行的行政法律法规已不适应社会发展，很多法律法规的规定过于原则，缺乏可操作性，对法律责任规定畸轻，导致违法主体的违法成本极低，无法起到应有的震慑作用；另外，一些部门规章，基本上都是各部门站在自己的立场上所制定的，部门利益化的立场非常明显；综合执法部门在实际执法中不可避免地要触及相关部门利益；一种违法行为可适用多个部门法的法条，零碎散乱，规范执法队员的自由裁量权较为困难。

（二）部门配合有待加强

以综合行政执法为主导的新行政执法体制改革涉及到既有利益格局和条块关系的调整, 涉及到行政权力重新划分和组织结构重组的问题。绝大多数管理部门的传统模式是“一条龙”管理，从立法到执行，从管理、审批到监督、处罚，都由一个部门决定。部门自己给自己设定权力，又自己去行使权力，缺乏有效的监督机制，行政执法中存在很大的随意性。原来制定的各项法律都是为解决某一个问题而制定的，相互之间在立法之初就没有彼此呼应，导致实际执法过程出现法律漏洞或者法律矛盾。很多部门规章尤其反映出此类问题，现在由综合执法局集中行使处罚权，在某种程度上是在和相关部门争夺利益。综合执法机构设置后 ,触动了某些行政机关的部门利益，综合行政执法部门必然面临如何与相关行政管理部门之间衔接和协调关系的问题。

综合行政执法通过将处罚权与其他行政权进行分离，强化权力之间的监督和制约，从而减轻部门自利性的影响。但是，行政执法只是行政管理的一个环节，要实现政府管理的目的，有赖于其他行政管理环节的配合与协调才能实现。实行综合行政执法之后，相关职能（管理）部门认为失去了行政管理最有力的手段，其责任压力减轻了，因而就放松了审批许可后的监督管理，导致事前管理的责任缺失，增加了事后控制（行政处罚）的压力和执法成本；现场监督、检查以及处罚权由综合执法局行使，出现问题不是追究职能部门的责任，而往往将责任归咎于综合行政执法部门。

（三）执法保障需要完善

一是外部保障方面。主要是公安执法保障和法院执行保障。一方面，公安执法保障主要是由公安派驻城市管理警察大队到市综合行政执法局，其职能主要是配合综合行政执法局工作，防止暴力抗法事件发生。由于办案程序较复杂，环节多，使大队的保障功能受到限制。城市管理警察警力严重不足，造成阻碍执行公务的案件处理不及时，保障不到位。另一方面，综合行政执法作出的行政处罚案件面广量多，且多数执法相对人由于自身利益的原因，对综合执法部门作出的行政处罚往往不主动履行，大多数案件必须通过申请法院强制执行，严重影响了效率。由于法院执行力量不足，导致一些申请执行的案件不能及时到位，既削弱了执法的威信，也影响了行政执法的成效。

二是内部保障方面，主要是经费保障。综合行政执法工作具有劳动强度大、专业性强和执法成本高的特点，经费保障非常重要，但衢州是经济欠发达地区，属于“吃饭”财政，财政状况比较困难，目前我市相对而言财政保障与综合行政执法试点工作实际需要存在着较大的差距，福利待遇也比较低，执法保障工作需要进一步加强。

（四）政府管理的公共政策需要调整

进城务工人员和城市低收入人群，是城市市区日常执法中主要打交道的两个群体，但问题产生的根源——社会保障体制的不健全、公共配套设施不完善，是城市管理难的根本。从我国目前经济发展的水平来看，大量的下岗失业职工和数以亿计的农村剩余劳动力需要解决生存问题，城市中的练摊人员并非都是农民，有相当一部分是下岗失业的城市居民，他们除了最低生活保障之外，就靠“练摊”来补贴家用。如果管理者的政策目标定得不恰当，行政执法人员在执行最末端的行政处罚权时就会遭到暴力抗法。如为了配合政府管理工作的“创卫”、“创园”等工作，行政执法局经常疲于应付，忙于奔波，但是城市管理的很多问题却还是没有根本解决。很多公共政策的问题、政策目标的设定以及涉及城市管理的种种公共问题的解决，是属于公共管理的问题，是政策层面的问题，需要政府根据社会发展状况进行相应的调整。

三、进一步推进综合行政执法改革试点工作的建议

（一）在现有行政管理体制的框架内，依法推行综合行政执法改革

综合行政执法机关应该是一个独立的行政执法主体，是行政系统的一部分，其设立应当符合法律法规的相关规定。作为深化行政管理体制改革的一项重要举措,建议地方各市政府有效整合政府资源，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门”；“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案”，依法设立综合行政执法部门作为政府的本级序列部门，实行综合行政执法。通过优化组织结构，减少行政层级，集中权力，强化配合和监督，将分散的行政执法权力、监督、制约职能优化重组，对现有行政执法机构实行综合设置，通过整合职能、精简压缩地方政府各行政职能部门原行政执法机构和执法队伍，地方政府设立一级政府部门综合行政执法局，直接负责综合行政执法事务，向地方政府负责并报告工作。

（二）制定地方性法规，规范行政执法程序和法律适用

综合行政执法体制改革涉及到既有利益格局和条块关系的调整，涉及到权力重新划分和组织机构重组等一系列问题。法治政府要求权力和责任的对等。按照行政管理科学化和提高行征效率的要求，同一级政府所属的不同部门之间要求分工明确，中央政府和地方政府以及地方政府所属的不同层级部门之间应当划分事权，确定各自的职责和权限。综合行政执法部门以自己的名义行使专属的权力，其所行使的执法权自原来的专业部门移交后，原专业部门就不再行使这些权力，具有行政主体地位，应当独自承担相应的执法责任，遵循独立的活动规则，不再受其他部门的干涉。综合行政执法部门的成立只是解决了行政执法部门的权力冲突问题，但是，对于这种综合的、集中的行政权力运作过程中涉及到的运作程序和法律适用等问题则需要地方法规以立法的方式予以明确和规范。建议在推广综合行政执法改革模式的同时，应该以地方立法的方式设立法定、科学的、高效的行政执法程序和行政执法责任制以保障综合行政政法权力的合法行使；为综合行政执法提供法律依据，为将来制定统一的综合行政执法法规打好基础，逐步建立统一的行政执法体制，使行政执法不断专业化、规范化和科学化。

