海上行政执法（精选4篇）
海上行政执法 篇1
1 引言
海洋是人类可持续发展的巨大潜力所在。自1982年《联合国海洋法公约》正式生效以来,世界各国越来越重视海洋综合管理和海上执法工作。世界主要沿海国家通过海上执法体制改革以及发展强大的海上执法力量来应对海洋时代的机遇和挑战,其对于维护国家主权和海洋权益,监督管理海洋资源开发、海洋环境保护、海上搜救与应急处置以及依法制裁海上持械抢劫、非法贩运、海上走私、恐怖主义等行为都有着至关重要的意义。
2 主要沿海国家海上执法体制和模式
世界主要沿海国家的海上执法体制形式多样,主要分为5种模式:①集中统一海上执法模式。成立专门的海上执法力量负责海岸警卫任务,比如美国、日本、韩国、菲律宾等。②相对集中海上执法模式。成立专门的海上执法力量,会同海军和其他海上执法力量负责海岸警卫任务,比如法国、加拿大、越南等。③联合分散海上执法模式。由分散的执法力量共同承担海岸警卫任务,比如英国、澳大利亚、俄罗斯、印度尼西亚。④海岸警卫队属于海军模式。有专门的海上执法力量负责海岸警卫任务,但归海军或国防部管理,比如挪威、智利、荷兰、印度等。⑤海军承担海岸警卫模式。没有专门的海上执法力量,由海军承担海岸警卫任务,比如葡萄牙、巴西、马来西亚等。现将海上执法模式及有关国家情况做如下比较研究。
2.1 集中统一执法模式
以美国为代表,成立了专门的海上执法力量负责海岸警卫任务,平时由政府部门领导,战时划入军队领导。海上执法力量人员组成比较复杂,有现役、文职、预备役和自愿辅助人员。这些国家海上执法力量比较强大,它的舰艇和飞机比许多国家的海军都要先进,比如美国、日本、韩国。海岸警卫队舰艇在政治上比军舰更易于接受,在和平时期,它可以“走出去”,维护海洋利益。有些国家(比如菲律宾)已经成立类似的海岸警卫队,从军队中划分出来,但实力相对较弱。
2.1.1 美国
美国海岸警卫队承担主要海上执法职责,美国法典第14编第89法令界定了海岸警卫队的权力和管辖权。《国土安全法》《海关法》等法律规定了海岸警卫队的职能和执法依据。其他涉及海上执法的机构包括国家海洋与大气局、内政部(美国鱼类与野生生物管理局,国家公园管理局,海洋能源管理局,安全与环境执法局)和环保署。
美国海岸警卫队是美国海洋综合执法机构,担负着最主要的海上执法任务,也是目前世界上规模最大、设置最完善的海上执法队伍,为美国五大军种之一,是美国唯一拥有执法权的独立军种。美国海岸警卫队先后隶属于财政部、运输部,“9·11”事件后隶属于新成立的国土安全部,在两次世界大战期间,海岸警卫队隶属于美国海军。美国海岸警卫人员主要由现役、文职、后备役和自愿辅助队等4部分人员组成,主要职责是保护美国在其内陆水域、港口和码头、海岸线、领海以及专属经济区的公共安全秩序、环境、经济及国家安全利益,保护美国在国际水域及其他美国认为重要的海域的利益。2002年美国《国土安全法》为美国海岸警卫队规定了11项职能:维护海上人员与财产安全;搜索与救护;管理导航设施;保护海洋生物资源(渔业执法);保护海洋环境;破冰作业;维护港口、水道与海洋安全;打击毒品走私;打击人员偷渡;海洋防务;其他执法任务。
2.1.2 日本
日本海上保安厅承担全部海上执法工作。出于政治原因,日本主要由海上保安厅而不是海上自卫队维护其海洋权益。《海上保安厅法》《海上保安厅组织细则》明确了海上保安厅的隶属关系、机构设置、性质与任务,赋予其统一的海上执法主体资格,并赋予警察机关的搜查、逮捕、起诉及执行与任务相关法律的职权,为其处置海上违法行为提供了有力的保障。
海上保安厅的主要职能包括维护海上治安,防止走私和偷渡、打击海盗;防止不明船只侵入,还有在争议领土地区活动;保护核原料船只等特殊工作;维护海上交通安全;海上防灾救灾和海洋环境保护。在维护海上治安方面,主要负责海上警备工作,将日本周边海域划分为特别警备巡逻区、海峡巡逻区及周边海域巡逻区3类。分别在钓鱼岛、竹岛(独岛)、北方四岛设立特别警备区,主要针对中国、韩国、俄罗斯。此外,日本海上保安厅还负责打击海上毒品、武器走私以及偷渡活动,维护正常的渔业秩序。防止外国船舶在日本领海内进行非法活动,维护海上法律秩序。
2.1.3 韩国
韩国海洋警察厅是韩国海上安全及治安的机构,成立于1952年,隶属于内务部,1991年升格为海洋警察厅,1996年划归新成立的韩国海洋水产部。2005年升格为副部级单位,由国土海洋部代管,总部搬迁至仁川。2013年划归重新组建的海洋水产部,2014年其主要职能划归新成立的国土海洋处。主要职责包括:海上搜救、海上交通安全管理、维护海上治安、海洋环境保护和污染防治、打击海上非法偷渡和海上犯罪活动;维护海洋权益,对一些有争议的海域加强巡航,对外国渔船的监视。
2.1.4 菲律宾
菲律宾海上执法工作主要由菲律宾海岸警卫队负责,农业部渔业与水产资源局也担负渔业领域的部分执法工作。菲律宾海岸警卫队成立于1967年,属菲律宾武装部队系列,是菲律宾三大武装力量之一,承担着海上执法、海上搜救、维护海上安全和保护海洋环境与资源的任务。菲律宾海岸警卫队原来由海军管理,后来为了树立非军方执法队伍形象,1998年改由菲律宾交通与通讯部管理,使海岸警卫队变成了非军事性质的机构,为此,海岸警卫队可以从其他政府部门接受船舶、装备、技术与服务,可以与其他政府部门开展合作和获得其他所需援助,这是归海军管理时无法做到的。
2.2 相对集中的海上执法模式
这些国家成立了专门的海岸警卫队,由有关政府部门负责管理(其中越南是由国防部管理),但是只承担部分海上执法职责,海军及其他海上执法力量也承担重要海上执法职责。执法人员有现役、文职人员和警察。
2.2.1 法国
法国海上执法统一由海区长官负责。海区长官是政府授权的海上执法者,直接对总理和其他部长负责。海区长官具备海上警察权,其职责是:确保国家的主权和海上利益不受妨碍;负责国家和国际法规在法国管辖水域内的执行;负责人员和货物安全;负责海上环境的保护;协调打击各种非法活动,确保公共秩序得到维持。在具体执法时,法国则是由海军和各部门共同承担海上执法工作。海区长官的职责是负责协调所有的涉海政府机构,协调公海和沿海的各单位执法,必要时可以动用武装力量,海区长官同时统领海军。
2009年,法国部际间海洋委员会确定了法国海岸警卫队的职能,总理授权海洋国务秘书总局执行相关政策决定。成立海岸警卫队,目的不是取代现有机构对国家涉海活动的组织与管理,而旨在加强部门间合作与协调。海岸警卫队由包括海军司令在内的相关机构的领导组成,负责确定海岸警卫队的总体政策与方案,制定宗旨并向总理提出建议,应海洋国务秘书总局的要求召开会议讨论涉海问题。同年,根据其工作程序,海洋国务秘书总局在巴黎建立了海岸警卫队业务中心,由海军作战指挥部领导,跟踪监测海上形势,发布海洋信息,提供测绘服务,开展海上形势分析。
