水行政综合执法

水行政综合执法（共11篇）

水行政综合执法 篇1

摘要：我国是一个水资源紧缺,水旱灾害频繁的国家,防治水害、开发水利是一件关系到国计民生的大事,已成为国家和各地区优先发展的基础产业。但是多年来的实践证明,如果不把水利纳入依法治理的轨道,水资源开发和防治水害等各项事业就会滞后于国民经济的发展,阻碍社会的进步。依法治水,加强水行政执法已是水利事业发展和深化水利改革的重要手段,必须予以足够的重视。

关键词：水资源,依法治水,发展

水是生命的源泉,生命与水息息相关,决定了水在人们日常生活及工农业生产中扮演着重要的角色,水是与能源、交通、重要原材料处于同等重要的基础产业,尤其在工农业生产中,其作用尤为重要,农业的发展水是第一位的,没有水,再好的种子、技术也不能发挥作用,如果水资源短缺,就会严重制约一个地方乃至一个地区的经济发展。

我国是一个水资源紧缺,水旱灾害频繁的国家,防治水害、开发水利是一件关系到国计民生的大事,已成为国家和各地区优先发展的基础产业。但是多年来的实践证明,如果不把水利纳入依法治理的轨道,水资源开发和防治水害等各项事业就会滞后于国民经济的发展,阻碍社会的进步。依法治水,加强水行政执法已是水利事业发展和深化水利改革的重要手段,必须予以足够的重视。

水行政执法是水利事业的重要保障和前提,多年来的水患和旱灾以从侧面直接体现了当前水行政执法工作的薄弱,目前水资源管理上,存在着许多重要的问题,浪费水、污染水的情况十分普通,有些地方肆意侵占河道,围垦湖泊、设置河障、阻碍行洪,还有一些地方,人为破坏,盗窃水利设施情况相当严重,打击不力,由于水利法规的贯彻不畅,水行政执法的力度不强,很多地区还没有树立水商品等种种情况,是我们认识到,水利工作任重道远,必须做好加强水政执法这个水利工作的重要前提和保证。

水政执法工作之所以存在这种种困难和问题,主要表现在以下几个方面:

(1)水法规的宣传工作不彻底,宣传力度不够,集中表现在一些基层政府和企业的漠视,同时水行政主管部门的工作不细致。

(2)一些干部和群众的法律意识淡薄,有法不依的现象严重存在,有的甚至不知道有《水法》、《水土保持法》等一些法规,这给水行政执法和监督工作带来极大困难。

(3)有些单位和个人基于本部门和个人的利益,阻碍执法工作的进行,损害整体利益,有的领导以权代法干扰水行政执法,损害和牺牲国家利益。

(4)执法队伍建设滞后,思想工作不扎实,执法人员素质不高,在执法中存在着执法不严,搞变通,不敢碰硬,结果使法律失去了权威性和严肃性。另一方面,存在着法不责众的思想,放松对自己的要求,参与大吃大喝,行贿受贿,严重损害执法队伍的公正和纯洁,在群众中影响极坏。

(5)由于“官本位”和地方保护主义,使得有些人认为,法是管老百姓的,自己不受法律约束,甚至把自己凌驾于法律之上,再就是地方之间、各部门之间关系不能很好理顺,在新形势下,由于利益的驱动,把权私利益搅在一起,知法犯法,对自己有利就执行,否则就不执行。

针对水行政执法中存在的困难和问题,为了达到贯彻水法和依法治水,强化水资源管理,建立促进水利发展的新机制,把振兴水利与深化水利改革结合起来,按着社会主义市场经济的要求,在新形势下,水行政执法必须适应时代和社会发展的要求,做到:

(1)坚持不懈的开展水法规的宣传教育,这是搞好水行政执法的基础,只有宣传到位,执法工作就容易开展,在水法规的宣传过程中,要联系实际,突出重点,通过广泛而深入的宣传教育,提高人们对水资源的认识,即在全社会树立水患的意识,缺水的意识,水法制的意识,促进水法规的宣传落实。

(2)建立一支精干的水行政执法队伍,是做好水行政执法的保证和根本,选拔懂法律、熟悉业务的人员进入水行政执法队伍,确保质量,要求水行政执法人员做到:公正、严明、廉洁、勤奋、忠于水利事业,当好水利卫士,做到秉公执法。

(3)党和政府领导的重视是搞好水行政执法的关键。促进水行政执法机构的建设,理顺方方面面的关系,水行政执法人员要增强执法意识,敢于行使水行政执法权,提高独立执法能力,坚决维护水利法律秩序,在执法中要依靠政府,取得公检法等部门的支持,开展水行政执法要努力争取人大和政府的支持与监督。对重大水事件在向政府请示的同时向人大请示,但是水行政执法主管部门不能依赖政府,水行政执法要取得有关部门的支持和配合,在执法中,要尊重有关部门的法定职权,该会同的主动会同,该协调的积极协调,该配合的认真配合,凡属水行政主管部门的职权,即应独立行使,敢于负责,只有这样才能发挥水行政执法效能,逐步树立水行政主管部门的执法权威。

坚决维护水法规的尊严,认真依据实体法,做到有法必依,执法必严,违法必究,如《水法》第六章已经赋予县级以上人民政府水行政主管部门的执法主体资格,就要理直气壮地认真负责的态度履行法律赋予的管理职责,不论违法者单位大小,个人职务高低,都要严肃依法处理,以典型案例教育群众,实践证明,只要敢于执法,多做工作,任何违犯水法规的行为都能够依法处理,从而维护法律的尊严和摄力,保护水法规的贯彻实施。

实施依法治水,是合理开发水资源和防治水害等水利事业的必要和保障,对促进水利事业的发展和深化水利改革具有十分深远而重要的意义,只有水资源管理有了严格的法律保障,水利这项功在当代,利在千秋的伟业才能有序发展,为子孙后代留下一个良好的水环境和生态环境。

水行政综合执法 篇2

根据有关水法规定，水利局水行政执法主要承担水行政许可（包括：取水许可、排污许可、涉河建设项目按权限审查审批、采砂许可），费用征收（水资源费征收、砂石资源费征收），监督（依法监督许可对象、社会人遵守水法规），对外违反水法人和事查处等执法职能。

2011年以来，按照县政府依法行政工作总体部署，建立公正、公开透明高效政府要求。水行政执法工作在县政府统一领导和县政府法制办、上级业务部门的支持指导下，主要做了一下几个方面的工作。

一、许可工作

水行政许可审批事项共有4类，今年以来，已新受理行政许可项目23件，主要集中在采砂许可、涉水项目建设和取水许可及入河排污口审批等项目上。

1、强化监督，提高行政许可。为加强行政审批的组织领导，进一步规范审批流程，我们专门建立了行政许可办理领导小组，对审批工作统一领导。对重大事项，都严格控制在规定时限内办结。对确需调查论证、调整规划的审批事项，1一般都在按期内完成审批。对涉水项目审批后的监督检查，由管理单位进行监督管理，并在项目审批中就明确监管单位的责任和任务，同时负责涉水项目建设过程中的防汛安全责任。

2、认真做好许可管理工作。2011年审批许采砂户共有22户，其中机械砂场13户、零星砂场5户、禁采段2处、委托管理段2处，新建涉水审批项目1起，同时明确了涉水项目建设过程中的防汛安全责任。

二、河道整治工作

以全面开展整治为契机，以打非治违为主要任务，以依法取缔违法砂场为突破口，以规范采砂秩序为主要目标，一年来，我们以对县域内河道的砂场情况逐一摸排，根据情况划分整治主次，共整治砂场16户，对10户重点户派人蹲点整治。在专项执法整治活动中，依法取缔违法采砂场一户，拆除房屋7间，砂台2处。治理整改采砂场11家，查处超范围、超深度开采砂石行为5起，封堵上堤路1处，覆平河道砂坑砂丘36处63600多立方米，清运河道垃圾10处600多立方米，清除河道管理范围内堆放的砂石料堆体87000多立方米。按照河道管理有关规定，在汛期来临之前对各采砂

场主要负责人进行了集中培训学习，向各乡镇及采砂场点涉河建设项目单位下发了《关于汛期禁止采砂的紧急通知》。按照省、市要求6月1日至9月30日为河道砂石禁采期，严禁从事河道采砂活动，确保汛期河道行洪畅通和人民生命财产安全。在城区街道设立宣传点3场次，悬挂宣传横幅5条，组织宣传车下乡巡回宣传4天10个乡镇和各采砂场及涉河施工单位，制作采砂禁令标志3处，刷写大幅标语19幅，张贴标语100多条，对全县中小学生下发河道安全警示卡4万余张。对拒不执行汛期禁止采砂令的砂场,实行了行政处罚，共查处河道违法采砂案件17起，罚款3.1万元，遏制了违法行为,教育了群众。在城区千河重点保护河段设立了采砂禁令标志，在砂场设立了采砂管理职责、范围、公示牌，全面接受社会的公开监督。

三、征费工作

1、实行最严格的水资源管理制度，加大水资源费征收力度，全年征收水资源费共计100.02万元，占征收任务的100%，其中：秦源煤业已征收80万元，县本级征收20.02万元，12月底以前完成入库。对高耗水服务业年用水量超过1000m的洗车、洗浴场所，已开展了排查摸底，责令服务

3业安装计量设施，积极缴纳水资源费。足额征收砂石资源费，17户，共征费73.95万元。

2、认真贯彻水利部、国家计委《建设项目水资源论证管理办法》的规定，对新建、改建、扩建项目，要求建设单位严格按照《取水许可和水资源费征收管理条例》规定提交有关文件和资料，经严格审查核实，水利局给予书面批复。年内对取水许可证进行年审，年审采取书面审查和现场检查相结合的方法，对持证单位和个人按照年审的规定逐项审查，核定审批取水量及实际取水量，严格按计划用水，杜绝超计划用水的违法行为发生。年内已审核40户，占总取水户的98%。并以书面形式向取水单位和个人下达了下一用水计划。

3、加强水环境保护，合理利用水资源.积极开展水资源基础工作，组织力量对地下水位、水质动态进行观测。在对地下水资源的开采补给条件合理分析的基础上，将县域地下水下降漏斗区确定为超采区，漏斗周边地区确定为限采区，并向社会公告水功能区划确定的保护区域，县城超采区禁止打井和增加新的开采点，城乡结合部位的限采区限量开采。严格水源井审批制度，控制新污染源的产生，禁止新建高耗

水行政综合执法 篇3

一、衢州市试点综合行政执法改革的具体做法与成效

根据党中央、国务院关于深化行政管理体制和行政执法体制改革的部署要求，衢州市从实际出发，在2004年底进行了综合行政执法改革的试点，在综合行政执法的机构设置、职能转变和定位、执法范围内容、管理体制以及运行机制等方面进行了积极探索，并取得一些成效。