（三）打破传统的改革思维模式，创新行政管理体制改革

实行综合行政执法，原本就是一项深化行政管理体制改革的重要举措，是在现有体制下的改革。综合行政执法改革符合行政管理体制改革的方向，改革的宗旨是促使政府更好地提供公共服务；打破了传统的条条管理的弊端。现在很多地方提出的要为综合行政执法部门在上级部门找个所谓的“婆婆”或者“父母”之类的想法是典型的传统思维方式。事实上，不同层级的政府有不同的侧重面；只有对不同层级政府的功能进行定位，按照其不同功能特点，合理划分事权，解决好各自的错位、越位和缺位问题，把中央政府和省政府转变为以宏观管理和调控为主的“决策型政府”，把市、县、乡政府转变为以向社会、企业和公众提供优质服务为主的“服务型政府”，政府职能转变的问题才能有效得到解决。因此，实行综合行政执法不仅解决长期以来的多头执法、执法扰民等问题，更重要的是，地方政府因地制宜，根据各地的经济发展、社会进步的实际情况，成立综合的行政执法部门，直接受地方政府的领导，可以更好地为公众提供优质的公共服务。地方政府应该重新认识行政管理职能，重新改组政府组织机构，使政府的权力和行政机关的职能既有简化又相对集中，合理配置权力资源。

（四）建立部门间信息共享机制，促进相关部门间的协调与配合

以跨部门的电子政务应用带动信息资源的交换与共享，探索政府信息资源共享机制。原则上与政府各部门协同业务相关的信息，应根据应用的需要免费交换与共享，以促进政府部门之间的信息共享，加强部门之间的业务协同和部门配合。通过跨部门的政府业务信息系统建设，在实践中发现问题，探索政府部门之间协同办公、信息交换、资源共享的体制与机制创新，带动信息资源的交换与共享。行政机关的前置管理环节，用信息化手段与其他部门建立信息共享机制，如许可、审批以信息共享的方式告知执法局，其他部门认为应该由综合行政执法局处罚的案件（行为）及时告知执法局。前置管理环节如果有违法行政等行为，执法局不去处罚，则有行政不作为之嫌疑；综合行政执法局如果发现其他相关部门有不依法行政的行为也会函告相关部门，从而形成执法部门与其他部门相互制约和相互监督的格局。

（五）加大宣传力度，使社会公众理解、认识到综合行政执法体制改革的意义

由于全国各地的情况不同，以及综合行政执法改革的经验不足，个别地方的暴力执法行为严重损害了行政执法队伍的形象。因此，应该加强对行政执法体制改革的宣传力度，加深社会公众对综合行政执法的理解。综合行政执法的根本目的就是保护公民、法人和其他组织的合法利益，促进政府机关依法行政。行政执法人员利用执法过程中碰到的一些具有典型教育的案件，通过有关的电视或报纸等新闻媒体，进行宣传，充分发挥新闻舆论的正确导向作用。对于一些地方的暴力执法现象不应该片面地报道，新闻媒体应该更多地从正面报道、宣传综合行政执法的改革工作，为推进依法治国方略、维护社会和谐稳定提供强大的舆论支持。同时，通过广泛的宣传也促进全民的公德意识、责任意识以及法律意识等。通过进一步加大宣传力度，积极营造有利环境，努力推进综合行政执法工作，提高行政执法效能，更好地为公众服务，为经济社会发展服务。

综合行政执法体制改革 篇4

2011-10-19 16:52:00作者： 李永军来源： 大众网我要评论

关键词：

[提要] 在社会主义市场经济和对外开放条件下，需要通过推进文化市场综合执法改革、强化文化市场管理，才能更好地实现对国家文化市场的宏观调控，切实维护国家意识形态安全和文化安全。

创新文化宏观管理体制，是目前山东聊城市文化体制改革的重点之一。宏观管理制度的改革中相当的阻力是来自观念。因此，我们必须破除旧观念，树立新观念，以减少改革的阻力和改革成本。我们要转换的观念有很多，核心在于是否可以市场化、产业化。其实，在社会主义市场经济条件下，并非所有的科学、文化等活动都不能实现市场化、商品化、产业化，也并非所有的社会公益性事业都必须由政府直接举办。推行文化市场综合执法改革是推进宏观行政管理体制改革的一个好办法，它对于确保意识形态领域安全、转变政府职能、加强市场监管等具有重要的现实意义。

（一）推进文化市场综合执法改革是确保意识形态领域安全，促进文化市场健康发展的迫切需要。近年来，随着科技的飞速发展，文化生产力得到极大解放，各类文化市场欣欣向荣，人民群众的精神文化生活日益丰富。同时，社会文化环境也更加复杂。腐朽文化、落后文化时有出现，低俗、媚俗文化现象屡禁不止，特别是淫秽色情、恐怖暴力等不良文化，严重毒害了青少年的身心健康。虽然我们做了许多工作，也取得了很大的成绩，但离国家和老百姓的要求还有很大的差距，文化市场监管方面还存在不少问题。比如执法分散、交叉，多头管理、层级过多、职责不明等，严重影响了文化市场管理水平和执法效能，影响了文化市场的健康发展。因此，必须大力推进文化市场综合执法改革，支持健康有益文化的发展，努力改造落后文化，坚决抵制腐朽文化。

（二）推进文化市场综合执法改革是转变政府职能，创新文化宏观管理体制的重要举措。文化市场综合执法改革不仅是文化市场管理机构和管理方式的改革创新，更是文化领域宏观管理体制的深刻变革。一方面，在社会主义市场经济和对外开放条件下，需要通过推进文化市场综合执法改革、强化文化市场管理，才能更好地实现对国家文化市场的宏观调控，切实维护国家意识形态安全和文化安全。另一方面，行政管理体制改革的不断深化和社会主义法治国家建设进程的加快，也要求我们按照精简统一效能和依法行政的原则，推进文化行政管理部门优化组织结构、完善运行机制，组建统一的文化市场综合执法机构，理顺文化市场管理体制。

综合行政执法体制改革 篇5

时间:2010-10-07 14:45来源:未知作者:admin 2009年底，晋城市、县两级文化市场行政综合执法机构正式组建挂牌。经过半年多的工作与实践，全市文化市场行政综合执法的管理体制基本理顺，工作机制基本建立，执法力量、执法效能、执法保障等方面都取得了明显成效。

一、基本情况

根据中央、省、市文化体制改革的“路线图、时间表、任务书”，我市于2009年12月18日，成立了晋城市文化广电新闻出版局，并组建了晋城市文化市场行政综合执法大队，实施文化、广电、新闻出版、版权领域综合执法。新组建的市文化市场行政综合执法大队，先后完成了工作职责、人员编制、内设机构“三定”方案的确定（核定编制17名，领导职数1正2副，5个职能科室）、事业单位登记注册、财政专户独立、经费预算、划分市、县、区执法权限，设立单位党支部等工作事宜，特别是在文化市场监管方面开展了多次专项整治行动，有效地维护了全市文化市场的大繁荣、大发展。目前，各项工作正有序推进，顺畅运转。