法国海军是担负海上执法任务的主要部门,在开展海上行动时,所有海军部门,包括舰艇和飞机都有责任参与;法国海关负责在领海和毗连区范围内的日常监管移民、货物和各类非法交易等;法国海事局负责搜救、海上交通监测、渔业活动监测;海上宪兵队隶属国防部,通常职责是应对陆上犯罪、维护公共秩序,但同时也参与海上行动;民事安全局隶属内政部,负责为陆上人口提供综合服务,同时参与保障海上活动人身安全和应对海洋污染;国家海上搜救协会是政府支持的私人志愿性质的救生船协会。
2.2.2 加拿大
加拿大海上执法体制属于高层协调与分工负责相结合的模式,高层协调机构是加拿大部际间海洋安全工作组,各有关涉海部门承担相关任务,其中加拿大渔业与海洋部下属的加拿大海岸警卫队主要发挥海上执法平台作用,并代表有关部门监视海上活动和提供装备、技术支撑与服务。加拿大皇家骑警和海军也承担一部分海上执法任务。
加拿大海岸警卫队是完全的非军事机构,统管除海军以外的政府船只,负责渔业执法和维护北极主权等任务,并为其他海上执法和海洋安保工作中提供业务支撑,即为其他相关执法部门提供船舶与飞机、人员和服务支撑,也可以为军事行动提供支撑。加拿大海岸警卫队的主要职责包括:海洋渔政执法;海上航行安全服务;破冰与维护北极主权;海上通信与交通服务;在沿岸、近海、河口和港口水域开展交通管理,保护海洋环境和提高船舶运输效率;搜索救护与应对环境应急事件;制订因船舶事故引起的油污应急计划,进行油污应急处理;海洋安保与船舶管理;维护加拿大安全与主权。加拿大海岸警卫队组建于1962年,1995年并入加拿大渔业与海洋部,但具有相当大的自治权与独立性。
皇家加拿大骑警拥有包括海上执法在内的加拿大联邦政府相关法律法规的执法权力,设有海洋与港口司,主要负责预防、发现和打击包括人员偷渡与货物走私在内的非法活动,维护海上安全。皇家加拿大骑警主要通过以下机制开展海上执法工作:①国家港口执法队;②海洋安全业务中心;③海洋安全执法队;④国家水上安全合作计划。
加拿大海军主要任务是维护加拿大的海上国防安全,同时肩负部分海上执法任务,是加拿大海上执法队伍中的组成部分,在海上执法方面的主要职能是:①通过执法,维护加拿大海洋权益;②保护海洋环境和保护加拿大渔业与能源资源;③通过北大西洋公约组织、联合国以及其他联盟性行动,维护加拿大的海洋权益。
2.2.3 越南
越南负责海上执法的队伍较多,隶属于不同领域或部门,但主要执法力量是越南海岸警卫队、海军和渔业执法总队。1998年,越南通过《越南海岸警卫队法》,正式成立海岸警卫队,属越南武装部队系列,待遇和制度与部队相同,归国防部管理。越南海岸警卫队负责维护国家海上安全与秩序,负责在越南近海、大陆架和专属经济区开展海上执法。越南海军也肩负海洋巡航执法任务,负责国家、岛屿、领海和主张的专属经济区与大陆架权的维权任务。
2012年,为了强化保护越南的渔业权和领海主权,越南成立渔业执法总队,隶属越南农业与农村发展部渔业局,主要负责执行海域巡逻、检查、监控,处理渔业事务等任务,有权对在“越南海域”进行捕捞作业的本国和外国个人与船只采取罚款或禁止捕捞等措施,并可以要求各部门提供有利于执法工作的必要信息。同时,渔业执法总队将肩负预防海上灾难和参与相关搜救工作。越南渔业执法总队将设管理部和4个地区处。
2.3 联合分散海上执法模式
以英国为代表,没有设立专门的海上执法力量。海上执法工作由多部门分工负责,海军参与海上执法工作,民间组织也参与海上执法工作。但是,这些国家都设立了高层海上执法协调机制,负责统筹海上执法力量。海上执法力量的人员组成更为复杂、有现役、警察、文职人员和民间自愿者。
2.3.1 英国
英国海上执法部门包括交通部、海事和海岸警卫署、苏格兰运输局、英格兰环境食品和乡村事务部、威尔士乡村事务部、北爱尔兰农业和乡村发展部等。海上执法船只中多数船员由海军指挥,搜索和救援直升机由英国皇家空军操作,其他资产由有关政府部门、民间合同商,甚至皇家救生艇协会(由兼职志愿者管理的慈善组织)掌管。英国皇家海军有逮捕权,但多数执法任务是在海军在场的情况下由民间机构完成的,海军在必要时提供协助。
英国交通部和苏格兰运输局执行英国政府的海事政策,负责船运和港口交通管理、海洋污染防治、海上人身安全及渔船登记等。英格兰的环境食品和乡村事务部、威尔士的乡村事务部、苏格兰的环境和乡村事务部、北爱尔兰的农业和乡村发展部负责渔业资源管理。海关和移民局负责缉私和缉毒。海事和海岸警卫署设有18个分部,主要由海事办公室和皇家海岸警卫队两部分,24小时为船舶航行安全提供救助服务。英格兰环境食品和乡村事务部负责管理英格兰和威尔士(12海里以外)的海洋渔业事务,苏格兰以外英国12~200海里渔业执法活动,主要由皇家海军渔业保护大队负责,下设海洋渔业局和环境渔业水产中心。威尔士乡村事务部下设的海洋渔业委员会负责英格兰和威尔士6海里以外的沿海渔业的管理和养护。苏格兰环境和乡村事务部下设的苏格兰渔业保护局管理海洋渔业事务。
2009年,英国出台了《海洋与海岸带使用法案》,明确由新成立的“海洋管理组织”(2010年4月1日成立)统一负责和协调海上执法工作。海上执法人员主要为海洋管理组织任命的人员,威尔士部长任命的人员,皇家军队委任的人员以及其他军事人员,形成了由海洋管理组织领导下的中央的综合性执法队伍和地方的综合性执法队伍为主,辅之以军事人员共同执法的执法机制。英国海洋管理组织主要负责重点海洋管理领域的执法和渔业执法,运输部海事与海岸警卫局(下设皇家海岸警卫队)负责船舶与人员安全和船舶航运污染方面的执法,海关和边防局等其他相关部门分别肩负海关和边防执法任务,英国海军代表英国海洋管理组织肩负保护英国渔业的责任,并为英国海洋管理组织等部门提供海上执法所需部分装备和人员支撑。
2.3.2 澳大利亚
澳大利亚是联邦制国家,联邦政府与各州政府的海洋区域管辖分工是:自领海基线起向海3海里由沿海各州和领地管理,自3海里以外至200海里专属经济区为联邦政府管辖水域。澳大利亚海上执法力量分散,涉及部门多。2005年3月,由澳大利亚海关与边境保卫局和澳大利亚国防部队联合组建边境保卫指挥部,负责协调澳大利亚海洋权益维护与执法工作。
澳大利亚边境保卫指挥部是一个由多部门联合组成的特混队伍,对内政部和国防部负责,人员由下列单位派出:澳大利亚海关与边境保卫局;国防部;澳大利亚渔业管理局;澳大利亚检疫与检验局。边境保卫指挥部执法对象包括:非法开发自然资源;在海洋保护区进行的非法活动;人员的海上非法入境;非法进出口;海上恐怖主义活动;海盗、海上武装抢劫或其他暴力活动;危害生物安全的活动;海洋污染活动。
2.3.3 俄罗斯
2001年,俄罗斯成立了联邦政府海洋委员会,是俄罗斯联邦政府的常设机构,协调和统一俄罗斯联邦海洋工作。俄罗斯海上执法形成了以俄罗斯海岸警卫队为主的部门分工负责机制。主要海上执法队伍包括:俄罗斯海岸警卫队,组建于2005年,隶属于俄罗斯联邦边防局(边防局直接接受联邦安全局领导),是俄罗斯主要的海上执法力量。俄罗斯海岸警卫队的主要职责是:保卫俄罗斯的国边界、内海、领海、专属经济区和大陆架及其水生物资源;调查和打击企图穿越联邦边境的恐怖分子,打击非法通过俄边境运送武器、爆炸物、放射物质、毒药和其他可用于恐怖活动的物品的犯罪行为;保障领海和专属经济区的国家海运活动安全。