（一）建立了综合行政执法体制

衢州系浙江省实行综合行政执法的唯一试点地市，市综合行政执法局属本级政府的组成部门，依法集中行使综合行政执法权。主要职能归纳为“十一加一”，“十一”是指主要履行行政执法的职能，即市容环境卫生、园林绿化、市政工程、公用事业、建筑施工、房地产、城乡规划和工商行政、环境保护、公安交通、卫生方面法律、法规、规章规定的全部和部分的行政处罚权以及与之相关的监督检查权；“一”是指履行市政府交办的其他职责，主要是执行市政府的公共政策，我们理解为城市管理的职能。从编制上看，衢州市综合行政执法局工作人员全部是公务员编制，较好地解决了执法主体资格的问题。市综合行政执法局不仅承担了行政执法的工作，而且执行着大量地市政府的公共政策，承担了相当一部分城市管理的职能。目前，根据有关文件精神，应由市政府职能管理部门履行的各项执法职能正逐步集中到市综合行政执法局。其次，根据衢州市的实际，确定了以市为主、一级执法的垂直管理体制，在规划控制区内按区域设立五个支队，规划控制区以外设立两个分局具体管理衢江、柯城两区的农村地域，以利于集中统一领导，确保行政执法渠道畅通、政令统一，并利于统筹城乡社会管理，确保公平公正。三是严格执行“罚缴分离”、“收支两条线”制度，实行罚没款全款上缴财政，行政执法所有经费由财政保障的办法，彻底杜绝以罚代管、以权谋利、罚款与福利待遇挂钩等不当做法。四是为有利于保障综合行政执法工作，由市公安局设立治安支队城市管理警察大队派驻到综合执法局，业务受综合执法局指导，主要配合综合执法局工作，防止暴力抗法事件发生。通过体制理顺，初步建立了结构比较合理、内容比较完整、方法比较科学的执法框架体系，执法效率明显提高。

（二）不断完善、创新行政执法机制

一是加强了层级考核机制建设，科学制定考核方案，从队伍建设、职能履行、执法业务三方面明确考核比重和工作职责；考核结果和人员使用、评先树优、经济利益挂钩；二是加强了网格化执法运行机制建设，着力推进精细化管理、网络化执法运作机制，正确处理网格化执法与专项执法治理、开展和配合重大活动、集中突击整治的关系，在人员、时间和工作任务上统筹安排；三是加强了综合行政执法社区联动机制建设，实行辖区执法支队负责人街道（乡镇）挂职工作制度，深化“阳光执法”活动，逐步完善执法密切联系社区工作机制；四是加强了公安保障机制建设，密切综合行政执法公安保障协作，建立健全公安保障执法工作办案制度、联络员制度、例会制度、情况反馈制度等四项机制；五是加强了综合行政执法外部协调机制建设，积极沟通市法制办、法院、建设、规划、工商、公安、环保、财政、纪检监察等有关部门，进一步完善与有关部门的工作例会、配合协作、文件会签等制度。

（三）全面提高行政执法队伍素质

市综合行政执法局自成立以来就全面推进行政执法队伍的规范化管理和制度化建设。一是强调执法观念，促进工作思维转变。大力提倡用法律的思维考虑问题，用法律的语言解决问题的工作方式，有效地推动了原来的城管思维向执法思维、城管行为向执法行为的转变，强化了行政执法人员的法制观念和忠于法律的意识。二是加强业务培训，促进队伍素质提升。通过执法资格考试培训、法律业务培训、法律学历进修和业务交流等形式，有效提升了队伍的整体法律素养。三是加强案件审核力度，促进案件规范办理。综合行政执法面向的范围广、权力比较集中，因此，行政执法队伍的行为规范化对有效控制执法过程的合法有效就尤为必要。通过规范执法程序，明确审批权限，加强办案指导和审核，做好案件听证和专家论证等，规范了案件的办理。四是注重制度建设，促进执法监督落实。

（四）建立、健全行政执法责任制

行政执法责任制是规范和监督行政执法活动的一项重要制度。市综合行政执法局成立运行以来一直致力于行政执法责任制的建立和完善。通过梳理执法依据、分解执法职权以及确定执法责任等方式，建立行政执法过错责任制和行政执法错案追究制等制度，强化执法责任，明确执法程序和执法标准，进一步规范和监督行政执法活动，提高行政执法水平。例如，对于单位来说，综合行政法部门任何违反法定义务的不作为和乱作为的行为都应承担相应的法律责任；对有关行政执法人员的行政执法责任的落实，根据过错形式、危害大小、情节轻重，给予批评教育、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等形式的处理；对行政执法行为在行政复议和行政诉讼中被认定违法或者变更、撤销等比例较高的，追究相关领导人和承办人的责任；对实施违法或者不当的行政执法行为依法依纪应采取组织处理措施的，按照干部管理权限和规定办理。

二、综合行政执法改革中遇到的问题与原因分析

（一）法律制度还有欠缺

一是相比较其他政府部门序列的成熟有序，综合行政执法体制至今仍然没有全国统一的模式；在国家层面还没有一个统一的机构对综合行政执法进行指导，只是原则上规定集中执法权的工作是由国务院法制办来管，建设部来牵头日常工作。这样的机制让综合行政执法的合理性、合法性也因此屡受争议。

二是综合行政执法局所执行的行政法律法规已不适应社会发展，很多法律法规的规定过于原则，缺乏可操作性，对法律责任规定畸轻，导致违法主体的违法成本极低，无法起到应有的震慑作用；另外，一些部门规章，基本上都是各部门站在自己的立场上所制定的，部门利益化的立场非常明显；综合执法部门在实际执法中不可避免地要触及相关部门利益；一种违法行为可适用多个部门法的法条，零碎散乱，规范执法队员的自由裁量权较为困难。

（二）部门配合有待加强

以综合行政执法为主导的新行政执法体制改革涉及到既有利益格局和条块关系的调整, 涉及到行政权力重新划分和组织结构重组的问题。绝大多数管理部门的传统模式是“一条龙”管理，从立法到执行，从管理、审批到监督、处罚，都由一个部门决定。部门自己给自己设定权力，又自己去行使权力，缺乏有效的监督机制，行政执法中存在很大的随意性。原来制定的各项法律都是为解决某一个问题而制定的，相互之间在立法之初就没有彼此呼应，导致实际执法过程出现法律漏洞或者法律矛盾。很多部门规章尤其反映出此类问题，现在由综合执法局集中行使处罚权，在某种程度上是在和相关部门争夺利益。综合执法机构设置后 ,触动了某些行政机关的部门利益，综合行政执法部门必然面临如何与相关行政管理部门之间衔接和协调关系的问题。

综合行政执法通过将处罚权与其他行政权进行分离，强化权力之间的监督和制约，从而减轻部门自利性的影响。但是，行政执法只是行政管理的一个环节，要实现政府管理的目的，有赖于其他行政管理环节的配合与协调才能实现。实行综合行政执法之后，相关职能（管理）部门认为失去了行政管理最有力的手段，其责任压力减轻了，因而就放松了审批许可后的监督管理，导致事前管理的责任缺失，增加了事后控制（行政处罚）的压力和执法成本；现场监督、检查以及处罚权由综合执法局行使，出现问题不是追究职能部门的责任，而往往将责任归咎于综合行政执法部门。

（三）执法保障需要完善

一是外部保障方面。主要是公安执法保障和法院执行保障。一方面，公安执法保障主要是由公安派驻城市管理警察大队到市综合行政执法局，其职能主要是配合综合行政执法局工作，防止暴力抗法事件发生。由于办案程序较复杂，环节多，使大队的保障功能受到限制。城市管理警察警力严重不足，造成阻碍执行公务的案件处理不及时，保障不到位。另一方面，综合行政执法作出的行政处罚案件面广量多，且多数执法相对人由于自身利益的原因，对综合执法部门作出的行政处罚往往不主动履行，大多数案件必须通过申请法院强制执行，严重影响了效率。由于法院执行力量不足，导致一些申请执行的案件不能及时到位，既削弱了执法的威信，也影响了行政执法的成效。

二是内部保障方面，主要是经费保障。综合行政执法工作具有劳动强度大、专业性强和执法成本高的特点，经费保障非常重要，但衢州是经济欠发达地区，属于“吃饭”财政，财政状况比较困难，目前我市相对而言财政保障与综合行政执法试点工作实际需要存在着较大的差距，福利待遇也比较低，执法保障工作需要进一步加强。

（四）政府管理的公共政策需要调整

进城务工人员和城市低收入人群，是城市市区日常执法中主要打交道的两个群体，但问题产生的根源——社会保障体制的不健全、公共配套设施不完善，是城市管理难的根本。从我国目前经济发展的水平来看，大量的下岗失业职工和数以亿计的农村剩余劳动力需要解决生存问题，城市中的练摊人员并非都是农民，有相当一部分是下岗失业的城市居民，他们除了最低生活保障之外，就靠“练摊”来补贴家用。如果管理者的政策目标定得不恰当，行政执法人员在执行最末端的行政处罚权时就会遭到暴力抗法。如为了配合政府管理工作的“创卫”、“创园”等工作，行政执法局经常疲于应付，忙于奔波，但是城市管理的很多问题却还是没有根本解决。很多公共政策的问题、政策目标的设定以及涉及城市管理的种种公共问题的解决，是属于公共管理的问题，是政策层面的问题，需要政府根据社会发展状况进行相应的调整。

三、进一步推进综合行政执法改革试点工作的建议

（一）在现有行政管理体制的框架内，依法推行综合行政执法改革

综合行政执法机关应该是一个独立的行政执法主体，是行政系统的一部分，其设立应当符合法律法规的相关规定。作为深化行政管理体制改革的一项重要举措,建议地方各市政府有效整合政府资源，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门”；“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案”，依法设立综合行政执法部门作为政府的本级序列部门，实行综合行政执法。通过优化组织结构，减少行政层级，集中权力，强化配合和监督，将分散的行政执法权力、监督、制约职能优化重组，对现有行政执法机构实行综合设置，通过整合职能、精简压缩地方政府各行政职能部门原行政执法机构和执法队伍，地方政府设立一级政府部门综合行政执法局，直接负责综合行政执法事务，向地方政府负责并报告工作。