二、主要做法

文化市场行政综合执法大队组建以来，我们始终围绕中心、服务大局、强化监管，不断创新工作思路和理念，逐步完善各项规章制度，切实加强执法队伍建设，努力使晋城市文化市场的经营和发展更加制度化、法制化、科学化。我们的主要做法是：

1、以制度建设为载体，不断夯实文化市场综合执法的基础。制度建设是队伍建设的根本，是实施行政综合执法的有效载体。近一年来，我们十分重视制度建设，把建立完善和落实各项

规章制度作为一项重要的基础性工作来抓，不断修订和完善各项规章制度，用制度约束执法人员行为，用制度规范行政执法行动，用制度考量行政执法目标。

一是逐步建立和完善行政综合执法的各项规章制度。我们经过实践和探索，建立了强化学习、请假签到、办公会议、财务收支、车辆使用、文书撰写、举报受理、网吧监控、演出审核、图书印刷、交叉检查、应急预案等多项制度，通过这些制度明确了执法人员的工作纪律、工作制度、工作职责、工作程序、廉政制度以及公共服务行为规范，为推进文化市场管理和执法工作的程序化、规范化打下了坚实基础。

二是认真规范执法文书使用，初步建立执法档案卷宗的有效管理。为了适应新形势下文化市场行政综合执法工作的需要，规范文化市场执法行为，我队根据文化部发布的19种文书式样，并结合本市的实际，统一为市县两级执法队印制了规范的执法文书，确立了执法档案的立档和归档流程，做到了档案管理规范有序、依法运行。

三是指导、协调县级执法机构理顺体制、完善机制、组建班子、建立队伍。今年以来，我们先后两次召开县、市、区执法队长会议，听取县级执法队有关文化市场检查和管理情况，有针对性地提出指导基层执法方面的意见和要求，进一步督促各县（市、区）执法工作规范化、制度化。8月份，我们对各县（市、区）文化市场行政综合执法机构组建和工作进展情况作了通报，并通过每季度定期召开一次县区执法队长例会制度，总结和部署工作，通报情况、交流经验、研究事宜，推动综合执法工作“属地管理、重心下移”。

四是继续推行行政执法责任制建设。我们及时修订了《文化

市场行政执法责任制》和《文化市场错案责任追究制度》，建立了行政执法责任体系，将责任层层分解到每个执法人员，实行目标量化分解，做到执法任务明确，分工具体，各负其职，赏罚分明。并制定了年终考核目标，以进一步增强执法人员的责任感和使命感。

2、以提升素质为抓手，努力提高执法队伍的业务能力和水平。

文化市场行政综合执法大队成立之初，面临着人员调整、新旧交替、岗位轮换等客观因素，注重提升执法人员的素质就显得尤为迫切，为此，我们把建设一支“政治坚定、业务精通、纪律严明、作风优良、形象良好”的执法队伍作为全面工作的重中之重，认真实施。

一是坚持开展以“讲学习、强素质、树形象”为主题的教育活动。今年以来，我们把创建学习型单位作为各种工作创建的首选，坚持每周五学习制度，采用自学与集中学习相结合，认真开展集体讨论、心得交流、评析案例、相互点评等活动，加深对法规政策的理解和把握，使执法人员的理论素养和业务水平有了明显的提高。

二是组织开展市、县两级执法队员岗位培训。五月份，我们邀请省广电、文化、新闻出版部门的有关专家，就规范文化市场行政执法行为及案卷制作进行了业务培训，全市120多名文化市场行政执法人员通过学习考试，取得了文化市场行政执法证件。

三是发挥党员模范带头作用，引领执法队员素质提升。执法大队成立不久，我们建立了文化市场行政综合执法大队党支部，选出了支部书记，把支部工作与行政执法有机结合，形成了以党员为核心的战斗力量，使全体执法人员在党支部和党员的带动

下，坚持学习，强化实践，提高素质，凝聚力量，不断提高执法部门的公信力和群众满意度。

四是加强文化市场执法队伍的廉政建设。针对少数执法人员存在的“吃、拿、卡、要”不正之风，我们建立了勤政廉政、执法监督等管理制度，严格工作纪律，树立良好形象，在市政府有关部门的行政效能、杜绝行业不正之风检查中受到了表彰。

五是狠抓办公自动化建设，为提升素质提供有力保障。今年在市政府财政部门的大力支持下，我们配置了电脑、空调、照相机、摄像机、录音笔、传真机、复印机等办公设备和执法装备，初步实现了办公自动化和信息网络化，极大地提高了执法队伍的工作效能。

3、以市场监管为主线，积极规范文化市场经营秩序。

实施综合执法改革后，市县文化市场综合执法机构围绕确保文化市场的政治安全、文化安全、经营安全，以日常监管、专项整治、群众关注的主要问题为工作重点，开展了一系列有针对性的专项治理行动，如，暑期网吧接纳未成年人“护蕾行动”、打击侵权盗版专项治理行动、“平安世博”文化市场专项保障行动等，有效整治了文化市场秩序，使文化市场综合执法的威力得以彰显，文化市场执法队伍的声誉得以认可。截止目前，全市累计出动执法人员1531人次，检查各类文化经营场所2090家次，实施行政处罚35件，停业整顿13家，市区内罚款30余万元。收缴非法地面卫星接收设施50套，取缔各类无证经营摊点15个。

（1）实施多措并举，精心规范网吧市场。网吧监管一直是文化市场行政执法工作的重点和难点之一,特别是网吧违规接纳未成年人问题,领导高度关注，社会反响强烈。为此，我们在网吧监管方面采取了以下措施：一是突出在学生上学前、放学后、寒暑假、法定节假日等重点时段和区域的检查频率和力度。二是严格按照文化部《关于加大对网吧接纳未成年人违法行为处罚力度的通知》的要求对违规接纳未成年人的6家网吧和超时营业的2家网吧进行了处罚。三是组织召开了全市文化市场集中整治暨文明创建工作会议，对文化市场创建文明城市工作进行了安排部署。会后，市、县两级综合执法机构按照市文明办有关要求，对于悬挂创建文明城市标语、《文化经营许可证》、“严禁未成年人上网”警示牌、为消费者提供消费发票、环境卫生等事项进行了检查验收，现场整改各类违规事项105项。四是继续实施网吧“零点断线”，使网吧场所的安全和稳定有了切实的保障。五是积极推进网吧视频监控平台体系建设。截止目前，视频监控系统已覆盖到市区76家网吧、高平市24家网吧。全市164家网吧已安装了“阳光骑士”第三代监控软件。六是多次通过报纸、广播、电视、网络、板面等宣传方式，向社会公布12318举报电话，坚持24小时值班制度，认真落实举报内容和信息的反馈。积极办理市人大代表、政协委员等人员所提出关于网吧专项整治的意见、建议共20多件。