2.3.4 印度尼西亚
1999年,印度尼西亚出台《地区自治法》,将地方和地区政府范围内的海岸带管辖权从中央下放到地方和地区,从低潮线到4海里的海域,由地方政府管理,4海里到12海里的海域,由沿海省政府管理(12海里以外到200海里专属经济区由中央政府管辖)。
印度尼西亚设有海上执法高层协调机构海洋安全协调委员会,目前还没有统一的海上执法队伍,但在相关法规中已提出成立印度尼西亚海洋与海岸警卫队,以统一和强化海上执法工作,目前这项工作正在推进之中。目前,印度尼西亚负责海上执法任务的主要部门有:海洋与渔业部、运输部、海关、警察和海军。其中,前四者执法队伍均由本部门人员组成,但须接受特别的海上执法训练,并拥有一定的武装。专属经济区和公海的执法活动主要由海军和空军负责,执法领域包括渔业、能源和矿产资源勘探开发。
2.4 海岸警卫队属于海军模式
荷兰、挪威、智利等国家提供了第四种模式的海上执法模式,由海军或国防部领导海岸警卫队,但又与海军或军队其他部门不同。海上执法人员有现役、文职人员等。
2.4.1 荷兰
荷兰海域分国家管辖和地方政府管辖两部分,其中距海岸线1km内归地方政府管理,1km外由国家管理。荷兰于1987年成立了海上警卫队,由基础设施与环境部、国防部、司法部、财政部、农业自然与食品质量部、经济事务部、内务与王国关系部等7个部门共建。经费、人员与装备由各共建单位提供,海岸警卫队没有自己的船舶和飞机,其执行任务的船舶和飞机由共建单位派出,但船舷和机身上喷有海岸警卫队字样。各共建部门根据职能分工承担相应任务,主要涉及海洋公益服务、搜索救护、应急反应和污染控制等,其中:基础设施与环境部的共建部门是航空与货运部门和北海管理部门;国防部是国防司、荷兰皇家海军和荷兰武警部队;司法部是公共检察署;财政部是海关;农业、自然与食品质量部是渔业督察局。荷兰政府指定荷兰海军负责担负对荷兰海岸警卫队的业务指挥任务,但海岸警卫队不属于海军正式建制。
荷兰海岸警卫队与各部签署业务协议。各部根据协议,为海岸警卫队提供物质、经费和人员。针对海岸警卫队的工作,每年制订两项计划,其中一项是为各部门提供服务的计划,由基础设施与环境部起草;另一项是执法工作计划,由北海执法协调联络组起草。这些计划均明确规定海岸警卫队每年应预期达到的工作指标。
2.4.2 印度
1978年,印度发布《海岸警卫队法》,创建了海岸警卫队,负责领海和专属经济区的海上执法。印度海岸警卫队属军队系列,受印度国防部领导,使命是维护印度在领海、专属经济区和公海的海洋权益。印度海岸警卫队与印度海军、渔业部、海关和中央与地方警察部队有着密切的合作关系。
印度海岸警卫队的职能为:维护国防安全;保卫人工岛、海上装卸设施和其他设施的安全;保护渔民和海员,为他们提供所需援助;维护海岸安全;在领海和国际海域执法;保护海洋生态系统与环境,防止海洋污染;打击走私,担负其他海关涉海任务;搜集和提供科学资料。
2.4.3 智利
智利海上执法工作由海洋领土与海洋商业总局负责,该局也称为智利海岸警卫队。海洋领土与海洋商业总局成立于1848年,隶属于智利海军,任务是对智利辽阔海域进行控制与监视,维护智利的海洋权益,主要是维护安全、社会、经济与环境权益。具体职责包括:执行国家海洋管理法规和国际协定;实施海上救援、保护海上人命安全;保护智利管辖海域的环境;保护海洋资源及其合理开发利用;维护海洋秩序等。
2.5 海军承担海岸警卫模式
2.5.1 葡萄牙
葡萄牙的海上执法体制是一种由海军进行海上执法的单一化体制。为了推进海洋事务,国防部设有海洋事务国务秘书,并于2002年建立了海洋监管系统,由国防部长任主席,下设4个主要机构:国家协调委员会;国家海洋管理局;海洋监管系统海军分部;国家海洋监管委员会。
海洋监管系统是由多个政府部门共建的协调机制,成员单位包括葡萄牙海军、葡萄牙国家共和警卫队、葡萄牙空军、领土与移民局、内政部、国家紧急医疗研究机构以及执法警察等。负责海洋监管系统协调工作的是海军国家海洋管理局,由葡萄牙海军参谋长领导。海洋监管系统可以调配的船只包括:海警巡逻船;救生员协会救生艇;港务船;国家共和卫队近海控制监视船;葡萄牙海军舰艇等。飞机主要包括葡萄牙空军的飞机以及海军、空军和内政部的直升机等。
葡萄牙海军在执法方面主要担负港口的安全保卫、护渔、水道测量和灯塔维护等任务,随着对公共利益的不断重视,海军执法业务范围现在逐渐延伸到科学研究、渔业与环境保护、海难搜救、海域管理执法及海洋环境调查等。
2.5.2 巴西
巴西海上执法工作统一由巴西海军负责。因此,巴西海军除担负各国海军通常担负的维护国家海上国防安全任务外,还担负一般国家海岸警卫队肩负的海上执法任务,包括:维护巴西海洋权益;实施国家海洋政策;保卫巴西海洋油气勘探与开发设施;维护海上安全;海上搜索与救护;保护海洋环境。
3 对我国海洋管理与海上执法的启示
3.1 加快建立和完善我国海洋法律法规体系
应当加快制定统领我国海洋事务的《海洋基本法》,解决当前海洋管理和执法工作中存在的管辖重叠、管辖空白、法律法规间衔接不畅等问题,并为我国的海洋维权和国际合作提出法律依据。加快制定和修订海上执法的法律法规,进一步明确海上执法主体及法律责任,避免因重组带来的执法冲突和责权不明等问题。在海洋资源开发方面,应加强新型海洋资源(海上石油和天然气、海洋能、海洋空间资源、海洋旅游资源、国际区域矿产资源等)的立法,海洋环境保护方面应加强污染物控制、污染损害赔偿、生态补偿、海洋物种保护等的立法。
3.2 改革和完善海洋管理体制,提升海洋部门的地位
当前,我国在海上面临的各种挑战越来越多,但是我国的海洋管理体制仍然沿袭着长期以来以分部门、分行业管理为主要特点的模式。国家海洋局虽然是实施专门海洋行政管理的综合部门,但作为部委管理的国家局,其层级和机构编制,远远不能满足日益繁重的海洋管理工作的需要。应在坚持“大部制”改革方向的基础上,改革和完善海洋管理体制,提升国家海洋行政主管部门的地位和作用,以更好地适应日益繁重的海洋管理工作。
3.3 从长远角度考虑,应当建立统一的海上执法队伍
目前,我国海上执法队伍仍然没有实现统一,除国家海洋局管理的中国海警队伍外,海上还有海事执法队伍,地方仍然存在海监和渔政执法队伍。建立统一的海上执法队伍是国际大形势所要求的,也是发展海洋经济、维护海洋权益、保护海洋环境的客观需要,这样也避免了多部门执法而产生的职能交错、效率低下的弊端。
摘要：文章在收集分析世界主要沿海国家的海上执法制度现状的基础上,采用比较研究的方法,对国外海上执法体制进行了系统梳理和分类,分析总结了各国家海上执法体制的特点,以期对我国海上执法工作的完善提供借鉴。
关键词：海上执法体制,沿海国家,海上执法
强化海上执法维护海洋权益 篇2