（二）制定地方性法规，规范行政执法程序和法律适用

综合行政执法体制改革涉及到既有利益格局和条块关系的调整，涉及到权力重新划分和组织机构重组等一系列问题。法治政府要求权力和责任的对等。按照行政管理科学化和提高行征效率的要求，同一级政府所属的不同部门之间要求分工明确，中央政府和地方政府以及地方政府所属的不同层级部门之间应当划分事权，确定各自的职责和权限。综合行政执法部门以自己的名义行使专属的权力，其所行使的执法权自原来的专业部门移交后，原专业部门就不再行使这些权力，具有行政主体地位，应当独自承担相应的执法责任，遵循独立的活动规则，不再受其他部门的干涉。综合行政执法部门的成立只是解决了行政执法部门的权力冲突问题，但是，对于这种综合的、集中的行政权力运作过程中涉及到的运作程序和法律适用等问题则需要地方法规以立法的方式予以明确和规范。建议在推广综合行政执法改革模式的同时，应该以地方立法的方式设立法定、科学的、高效的行政执法程序和行政执法责任制以保障综合行政政法权力的合法行使；为综合行政执法提供法律依据，为将来制定统一的综合行政执法法规打好基础，逐步建立统一的行政执法体制，使行政执法不断专业化、规范化和科学化。

（三）打破传统的改革思维模式，创新行政管理体制改革

实行综合行政执法，原本就是一项深化行政管理体制改革的重要举措，是在现有体制下的改革。综合行政执法改革符合行政管理体制改革的方向，改革的宗旨是促使政府更好地提供公共服务；打破了传统的条条管理的弊端。现在很多地方提出的要为综合行政执法部门在上级部门找个所谓的“婆婆”或者“父母”之类的想法是典型的传统思维方式。事实上，不同层级的政府有不同的侧重面；只有对不同层级政府的功能进行定位，按照其不同功能特点，合理划分事权，解决好各自的错位、越位和缺位问题，把中央政府和省政府转变为以宏观管理和调控为主的“决策型政府”，把市、县、乡政府转变为以向社会、企业和公众提供优质服务为主的“服务型政府”，政府职能转变的问题才能有效得到解决。因此，实行综合行政执法不仅解决长期以来的多头执法、执法扰民等问题，更重要的是，地方政府因地制宜，根据各地的经济发展、社会进步的实际情况，成立综合的行政执法部门，直接受地方政府的领导，可以更好地为公众提供优质的公共服务。地方政府应该重新认识行政管理职能，重新改组政府组织机构，使政府的权力和行政机关的职能既有简化又相对集中，合理配置权力资源。

（四）建立部门间信息共享机制，促进相关部门间的协调与配合

以跨部门的电子政务应用带动信息资源的交换与共享，探索政府信息资源共享机制。原则上与政府各部门协同业务相关的信息，应根据应用的需要免费交换与共享，以促进政府部门之间的信息共享，加强部门之间的业务协同和部门配合。通过跨部门的政府业务信息系统建设，在实践中发现问题，探索政府部门之间协同办公、信息交换、资源共享的体制与机制创新，带动信息资源的交换与共享。行政机关的前置管理环节，用信息化手段与其他部门建立信息共享机制，如许可、审批以信息共享的方式告知执法局，其他部门认为应该由综合行政执法局处罚的案件（行为）及时告知执法局。前置管理环节如果有违法行政等行为，执法局不去处罚，则有行政不作为之嫌疑；综合行政执法局如果发现其他相关部门有不依法行政的行为也会函告相关部门，从而形成执法部门与其他部门相互制约和相互监督的格局。

（五）加大宣传力度，使社会公众理解、认识到综合行政执法体制改革的意义

由于全国各地的情况不同，以及综合行政执法改革的经验不足，个别地方的暴力执法行为严重损害了行政执法队伍的形象。因此，应该加强对行政执法体制改革的宣传力度，加深社会公众对综合行政执法的理解。综合行政执法的根本目的就是保护公民、法人和其他组织的合法利益，促进政府机关依法行政。行政执法人员利用执法过程中碰到的一些具有典型教育的案件，通过有关的电视或报纸等新闻媒体，进行宣传，充分发挥新闻舆论的正确导向作用。对于一些地方的暴力执法现象不应该片面地报道，新闻媒体应该更多地从正面报道、宣传综合行政执法的改革工作，为推进依法治国方略、维护社会和谐稳定提供强大的舆论支持。同时，通过广泛的宣传也促进全民的公德意识、责任意识以及法律意识等。通过进一步加大宣传力度，积极营造有利环境，努力推进综合行政执法工作，提高行政执法效能，更好地为公众服务，为经济社会发展服务。

水行政综合执法 篇4

1 水行政执法文书的概念

水行政执法文书是县级以上人民政府水行政主管部门在水行政执法过程中, 针对特定的管理相对人和违法事实依法作出的具有法律效力或法律意义的法律文书。

2 水行政执法文书的作用

2.1 水行政执法文书是水执法的必备手段

在水行政执法中, 对管理相对人履行法律义务情况的监督管理及对违法行为的处理, 只能通过制作水行政执法文书这一手段来表述和实施。强制执行是行文请, 由法院强制执行。因此, 水行政执法的全过程都离不开制作文书这一必备的手段。

如:2009年市水利局在防汛检查中发现, 西青区王稳庄镇政府在独流减河左堤陈台子泵站段河道管理范围内建设缆线工程设施。经调查, 该项目未报经市水利局审查同意, 接临堤防的铁塔不符合堤防安全要求, 影响防洪安全。根据材料, 假设你是该案件的承办人员, 将依法如何处理?并请制作一份《责令限期采取补救措施决定书》。

答:依据《中华人民共和国防洪法》第二十七条第一款规定:责令西青区王稳庄镇政府停止在独流减河左堤陈台子泵站段河道管理范围内建设缆线工程设施的违法行为, 限期补办手续, 责令拆除临堤防的铁塔。

制作法律文书如下:

责令限期采取补救措施决定书

津水责字【2009】壹号

西青区王稳庄镇政府:

经查实, 你单位在独流减河左堤陈台子泵站段河道管理范围内建设缆线工程设施的违法行为, 违反了《中华人民共和国防洪法》第二十七条第一款规定, 依据《中华人民共和国防洪法》第五十八条的规定, 本机关责令你单位于2009年×月×日前到天津市水务局补办××工程施工手续, 并拆除违法建设的××铁塔。

如不服本决定, 可在接到本决定书之日起60日内向天津市人民政府或中华人民共和国水利部申请行政复议, 也可在接到本决定书之日

联系电话:

2.2 水行政执法文书是水行政执法活动的原始记录

水行政执法过程的每一环节都有相应文书, 每一文书既是前一阶段执法情况的小结, 又是下一个文书的依据, 一系列文书的集合就构成了一套完整的水行政执法案卷。通过查阅水行政执法文书, 可以了解案情, 也可以剖析每一具体行政行为是否合理、合法;同时又是上级行政复议和法院诉讼案件的重要书证。

2.3 水行政执法文书是考核水行政执法人员的重要内容

每一文书的质量是制作人的法律水平、业务能力、文学修养、逻辑思维和工作态度的集中表现。在一定时期内的水行政执法文书案卷则是一级水行政执法机构整体素质和执法水平的具体体现。

通过对水行政执法文书的检查, 可以考核一名水行政执法人员或一级领导观察问题、分析问题、处理问题的综合能力和领导水平。为此, 应把水行政执法文书作为水行政执法人员的必修课和必考内容。

2.4 水行政行政执法文书是水行政执法人员培训的实用教材

水行政执法文书是水行政执法机构处理案件全过程的原始记录, 其中有现场检查笔录、现场勘查记录、案件调查分析、运用法律法规的依据、行政处罚及其实施等, 是具有很强的专业技术性, 涉及水工程领域等多学科的专业知识。尽管结案后, 该水行政执法文书已失去法律效力, 但它的历史价值和教育作用仍然存在。

好的可以作为典型示范, 差的可引以为戒。认真阅读他人制作的法律文书, 可以提高自己应用法律法规的能力, 提高处理执法中出现各种复杂问题的水平, 提高文学修养等。因此水行政执法文书是水行政执法人员良好的培训教材。

3 如何提高水行政执法文书的制作水平

3.1 加强水法律法规基础知识学习法律法

规是水执法文书制作和使用的法律依据, 是对水行政执法管理过程中各种情况进行分析判定的技术手段。水行政执法文书是具有一定法律效力或法律意义, 其法制权威性的体现是靠国家法律规范的强制力做保障的。

因此, 水行政执法人员不但要熟知法律法规的内容, 而且还必须懂得其他的法律知识, 这样才能制作和使用好水行政执法文书。

3.2 熟悉和掌握水行政执法文书的各种模

先看程序是否合法, 然后看法律文书制作是否正确, 所以增强程序意识, 增强证据意识, 提高水行政执法队伍的整体素质, 要从执法行动上提高, 要善于总结和会总结, 这样才能提高处理案件的整体水平。

3.4 加强水政执法实践, 在实际工作中勤学苦练, 要写好文书, 例如:

依照《中华人民共和国行政处罚法》、《水行政处罚实施办法》规定, 填写行政处罚决定书应当载明的事项和应用水行政处罚的简易程序和一般程序:

行政处罚决定书

当事人的姓名或者名称、地址;违反法律、法规或者规章的事实和证据;行政处罚的种类和依据;行政处罚的履行方式和期限;不服行政处罚决定, 申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。

行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。

简易程序:违法事实确凿并有法定依据, 对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的, 可以当场作出水行政处罚决定。当场作出水行政处罚决定的, 水政监察人员应当遵守下列程序:向当事人出示水政监察证件;口头告之当事人违法事实、处罚理由和依据, 并告知当事人依法享有陈述和申辩的权利;听取当事人的陈述和申辩。对当事人提出的事实、理由和证据进行复核 (当事人放弃陈述或者申辩权利的除外) ;填写预定格式、编有号码的水行政处罚决定;将水行政处罚决定书当场交当事人;在五日内 (在水上当场处罚, 自抵岸之日起五日内) 将水行政处罚决定书报所属水行政处罚机关备案。

一般程序:除依法可以当场作出水行政处罚决定的以外, 公民、法人或者其他组织符合下列条件的违法行为的, 水行政处罚机关应当立案查处:

具有违反水法规事实的;依据法律、法规、规章的规定应当给予水行政处罚的;属水行政机关管辖的;违法行为未超过追究实效的。

所以, 水行政执法人员必须深入执法工作实际中去, 多学、多写、多练, 多看已经处理过的一些案例, 从中不断总结经验, 摸索规律, 掌握要领, 提高自身观察问题、分析问题、解决问题、处理问题及运用文字的能力。学习和锻炼的过程, 就是一个不断自我提高的过程, 只要功夫用到, 水行政执法文书就一定能写好用好。

参考文献

[1]中华人民共和国水法.

[2]中华人民共和国行政处罚法.

[3]水行政处罚实施办法.

[4]天津市水政监察培训教材 (天津市水务局) .

[5]行政处罚法使用手册汪永清编著 (1996.3) .