（2）加大力度密度，严格检查演出娱乐市场。我们把对演出活动的事前审查、事中监督和娱乐场所安全隐患的排查作为重要工作来抓。一是加大了对演出市场特别是农村演出市场的管理力度，特别是对外来演出团体严格审查，对其演出经营活动实施现场监督。二是加强对娱乐场所消防安全隐患和链接非法曲目的检查，消除一般安全隐患15处，强制删除非法曲目100余首。三是继续对非法电子游戏实施高压态势，发现一起，查处一起，努力促进我市文化娱乐产业朝着繁荣、健康、有序方向发展。

（3）注重严查重罚，有效净化出版物市场。把打击非法出

版物和侵权盗版出版物作为工作重点，继续保持“扫黄打非”的高压态势。一是按照清洁、环保、节能的要求，对2009年收缴的各类侵权盗版及非法出版物共计25700件进行了人工粉碎，并现场监督在晋城后书院进行了统一销毁回收。二是派员参加省新闻出版局组织的执法交叉检查工作，认真落实反馈意见。三是对学校周边出版物摊点、文具店和小商品批发市场出售的危害青少年健康成长的不良印刷品进行了清缴，共收缴少儿版“人民币”1000张、微型卡通画册200本。四是针对我市部分印刷企业停产停业、注销登记、地址变更情况，组织执法人员对市区所有印刷企业进行了拉网式排查，检查各类印刷企业45家次，现场整改各类隐患17处，对存在违规行为的3家企业进行了严肃处理。三、三点体会

文化市场管理是一项系统性长期性的工作，推行文化市场综合执法只是走出的重要一步。但走出这一步，对于管好文化市场、繁荣文化市场来讲，意义重大。从我市文化市场综合执法改革的实践中，主要有以下三点体会：

1、加强领导是前提。晋城市文化市场综合执法改革之所以能顺利进行，主要是得益于省、市党委和政府以及宣传部领导的高度重视和大力支持。多年来，文化执法机构编制不足、经费短缺等问题在此次改革中得到很大程度的改善。

2、创新管理是关键。文化市场综合执法的实施，客观上带来了执法手段、执法标准和执法范围的统一，从体制上解决了多头执法的问题，减少了部门之间相互推诿扯皮的现象，降低了执法成本，提高了执法效能。

3、强化监管是目的。晋城市文化市场综合行政执法大队始终把市场监管作为中心环节，一切工作围着市场执法，一切工作

服从服务于市场执法。通过深入市场管市场，把主要精力放在文化市场第一线，从而及时准确地掌握了文化市场发展变化的首要资料，取得了文化市场管理工作的主动权。

近一年来，我市文化市场行政综合执法工作，在市委、市政府、市委宣传部、市文广新局的正确领导和大力支持下，克服困难，扎实工作，取得了一定的成绩。但是，文化市场综合执法改革任务艰巨，使命光荣。我们将继续按照中央宣传部、中央编办、文化部、国家广电总局、新闻出版总署《关于加快推进文化市场综合执法改革工作的意见》的要求，不折不扣地推进综合执法改革，切实担负起维护国家文化安全、规范文化市场秩序的职责，努力开创文化市场监管工作的新局面，为促进我市文化大发展大繁荣作出新的更大贡献。

晋城市文化市场行政综合执法大队

综合行政执法体制改革 篇6

尊敬的各位领导：

为了加强乡镇交通运输管理所的规范化建设，实施乡镇区域内交通运输综合行政执法，按照《全省乡镇交通运输综合行政执法实施意见》（苏编办发〔2011〕2号）和《徐州市乡镇交通运输综合行政执法贯彻实施意见》（徐编办〔2011〕211号）等文件要求，我局结合本市实际，认真扎实开展了乡镇交管所综合执法职能整合工作，现将具体汇报如下：

一、工作进展情况

（1）完善机构设置

自去年8月份乡镇交管所改制工作开展后，我们及时制定了乡镇交管所改制实施方案，将有关机构设置的方案上报徐州市局和新沂市编办，在徐州市交通运输局的大力支持下，我们于去年12月16日得到了徐州市编办的批复（徐编办〔2011〕247号文）：撤销原16个乡镇交管所，设立新沂市乡镇交通运输综合管理所，为隶属于新沂市交通运输局相当于副科级全额拨款事业单位，设立新沂市乡镇交通运输管理所9个，均为隶属于新沂市交通运输局相当于股级全额拨款事业单位。2012年3月2日，我局正式组建成立新沂市乡镇交通运输综合管理所，新成立的综合所设置4个内设机构：综合科、业务科、法制科和安全科。撤销原16个乡镇交管 1

所，按片区新组建9个乡镇交管所，每个所原则上管辖2个乡镇，负责辖区内乡镇交通综合执法。

（2）落实人员装备

我市乡镇交通运输综合管理所共设全额拨款事业人员编制87名，人员已全部落实到位。同时，针对交管所执法车辆老旧、执法装备落后的情况，我局又投资120万元，新购置执法车辆（桑塔纳志俊）9辆，数码摄录机10台、便携式称重仪2台等调查取证设备，配备到9个乡镇交管所，提升了基层交通行业管理水平和服务能力。

（3）明确工作职能

我市交通运输综合管理所按六大职能，重点对辖区内农村公路的路政巡查、路产路权保护和治超工作。我市共有县道413.75公里，乡道721.25公里，村道930.1公里。近年来，超限超载运输车辆为了规避公安、交通的检查，大量的超限超载车辆绕行农村道路，使我市农村道路遭受大面积损毁。为此，乡镇交通运输综合管理所坚持出重拳、用重典，构建以“流动治超”检测点和“超限、超载”限载工程措施相结合的农村公路“治超”体系。截止目前，乡镇交通运输综合管理所自3月2日成立以来，半个月内已查处超限车辆 159辆，驳载 2115.71吨，有力的打击了超限运输，有效地保护了农村公路安全畅通。

（4）乡镇交管所标准化建设稳步推进

在开展好乡镇交管所改制工作的同时，我们还根据徐

州市局印发的《关于下达乡镇交管所规范化建设投资补助政策的通知》的文件精神，按计划、分步骤地完成乡镇交管所的规范化建设和标准化改造。2011年，我们已完成了对草桥交管所的标准化改造，今年，我们将继续大力开展乡镇交管所标准化建设，转接对2011年列入改造的新安、瓦窑2所的续建改造工作，目前设计图纸已完成。2012年计划对高流、北沟2所的改造及棋盘新建工作，设计、征地工作正在进行，争取明年将9个交管所全部改造新建完成，全部达到省级乡镇交管所规范化建设标准。