1992年,《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)正式出台,很多沿海国家的海洋利益得到了确认和伸张。根据《公约》的规定,我国可主张近300万平方千米的管辖海域;此外,我国在太平洋国际海底还拥有7.5万平方千米区域具有专属勘探权和优先开采权的多金属结核矿区;而国内海洋产业蓬勃崛起也已成为国民经济生产总值新的增长点。海洋,富饶而未充分开发,是人类生命支持系统的重要组成部分,是中华民族可持续发展的巨大财富宝库。当我们认识到这一点的时候,“将中国建设成为海洋经济发达、海洋综合力量强大、在国际海洋事务中能发挥重大作用的海洋强国”,成为实现国家繁荣昌盛、民族伟大复兴的又一重要目标。
为了实现这个伟大的理想,加强海洋综合管理、强化我国海洋执法监察体系的一系列重大举措,就此拉开序幕…
一、中国海监时代召唤
1998年10月19日,中共中央编制委员会办公室的一纸红头文件掷地有声,郑重宣告了中国海监队伍的诞生。从此,我国广袤的海洋国土,拥有了一支以维持海洋可持续发展为宗旨,以维护海洋开发利用秩序、保护海洋生态环境不受破坏、维护海洋资源权益不受侵犯为己任的海上护卫队。
实际上,早在1982年,中国海监的前身就已经身负重托奔赴茫茫大海。当时,《中华人民共和国海洋环境保护法》刚刚出台,为履行法律职能,国家海洋局奉命组建了“中国海洋环境监视监测船队”。时任全国人大常委会委员长的彭真同志亲笔为船队题字——“中国海监”,此后数年间,中国海监作为一支重要的海上执法力量,在我国管辖海域实际担负起了巡航执法任务。
在1998年的国务院机构改革中,中编办批准国家海洋局正式设置“中国海监总队”。1999年1月13日,中国海监总队挂牌成立,当时的国家海洋局副局长王曙光同志任首任中国海监总队总队长。根据国务院赋予的职能,中国海监主要是依照国家法律法规和规定,对我国管辖海域(包括海岸带)实施巡航监视,查处侵犯海洋权益、违法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法违规行为,并根据委托或授权进行其他海上执法工作。根据中编办批复精神,中国海监各级机构统一标识、统一执法证件、统一执法文书、统一制式服装管理,以准军事化标准建设队伍。
岁月荏苒,转眼已历十年风雨,在这条洒满汗水、铸满辉煌的发展道路上,中国海监将自己默默融化在了我国海洋事业发展的历史长河中。多年来,中国海监严格按照法律赋予的各项职责,兢兢业业、恪尽职守,在维护国家海洋权益、海域使用执法、海洋环境保护执法等方面不断加大执法力度,创新工作方式,极大地推进了我国海洋管理正规化进程,促进了我国沿海经济产业蓬勃健康发展。今天的中国海监队伍,已经遍布了我国沿海18000千米海岸线,形成了国家、省、市、县四级队伍架构。全国共有包括北、东、南三个海区、11个沿海省、市在内的14个总队;73个地、市级支队,200个县级大队,全国海监队伍的总人数近8000人。在国家、社会各界普遍重视海洋、关注海洋、热爱海洋的大好形势下,中国海监迈入了历史上最好的发展时期。
二、18000千米海岸线的守护者
海洋执法监察,是适应现代海洋管理的发展需要而产生的一种行政执法职能,是指由法定的或经授权的国家和地方海洋监察部门,依法对现行各种海洋法律、法规和部门规章等的贯彻实施进行的监督管理。根据行政法学理论,海洋监察管理作为一种监督性的依法行政管理活动,属于行政监督检查范畴,承担着海洋执法和护法的双重任务。
我国沿海地区濒临太平洋西部,气候宜人,物产丰富,是国内人口密度最大和经济、文化、科技最发达的地区。然而长期以来,由于沿海区域开发缺少科学规划和管理维护,肆意占用、任意开发海域现象十分普遍,由于相关法律法规不完善,绝大多数人没有形成海域属于国家所有的概念,“祖宗海”意识根深蒂固。更有甚者,在我国土地资源管理已经比较规范,获得土地开发权审批严格的情况下,向大海要地,填海造地,成为最经济、便捷的开发方式,沿海很多大型企业,乃至政府规划项目都不约而同地做出了上述选择。
2002年,我国正式颁布了《海域使用管理法》,这部法律的出台,在长期被“重陆轻海”意识严重侵蚀的中国产生了巨大影响。然而,颁布之初,新生的海域法并未深入人心,长期形成的滥用海域局面纷繁复杂,在海洋经济迅速崛起、全国沿海开始声势浩大的填海造地运动时,没有多少人意识到应该受到《海域使用管理法》的约束。就是在这样的形势下,一支在外界看来还有几分神秘的中国海监队伍,越来越多的活跃在执法和护法的第一线。
“海盾”专项执法行动,是中国海监为深入贯彻《海域使用管理法》而采取的专项应对措施。其主要目标是案情复杂、涉案面广、罚款数额巨大的典型案例,尤其是受到地方阻力较大的“官方背景”案件。2006年,“海盾”案件查处数量从2003年启动第一年的10起增加到74起,处罚款额超出了前三年的总和;2007年,“海盾”案件查处数量达到111起,罚款额7617万元,又比2006年增加了一倍以上。几年来,“海盾”专项执法行动以其对重大海洋违法行为的持续高压态势,有力地推动了《海域使用管理法》在我国沿海地区的迅速普及和贯彻。2005年,在对部分省、区海域法的实施情况进行了检查和了解后,全国人大环资委主任委员毛如柏同志说:“我们国家自建国以来,还没有任何一部法律,能像《海域使用管理法》这样,在出台几年之内就得到如此深刻的普及和贯彻执行”。除了各级政府、海洋行政主管部门的努力以及当代人们法律意识的提高外,“海盾”行动的作用在此过程中当之无愧。
在保障法律贯彻实施的同时,借助“海盾”这一有效载体,中国海监队伍的执法能力也得到了实际锻炼,通过多次成功查办一些大案、难案,全国海监队伍士气大增,海监执法积极性得到极大提高,执法业务不断得到巩固深化,执法制度化、系统化、技术化水平迅速提升。而作为创出中国海监声威的“品牌”行动,“海盾”专项执法行动在深化了社会各界依法用海意识的同时,也极大地提高了中国海监队伍的社会认知度,得到了沿海各地甚至内陆广大民众的认可和关注。
我国海域面积辽阔,海洋资源丰富,为了不断完善和推动海洋法律、法规的贯彻执行,中国海监不断摸索科学的执法方式、方法,创造性地开展了养殖用海专项执法,规范了占我国全部用海面积67%以上的养殖用海行为;针对海洋污染事件多发的石油平台、海洋倾废、海砂开采等,中国海监开展了“海砂开采专项执法行动”、“海洋自然保护区专项执法”等多种形式的执法检查和专项行动,据统计,各级海监队伍每年对所辖区域石油平台的登检次数平均达到230余次,及时制止和查处违法案件,有力打击了破坏海洋环境的违法行为,有效维护和保证了海洋生态、资源可持续发展;针对生态破坏违法案件占总案件数14%以上,且大部分是发生在海洋自然保护区内的违法行为的现状,2006年,中国海监联合相关部门在29个国家级自然保护区开展了专项大检查,在7个自然保护区新建了专职海监机构,进一步拓展了海监执法领域,壮大了队伍规模。2006年11月,国务院正式出台《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》,为促进条例贯彻实施,加强对海洋工程建设项目的监督监管,2007年,中国海监在全国沿海组织开展了声势浩大的海洋工程专项执法行动。截至2007年10月底,共检查各类海洋工程项目3270余个,开展各种形式的执法检查3000余次,发现违法行为180余起,已立案并做出行政处罚的达140余起。