水行政执法的行为规范 篇5

这一方面反映其在建设法治政府过程中的重要位置和作用，另一方面也表明在依法行政中，尤其是在有关行政执法活动中存在着一系列必须尽快解决的突出问题。

所谓行政执法行为规范化建设，是指负有行政执法职责的机关或部门，在通过行政执法方式来履行自己行政管理职能中，所进行的以严格依法办事为目标的规范性工作。

这些机关或部门主要有公安、工商、质检、海关、环保、税务、劳动、土地等行政管理机关或部门：行政执法方式主要包括行政许可、行政处罚、行政征收、行政确认、行政裁决等。

国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布后，各级政府和部门积极贯彻，不断取得法治建设新成果，为实现构建和谐社会目标发挥了应有的职能和作用。

但必须看到，当前有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，人民群众反映比较强烈：对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济;一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待进一步提高，就必须按照《全面推进依法行政实施纲要》全面加强行政执法行为规范化建设。

一、从全面履行行政执法六原则入手，坚持不懈地进行教育和灌输，使执法人员的理念真正与执法为民一致起来

国务院《全面推进依法行政纲要》提出“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”等六项要求，构成了依法行政的基础和条件，为行政执法设定了原则和标准，回答了应该怎样行政执法这样一个基本问题。

1、合法行政。

其包含两个要素：职权法定和行为有据。

所谓职权法定，指有法律规定的授权，从而具有行政执法资格;否则，即为违法行为。

所谓行为有据，指行政执法行为符合法律、法规和规章的具体规定。

2、合理行政。

原则地讲，合理行政要体现宪法规定的公平、公正原则。

具体地讲，行使自由裁量权应符合法律的目的.，排除不相关因素的干扰，避免畸轻、畸重：执法措施和手段应当必要、适当，达到应有的执法效果。

我国社会主义市场法律体系仍处于完善过程中，与执法相关的制度中存在一些缺陷，这就使得合理行政在执法中要发挥两项重要的作用：一是在某些缺乏明确、有效规定场合，指导行政执法机关及其人员，做出正确的决定：二是在执法活动中对法律、法规、规章的适用发生疑问，导致对处罚种类、数量意见不一时，帮助行政执法机关及其人员予以合理抉择。

合理行政所具有的这两项功能，是对合法行政的重大补充和完善。

3、程序正当。

在西方法治国家里又称程序正义。

包括两层涵义：一是程序设定正当，不偏向、不歧视，符合公平、公正的立法原则：二是严格按规定的程序办事。

程序法是实体法的保障，程序违法会造成实体法施行走样，偏离立法的轨道。

因此，在行政执法行为规范化建设中，执法人员必须树立“注重程序，不讲程序即无行政执法行为规范”的理念，

4、高效便民。

行政机关及其工作人员依法实施法律和行政管理，代表的是国家意志。

反映的是人民利益。

以高效便民作为行政执法的目标和内容，直接表达出执法为民这一根本宗旨和目标。

高效便民也包括两项要求：一是法律规定有时限的，行政机关要按时限办事，这是应尽的职责和最低的义务。

二是在法律无时限规定的，行政机关应积极履行自己的法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便当事人。

5、诚实守信。

在建立市场诚信体系中，行政机关率先规范，引导社会讲诚信、遵法纪，具有重要的意义和作用。

行政行为的诚实守信，主要表现在：依法公布有关信息时应当全面、准确、真实，维护政府行为应有的公信力：非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已生效的行政决定：因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行。

并对因此受到财产损失的当事人依法予以补偿。

6、权责统一。

行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。

行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任。

要体现权力和责任的统一，行政执法行为必须与行政执法主体的自身利益脱钩。

以上六点原则和要求，形成了行政执法应当奉行的正确理念。

加强行政执法规范化建设，必须从这一环节人手，缺乏正确的执法理念，必然导致从思想认识到行为过程以至行为结果出现一系列问题，势必导致擅权执法、野蛮执法、创收执法等违法行为发生。

正确执法理念的形成与确立，需要有一个教育和灌输的过程。

在这个过程中，能否有效建立如下制度作为保障，至关重要：

1、领导干部学法制度。

尤其是行政执法机关领导干部，应定期或不定期进行依法行政知识培训，进行必要的考试，并将考试结果列入政绩考核。

2、领导干部任职前实行法律知识考试制度。

行政执法机关的领导干部，主要以行政执法方式履行职责，把法律知识考试单独出来作为他们竞争上岗或任职前的一个必经程序，相信不久会成为趋势。

3、行政执法人员持证上岗制度及学习制度。

规范行政执法行为，首先要使行政执法人员具备应有的技能，其次是守规则。

在目前条件下，实行并完善行政执法持证上岗制度甚为必要，基层更是如此。

经考试具备起码的行政执法资格后，还要根据实际情况不断加强培训，以增强法律意识，提高法律素质，促使自觉地规范自己的执法行为。

水行政综合执法 篇6

摘 要：农业行政综合执法是法律赋予农业部门的重要职责，是农业部门履行职能的重要方式，是推进依法行政，依法治农的重要手段。为了促进农业农村经济持续稳定健康的发展，农业行政执法还需加强，执法队伍素质还需提高。

关键词：农业行政综合执法；存在问题；应对对策

农业行政综合执法是法律赋予农业部门的重要职责，是农业行政部门履行职能的重要方式，是推进依法行政，依法治农的重要手段。近年来，农业行政执法工作受到各方的关注和重视，农业执法体系不断完善，执法水平也逐渐提高，为了促进农业农村经济持续稳定健康的发展，农业行政执法还需加强，执法队伍素质还需提高。

1 农业行政执法中存在问题

1.1农业行政执法机构人员编制

农业行政执法机构中人员编制的数量多，但在岗出勤的人员数量较少，人员大多分散在各个股站室，不集中，不利于调遣。

1.2农业行政执法人员的素质

农业行政执法人员大都不是法律专业人员，都是经过后期培训的，对农业法律法规相关知识了解较少，执法知识不够完善，没有熟练的执法技能，业务不精通，所以在执法过程中，执法人员经常执法速度慢，用时较长，办案效率低。

1.3专项整治不到位

1.3.1农资打假执法工作方面。对农资检查力度还不够，由于执法人员出动力量不够，致使检查的农资经营单位不够全方位，只是重点对一些门店检查督促，其余单位不能真正地整顿规范。

1.3.2较大种植户的监管方面。近几年虽然对高毒农药在蔬菜、水果上的禁止使用工作付出了很大努力，也取得了一定成效，但是在核心生產区管理上，农业投入品、农产品生产记录上，还存在欠缺，不够完善，或者是有记录但保存不完整。

1.3.3对农资经营户的素质提高不够。对农资经营户的培训力度小，使人们在农业法律法规知识，肥料、农药、种子等农业投入品常识，进货渠道及进货质量上不能自己进行检查，自己不能很好地把好质量关，进销货台账记录不全，给执法带来更大的工作量。

2 执法工作应对对策

2.1加强执法队伍建设，提高执法人员素质

开展农业综合执法规范化建设，增强执法人员的培训，使执法人员更多了解农业法律，熟知法规知识，定期不定期组织执法人员学习《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国种子法》等法律、法规条律，来提高执法人员业务素质，建立一支政治合格，业务精通，作风过硬，高效廉洁的专职执法队伍。

2.2进行农资打假执法，开展各项专项整治工作

2.2.1农资打假执法，根据农产品的生产环节主抓农业投入品的销售旺季，根据地方具体情况，主要制定春、夏、秋三季的农资打假方案，出动执法人员，进行拉网排查农资经营单位，发现不合格产品及时立案查处，进行调查，追溯源头，有效的规范农资市场，保障农业生产安全。

2.2.2查处“三品一标”产品。临各大节假日，出动执法人员对各大超市农产品的“三品一标”进行全面检查，检查该农产品进货时索要的认证证书，进货票据，记录，没有认证证书的“三品一标”产品杜绝上架销售，规范认证农产品市场。

2.2.3监管种植业大户。深化水果、蔬菜整治工作，加大监管力度，强化投入品的科学使用，全面了解水果、蔬菜种植基地农业投入品的生产使用情况，告知种植基地、核心生产区禁用、限用农药的名称、范围，监督种植业生产基地、合作社建立农业投入品的使用记录，并妥善保管。

2.2.4提高农资经营户的业务素质。定期召集农资经营户进行农业法律、法规知识，肥料、农药、种子等农业投入品的常识，进、销货注意事项，高毒农药的禁、限用等知识培训，把好农业投入品的销售关，消除隐患。

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水行政执法中的问题及对策研究 篇7

一、现状分析

二十多年前的《中华人民共和国水污染防治法》的颁布使我们国家针对治理水环境污染的水平迈上了一个新台阶, 历经数十年的积累和沉淀使得该法已经深入人心, 大到中央的施政方针, 小到普通老百姓, 愈来愈多的人清醒地认识到了保护环境的重要性, 人们越来越意识到改革开放初期的不计代价、粗放型以牺牲环境为代价的发展方式, 会令自身的生活空间乃至整个国家都遭受不可逆转的巨大伤害。自然界赋予我们人类的资源是有限的, 人类破坏了水资源以及其他资源换来的经济发展成果, 虽然可以使整个社会的水平有所提高, 但是对于子孙后代的生活环境, 以及他们以后的发展空间都产生了巨大的伤害, 对于水等环境资源的合理保护利用可以使人类在人与自然和谐相处的前提下, 更好地发展社会经济。在这种大的背景下, 对于水事环境的破坏令人们越来越痛心疾首。特别是近些年, 水利工作的部署写进了中央一号文件, 人们开始重注对水资源的保护。

二、存在问题

(一) 对水政执法的必要性认识不清

很多人对于水政执法的必要性认识不清, 这是直接导致水政执法非常困难的原因之一。对于其中的违法行为存在着侥幸心理, 这也是直接导致涉水行为犯罪的最主要的原因。当然能够更好的依靠自觉性完成水政执法工作, 是最终的目标, 但是现在还是需要很好的一个约束力对人们的心理进行牵制。这样才能更好的做到期待的目标的出现。

(二) 执法队伍自身建设有待于进一步加强

执法队伍自身建设有待于进一步的加强, 因为在一些相关的执法案件中, 执法人员自身素质存在着一定问题。执法人员素质不高也是影响水利工程施工管理的一个重要因素。在很多水利工程施工中, 很多执法人员缺乏良好的技术素养, 没有严格按照执法要求进行问题的处理, 直接导致的就是一些不法分子的逍遥法外。现阶段加强执法队伍自身的建设也是非常重要的。

(三) 有人为干预执法的现象存在

水行政执法与其他类型的执法一样, 都避免不了人为因素的干预。人作为执法主体, 都具有感情。在执法过程中都会遇到一些利益相关人的说情、拉关系, 有时候甚至会通过领导对执法人员施加压力, 使其做出从轻处理。当违法行为主体做出的行为涉及到当地的地方经济时, 有的地方政府就会出面加以干涉。

