公安局听证笔录范文(共5篇)
公安局听证笔录范文 篇1
滨海县公安消防大队
公安行政处罚告知笔录
告知单位滨海县公安消防大队告知人李
四、王五被告知人被告知单位名称 告知内容:
1.根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定,现将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据告知如下:2009年6月12日我大队监督员监督检查发现你商场消防器材未保持完好有效、占用安全出口。以上事实有《消防监督检查记录》(编号:[2009]第0111号)、《责令改正通知书》(编号:[2009]第0091号)、对肖飞亮、林晓亮、沈西的询问笔录以及现场照片(5张)等证据为证。对于你单位的消防安全违法行为,公安机关消防机构将根据《中华人民共和国消防法》第六十条第一款第一项和第三项的规定对你单位进行处罚。
对上述告知事项,你(单位)有权进行陈述和申辩。
2对公安消防机构拟作出的上述行政处罚, 根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定,你(单位)有权要求听证。如果要求听证,你(单位)应在被告知后三日内向滨海县公安消防大队提出,逾期视为放弃听证。
问:对以上告知内容你听清楚了吗?
答:听清楚了。
被告知人:肖飞宇2009年6月20日
公安局听证笔录范文 篇2
目前, 在实际工作中, 公安机关根据不同的情况进行笔录询问。在进行询问笔录时, 常规的流程如图1所示。
《公安行政法律文书制作与使用说明》第3条:“有条件的地方, 可以采用计算机制作”;《交通事故案卷文书》标准中4.1.2:“印制文书、表格及打印文件使用的文字符合国家发布的标准。”;《公安机关刑事法律文书制作总论》:“由于当前各地办公自动化情况差别较大, 使用电脑制作和管理法律文书, 一些技术性问题尚未解决, 故没有要求使用计算机制作和管理法律文书。”
从以上规定可以看出, 从法律上来讲计算机制作笔录是可行的, 而且从证据效力来讲, 计算机制作的笔录强于手写笔录。使用计算机制作笔录是解决当前基层公安民警制作笔录存在的诸多问题, 提高科技含量、提高工作效率、提高笔录质量的唯一途径。
2 笔录系统的安全需求
2.1 身份认证的安全需求
在公安笔录系统中, 要保证以数字身份进行操作的操作者就是这个数字身份合法拥有者, 是一个很重要的问题。
在真实世界中, 验证一个人的身份主要通过3种方式判定。一是根据你所知道的信息来证明你的身份 (what you know) , 假设某些信息只有某个人知道, 比如暗号等, 通过询问这个信息就可以确认这个人的身份;二是根据你所拥有的东西来证明你的身份 (what you have) , 假设某一个东西只有某个人有, 比如印章等, 通过出示这个东西也可以确认这个人的身份;三是直接根据你独一无二的身体特征来证明你的身份 (who you are) , 比如指纹、面貌等。
在公安笔录系统中, 对用户的身份认证手段也大体可以有上述3种方法。仅通过一个条件的符合来证明一个人的身份称之为单因子认证, 由于仅使用一种条件判断用户的身份容易被仿冒, 可以通过组合两种不同条件来证明一个人的身份, 称之为双因子认证。
在公安笔录系统中, 如果仅采用单一方法的生物身份鉴别技术, 那么因其技术上的局限性终将淘汰。身份认证未来的发展方向应该是把多种方法用于签名特征进行数据融合, 以及基于多种生物特征信息及其他系统数据关键信息融合的身份认证。目前已有研究表明, 利用签名和指纹结合、签名和语音结合等方法进行身份认证能显著地提高鉴别的准确性。
从制作笔录的合法性方面考虑, 笔录系统的操作者必须是特定的政府职能部门的法律工作者, 为了避免以往笔录过程中存在的问题, 所有的笔录内容不仅要由相关人员获得合法授权才能使用, 同时还要注意根据案件保密级别对笔录内容的分级查阅, 避免无关人员非法使用、篡改及非授权查阅。
2.2 数据文档安全需求