（5）交通执法培训工作。

在工作中始终坚持阳光执法，规范执法，文明执法，通过开展培训班切实加强对乡镇交管人员的职业道德教育、法律法规教育及专业技术知识培训，规范执法行为，确保依法行政、文明执法。同时强化服务意识、方便车主、热情服务，树立树立基层交通运输综合行政执法新形象。我们计划于5、6月份开展执法人员培训、超限超载治理和管养培训等一系列培训，并于下半年再开展执法人员军训和交通法律法规知识竞赛，规范执法行为，磨练意志，进一步增强集体荣誉感。

二、遇到的困难和问题

虽然我市乡镇交通综合执法改革工作已全面启动，但是，深化乡镇交通综合执法改革是一项涉及面广、难度大的系统工程，情况复杂、任务艰巨，在具体实施过程中还存在较大的困难和问题，主要有以下几个方面问题：

（1）乡镇交管所职责范围过窄。目前，省厅、市局和省市两级编办的文件授权乡镇交管所负责行使乡镇区域内运输、公路、航道、内河交通安全、港口等的交通运输综合行政执法。在道路、水路运输管理和公路管理两项职责上，都是规定乡镇交管所只能在乡道和村道上开展工作。在公路管理这项职责上，《江苏省公路条例》第四条第三款规定国道、省道由省和设区的市公路管理机构履行监督管理职责，第四条第四款规定县道由县（市、区）公路管理机构履行监督管理职责。但在实际工作中，乡镇交管所肩负着辖区内县道的监管职责。依据省厅市局和省市两级编办文件的精神以及《江苏省公路条例》的有关规定，交管所在县道上开展治超工作时不能以自己的名义行使监管职权，需要以县级公路管理站的名义行使职权和制作有关的文书。导致乡镇交管所在执法时名不正言不顺。对于道路运输管理，也存在着类似的问题，交管所不能在县道上以自身名义行使道路运输管理职责，查处有关道路运输违法经营行为。

（2）乡镇交管所正常运转及开展工作所需经费没有一个稳定的来源渠道。乡镇交管所目前还面临着办公场所老化、执法装备落后，执法车辆不足、执法力量薄弱等实际困难，要解决这些困难，需要投入大量资金，我们初步测算了一下，按照徐州市局的要求，建设标准化交管所，每个所大概需要投入改（扩）建资金 80-160万元，更新执法车辆和执法装备共约需资金 260 万元，省厅市局和两级编办的文

件赋予了交管所六项职能，要切实履行好这六项职能，也需要专项的经费保障，我们现有的9个交管所，每个所有正式执法人员7-9名，但是执法人员年龄都偏大，办公场所水、电费及办公用品等各项费用的支出大概每年需要 400万元。目前，我市的乡镇交管所仅能开展道路运输及公路管理工作，所需经费只能依靠局里划拨一部分资金及道路治超工作中的罚款返还勉强维持。对于辖区内的港口、航道、以及水上交通安全监管的职能无力履行。交管所的标准化建设，困难重重，仅仅依靠自身的力量很难按时完成。

（3）行政处罚文书的制作没有联网运行。省厅市局和省市两级编办的文件明确授权乡镇交管所在乡道和村道上以乡镇综合管理所的名义执法。目前乡镇综合执法在制作文书时没有一个类似于“运政在线”的处罚系统，我们处罚文书的制作只能参照运管和公路的处罚系统进行模块化和单机版的操作，不能实现网上实时监控。

（4）交管所内业资料的完善和考核内容的细化没有一个统一的标准。我市的乡镇综合管理所和乡镇交管所刚刚组建，在内业资料、基本档案的建立以及定期考核内容的制定上没有可借鉴和参考的标准，我们也在不断摸索，试着对交管所的各项管理制度、内业台账以及考核内容进行细化和统一。

三、意见和建议

1、为弥补县道监管力量的不足，维护县道的安全和畅

通，扩大乡镇交管所的职责范围，将对县道的公路管理和道路运输管理职责，明确由乡镇综合管理所共同负责实施。

2、上级主管部门能建立乡镇交管所的专项的经费保障渠道。

3、上级主管部门能尽快开发一套适用于乡镇综合执法的文书制作系统，使乡镇综合执法在案件的处罚和文书的制作上更加规范合理。

4、上级主管部门尽快制订出一个针对乡镇交管所的，相对完善的考核细则和标准，便于我们对乡镇交管所的工作进行考核。

综合行政执法体制改革 篇7

1 现行行政管理体制存在的隐患

从形式上看,平潭综合实验区在管理体制上采取的是“政区合一”管理体制,即行政区+实验区(平潭县政府+实验区管委会),这种管理体制适用于整个区域作为实验区,国内目前实行这种管理体制的有青岛开发区、贵阳开发区等。从已经实行了这种管理体制的地区来看,这种管理体制能够较好地将实验区的功能优势与原行政区的基础和自然优势进行有效整合,在区域发展中发挥促进作用。同时,这种管理体制所特有的先天不足也会随着实验区的成长逐步显现并制约实验区的发展,这主要表现在以下几个方面。

1.1 缺乏法律依据,管委会体制存在先天不足

平潭县在行政区划和建制上属于福州市管辖的一个县,以往一切任务均由福州市委、市政府统一部署;自从改制为福建省平潭综合实验区后,虽然在省内它的地位上升格为相当于设区市,在经济管理权限方面甚至拥有某些省级权限。但实验区不是一个正式的行政建制,没有相应的人民代表大会,实验区的主要管理部门——平潭综合实验区管理委员会不是完全的行政机构,而只是作为省政府的一个派出机构,并不具备相应的法律地位和权限,其决策和管理也缺乏权威性和法律上保障,只能对实验区经济建设工作进行指导、协调,缺乏整体性和综合协调管理力度。同时,尽管平潭综合实验区党工委书记行政级别为厅级干部,平潭综合实验区行政级别却不够,使得管委会及其所属各部门在开展工作会显得力不从心。