(四) 水行政执法宣传力度不够

水利执政法宣传力度还是不够的。很多时候都会出现一些内部的操作。这也是现阶段的主要的问题所在。如何更好的提高水利行政的执法宣传力度, 是现阶段非常需要解决的问题之一。

三、对策探讨

(一) 加大水行政执法力度

对于现阶段人们对于水行政执法的一种现状而言, 应该切实加大水行政的执法力度。因为这样才能更好的对其中的一些违法犯罪进行及时的制止, 并且能做到以儆效尤的作用, 使得有犯罪动机的人们的气焰得以很好的压制。这也是非常重要的一个方面。

(二) 要提高水行政执法人员的自身素质

现在, 许多乡镇地方政府没有设立专门的水行政监察执法机构和执法队伍, 当有需要对涉水案件进行监察执法的时候往往都是由水利部门中的工作人员兼职。水利部门的工作人员大部分都是毕业于水利专业学校, 对于水法律法规等相关知识还很欠缺, 这样作为执法人员的执法水平很难得到保证。建立一支精明强干的水行政执法队伍, 是当今依法治水的迫切需要。设立专门的水行政监察部门, 任命专人负责对水事案件的执法, 在执法人员上岗以前对其进行水法律法规的专业知识培训, 使其在执法过程中能够熟练的运用所学知识, 正确的处理好水事违法案件的查处。

(三) 进一步完善涉水执法的规章制度

要建立健全水行政执法目标责任制, 使执法责任细化, 确定执法岗位责任, 落实到每个部门、每个人, 通过年度考核、季度考核, 使执法责任得到确实地落实。建立执法监督机制, 实行分级分层执法监督制度。不同的监督主体通过不同途径, 对水政监察部门进行不定期开展监督活动。水政监察部门要接受司法、监察等国家权力机关的监督。要接受上级人民政府以及上级水行政主管部门的行业监督。要接受社会公众及媒体代表的监督。通过各方面的监督, 规范水行政执法行为, 使水行政执法规范化。

要建立水行政执法国家赔偿机制, 对于执法中的错误及时纠正, 对由于执法错误造成执法相对人蒙受的不必要损失, 给予及时、合理的补偿。

要建立执法行为阳光化制度, 实行执法过程录影、录像, 编辑成册, 执法案件在网上发布, 方便各方查询、给予改善建议。

(四) 加大执法的宣传力度, 促进执法的进行

虽然人们对于保护水资源有了越来越强烈的意识, 但是对于水行政执法的了解还知之甚少。由于水行政执法相对于其他行政执法来说, 还算是新生事物, 要想让社会公众对《水法》等相关法律法规有更全面的了解, 还需要一个漫长而艰难的过程。这就需要水行政执法部门在宣传、普法方面下大力气、投入更多精力。

首先, 在每年的“世界水日”和“中国水周”的时候, 执法部门要积极通过各种手段向社会公众宣传水对于人们的重要性, 以及人们应当如何运用《水法》等相关法律知识, 自主及配合水行政执法部门保护身边的水资源环境。

其次, 水行政执法部门应当定期的组织通过媒体宣传、通过分发传单、通过开展法律讲堂等形式, 向社会公众传播水法律知识, 使人们的水法律意识得到加强。

参考文献

[1]王璋.水行政执法应注意的问题[N].中国水利报, 2000 (2) .

湖北省水行政联动执法制度之构建 篇8

关键词：水行政联动执法,体制架构,运行机制

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 (以下简称《决定》) 在提出“依法治国, 建设社会主义法治国家”这一总目标的同时, 对法治实现路径也做出了具体的安排。即要求形成高效的法治实施体系, 促进治理体系和治理能力的现代化。这一总目标与实施路径的结合, 为执法体制改革明确了方向与核心, 具体在环境资源、农业水利等领域, 则体现为综合执法的推行。因此, 探寻综合执法模式, 构建综合执法制度不仅是法治实践的迫切需要, 也是法学理论研究的责任和义务。

一、水行政联动执法模式———水行政综合执法类型之一

在法学领域, 行政执法的概念有广义与狭义之分。但在法治实践中, 通常对“行政执法”做狭义理解。即“为了实现国家行政管理的目的, 行政机关及其行政执法人员按照特定的职权、程序, 依据特定的法律规范, 对特定的人和事采取影响其权利义务的行为。”譹) 而在水事领域的行政执法通常称为水行政执法。在水行政执法的实践中, 综合执法模式日渐成为其主流的执法模式。而根据“综合”的广涉性以及综合的强度的不同, 又可将“水行政综合执法”进行类型化, 进而形成两个子类型:1.水行政联合执法;2.水行政联动执法。

在湖北省的具体实践中, 水行政联动执法主要是指针对同一水域片区的水行政违法案件, 调动并集中相关行政区域的不同水行政主管部门的水行政执法力量, 通过相互之间的配合与协作, 实施水行政执法活动。其核心特征在于水行政系统内部部门之间的联动执法。经过水行政部门长期的联动执法实践, 已充分证明了这种联动执法模式的有效性。因此, 联动执法模式理应实现制度化。

二、水行政联动执法体制之架构

水行政联动执法体制架构需从静态与动态两个方面进行考量。静态方面主要是指体制之架构;动态方面则是指机制之设计。二者相互依存, 缺一不可。基于先静态架构, 再动态设计的制度建构逻辑, 同时根据湖北省的实践经验, 理应先对水行政联动执法体制进行合理架构。

(一) 联动执法领导小组

在水行政联动执法体制的架构中, 联动执法领导小组是承担组织领导这一环节的常设组织机构。从性质上看, 联动执法领导小组是水行政联动执法体制的核心领导组织机构。从职能上看, 联动执法领导小组主要负责牵头指挥单位的选择、重大事项的决策、联动执法方案规划的审核、联动执法经费预算方案的审核, 与地方政府及其他行政部门的沟通协调等事项。

从组织构成上看, 联动执法领导小组应当由省水政监察总队分管领导、相关市县水行政主管部门的分管领导构成。其中, 省水政监察总队分管领导为组长, 市水行政主管部门分管领导为副组长, 县水行政主管部门分管领导为小组成员。其履职方式主要为定期召开领导小组常务会议。

(二) 牵头指挥组织单位

在联动执法过程中, 为便于执法活动有条不紊地展开, 须在联动执法启动之前, 确定相应的牵头指挥组织单位。而牵头指挥组织单位应当由联动执法领导小组依据现实情况在各联动单位中进行指定。同时, 联动执法领导小组应当在牵头指挥组织单位中确定联动执法行动总指挥, 以统筹安排、统一指挥。

(三) 联动单位联络人

水行政联动执法体制的架构中, 除设立领导小组以外, 还需在各联动的相关单位中设立相应的联络人。由于联动执法在本质上是不同地域的水行政主管部门之间的合作协同执法。因此, 不同水行政主管部门之间的沟通与协调在联动执法机制的运行过程中显得极其重要。

在联络人的职能方面, 各联动单位中的联络人负责联动执法前、执法过程中、执法后续的整个过程中的信息沟通、传达, 既包括横向的信息沟通传达, 也包括纵向的信息沟通传达事务。此外, 联络人还需负责本单位参与联动执法的人员的组织、安排、管理, 以及联动执法方案的实施。

三、水行政联动执法机制之设计

(一) 联动执法的前期准备

在水行政联动执法启动之前, 应当做好相应的前期筹备工作。首先, 由各联动单位在各自辖区范围内针对水事违法活动, 进行一次大范围、深入细致的巡查, 将本辖区范围内的水事违法状况信息进行汇总, 并呈报联动执法领导小组审阅, 以便从宏观上了解并掌握相关地区的水事违法的总体状况。其次, 组织各联动执法单位的执法人员, 进行一次集中统一的执法培训和经验交流活动。对各联动执法单位及执法人员的执法行为进行规范化培训。以提高执法水平及规范性, 从而为提高联动执法活动的水平、效用做执法技术上的准备。

(二) 水行政联动执法的启动

在做好以上联动执法的前期准备工作后, 则可适时进入水行政联动执法的启动阶段。

首先, 由省水政监察总队召集召开联动执法领导小组常务会议。会议由联动执法领导小组组长主持召集, 根据前期所掌握的水事违法状况信息, 确定当年的牵头指挥组织单位。

其次, 牵头指挥组织单位根据水事违法状况, 进而制定联动执法方案、经费预算, 并报联动执法领导小组审核。联动执法方案应当包含执法时间、执法日程安排、参与单位及人员名单、行动总指挥和副总指挥、执法人员职责分工、紧急预案等相关内容。

第三, 联动执法领导小组要对联动执法方案及经费预算进行实质审核评估。审核通过后, 由省水政监察总队向各联动水行政主管部门及当地政府下发执法行为通知或水事违法督办函等相关正式文件, 以取得地方政府的配合支持, 明确告知行动的时间、地点、内容等。

第四, 其他联动执法单位联络人将相关联动执法信息向本单位进行传达, 组织安排本单位执法人员参与联动执法活动。并将本单位参与此次联动执法活动的相关信息向联动执法领导小组以及牵头指挥组织单位汇报。与此同时, 建立与新闻媒体的联系, 主动邀请并接受新闻媒体的监督。

(三) 水行政联动执法的运行

在水行政联动执法的运行阶段主要是实施联动执法方案。根据水行政联动执法方案, 省水政监察总队、各联动执法单位及执法人员应当按要求集结, 由总指挥对联动执法人员、执法装备进行检查核实。各联动执法单位则根据各自的职责分工, 按照联动执法方案实施执法行动。在联动执法过程中, 各联动单位的联络人之间以及与总指挥之间要时刻保持信息通畅, 信息得以及时共享, 相互团结协作, 大力提高执法效率。在必要情况下, 省水政监察总队须对水行政联动执法工作进行现场指导。根据违法行为的性质, 由当地水行政主管部门依据法定程序, 对依法需采取强制执行的违法案件, 由牵头指挥组织单位联合各联动单位共同参与执法。

水行政联动执法行动结束后, 应召开一次联动执法座谈会, 就联动执法所取得的经验进行总结。同时, 各联动单位之间就联动执法经验进行深入的探讨和交流, 实现执法水平的共同提升。此外, 及时对水行政联动执法的相关文件、材料、证据等资料进行收集整理, 作为指导下一年度联动执法的内参资料。

参考文献

[1]许崇德, 皮纯协.新中国行政法学研究综述[M].法律出版社, 1991年.

[2]杨惠基.行政执法概论[M].上海大学出版社, 1988年.

[3]金国坤.行政权限冲突解决机制研究——部门协调的法制化路径探寻[M].北京大学出版社, 2010年.

[4]孙维俊.水行政综合执法实践与思考[J].江苏水利, 2014年.