2001年至2007年,中国海监各级队伍在海域使用、海洋环境保护等执法工作中,累计开展各类执法检查179552次,共检查各类项目78942个,共发现违法行为15294起,作出行政处罚决定9247件,累计决定罚款总额约为41639.10万元。依据各年度海洋行政执法统计数据分析,海洋行政执法工作业务量呈现迅速增长的趋势,检查项目由2001年的963个,增加到2007年的25246个,增长了25.2倍;检查次数由2001年的3416次,增加到2007年的57026次,增长了15.7倍。
通过扎实有效的执法实践,我国沿海非法用海和破坏海洋生态行为得到有效遏制,有力地推动了国家海洋开发管理规范化进程。而中国海监也得到迅速发展并逐步形成了国家、省、市、县四级联动,三级分工,侧重有序的执法监察工作格局。在这支刚正不阿的督察队伍守护下,我国18000千米海岸线获得了更加优越的可持续发展空间。
三、300万平方千米海域的巡航兵
海洋权益作为一个概念,一般是指国家管辖海域内的权利和利益。数千年来,人类对海洋利益的认识,是一个不断深化的过程。15世纪以前,海洋对人类的价值仅在于渔盐之利、舟楫之便,随着海洋研究、开发和保护事业的发展,今天我们谈到的海洋利用价值,已经涵盖了海洋经济价值、海洋军事价值、海洋交通价值、海洋科研价值以及海洋生态价值等多个方面。这些已知和未知的海洋资源价值,存在于我国全部管辖海域。作为重要的海上综合执法力量,中国海监的重要职责之一,是代表国家以行政执法的方式维护我国的海洋权益。
为履行维护国家海洋权益的使命,多年来,中国海监依据《中华人民共和国领海及毗连区法》、《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国涉外海洋科学研究管理规定》、《铺设海底电缆管道管理规定》等法律法规,对我国内海、领海、毗连区、专属经济区和大陆架及其他管辖海域的权益、资源、环境实施海上维权监管,维护我国享有的主权、管制权、主权权利和管辖权。
2006年3月,国家海洋局发布《2005年中国海洋行政执法公报》称:自2004年7月7日至2005年6月,日本政府置我国强烈反对于不顾,单方面在中日存在争议海区进行海底油气资源调查。针对日方做法,中国海监派出中国海监飞机146架次、中国海监船舶18批次,对日本海底油气资源调查船队实施了历时12个月的跟踪监视和监督管理,并在我“春晓”油气田附近海域多次发现日本海上自卫队的P3C反潜巡逻机和日本海上保安厅巡逻船的活动。
此公报发布后,中外媒体纷纷关注,海洋权益问题,一时成为公众、社会关注的热点。而中国海监队伍也由此受到社会广泛关注。新华通讯社《瞭望》新闻周刊发表文章全面介绍中国海监,“自1998年建队至今,中国海监队伍忠诚履职,发现和制止了多起侵害我国海洋权益的事件,不断取得涉外执法领域的重大突破。其中影响较大、持续时间较长的专项执法行动包括:对日在东海打捞其击沉的不明国籍沉船进行监视监管、对日在我国东海管辖海域进行的海底资源调查进行维权执法、对他国擅自在我国管辖海域开展的军事测量活动进行监视监管等”。香港《紫荆》、环球时报、人民政协等多家知名媒体纷纷以专版形式介绍中国海监执法工作。
数十年如一日、坚决捍卫和维护国家海洋权益,中国海监队伍的出色执法业绩,不仅确立了其海上维权执法的主体地位,在国内各界引起了极大反响,在国际社会也同样受到了关注。一位美国官员曾做出这样的评价,“中国海监的维权执法是十分专业化的(the Chinese ship has behaved fairly professionally)”。与此同时,中国海监执法工作也得到了我国党和国家领导人的充分认可。多年来,温家宝总理、曾培炎副总理都曾先后亲临中国海监总队视察并听取专题汇报,2006年8月,曾培炎副总理乘坐中国海监船出海视察,亲切接见海监队员并殷切寄语。十年春风化雨,在党和国家领导人的亲切关怀和社会各界的大力支持下,中国海监逐步走向成熟。
2006年,经国务院批准,中国海监开始执行东海定期维权巡航执法任务。海监船舶和飞机以每天至少保持执法船6艘、执法飞机4架次在海上执勤的频率,对东海我国管辖海域实施了长时间、不间断、全方位的海空协同巡航执法。在维权执法实践中,中国海监积极与有关部门加强配合,建立相应行动协调配合机制,为提高维权执法效率、有效维护国家海洋权益提供了更加可靠的保障。2007年,经上级批准,中国海监开始对包括南海南部在内的我国全部管辖海域实施定期维权巡航执法,至此,中国全海域定期维权巡航制度全面建立。截至2007年底,中国海监船舶执行定期巡航任务130余航次,累计77 103小时,航程520 000海里;海监飞机出动700余架次,航时2 992小时;获取海上监视图像资料21 000余张,影像资料6 300余分钟。共发现外方各类侵权违法行为30余起,涉及外方船舶、飞机110余艘(架)次。统计对比显示,2007年,中国海监维权执法从巡航覆盖面积、发现侵权行为数量上,都实现了历史性突破。
《中国国防报》发表评论文章称:全海域定期维权巡航执法制度的建立,是我国海洋权益维护历史上的大事。我国300万平方千米管辖海域有了全天候执行行政执法任务的巡航兵,这一举措不仅体现着巡航执法工作本身的进步,意味着中国海监队伍更加广阔的发展前景,其更深远的价值在于,中国海上执法力量正在迅速崛起,而中国政府对国家海洋权益的重视,更是超越了以往任何阶段。
四、打造现代化海上综合执法队伍
“打造一支高素质、政治坚定、纪律严明、装备精良、运转高效、保障有力、准军事化管理的海洋行政执法队伍,全面履行海监队伍行政执法职能。”这是中国海监队伍的工作目标,也是队伍发展过程中每一项重大战略选择遵循的原则。十年来,这支队伍从无到有、从小到大、从弱到强,逐步发展成为有一定实力、有一定影响力、有一定社会地位的海上综合执法队伍,走过了虽然不长但不平凡的道路。
为了实现队伍建设目标,多年来,中国海监以不断提高海监执法人员素质为核心,以加强队伍的思想建设、组织建设、作风建设、业务建设和廉政建设为主要内容,以正规化、专业化、规范化管理为手段,坚持学军建队,实行准军事化管理,坚持“大培训、大演练、大建设”的总体思路,有计划地对人员进行分批、分期集中统一培训,每年定期举办中国海监干部管理培训班、维权执法技能培训班等,对全体海监人员进行全面、系统地行政执法和维权执法战术指挥培训;为严格执法资质管理,实行执法监察资格考试制度。执法人员必须经过严格的专业培训才能获得执法监察资格,目前,海监队伍中持有执法监察证的有近4 500人,全国设立专职海监机构的比例超过90%。在着力提高执法业务水平的同时,中国海监积极开展多种形式的演习、演练、海监文化建设等,从仪表、技能、体能到作风,培养了队伍“统一、规范、严格”的品质,在社会上树立起了文明之师、威武之师的良好队伍形象。