在笔录系统中, 数据文档安全主要包括以下两个方面。一是在制作笔录文档时, 需要将笔录内容正确记录, 同时还需要加入相应的数字签名和数字水印, 以确保制作的合法性和不可篡改性;二是在进行网络查询时, 各终端系统对查询的信息必须能够进行身份的认证, 确定查询的文档确实是真实合法的。为了保证笔录系统中数据的机密性、完整性、和不可抵赖性, 数据加密都是其最基本最重要的技术手段。
2.3 数据传输安全需求
笔录系统中大量的数据需要在开放的Internet网上传输, 其中包括案情内容、身份证明等敏感信息, 如果这些信息被窃取或篡改会带来不可估量的损失。加密作为保障数据安全的一种方式, 很早就出现在人类的信息传递中。由于笔录系统中的的数据的关键性, 在网络应用的传输过程需要进行加密, 以保护信息。
2.4 访问安全需求
访问控制是网络信息安全管理的主要策略, 是通过某种途径显式地准许或限制用户、组或角色对信息资源的访问能力及范围的一种方法。对于公安笔录系统来说, 访问安全主要包括两方面的内容:一是要注重数据库数据的访问安全;二是要注重角色访问的权限问题。
从系统的模型来看, 由于笔录系统的数据是将来形成法律文书的重要依据, 是十分关键和重要的, 对于这些数据存贮的数据库应该具备较高的安全性。在设计和使用过程中, 必须确保系统的数据库除了具有传统数据库自身的安全性外, 还要注意对存放该数据库的网络及系统进行相应的安全保障, 确保只有合法的系统应用才能读取数据库。
公安智能笔录系统是一个多用户操作的平台, 由于警务人员之间的各自职责不同, 使系统用户又具有不同的权限。比如一线的录入民警具有笔录输入的权限, 信息中心警员有查询权限, 科技部门警员有最高的管理权限等等, 又由于警员职务的调动性, 要求系统在用户名不变的情况下改变用户拥有的权限。针对这种应用模型, 使用基于角色的权限控制可以在满足业务需求的基础上, 同时也是保证系统安全性的较好选择。
3 笔录系统数据安全的体系设计
3.1 安全体系结构的组成
参照目前电子商务中的安全技术, 要解决公安笔录系统中的安全, 主要应该关注以下几个方面:防止交易信息被非法截取或读取的保密性 (confidentiality) 、防止交易过程被跟踪的匿名性 (Anonymity) 、防止交易信息被篡改或丢失的完整性 (Integrity) 、防止假冒身份在网上交易、诈骗的可靠性 (Reliability) 、防止交易各方对已做交易无法抵赖的抗否认性 (Antidensity) 以及原子性 (Atomicity) 等安全需求。
要确保笔录系统数据安全需要一个完整的逻辑结构, 经过规划, 笔录系统的安全体系主要由5个部分组成, 即由网络服务层、加密技术层、安全认证层、交易协议层、笔录系统层组成, 具体如图2所示。
3.2 安全体系结构的说明
在这个层次结构中, 各层次是相互依赖的, 每一个下层是上一层的基础, 上层的功能和安全是建立在下层基础上的, 下层通过技术上的控制使安全性层层递进, 确保笔录系统在整体安全性上是有机联系的。
在图2所示的基于Web的公安笔录系统安全体系结构中, 从下到上包括网络服务层、加密技术层、安全认证层、交易协议层及笔录系统应用层。其中加密技术层、安全认证层、交易协议层, 是专门为网络环境下数据传输、交换的安全而设计的。
3.3 基层公安分局笔录系统结构的组成
公安笔录系统, 利用了Asp.net技术、SQL数据库技术、数据加密及网络传输安全协议, 构建了一个基于公安专用网络B/S模式的电子警务管理信息系统。系统可以采用模块化设计构建, 根据实际工作的需要及程序的应用与维护的易用性, 将系统各部分置于不同的模块当中, 方便了程序的扩展与维护, 实现了讯问笔录信息的创建、浏览、检索、审核、修改和删除等功能。
考虑到笔录的广泛性和笔录数据的共享性, 系统采用3层架构进行设计, 其原理如图3所示。在笔录系统的3层架构中, 所有用户面对用户界面层, 然后通过统一的接口向业务层发送请求, 业务层按预先定义的逻辑规则在请求处理之后进行数据库操作, 随后再将数据库返回的数据返回给用户界面层。这样, 用户界面与数据库存储相互独立, 这种方式大大增加了数据库的安全性, 同时也降低了对用户界面层的开发要求。
基于B/S模式的公安笔录系统采用3层架构, 所有用户通过用户界面层用统一的接口向业务层发送请求, 业务层按照预先定义的逻辑对请求处理后进行数据库的操作, 随后将数据返回给用户界面层。这种方式使用户界面与数据库存储操作相对独立, 增强了数据库的安全性。