城市管理综合行政执法改革探究 篇9

行政执法制度是国家行政管理活动中必不可缺的制度,其对于保障法律的顺利实施,行政权力的有效运作乃至社会秩序、公共利益的维护都具有十分重要作用。【1】由于强制力是行政执法的主要特征,因此,设置该项制度的合理性和必要性,运行的适当性等直接关系到民众的基本权利。为解决城市管理过程中出现的多头执法、相互推诿等现象,我国建立起城市管理综合行政执法制度,由城管部门相对集中行政处罚权的行使制度。该制度建立之后,经过多年的探索和发展,城市管理工作取得了较多的成就。但与此同时。争议也一直不断,甚至有人质疑城市管理综合行政执法是否有存在的价值和意义。

2014年4月20日浙江省苍南县千余群众围殴城管事件发生,使全国上下为之震惊。我们不禁会想,城管作为行政机关所实施的是行政管理行为,是为人民群众服务,我们百姓应感谢你,而为何会出现如此一幕?是何原因导致官民之间冲突如此激化?这不得不对我们的城市管理综合执法进行反思。

城市管理部门在执法过程中暴露出的暴力执法、暴力抗法、执法腐败等问题对城市管理行政执法工作产生严重影响,并使执法人员与被管人之间的矛盾成为社会焦点。而近来频繁出现的群发性事件使得我们不得不重视城市管理行政执法工作中存在的问题,并分析产生问题的原因,最终找出解决这些问题的有效途径,使城市管理综合行政执法体制逐步实现规范化。

二、城市管理综合行政执法存在的主要问题

1. 法律不明确、不完善

我国目前除《行政处罚法》第16条对相对集中处罚权制度有原则性规定之外,尚没有一部法律对相对集中行政处罚权行使的领域和执法程序作出明确规定。从国务院曾给各实施城市的批复中看,仅是列举了几类涉及城市管理方面的行政处罚权,关于城市管理综合行政执法权每个省份都有不相同的规定,究竟城管部门可以享有哪些行政处罚权,如何行使综合行政处罚权,对这些问题,缺乏城管执法权行使的标准。城管制度运行之初,各地为了规范权力运行,围绕城管执法工作各自制定了一系列规范性文件,但由于这些文件效力等级相对较低,不足以规范城管执法工作中出现的新情况、新问题。而当城市管理综合行政执法工作全面推开后,实践中更是由于缺乏法律的全面规范出现了许多棘手问题,使得具体操作陷入困难境地。

2. 暴力执法与暴力抗法现象并存

城管工作人员在执法过程中存在严重的暴力执法现象,如2013年7月17日上午,湖南临武县城管局工作人员在执法过程中与南强莲塘村村民邓正加发生争执冲突,邓正加被打致死。同时,暴力执法为我国法治建设带来很恶劣的影响。赋予城管执法权力是一把双刃剑,既能为行政相对人提供服务,维护城市秩序,但也有可能被滥用。部分城管执法工作人员采用不合法、不恰当的强制措施,侵犯了行政相对人合法权益的现象时有发生。城市管理行政执法工作人员经常利用自己手中的权力粗暴地对待城市中的弱势人群,以至于行政相对人丧失对法律的信心,行政执法人员暴力执法的事件给社会安定埋下了一个很大的隐患,不利于和谐社会建设。

对于城市管理执法人员暴力执法的现象,在社会公众给予严厉谴责的同时,城管执法人员也背负着巨大的压力。最为突出的矛盾体现在城管与流动摊贩之间,两者积怨已久。摊贩们被粗暴对待、维持生计的物资被没收等因素,时刻触动着管理相对人脆弱的神经,若矛盾一旦被激化,就会引发暴力抗法事件。2006年8月11日,在北京市无照商贩崔英杰将海淀区城管副队长李志强刺死。2013年6月2日,广州东山口数名男女与城管起冲突。冲突最激烈时,城管上衣被扒,并被小贩掐脖子。类似暴力抗法事件时有发生,威胁着执法人员的生命安全,更为严重的是不利于国家的和谐稳定。

3. 执法效率较低

从实行城市综合管理综合行政执法以来,在市容、环境、卫生等很多领域取得了一定的成绩。但就目前情况来看,执法工作的效率仍然有待提高,在某些方面执法效率还很低,比如对城市违章建筑的拆除、小商小贩占道摆摊经营的取缔等。虽然城市管理行政执法部门在执法过程中投入了大量的人力、物力,但民意测评中城管部门的得分往往是所有执法部门中最低的。

4. 执法人员的素质良莠不齐

城管综合管理执法部门成立时间较短,工作人员的来源包括公务员招考、事业单位招考、社会招聘等,人员素质参差不齐。而城管部门所行使的相对集中处罚权工作又对执法人员的素质提出了较高的要求。目前,城管执法人员权力较大,权、责之间存在差异,还未完全适合相对集中行政处罚权的要求。如没有优秀的执法人员,再完美的执法制度也不会发生作用。

5. 程序和监督体制不健全

在执法人员抱怨执法难的同时,百姓也对一些执法者乱执法、违反程序执法叫苦不迭。我国行政法制建设过程中长期存在重实体、轻程序的现象,尽管各地对城市管理执法程序都有规定,但在行政执法过程中,很多并没有遵守法律规定的程序。这在城管执法中主要表现为:执法人员检查不出示工作证,不告知处罚的事实、理由和依据,不告知当事人享有申请听证的权利和救济渠道,不遵守时间、步骤和顺序方面的要求等。

三、完善城市管理综合行政执法的建议

由一个部门相对集中行使有关行政机关的行政权是一项有生命力的新制度,在中国目前行政执法环境下,需要新的理论对实践活动进行指导。综合行政执法体制须在现有法律、执法观念、方法手段、责任承担、机关设置等方面进行破旧立新式的全面变革,建立一个服务到位、机构精简、执法高效的行政执法体制。【2】

1. 加强立法工作

行政法制中的任何革新都必须具备形式和实质上的合法性,都不能与宪法和法律相冲突,否则,它就不可能达到预期目的。行政改革应立法先行,即通过制定相应法律来规范行政改革,确保改革的顺利进行,并保障改革的成果有效实施。不应当用政策规则对相对集中行政权和综合行政执法行为进行调整,对其行为进行调整的只能是法律规则。笔者认为应从以下两点加强立法工作:一是清理并修订现有关于城市管理方面的法律、法规和规章,解决与综合行政执法相关法律配套问题,建立健全城市管理法律体系。由于历史原因,目前我国一些地方行政执法依据主要是浩如烟海的地方法规和部门规章,其中很多与综合行政执法不相一致,因此,试点单位应抓紧进行法律编纂,抓紧对原有的法律法规特别是规章进行废止和修改。二是尽快由全国人大制定专门法律,国务院制定专门法规,从而进一步明确城市综合行政执法机构的性质、地位、职责,明确其执法主体资格,规范法律责任,重点要界定综合行政执法机构与各专业执法部门职权划分,从根本上理顺关系。

2. 规范城市管理综合行政执法自由裁量权

行政执法必须遵循公正、公平的原则。笔者建议:首先,城市管理综合行政执法人员要正确把握法律授予自由裁量权的目的,严格按照法律意图执法,不能有不正当的动机和目的。如果自由裁量权行为违背了授权法的意图,就是不正当行为。在实践中,很多行政机关在执法过程中有不当动机,出现为罚而罚,在法定处罚幅度内能多罚就多罚,这些滥用自由裁量权、违背法律目的行为,导致应予处罚与违法行为不适当性,违背了公平、公正原则。

其次,要遵循比例原则,也就是过罚相当原则。这是保证自由裁量权正当行使的最基本原则,就是对违法程度比较重的行为给予较重的行政处罚,对违法程度较轻的给予较轻的处罚。绝不能重过轻罚、轻过重罚。使处罚手段与目的之间达成均衡,处罚结果更具有说服力,让行政相对人信服。

再次,平等对待行政管理相对人,不偏私、不歧视,不因当事人身份、地位的不同而给予不同对待。在处罚过程中,重要的是以事实为根据,以法律为准绳,严格执法,不考虑与案件本身不相关的因素,对所有当事人一律平等。

最后,城市管理综合行政执法机关实施处罚行为须前后一致,具有连续性、稳定性。对同样的违法行为,不能今天轻罚,明天重罚;在此地轻罚,在异地重罚。因为导致处罚结果出现差异的原因不仅仅是执法人员可能受不相关因素的影响,执法人员对法律的理解和执法水平的差异也能导致处罚结果的不同。

3. 健全执法评价体系

规范、完善的绩效评估体系可以有效提高执法效率,减少执法过程中违法事件的发生,控制执法过程中的暴力事件,缓解执法主体与管理相对人的矛盾。

(1)明确执法标准与程序。从城管执法的角度来看,要求对城管执法组织的管理层次和管理幅度设置一定的标准,对城管执法的任务进行细化。在明确总体目标的基础上,将任务细化为具体指标,将其分解到每个人。城管执法单位应当根据不同领域、不同阶段的执法任务,制定相关领域城管执法标准和程序规范,以形成各领域、部门之间互相配合、互相监督,形成城管执法良性互动的局面。

(2)贯彻效率原则。在城管执法中贯彻行政的效率原则,要求避免城管执法活动中所消耗的资源与所取得的成效之间的严重失衡状态,要求城管执法系统中的职、权、责必须明确清晰,因为只有建立了权责明确的城管执法体制,才能保证城管执法的政令畅通和高效运转。

4. 改善执法方式

当前城市管理综合行政执法部门最为重要的一件事就是应改善行政执法方式,单一、粗暴的执法方式已为公众所不忍,造成很多负面影响。执法人员应通过耐心劝导、文明执法、多种方式并用使相对人增加对执法的可接受度,来提高执法效率。

5. 建立高素质城市管理综合行政执法队伍

城管执法人员是相对集中行政处罚权工作的承载者,从一定意义上讲,执法队伍建设好坏、职能作用发挥得如何,关系到相对集中行政处罚权工作的成败。因此,加强执法人员自身建设至关重要。

笔者认为高素质的城市管理综合行政执法队伍应从以下几方面作出努力:

(1)加强执法人员的法律观念。执法人员不仅应知悉相关领域法律,而且应自觉遵守法律和维护法律。应定期对执法人员进行法律知识的培训,在培训过程中并不能仅要求工作人员机械式地记忆法律,最为重要的是对法律灵活运用的掌握。通过宣传和引导使其在执法过程中牢固树立依法行政的观念,杜绝违法执法事件的发生。使每位执法人员做到秉公执法、严格执法、文明执法。

(2)强化执法人员服务意识。服务型执法即要求执法者深刻意识到自己不再是凌驾于公民之上的官僚,而应是为公众提供服务的“仆人”,是与管理相对人平等沟通、相互尊重并为之提供优质服务的“服务者”。建设一支作风正、纪律严、形象好的城市管理执法队伍,要积极推行人性化管理、亲情化服务。【3】在实施行政处罚过程中,要真正以人为本,处理好处罚与教育的关系,将管理与服务相结合,进一步树立良好的执法形象,为构建和谐社会作贡献。