针对执法工作的实际需要,中国海监不断加强执法装备建设。为改善队伍初期执法能力滞后的状况,中国海监向国家申请了13亿专项经费用于开展海监船舶、飞机建造项目,多向筹集资金配备执法车辆、船、艇。经过努力,目前,中国海监已经拥有9架海监飞机和200余艘执法船艇。为了加强实时监控和调查取证能力,中国海监船舶和飞机都装配了安全可靠的指挥和信息传输系统,引进了国际先进的航空遥感设备、部分深海测量装备和远距离监视监测执法设备,具备在巡航执法中对赤潮、溢油、海冰等海上目标实施监测,对侵害我国海洋权益的外籍船只实施连续跟踪监视,昼夜取证,实现了陆上指挥与海上行动之间的视频即时联络,能够保证决策到位,有效应对突发事件,保证海上安全。
随着海洋执法任务的日益繁重和复杂,为有效应对海上突发事件、加强对海上石油勘探开发的监督,提高应急响应能力,中国海监成立了溢油检验鉴定执法业务运行系统,并与国家海洋卫星应用中心建立了渤海溢油遥感监测信息响应机制,开展以主动微波遥感为主导的海上溢油事件卫星监视、解译、判读工作。为提高维权执法能力,中国海监实施了维权执法装备建设项目,海监队伍成为国内第一支配备高性能、远距离、海空目标监视系统及地面宽带音视频传输网络,两级数据中心,具有全海域远程海空立体实时监视取证能力的海上综合执法队伍。为进一步提高中国海监的执法能力和技术水平,中国海监依托涉海科技单位,建立了中国海监政策研究中心、中国海监检验鉴定中心、中国海监装备技术中心、中国海监环境预报中心、中国海监遥感中心、中国海监信息中心、中国海监标准计量中心、中国海监技术研究中心和中国海监教育培训中心等9个技术研究中心,搭建起了海监执法技术支撑体系的基本框架。
在全力推进各项执法业务工作的同时,中国海监重视制度建设,建队十年来,先后出台了涉及队伍建设、执法业务等内容的30多部相关制度、规定。如《海洋执法监察证管理办法》、《中国海监制式服装管理办法》、《海洋执法监察人员行为规范》、《关于中国海监集中实施海洋行政处罚权的通知》、《海洋行政处罚实施办法》、《重大海洋违法案件会审工作规则》,《海洋行政处罚听证实施规则》,《海洋监督检查和行政处罚统计报表制度》,《海洋行政处罚案卷评查工作规定》,《关于进一步规范海洋行政处罚裁量权行使的若干意见》,《海洋违法行为举报规定》,《海洋行政处罚监督监督暂行办法》、《专属经济区和大陆架常规巡航执法暂行规定》,《中国海监定期维权巡航执法规定》,《海洋行政处罚监督暂行办法》,《中国海监总队重大海洋违法案件审核程序》等,有效保证了队伍建设整齐划一、执法行为规范到位。与此同时,中国海监积极与军事、科研单位、院校广泛开展合作研究,提高队伍科技素质,不断推进海监队伍整体建设进程。
五、使命光荣任重而道远
海上行政执法 篇3
2013年10月, 习主席访问印度尼西亚时首次提出建设“21世纪海上丝绸之路”。同年11月, 十八届三中全会出台“中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定”, 强调形成“一带一路”全方位开放新格局。“一带一路”作为重要战略决策经历了由雏形初现、顶层推进到全面展开的发展过程。[1]2015年3月, 国家发改委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》, 对“21世纪海上丝绸之路”的范围进行了界定———重点方向是从中国沿海港口过南海到印度洋, 延伸至欧洲;从中国沿海港口过南海到南太平洋。并且提出:为台湾地区参与“一带一路”建设作出妥善安排。2016年《十三五规划纲要》也提出推进海上丝绸之路建设。“海上丝绸之路”绕不开台湾。台湾位于中国大陆沿海中部, 是整个海疆的“软腹部”和“心脏地带”, 有“东南之锁钥”之称。[2]而且作为我国通往南太平洋的门户和我国南北海上交通线上的咽喉地带, 台湾及其周边海域是我国通往马来群岛、印度洋、中东、欧洲的必经之地。习主席在2015年“习马会”致辞中讲到:我们欢迎台湾同胞积极参与“一带一路”建设。两岸需要海上协同执法, 为“海上丝绸之路”保驾护航。
二、南海争端背景下的必要性分析
20世纪90年代以来, 我国在南海总的政策为“搁置争议、共同开发”;台湾自马英九执政以来, 其南海政策是“主权在我、搁置争议、和平互惠、共同开发”。虽然两岸尚未对南海的主权有统一实质性认识, 但是两岸在南海争端上有相似的政策———“搁置争议、共同开发”。两岸对中国在南海的历史性权利的立场一致, 均认为南海主权属于中国。两岸事实上控制着南海中约200万平方公里海域。[3]台湾掌控东沙群岛, 并自上世纪50年代以来在南沙群岛的太平岛驻军防守;大陆则控制着西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛中除太平岛之外的部分岛屿。2012年6月, 国务院批准设立地级市三沙市, 管辖西沙、中沙、南沙群岛的岛礁及其海域。中国大陆和台湾在南海问题上有相似的政策与立场, 且有合作的历史经验, 两岸有必要通过海上协同执法维护我国南海权益。南海的自然资源在我国四大海域中居于首位, 其渔业资源和石油资源对两岸发展至为重要。南海长久以来是广东、福建、海南和台湾渔民生活、捕捞和藉以生存的重要渔业场所。2012年国土资源部地质普查数据显示, 南海石油储量至少230亿—300亿吨, 乐观估计达550亿吨, 天然气20万亿立方米, 堪称第二个“波斯湾”。[4]而菲律宾、越南等陆续在南海建立石油钻井平台的行为对我国南海的石油资源和能源安全造成了威胁。为了保护我国在南海中的能源安全、满足两岸日益增长的能源需求, 两岸应携手共同合作开发保护南海能源资源。两岸在南海渔业资源、能源安全等方面有共同利益, 随着南海争端的演进, 为了维护两岸在南海的共同利益并保障两岸在南海自然资源的合作开发, 两岸有必要进行海上协同执法合作。
三、海上非传统安全背景下的必要性分析
非传统安全是在国际社会中相对于“传统安全” (以国家政治安全和军事安全为主要内容) 发展出来的新观念, 指当前国际社会中传统安全以外的影响国际与国家安全的综合性的安全即为非传统安全, 涉及经济、科技、文化、环境、生态等各个领域。海上安全是指国家在海洋方向不存在威胁和危险, 能有效维护生存和发展方向的状态与能力。[5]海上非传统安全是海上安全越来越重要的部分, 对于国家主权维护具有极大影响。海峡两岸面临的海上非传统安全威胁主要体现在海盗活动、海洋捕捞、海洋污染、海洋资源开发等方面。作为重要的国际航道, 南海中的海盗活动、海上恐怖活动、走私等海上非传统安全已经对两岸能源开发、交通运输、环境保护甚至社会稳定构成了一定程度上的威胁。为了应对海上非传统安全问题与威胁, 两岸有必要携手进行海上协同执法合作, 形成抵御海上非传统安全的尖兵, 维护两岸政治、经济、社会安全与稳定。
参考文献
[1]瞿崑”一带一路”建设的战略思考[J].国际观察, 2015.4.