1.2 权限划分不细,出现“各自为政”的现象

目前,福建省委对实验区管委会与平潭县政府的工作分配安排大致为:管委会主要负责实验区经济建设的重大事项,县政府及其工作部门的管理范畴为公共服务和社会事务,而并没有对二者的具体管理权限和工作内容进行有效细化。由于同时受实验区管委会和县政府两套管辖,行政主体不明,这就有可能导致管委会与县政府“各自为政”,出现组织混乱、政出多门、争抢利益及推诿责任的乱象,这些都将严重降低部门行政效率、弱化公共资源配置,不利于平潭综合实验区区域一体化的发展要求,违背于平潭综合实验区效率优化的核心目标,最终将影响平潭综合实验区作为海峡西岸经济区重要增长极目标的实现。

1.3 政区同处,容易产生冲突

实验区与行政区管理模式的不同,使得同一个空间内存在着两种不同的管理模式,这两种管理模式在形成背景、管理理念、管理方法以及管理效率等方面都存在着明显的差异。实验区建设以实验区管委会为主体,在强化服务意识、精简管理机构、提高管理效率等方面有独特优势,是我国在完善市场经济体制建设过程中的行政管理制度创新;而行政区则是以原有政府为载体,实行的仍然是习惯于对经济社会活动加以控制和干预的条块结构关系下的传统模式。这两种模式的冲突与相互制约使得实验区域行政区之间长期处于分裂状态、难以融合。实验区管委会在实验区开发建设初期,充分利用其高权限、高效率的体制优势推动实验区的快速发展,随着实验区发展的日趋发展,人们将会逐渐习惯于把管委会看作是一级行政部门,由此导致管委会也在某种程度上成为地方利益主体,进而导致行政区与实验区之间的利益之争、权力之争,不利于地方发展。

1.4 事权与财权分离,不利各项事务均衡发展

事权的确定是财权分配的基础,事权的行使需要财权保证;财权分配服务于事权分配,财权的大小又影响着事权执行的效率;合理有效的事权分配就必须有相应的财权支撑,事权与财权必须匹配。平潭实验区管委会在设立初期职能范畴的界定并不十分明确,县政府也承担了大部分公共管理工作。目前平潭财政收支权力基本上都由实验区管委会掌握,县政府下面的各项公共事务收支都要向实验区管委会申请拨付,这导致事权和财权不匹配。平潭综合实验区建设初期,市场要素机制和社会公共服务设施建设完善方面还比较滞后,区内各项经济和社会事务的发展还都有赖于管委会和县政府有关部门的规范与管理。而2009平潭的人均GDP仅为20 726元,在福州市五区八县排在倒数第一名[1],相应的财政收入也非常拮据。虽然实验区成立后国家和省市政府给予平潭税收及财政政策上大力支持,但财政收入如何在实验区管委会与行政区政府进行分配,对于实现平潭整体资源要素的合理流动和整体优势的发挥有重要意义。

1.5 未来发展,可能出现对传统体制的复归

实验区及其管委会没有明确的法律地位还将导致实验区管委会在应对今后发展过程中日益增多的社会公共服务事务时显得管理乏术。实验区发展初期,实验区管委会的管理职能主要集中在招商引资、土地开发、企业服务等经济职能方面,但随着实验区的不断发展壮大,实验区管理机构将要面对大量的社会公共服务事务:包括对城市居民、农村人口、外来人口的服务管理,同时劳动就业、社区文化教育、民政福利、区域卫生、社会治安、公共环境等社会性工作占的比例也会越来越大。这无疑将导致实验区管委会管理服务职能的延伸,拉长其管理链条,增加其财政负担,使得原有管理架构面临膨胀、扩张的压力,最后有可能导致向传统行政管理体制的复归。

2 优化现行行政管理体制的原则

针对现行管理体制存在的隐患,我们应该做到末雨绸缪,从思想上和行动上重视问题、认识问题并提出方案解决问题,为平潭综合实验区的进一步发展构建良好环境。笔者认为,优化平潭综合实验区管理体制必须坚持以下四项原则。

2.1 精简有效

实验区管理体制的构建,要以提高行政效率,促进事业发展为宗旨,按照建立行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效的行政管理体制和小机构、大服务的要求,建立灵活高效的运行机制和 “小政府、大社会、大服务”的组织构架。在服从实验区经济社会发展需要的基础上,构建扁平化的组织结构,精兵简政。要在对原来政府职能部门进行改革的基础上合理设计职能部门并划分权限,同时形成有效的监督和协作体系。此外,实验区行政管理体制的发展应将效率与成本并重,建立起配套的绩效管理和绩效评价体系。

2.2 政企分开

政企合一下的管委会具有开发者和管理者的双重身份,这种模式下办事效率较高,因此在实验区建设初期可以采取这种模式。但是随着实验区的发展,此种模式所固有的容易导致政企不分、机构膨胀、内部职责不清等弊端会逐渐浮现,因此要及时转变管理模式,实行政企分开。政企分开即实验区管委会只负责行政审批、管理和制定政策,而实验区的开发经营由独立的开发公司承担。实验区在构建这种新型管理体制过程中,必须按照市场经济规律,处理好“无限政府”与“有限政府”之间的关系,真正把握好其在实验区发展过程中扮演的管理者角色。实验区要尽快实现管委会与开发公司的分离,开发公司只能作为实验区区管委会的委托开发商参与开发建设任务。这对于切割政府与企业的经济利益关系,在政府和企业之间构筑起一道屏障,彻底转变政府管理的职能至关重要。

2.3 权责统一

权责统一原则包括两个方面:一是为了保证管理目标的顺利实现,应当赋予管理者或者管理机构一定的财政上、法律上的固定权力,二是当管理者或者管理机构违法行使或者不当行使其职权时,应依法承担法律责任,从而实现管理者或管理机构权力和责任的对等。按照权责统一原则,明确实验区管委会与县政府、管委会下属各部门单位之间的权责界限,构建并完善与责任机制相关的法律规范及程序,有助于明确权责,避免实验区与行政区之间出现管理审批职能不清的问题,提高行政效率,也是实现建设高效、公平、以人为本的现代公共服务型政府的重要途径。

2.4 实事求是

实事求是的原则决定了完善平潭综合实验区行政管理体制的战略远景一定要以平潭综合实验区的发展现状和现有条件为出发点来制定,既不能好高骛远,也不能鼠目寸光,更不能根据个人的理想甚至主观愿望来确定策划思路,而要对平潭综合实验区行政管理体制的内在情况以及外部条件进行深入调查、研究和反复论证,只有这样才能制定出方向明确、思路清晰和切实可行的目标。同时,平潭综合实验区行政管理体制的建立应按照有利于实验区经济进步、社会发展的标准,因地制宜、因时制宜地建立起相适应的行政管理体制。