6. 将城管执法改革和政府职能改革相结合

随着我国城市化进程的加快,城市综合行政执法还需与正在实施的政府职能改革相结合。加强城市管理是一项十分重要而又紧迫的工作,关系到群众的生活质量、城市形象、城市竞争力。加强城市管理,是贯彻落实科学发展观的必然要求,是改善民计民生的重要举措。当前,城市管理与人民群众的愿望相比,还有明显差距。因此,综合行政执法要结合城市管理改革加以推进。

从实践来看,要坚持标本兼治,按照“两级政府、三级管理"的要求,理顺管理体制,推进管理重心下移,巩固和发展环境综合整治的成果,实现长效管理。执法力量上注重向街道倾斜,由县级城市管理综合执法部门向街道派驻执法队伍,成立街道执法小分队,以县级城市管理综合执法部门的名义行使处罚权,在领导体制上实行由县级城管部门和街道双重领导,使综合行政执法的效应更加突出。

我国的城市管理综合行政执法改革面临着诸多方面的问题,但只要我们坚定树立正确的行政改革思想,坚持与社会主义市场经济体制、与社会主义初级阶段的基本国情相适应,赋予行政执法新条件下新的历史使命,我们的城市管理综合行政执法改革必将会更好地为经济发展服务、为巩固和加强党的执政地位服务,城市管理综合行政执法改革也必将更加深入人心,得到群众的支持,行政执法的效果也更能实现和谐的执法。

摘要：当前城市管理综合行政执法工作存在诸多问题,如暴力执法、暴力抗法和执法腐败等,特别是近来频繁出现的群发性事件使得我们不得不重视城市管理行政执法工作中存在的问题,并分析产生问题的原因,最终找出解决问题的有效途径,使城市管理综合行政执法体制逐步实现规范化。

关键词：城管,行政执法,暴力执法

参考文献

[1]李国旗.我国综合行政执法的实践困境与出路[J].山西省政法干部学院学报,2008(6).

[2]杨建顺.论构建和谐社会中城管执法的作用[J].法学家,2006(4).

水行政综合执法 篇10

一、综合性港口水上交通安全行政执法模式现状以及存在的执法体制弊端

综合性港口中既有商业码头, 又有渔业码头, 商船与渔船往往共用同一进出港航道和港内锚地。在综合性港口中, 一般均设有基层海事和渔监部门, 港口交通安全执法模式是海事、渔监两部门共同行使水上交通安全管理职能, 在体制方面主要体现出的问题如下:

1、管理主体不明。

对行政事务所归属的行政主体不明确, 行政机关相互间容易产生扯皮或相互推诿责任。如对综合性港口以及专用水域、航道、锚地的管理主体定位问题, 国内众多港口也存在“商、渔”地位彼此不分主次的现象。

2、管理要求不统一。

海事、渔监两部门设置在同一综合性港口中并对外行使行政执法职能, 由此便存在阶段性管理侧重点不同步、执法工作内容和要求不一致以及适用的依据和标准不相同, 容易造成“一严一松”现象, 影响了执法的权威性、连贯性。

3、管理协调机制难以有效形成。

在船舶登记、船员持证、动态监管搜寻救助等诸多方面未能做到资源共享、信息互通, 海事、渔监两部门也未形成定期或不定期的联席会议等协调制度, 直接影响到监管的效率。

二、综合性港口构建水上交通安全行政综合执法模式的理论基础和法律依据。

1、行政综合执法的概念及构成要件

根据理论界的提法, 行政综合执法是由以下几个法律要素构成:

(1) 行政综合执法的成立必须基于行政主体的执法行为没有明确的法律规范规定, 行政事态的管理和管辖没有清楚的职能承担者。

(2) 行政综合执法是一种权力转让型的执法, 这种权力的转让涉及到原有法定职能的重新调整和配置, 根据职权法定原则, 必须在严格的法律依据和程序下取得, 且取得行政综合执法资格的行政主体必须也是行政机关。

(3) 取得综合执法权的行政机关是一种多位权力组合的执法形态, 其多位权力组合后便形成了一个相对集中的权力板块, 因此, 其在法律上的效力高于其他普通执法。

2、构建行政综合执法模式的法律依据

依据《行政处罚法》第十六条规定, 我国首次在行政管理领域确立相对集中行政处罚权制度的法律规定, 旨在解决行政管理领域中比较混乱的行政处罚行业。而相对集中行政处罚权的行使, 势必涉及到行政机关机构调整和执法模式的改革, 由此行政综合执法就应运而生。由此可见, 综合性港口构建行政综合执法模式符合其构成要件, 也有充分的法律依据, 此模式的构建是可行的。

三、结合水上交通安全管理特点和监管体制现状, 科学构建水上交通安全行政综合执法模式

内河资源立体分布, 各种水上活动相互影响和制约, 综合性港口水上交通安全实施行政综合执法符合这一发展趋势, 科学构建行政综合执法模式, 应着重把握好以下几个环节:

1、加强行政立法。

在本着切合实际与大胆突破相结合的原则的基础上, 在制定法规时应注意以下几点:一是可先选择综合性港口进行试点, 在积累成功经验的基础上制定法规。二是从制定法规的内容来看, 应包括机构的设置、编制及职责范围、行政执法处理 (含处罚、强制等) 程序、经费保障、执法监督等主要内容。

2、合理设置机构。

从管理实践来看, 综合行政执法机构运作模式主要有授权新建专门机关行使等三种, 管理体制的定位也主要有垂直领导、垂直与横向双重领导、横向领导等三种。要达到机构的合理设置, 必须要加强监管力度、理顺各方面关系、提高工作效率, 亦可考虑进一步拓展监管领域, 将交通、港口、边防等部门的相关职能也纳入其中, 实行港口“大安全”行政综合执法。

3、健全保障体系。

一是要切实加强对该项工作的组织保障, 对有关问题进行深入调查和潜心研究。二是要重视制度建设和程序规范, 统一规范行政综合执法的各项工作纳入法治轨道。三是执法机构所需经费必须由财政予以保障。四是加强后勤保障, 整合现有部分海事、渔监执法船艇、车辆, 减少重复投资。

水行政综合执法 篇11

(一) 城市管理的概念界定

华中科技大学公共管理学院教授马彦琳认为现代城市管理是“多元的城市管理主体依法管理或参与管理城市地区公共事务的有效活动, 属于公共管理范畴。”[1]中国城市经济学创始人、东北财经大学教授饶会林在《中国城市管理新论》一书中, 将城市管理概念归纳为是“指城市政府和其他有关机构, 为达到城市资源的最优配置, 促进城市的可持续发展, 不断提高城市居民的生活质量和水平, 实现提高城市综合效益的最终目的, 而对城市各项事务进行的导引、规范、治理、经营和服务等活动。”[2]综合各学者观点, 可将城市管理界定如下:宏观上看是以提高城市生活水平、改善城市整体功能为目标, 以城市经济、社会环境和生态协调发展的全过程为对象, 合理配置和有效使用城市资源、推动城市综合效益长期稳定发展的活动。从微观上看是对与城市规划、建设相关联的基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。本文是在微观层面上倾向于对人管理的分析。

(二) 城市管理综合行政执法的内涵

城市管理综合行政执法是作为集中行政处罚权的产物应运而生的。上世纪90年代中期以前, 我国的政府职能转变和行政管理体制改革虽已初见成效, 但是尚未达到彻底深入的程度。加之长期以来的立法工作一直强调条条管理与块块分割, 因而法律法规所规定的行政处罚权往往落实到政府的某一具体部门。而在实践中更是出现了每制定一部法律法规, 就必须设置一支执法队伍的情况。在某些地方甚至拥有超过一百支的行政执法队伍。这不仅带来了大量的冗员, 亦造成了相关部门之间职权交叉重复, 执法力量分散, 行政效率低下, 甚至于滋生腐败。为了解决多头和重复执法、职权交叉等诸多负面问题, 1996年我国颁布实施了《行政处罚法》来确立相对集中行政处罚权制度。该法规第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权, 但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”因此, 城市管理综合行政执法的法律依据源自于此。从此之后, 我国开始有越来越多的城市实行相对集中的城市管理行政处罚权。 (1) 综上所述, 可以将城市管理综合行政执法的内涵界定为:指综合执法组织必须经由国家有关机关批准成立, 根据有关法律规定, 将过去城市若干行政机关的行政处罚权集中于一身, 对城市情况进行监督检查, 并对违法行为进行处罚。

二、城市管理综合行政执法的多维困境

近些年来, 尖锐对立的现象频出于城管执法机构与作为行政相对人的商贩之间, 野蛮执法、暴力执法、暴力抗法事件层出不穷, 这使得城市管理综合行政执法深陷困境。本文以行政法为视角, 对城管执法的多维困境作出如下探讨。

(一) 作为行政主体的资格不适格

在我国, 城管执法机构是否具有行政主体资格目前尚存疑问。从行政法角度上讲, 行政主体是指“依法享有一定的行政职权, 能以自己的名义代表国家行使国家行政职权, 进行行政管理活动, 并对外承担行政法律后果的行政机关和法律法规授权的组织。”[3]结合此定义可以明确行政主体的构成要件:首先, 行政主体必须依法享有具有一定的行政职权;其次, 行政主体必须是能够代表国家, 以自己的名义行使行政职权, 实施行政活动的行政机关和组织;再次, 行政主体必须是能够以自己的名义承担行政活动的法律后果的行政机关和组织;最后, 行政主体可以以自己的名义参加行政诉讼活动。根据行政职权产生的方式, 行政主体可以划分为职权行政主体和授权行政主体。《行政处罚法》赋予了集中行驶行政处罚权合法性, 但是在条文中并未赋予集中行使行政处罚权的行政机关合法性。主体的合法存在, 及其是否可以行使某种权力是两个层面的问题。一个行政机关设立和存在是否是符合法律, 涉及的是行政组织法范畴。如果城管部门的成立没有依照行政组织法程序的规定, 就不是合法的行政机关。我国还存在执法人员的来源 (素质不合格, 没有经过专业培训) 和身份 (行政编和事业编) 多源的情况, 从新闻报道中经常能发现行政执法队伍中充斥着大量临时工的现象。因此, 城管的授权行政主体资格也是备受质疑的。所以从严格意义上讲, 城管的行政主体资格是不适格的。