[2]李明杰.台湾问题海洋问题研究[M].北京:中国社会科学出版社, 2011.
[3]林红.论两岸南海争端中的战略合作问题[J].台湾研究集刊, 2010.1.
[4]南海油气资源丰富堪称第二个“波斯湾”.
海上行政执法 篇4
海警也就是公安边防海警部队, 是隶属于公安部领导下的一支现役海上执法力量。具体是指沿海省、自治区、直辖区市公安边防总队及其所属的海警支队、海警大队, 实质上就是我们国家的海上公安机关。根据2007年12月1日颁布实施的《公安机关海上执法工作规定》, 海警对发生在我国内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架违反公安行政管理法律、法规、规章的行为或者涉嫌犯罪的行为行使管辖权。它的职责主要包括五个方面:包括预防、制止、侦查海上违法犯罪活动;负责海上重要目标的安全警卫;参与海上抢险救难, 保护公共财产和公民人身财产安全;依照规定开展海上执法合作;法律、行政法规及公安部依法赋予的其他职责。
一、海警发展及职能任务的变迁
经过30多年的发展, 中国海警走过了一段由小到大、由弱到强的发展历程, 担负的职能任务不断增加, 地位、作用越来越重要。海警的前身是八十年代初期从海军中抽调部分舰艇和人员在广东、福建、浙江和海南4省组建的海上公安巡逻队, 主要担负海上缉私任务。1988年全国边防管理体制调整以后, 正式更名为海警支队, 其归口各省边防总队管理。目前, 全国10个沿海边防总队共有海警支队20余个, 舰艇近300艘, 其中千吨级以上巡逻舰3艘。
海警最初是为了打击海上走私建立的, 积累了比较丰富的海上执法执勤经验。1999年海关缉私警察队伍建立后, 海警的工作重点由缉私向维护海上治安秩序转变。2004年1月, 公安部下发了《公安部关于海警执法有关问题的通知》, 进一步明确了海警对发生在我国管辖海域内的违法治安管理案件、违反法沿海船舶边防管理案件、偷越国 (边) 境的行政案件行使调查处理权;对发生在我国管辖海域内的组织他人偷越国 (边) 境, 运送他人偷越国 (边) 境、偷越国 (边) 境, 走私、贩卖、运输毒品和走私制毒物品的刑事案件刑事侦查权。2007年12月, 《公安机关海上执法工作规定》颁布实施后, 海警不断加强执法队伍建设、理顺执法关系、完善执法机制, 全面承担起海上执法职责, 努力建设成为一支维权、执法、服务“三位一体”, 平战结合的公安海上综合执法队伍。
二、海警执法面临的严峻形势
当前, 海警执法面临着前所未有的机遇与挑战。一方面, 随着海洋经济的不断发展, 海域开发、渔业纠纷引发的刑事治安案件增多, 一些不法分子利用海上特殊的地理环境和复杂的形势, 从事海上盗抢、走私、偷渡等违法犯罪活动, 严重影响海上治安稳定。另一方面, 随着海警职能的不断拓展, 国家和社会对海警发挥的作用日益重视, 支援海洋开发、海上重大活动安保、重要目标警戒警卫等任务不断增多, 执勤任务的增加, 对海警的执法能力和水平也提出了更高的要求。还有就是我国作为一个海洋大国, 拥有国际法赋予的300多万平方公里的蓝色国土。但是由于很多历史遗留问题, 我国与8个海上相邻的国家之间, 都存在着或大或小的海洋权益纠纷, 中国至今也尚未与任何一个海上邻国正式划定海上国界。
三、海警执法和办理海上案件中存在的困难和问题
《公安机关海上执法工作规定》实施近5年以来, 海警在维护海上治安稳定, 防范和打击海上违法犯罪等方面发挥了重要作用。但是, 由于过去海警部队长期担负海上治安巡逻、打击海上走私、偷渡、贩毒等违法犯活动任务, 工作内容偏重于海上巡逻执勤, 从事具体案件办理工作较少, 加之海上相比陆地案件数量少, 缺乏办案经验, 诸如执法人才缺乏、执勤能力强执法能力弱、重实体轻程序等不少问题影响海上执法工作的深入开展, 制约海警职能作用的充分发挥。
(一) 海警执法队伍不稳定, 执法素质亟待提高
海警实行现役制, 属于武装警察序列。除了历史的原因外, 现役制有它卓越的优势:敢于牺牲、敢于战斗、纪律严明、团结协作。一方面在平时执法中可以尽力排除干扰, 与走私、偷渡、贩毒、黑恶势力等海上犯罪作坚决的斗争, 另一方面通过现役形式, 即使在条件十分艰苦的地区也能保证人员配备, 确保部队具有人才、技术方面的优势。然而, 海警部队在具备现役制优势的同时, 却也存在一些缺陷:“铁打的营盘流水的兵”, 不论是警官还是士兵, 服役到一定期限后大部分转业、退役, 部队工作的临时性一方面影响了海警执法队伍的稳定, 另一方面也阻碍了海警学习执法的积极性, 从而最终影响了海警执法能力的提高。新民警缺乏办案经验, 专业技能不高, 办案能力较强、经验丰富的老民警又面临着转业、退役等, 执法队伍传、帮、带工作衔接不上, 尤其是没有侦查技术人才, 遇有重大案件难以实施技术侦查, 经常要寻求地方公安机关的帮助和支持。
(二) 办理海上案件执法成本较高, 海上获取证据难
海上不像陆地有固定的派出所、警务室等执法执勤点, 有时处理一起简单的治安案件也需航行几十甚至上百海里, 执法成本要比陆地高得多。很多案件都发生在较远海域, 船艇难以及时赶到现场处置, 往往贻误案件办理的最佳时机。另外, 海上案件大多数无固定现场、获取证据难问题, 始终困扰着海警执法人员。海上案件发生地域的特殊性和事情的突发性, 决定了案件现场难以固定、证据难以保留和人员难以确认。以海上打架斗殴案件为例:行为人实施违法犯罪行为时, 从被发现到被抓获的过程中, 有充分的时间驾船逃逸或将作案凶器丢入海里销毁现场证据, 而现场又没有目击证人。如果行为人对打架事实拒不供认, 即便有被害人报案也难以取证查实。
(三) 海上养殖纠纷成为引发海上刑事、治安案件的热点