3 优化现行行政管理体制的路径

3.1 完善法律法规,明确实验区及管委会的法律地位

要推进实验区行政管理体制优化构建,完善“政区合一”的行政管理体制,就必须通过法律的形式,明确界定实验区及其管委会的法律地位,明确实验区管理体制的性质和职权,明确界定省、市各级政府及各部门在对实验区的领导、监督、协调中各自职责。国家、福建省、福州市相关部门应该重视实验区立法(法规或条例)问题,研究解决实验区在法律层面上的相关问题,加快实验区立法进程,明确实验区管委会的定位与目标、实验区的组织机构设置、管理职能和管理权限,这是从根本上保障实验区管理体制科学性、规范性的重要条件。通过制定与完善实验区有关的法律、法规,可以赋予实验区某些特殊政策支持及解决责权不统一的问题,消除由此而产生的实验区与行政区之间的权限掣肘与冲突,扫除各类弊端,维护实验区管理机制和职能的相对稳定,使实验区的发展和管理有章可循,促进实验区的和谐、稳定及可持续发展。

3.2 理顺行政管理体制,赋予实验区更大权限

平潭综合实验区作为两岸交流合作先行先试平台,应该得到更大的管理权限。上级党政领导机关应该在采取实验区和行政区“体制合一”的总体框架下,根据实验区现在的管理体制、承担的任务,把握实验区与行政区的经济社会事务管理权划分,实行管委会和平潭县政府职能适当分开的“统一领导,各有侧重,优势互补,协调发展”的新体制。在此种体制下,实验区管委会和行政区政府部门按职能进行合理细分,设立精细的经济社会管理机构实行分类管理。职能划分要做到清晰明确,完整无遗。同时,上级部门应该尽可能把本级所拥有的经济与社会管理权限下放给实验区管委会行使,一些不便下放的权限则可采取变通的办法处理,最大限度地提高实验区管委会的决断权和处置权及实验区决策效率。福建省委、省政府应该考虑在赋予平潭综合实验区相当设区市级及部分省级管理权限的基础上给予开发区管委会在财政、税收、人事等其他方面的更大权限。

3.3 探寻合理的财力分配管理体制,理顺实验区与行政区间的财政分配关系

如前文所述,目前平潭综合实验区财政管理体制尚处于过渡期:管委会和县政府之间的财权、事权划分尚不够明晰,特别是在城市基础设施建设、公共建设等方面存在事权重叠现象。上级部门应在进一步合理划分实验区和行政区事权范围的基础上科学界定二者的财政收支权限,以便积极调整和规范实验区与行政区之间的财政收入分配格局,理顺实验区和行政区之间的财政管理体制。这就要求在平潭尽早建立起与事权相匹配、激励与约束并重的新财政分配机制,充分调动实验区和行政区各部门单位的积极性,以此促进平潭综合实验区经济和社会事务持续快速健康与协调发展。

3.4 借用电子政务施行扁平化管理,真正实现“小政府、大社会”

电子商务的实施满足“精简、统一、效能”原则,可使政府组织结构形式从现在的金字塔形垂直结构向扁平状结构转变,由多层次、多部门的行政管理体制逐渐发展成为窗口式、一站式的服务体制。同时,能破解以往管理体制上的条块分割,消除机构、部门之间沟通障碍,使行政管理体制横向结构趋于整合化。平潭综合实验区管委会设立初期只设“一办三局”,随着实验区的发展将会要求设立更多的相关部门,最终有可能又会形成金字塔式的组织结构。实验区管委会应该未雨绸缪,充分利用电子政务带来的优势,降低行政管理费用,提高政府行政运作效率,最终形成行为规范、信息公开、廉洁高效的行政管理体制,推动整个平潭乃至海峡西岸的信息化进程。

4 结语

平潭综合实验区管委会的管理工作直接影响了整个平潭的经济发展,其不仅对当前的实验区发展有着重要影响,对未来时期的区域发展起着举足轻重的作用。本文只是对于平潭综合实验区行政管理体制的一个初步探讨,还有待于以后进行更深入的探索以提出更具可行性的措施方案,使其能符合将来所要面临的发展状况,从而推动平潭综合实验区的进一步发展。

参考文献

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综合行政执法体制改革 篇8

关键词：文化市场综合行政执法；执法救济

我国的行政救济制度草创于上世纪八十年代，在此之前，公民行政法上权益的保障多通过信访制度来实现。自八九年后《行政诉讼法》和《行政复议条例》陆续施行后，逐步形成了以行政复议、行政诉讼、行政赔偿等为主的救济体系。行政救济是指行政相对人认为行政主体在行使国家行政职权过程中的违法或不当的具体行政行为使自身的合法权益受到侵害，而请求国家有权机关予以补救的行政法律制度。[王景斌尹奎杰：行政救济概念范畴若干问题探析，《东北师大学报（哲学社会科学版）》，1998年第6期。]法国启蒙思想家在《论法的精神》中提出了“三权分立”的思想，行政权、立法权、司法权的并立以达到互相制衡的效果，但是在实践中，由于行政权涉及面宽泛，管理实务复杂，导致行政权一权独大。同时，个人权益的觉醒要求公民合法权利不受侵害，在这些原因的共同作用下，以制约行政权力滥用，保障行政相对人合法权益的行政救济制度得以产生和发展。行政救济制度发展到现代逐步成为行政法上公民权益保障的最后一种手段，也是现代法治社会国家保护相对人合法权益不可或缺的制度。

作为文化体制改革的重要组成部分，文化市场综合执法改革历时7年，2011年底《文化市场综合行政执法管理办法》出台标志着改革的基本完成。虽然新《办法》奠定了综合执法的法律基础，理顺了各相关行政部门的职责分工，进一步规范了执法程序及执法制度，但是对于执法救济却为给出更细致具体的规定。由于文化市场综合执法制度具有现实的复杂性，以相对集中行政处罚制度为基础的一种行政执法模式，综合执法机构不是一个单一执法的行政执法机构，它承担着多个文化行政管理职能部门的行政检查权、行政处罚权和行政强制执行权，要执行的法律法规也多达几十部，涉及的利益行政相对人也非常宽泛。而现阶段的执法实践中由于文化市场综合行政执法机构设置不统一、执法机构主体法律资格存在缺陷等问题，使得行政复议、行政诉讼等传统救济手段的在综合行政执法救济适用中存在诸多不足。这些因素共同导致行政相对人的权利无法得到充分保障。