(二) 执法权力划转不稳且过度膨胀

《环境保护法》、《城市规划法》等法律都规定由相关政府职能部门实施行政处罚权, 而在地方上, 法律规定的行政处罚权则被各级政府直接化转给城市管理综合执法部门集中行使, 这就凸显了法律、部门规章与地方法规的冲突。这使得法律的规定效力大减甚至失效。这也导致出现了诸多问题。譬如, 法律规定的执法权力被各级政府行政管理权划转后, 其效力受到质疑。法律是全国人大制定并通过实施的, 各级政府应该严格遵循, 而各级政府在组织实施法律时再次分配行政执法权力, 权力正当性颇受质疑。地方政府自行归并行政执法权时, 目的性、计划性不明确, 随意划来划去, 给社会公众以不确定的预期。大众对城市管理综合行政执法认可度比较低, 很难在社会上产生较强的公信力。此外, 城市管理综合行政执法权力也在不断膨胀。1997年北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作时城管支队仅有5项职能, 而到现如今已经扩展到14类285项行政处罚权。只要城市发展中出现了新问题, 城管管辖的范围就极有可能扩大, 到了无所不包的地步。监管方面, 法规在赋予城管广泛职责的同时, 却没有设立相应的监督机制。城管部门自己既作为球员, 又扮演裁判的角色, 极有可能导致权力异化, 执法行为变异, 执法人员为所欲为。

(三) 行政执法程序不当

长期以来我国在行政法制建设中形成了重实体法、轻程序法的弊病, 现有的城管执法依据仅有《行政处罚法》, 目前仍缺乏一部统一且行之有效的行政程序法。而在现实生活中, 社会公众对城管执法所诟病最多的莫过于他们的执法程序问题。《行政处罚法》规范的处罚程序共有三种:简易程序、一般程序和听证程序。在三种处罚程序中, 城管在行政执法工作时以使用简易程序居多, 而这种程序极易引发争议。在城管执法过程中, 尤其是在涉及公民权利和义务的具体行政行为时, 城管执法人员多数情况下并没有遵守法定的程序。因此, 由于执法程序的缺失, 当前城管所行使的权力, 基本上已经是一种不受限制的强权力。

(四) 行政相对人的特殊性

行政相对人身份的特殊性同样使城市管理综合行政执法面临困境。我国当今社会的人口数目依然日趋庞大, 加上城乡二元结构开放所引发的地区间贫富差距明显的突出问题, 从而导致了欠发达地区的人民不断涌入城市寻求发展, 而城市的就业需求不能满足外来人口的就业需要, 就业压力不断上升;企业改制、政府裁编产生了下岗人群、房屋拆迁带来了拆迁户, 这些措施所引发的城市剩余人口增多的问题影响着城市的利益群体格局。通常这些人群不具备进入一些对能力要求较高的行业打拼的实力, 只能从事一些工作技术含量低、任务繁重却又收入微薄的工作。这样一来低收入人群占有相当的比例。随着经济的迅猛发展, 物价的高速上涨, 为了维持家庭的基本生计, 子女上学、家人获得医疗救助, 这些生存在社会夹缝中的人群不得不选择冒着被城管抓捕的风险, 和执法人员进行“都市游击战”, 做着一些利润低廉的小本生意。这些小商贩的行为影响了生活环境, 损害了市容市貌, 打乱了城市规划, 欺骗了消费者 (出售不安全、不健康食品的行为屡见不鲜) , 构成了城市管理综合行政执法的行政相对人主体。出于对城市环境规划建设的考虑, 各城市都相继出台了城建城管的法规、规章, 加强了对各种影响市容环境的行为进行规范和惩处的力度。现行的城市管理执法体系将管理与执法单一的割裂, 城管执法仅仅是一个行政处罚权的执行, 在实际操作中执法的方式又较单一。不仅是作为社会弱势群体的行政相对人, 而且还给周围百姓日常生活用品购买带来便利, 他们更容易博得社会公众的同情, 由此造成了民众对城管的偏见, 对执法工作不理解和不支持, 致使城管在实际的执法工作中往往处于社会舆论的对立面和不利地位。

三、城市管理综合行政执法困境的破解

由以上分析可知, 我国目前的城市管理综合行政执法面临着多维困境, 只有针对当前城管执法领域所面临的问题提出相应的改进和完善策略, 才能真正的破解城管执法困境难题。

(一) 完善法律供给

为了解决多头执法、重复执法的问题, 在暂时无法对单项法律、法规进行大规模修改的情况下, 《行政处罚法》确立了相对集中行政处罚权。现在城市管理行政执法机构行使行政处罚权的依据主要是国务院法制办关于开展城市管理综合执法试点工作的复函、文件及地方政府为界定综合执法组织的职责所发布的文件, 国家没有一部权威性的法律或法规确立城市管理综合执法的体制。随着相对集中行政处罚权制度的全面推开, 若无国家法律或行政法规的全面规范, 就不能实现社会的公平正义。因此, 立法机关应尽快制定统一的《城市管理综合执法法》, 以统一全国各地现行的各种规范相对集中行政处罚权的地方性法规和规章, 并把城市管理综合执法纳入各业务领域的法律法规中。制定本法首先要明确城市管理综合行政执法的主体资格, 各行政主管部门都要交出一部分与城市管理相关的行政处罚权给新组建的城市管理行政执法机构, 由城市管理行政执法机构独立行使若干机关的权力, 变多家执法为一家执法。这不但有利于对行政机关或组织的法律地位进行定位, 还将有利于保护行政相对人的权利。其次要明确城市管理综合执法的执法范围。在立法过程中, 为了更好地体现相对集中行政处罚权的优势, 国家应根据“权责统一”的原则, 将城市管理综合行政执法机关的职权列举出来, 并严格限定可集中的行政权的范围。综上做法, 有利于冲破各部门间利益格局束缚, 分清职责, 摆脱城市管理综合行政执法现实困境。

(二) 城管执法责任制度化

建立健全政府行政执法责任制度, 是建设服务型政府建设工程、营造良好的政府行政执法环境的一项重要的制度保障。[4]我国从古至今上级政府 (发包方) 与下级政府 (承包方) 的关系是一种行政发包制。就是中央首先将行政和经济管理的具体事务全部发包给省一级政府, 然后省政府再往下逐级发包, 一直到县乡一级。行政指令和要求下级政府完成的职责可以看做是对发包内容的规定和要求。行政事务的逐级“转包”过程就是政府职责和职权的向下转移过程, 中央以下每一级政府必须对上级政府负责, 而每一次发包方都有义务监督所有后续的承包方的职责。[5]对于城管执法部门也应当如此, 但要撇开城管执法与经济的联系, 在相关遵循相关法律法规的基础上, 明确责任主体, 规范行政执法责任, 做到与责任挂钩, 行政领导需要将责任逐一地分配到每个岗位与个人的头上, 要职责分明, 并定期考核与监督, 实现权责相统一。这里要强调监督的重要性, 原本对城管行政执法的监督只是事后监督然后追究相关责任, 在科技如此发达的现代社会, 要充分利用电子信息技术和新媒体等手段, 加大监督力度, 对事前、事中、事后都要详细监督。还要必须建立健全城管执法举报、控告、申诉受理等制度, 逐步完善和推行引咎辞职制度。[6]此外, 社会主义下的法治政治是以民主政治为本的, 这就是要呼吁大众多参与到对行政执法的监督上来, 让人民的监督在对执法人员科学的考核评议之中真正能够体现出来。

(三) 行政执法程序合法化

正当的行政执法程序体现了对人权的保障和民主精神, 有利于推进过程公开并充分保障实体公正, 是现代法治的精髓和追求的目标。现代法治不仅要求结果公正, 而且强调程序公正。因此, 在城管行使行政执法权时, 不仅要严格遵守实体性法律法规, 而且还要严格遵守程序法。我们强调依法行政, 将程序作为规范行政机关行为和和保障相对人合法权益的重要手段, 首先应当保证行政执法所遵循的程序是合法、合理、科学的程序。因此, 应该在不断地改进和完善行政执法程序基础上, 推进相关制度的配套建设。在现实生活中, 由于理论上的、技术上的、体制上的和其他诸多因素的影响, 城管所实施的行政执法程序不能适应执法实际工作、难以协调其与行政相对人之间利益的情况比较突出, 对问题的解决无甚帮助甚至从某方面而言激化了矛盾, 违反了程序的价值和法治的精神。要确定一套较为具体且操作性强的行政执法决定程序和执行程序, 城市管理行政执法机关应该结合本部门实际情况, 并且按照行政处罚法以及有关法律法规建立一系列程序性制度, 另外还需要加强行政监督, 动用各方监督力量, 保障行政执法在不违反各项制度规范的基础上运行。才能保证城市管理行政执法机关以公平、高效、廉洁的执法活动实现其为社会服务的宗旨。

(四) 树立以人为本的城市管理理念

中国十大传世名画之一的清明上河图, 其背景便取材于商贩攒动的繁荣景象。马克思指出:“人的本质并不是单个人所固有的抽象物。在其现实性上, 它是一切社会关系的总和。”。美国社会学家波普诺说:“确定一个地方是否为城市的最重要的因素, 不在乎其规模, 而在于其居民的谋生方式”。小商小贩古今中外均有, 说明它有存在的充分理由和现实必然性。城市管理的理念要变, 小商小贩已经全面深入的融入公众的生活, 因而不能简单的使用“堵”和“禁”的方法, 科学管理应该变换思路, 将公民满意度作为价值取向。在对无证商贩的管理时要充分利用行政伦理, 做到人性化管理。例如可以学习德国, 在闹市区或居民生活繁华的街道设置一米线, 规定在线内可以摆摊设点, 并且对物料的摆放要整洁, 不能阻碍交通的正常通行, 另外要保证出售的食品不会有害健康, 对所在区域卫生做好保洁, 如果发现不符合规范的摊贩要则其改正, 如屡教不改, 则做出行政处罚。客观地说, “摆摊设点”不仅仅是一种市场行为, 对于中小城市的经济状况来说更是一种市场需求。摆摊设点小买小卖既能增加就业、消除贫困, 又能繁荣市场、方便群众生活, 进而成为城市经济中不可或缺的部分。因此, 市场导向下产生的摆摊设点现象就只能借助“市场之手”来疏导, 城市管理首先还是要考虑民生问题, 这既是以人为本的理念, 也是构建和谐社会的要求, 更是破解城市管理综合行政执法困境的必由之路。

摘要：自上世纪90年代中期我国城市管理综合行政执法产生以来, 已经历经了十余年的发展。然而近些年来, 城管执法机构与作为行政相对人的商贩尖锐对立的现象频出, 野蛮执法、暴力执法、暴力抗法事件屡见不鲜, 使得城市管理综合行政执法深陷困境。本文从行政法视角出发, 阐释了城市管理综合行政执法的内涵, 并进一步对我国城市管理综合行政执法的多维困境做了细致分析, 并在此基础上提出了破解城管综合行政执法的策略, 以期为我国的城市管理法治建设献上一份绵薄之力。

关键词：城市管理,行政执法,行政主体,行政相对人

参考文献

[1]马彦琳, 刘建平.现代城市管理学[M].北京:科学出版社, 2006.

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