随着海洋经济的发展, 海上养殖作为沿海渔船民的主要经济来源, 越来越受到当地渔船民的重视。为了争夺有限的海上资源, 渔民们以各种名义明拿明抢, 群众之间纠纷日益增多, 由此引发的治安案件屡有发生, 有的甚至上升到刑事案件。从近年来北海海警查处的海上刑事、治安案件分析, 大部分与螺场等海上养殖纠纷有关。引发案件的主要原因:一是海洋管理部门发放海域使用证后管理不到位, 一些螺场范围界线不明、使用权不清, 容易引起纠纷。二是个别恶势力通过暴力手段非法圈海、霸海, 侵占渔民利益, 在传统渔区私设螺场, 不让渔民进入作业, 引发矛盾纠纷, 导致海上案件多发。三是部分螺场主随意扩大螺场面积, 私占他人螺场, 引起螺场之间矛盾纠纷。四是部分摸螺船民到合法螺场作业, 易引发打架斗殴、伤害、盗抢、敲诈勒索等案件。
(四) 对“三无”船舶管理和非法改装船舶处罚成为海上执法的难点
“三无船舶”是指无船名船号、无船舶证书、无船籍港的船舶。目前, 船舶证件由不同单位发放, 不同船舶由不同的单位管理, 相互间独立执法, 没有形成海上综合治理的局面。主要表现在海上三无船只多, 套牌现象多, 出海人员证件不全、身份不明, 再加上一些渔船民法律意识淡薄, 给海上治安管控和案件侦查带来较大困难。另外, 对非法改装船舶的处理措施规定含糊, 造成处罚尺度偏差过大。“三无”船舶主要涉及到非法改装, 但现有的法律法规对非法改装船舶没有做明确、具体的规定, 且对非法改装的船舶, 规定的处理办法各不相同:对已取得船舶证书的船舶进行了非法改装后, 如适用1994年《国务院对于清理、取缔“三无船舶”的有关问题的批复》, 则可以对该船按“三无”来没收处理。如果按《中华人民共和国船舶登记条例》和《中华人民共和国沿海船舶边防治安管理规定》, 则只能作警告或者罚款处理。相关的规定对非法改装的船舶规定了不同的处理措施:没收、警告、罚款, 三种措施的处理力度完全不一样, 当然也应当适用不一样的情形, 但法律法规没有明确船舶非法改装到什么程度, 才能分别适用这三种处理办法, 形成执法机关的自由裁量权过大, 在实践中已严重影响到准确执法, 导致执法效果不佳。另外, 海上作业船只活动范围大、船员流动性大、船只看护受气候影响且技术性强的特点, 办理海上案件面临着被处罚人拒绝接受处罚时强制执行难, 被扣押船看护难, 没收的“三无”船存放难等问题。
(五) 尚未形成有效的海上执法综合协调机制
目前我国主要的海上执法队伍有五支, 分别是海警、海监、渔政、海事、海关, 俗称“五龙治海”。多部门执法不仅没有达到提高海上执法的目地, 反而使海上执法职能出现交叉、重叠。一方面, 单一执法部门无法满足全部海上执法的现实需求, 往往需要其他部门的介入和帮助。另一方面, 这种分散执法的体制很容易造成执法主体的责任不清和相互推诿, 由于海上行政管理部门较多, 对船舶、出海人员、渔业生产作业、海上交通等方面的管理存在各自为政的现象, 海上综合治理机制不健全, 影响了海上治安管控。另外, 在海上案件的移交、取证方面, 海警与法院、检察院、海关、海事、海洋、渔政等执法单位联系渠道不够顺畅, 没有取得有力支持, 尚未形成合力。在执法实践中, 渔船民在海上遇到困难, 往往出于对公安机关的信任, 不管是否属海警管辖, 首先想到的是向海警报警, 有的为了让海警出警, 故意夸大案情, 海警接警首先处置后, 如发现不属于海警管辖的, 如渔事纠纷、水上交通事故等问题, 难以向其他部门顺利移交, 特别是一案多个行为涉及不同的管理部门的, 经常会出现有利案件大家抢、麻烦案件相互推的现象。
四、提高海警履行海上公安机关执法能力的对策
(一) 大力加强海警执法队伍建设, 提高人员执法素质
一是加大执法培训力度, 改进培训方式方法。在选送人员到地方公安机关跟班学习的同时, 多采取案例分析、模拟办案的方式对执法办案人员进行培训。二是加大对公安高等院校刑侦专业毕业生引进力度, 提高执法办案队伍的专业化程度。三是加强对专业技术人员的培养, 在给海警装备高端精密办案仪器设备的同时, 加强使用培训, 建立专业技术力量。四是加大法制建设力度, 加强普法教育, 切实提高海警官兵整体的法律知识水平。
(二) 加强宣传工作, 拓宽海上信息来源渠道
推进信息主导警务建设, 实现对海上辖区的主动管理, 一要进一步加强群众工作, 积极物色治安信息船、信息员, 真正建立起扎实有效的船管站, 对作业渔船民广泛开展国家有关涉外政策以及边防治安管理、渔业管理法律法规宣传教育, 提高出海渔民自律、自防意识。二要主动协调, 建立和完善与边防派出所、地方公安机关的信息共享机制, 与沿海边防派出所港口、船舶和渔船民管理系统进行联网, 以便第一时间掌握违法犯罪嫌疑人的具体、准确的信息。
(三) 加强对海上案件的研究, 完善海上执法办案程序
一是定期组织办案人员对海上各类案件的特点进行全面系统的深入研究, 针对海上执法办案中遇到的难点、热点问题, 通过充分发挥执法顾问、公职律师的作用, 并及时向上级请示报告, 力争最大限度地解决海上执法工作中的热点、难点问题。二是分析研究海上执法的新情况、新问题、新要求, 对传统的执法方式不断进行改革创新, 有针对性地完善和规范海上执法办案程序。
(四) 建立有效的内部和外部协调机制, 完善海上联勤联动机制
加强内部协调, 建立完善案件审核、案件移交等相关制度;与沿海边防支队建立海上勤务协作配合机制;加强外部沟通, 从适应海上全面执法需要入手, 加强与公安机关、检察院、法院等相关部门的沟通交流, 建立联系渠道;完善联勤联动机制。针对海上三无船只多、套牌现象多、出海人员证件不全、身份不明等问题, 积极与其他涉海部门协调, 加强对船舶和出海人员的管理, 严格船舶有关证件审批和年审制度, 把好船舶和人员出海证件签发关, 加大对海上“三无”船舶特别是黑摩托艇的清理和打击力度, 净化海上治安环境。此外, 要加强与地方党委政府的沟通, 争取把海警建设纳入地方海洋发展战略, 进一步确立海警在海上执法中的主体地位。解决部分海上执法办案经费。
参考文献
[1]何忠龙.中国海岸警卫队组建研究[M].北京:海洋出版社, 2007.
[2]白俊丰.构建海洋综合管理体制的新思路[J].水运管理, 2006 (2) .
[3]徐宽宥.论我国海上执法力量的整合与构建[J].武警学院学报, 2005 (2) .