一、文化市场综合行政执法中救济制度存在的问题

第一，文化市场执法机关的专门性立法不足，救济范围较窄。文化市场综合执法是国务院及各地方政府文化体制改革的重要组成，但其执法依据发展滞后。截止到目前，文化市场综合执法工作直接依据的法律只有《文物保护法》和《著作权法》，因此，除文物、著作权的执法处罚有直接发法律依据外，其它众多领域的执法从严格意义上来说能提供直接执法依据的法律只有《行政处罚法》第16条。这些法规中对于权力救济有直接规定也只有《著作权行政处罚实施办法》第三十七条。新闻、广电、文化部门针对本部门职能范围所制定的管理条例多为行政法规、部门规章性质，且都没有当事人权力救济的规定。执法行为没有明确、有效的法律依据，执法救济缺乏直接规定，导致的结果就是执法责任不明确，救济主体不明确。近些年来，行政执法法治化是一个重要的议题，如果说行政执法法治化的最基本要求是“依法行政”，那么从执法依据的角度而言，文化市场综合执法距离法治化的要求还相去甚远。

第二，文化市场综合执法机构的主体资格问题阻碍了行政诉讼的救济方式。

我国现阶段的文化市场综合执法模式存在着综合执法队伍隶属于文化行政管理部门的委托執法模式和执法队伍为政府直属部门的授权执法模式，各地文化市场综合执法机关在其机构性质、机构归属、机构名称等多方面均未实现统一，所属性质各不相同，这给行政相对人在确定复议中的被申请人或诉讼中的被告时造成了严重的阻碍。首先，我国目前的文化市场综合执法机关的设置不具有统一性。在委托模式下，综合执法机构多为挂靠的副局级单位，受行政主管部门的领导，没有独立的行政主体地位，不能以自己名义行使处罚权，在一定程度上限制了其执法功能的发挥。其次，即使文化市场综合执法机构作为政府直属部门，但由于其执法权力的来源在法律上存在着瑕疵，导致其法律主体地位较为模糊。另外，从整个行政管理体制上看文化市场综合执法机构所拥有的权力已经属于末端环节，其拥有权力的性质属于受文化行政管理部门的委托，这之前的所有行政管理职能还是属于相关职能机关，其执法所依据的法律适用的主体仍是原文化行政管理机构，虽然《文化市场综合行政执法管理办法》已经出台，但之前各文化行政部门所制定的处罚办法仍未失去效力。因此，行政诉讼中综合执法机构诉讼当事人资格的无法确定，最终影响到行政相对人合法权益的保障。

第三，文化市场综合执法机构的领导体制阻碍了行政复议的救济方式。我国文化市场综合执法改革初期就确立了以城市为中心点的指导思想，文化市场综合执法机构的设置依据各地实际情况不同而机构存在形式也有所不同，并不存在统一的标准。在中央和省级政府也没有直接对应的职能部门加以管理，仅靠文化厅、文化部负责指导全省、全国的文化市场工作。而地方文化市场综合行政执法机关无论是隶属于地方文化行政管理部门亦或是作为市政府直属单位，其与省级文化部门都不存在领导与被领导关系，只对本级文化行政管理部门和本级政府负责。这些原因导致了地方保护主义的泛滥，从而损害了大局利益和公民利益。另外，《行政复议法》　第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”依该条规定，当行政相对人对文化市场综合行政执法机关所作出的具体行政行为不服时，可以选择向该部门的本级人民政府申请行政复议，或向上一级主管部门申请行政复议。但就现阶段的执法机构设置而言，有的地方在县、区级实行了“三局合一”，且区、县级综合执法队伍以文化新闻广电局的名义作出处罚；而市级政府却没有类似合并，造成了区、县级文化行政广电部门没有直接相对应的上级主管单位，这就使得行政相对人无法选择上一级主管部门申请行政复议，导致了行政相对人在合法权益受到侵害时只能寄希望与本级政府来实现权力的救济，因此，给地方保护主义干预行政纠纷和相对人权力救济提供了可乘之机。我国现行《行政复议法》之所以规定本级人民政府和上级主管部门都可以接受行政复议是基于县级以上地方各级人民政府工作部门是同时受本级人民政府和上级人民政府主管部门双重领导现实情况和实现“条”“块”制约目的设立的。在1990年的行政复议条例规定:“对县级以上的地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请的复议，由上一级主管部门管辖。”可以看出此时是以“条条”为主，但是考虑到避免部门保护影响、异地申请复议的不便以及双重领导的实际情况，在1994年的行政复议条例修改中将复议管辖修改为“条”和“块”都有管辖权。从而以“条”和“块”部门之间以相互交叉对应的复议监督权，来构建起有利于法律价值目标实现的“条块制衡”机制。[吴旸：城管执法相对人救济制度研究，中央民族大学硕士论文，2010年。]但是文化市场综合行政执法“条”状断裂的领导体制打破了行政系统内部的监督体系，从而导致行政相对人的合法权利得不到有效的救济。

二、文化市场综合行政执法救济制度的完善

第一，统一文化市场综合行政执法机构的设置。进一步推进直辖市、省辖市及其以下文化部门的“三局合一”，明确文化市场综合行政执法队伍皆作为文化作为文化新闻广电部门的执法队伍存在，统一以文化新闻广电部门的名义进行执法，在相关法律修改之前，保留原文化行政管理部门的名义执法，具体责任可由新整合的文化大部门承担。在这种模式下，中央及省级文化部门的政策制定、下达更加顺畅。而在地方的具体执法实践中，执法机构的职责更加明确，同时解决了行政诉讼存中综合执法机构诉讼资格以及行政复议中缺乏上级主管机关的问题，使相对人的权力得到保障。此外，这种从上到下条状管理制度的加宽有利于加强对文化市场的监管，职责交叉、权限不清的问题也随之解决。

第二，健全权力制约机制。文化市场综合执法是以相对集中行政处罚制度为基础的一种行政执法模式，文化市场综合执法机并不是一个单一执法的行政执法机构，它构承担着多个文化行政管理职能部门的行政检查权、行政处罚权和行政强制执行权，要执行的法律法规也多达几十部，涉及的利益行政相对人非常宽泛。根据现行执法模式，文化市场综合执法权主要包括检查权、处罚权、强制执行权三种，由于权力不分離，同时缺乏平等主体直接的直接监督，导致综合执法机构权力行使不受制约。因此，要顺应执法法治化的要求，建立文化市场综合行政执法责任制。根据行政执法责任制的理论依法界定执法职责，规范执法程序，科学设定岗位，建立评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，实现“谁决策、谁负责”和“谁执法、谁负责”的权责统一。同时，要充分发挥监察和审计部门的作用。通过监察、审计部门的有效监督，及时纠正和严肃查处违法违纪行为和行政执法中的违法违规行为。（作者单位：中央民族大学法学院）

参考文献：

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［4］吴旸．城管执法相对人救济制度研究，中央民族大学硕士论文．2010.