数据在网络传输时, 要采用适当的加密协议。笔录系统在基于Web的模型下, 应该采用SSL协议进行网络层的数据传输加密。SSL在传输通信协议 (TCP/IP) 上的一种安全协议, 它几乎可以被应用于任何类型的面向连接的通信, 为TCP/IP连接提供数据加密、服务器认证、消息完整性以及可选择的客户机认证。SSL使用复杂的密码策略提供安全性, 是目前因特网上安全通信的事实上的标准, 主要用于网络环境中的安全Web通信。
此3层架构在具体实现时, 应该在市局间架设中心数据服务器和WEB服务器, 通过专门的公安内网采用SSL协议进行通信连接, 使各单位相关民警能够调用笔录系统并进行使用。笔录系统是一个分布式的信息系统, 具体到相应的基层公安分局其简单的体系组成结构如图4所示。
传统的安全体系方案中, 按照解决的对象可以分为4个层次, 即网络级安全、系统级安全、应用级安全和企业级安全。
公安网是一个内部专用网络, 虽然具有一定防范外部攻击的能力, 但是仍然有很多的不安全因素。例如, 来自内部非授权人员对涉密信息的非法访问和恶意窃取或破坏。在这个专用内部网中, 必须采用严格的身份验证以及涉密文件安全保护机制, 才能有力地保障笔录数据信息的安全性。公安笔录系统的信息安全技术的体系结构如图5所示。
4 结束语
系统模型初步解决了笔录系统的安全性问题, 在设计中解决的数据安全问题, 为未来警务信息系统的数据共享奠定了基础。通过与内部系统协同工作, 可以更有效地发挥信息系统应有的作用, 使公安人员将来能方便地查询和录入有关笔录信息提供了可能, 为笔录内容作为法律文档的有效性提供了物质基础。在整个系统中的技术选型和实现过程, 对今后系统的实际开发有良好的借鉴意义。
摘要:针对笔录系统中原始证据在录入、保存和远程访问的过程中始终保持数据的原始性、客观性和安全性的技术难点, 对系统的数据安全进行了较深入的需求分析, 并提出了基于B/S模式下公安笔录管理系统的安全体系的设计模型。应用数据加密和电子身份认证及数据库加密等安全技术和理论, 对公安笔录系统的数据安全进行整体性加密的安全体系方案设计, 能够较好地保证数据的安全性。
关键词:身份认证,指纹识别,安全,加密,数据库
参考文献
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公安局听证笔录范文 篇3
关键词:听证笔录;法律效力;案卷排他性原则
行政听证制度,是行政机关在作出涉及公民、法人或者其他组织利益的行政决策或者行政决定之前,由有关行政机关告知决定理由和听证权利,充分听取公民、法人或者其他组织意见的法律制度。行政听证制度是现代行政程序制度的核心,对推进社会主义民主法治建设具有重要意义。1996年《中华人民共和国行政处罚法的颁布》首次规定了行政制度,随后的几年内,国务院有关职能部门以及有关省、市相继制定了各自领域或范围内的行政处罚听证程序实施办法。1998年《中华人民共和国价格法》中关于举行公开听证会的规定,更是将我国的行政听证制度推向一个新阶段。2004年《中华人民共和国许可法》中也规定强调了行政听证制度。其中听证笔录在听证程序中扮演着十分重要的角色,因此对其进行相关理论研究具有一定的指导实践的意义。
一、听证笔录概述
1.听证笔录的概念
听证笔录,即行政听证记录,关于其概念,学理上惯有两类解释。第一种解释,是以叶必丰教授为代表的,认为“听证笔录,并不是记载于听证笔录本中的所有文字,而是在听证过程中,经双方当事人或者第三人质证、辩论,最终经过听证主持人核实认定为证据的那部分听证笔录。”这一观点将听证笔录放置于类似于庭审中所取证据的法律地位,与庭审不同的是,由于目前我国行政听证主持人是由行政机关的行政首长在其所属的行政机关公务员中指定,无法保持类似庭审中审判员的相对独立性。因此这一对听证笔录的定义观点未免有失偏颇。第二种解释,也是目前的通说,即“听证笔录是指听证主持人在听证过程中对调查取证人员、案件当事人陈述的意见和提供的证据所作的一种书面记载,是对整个听证进行过程的客观记录。”这一观点既表达出听证笔录在行政决定中举足轻重的作用,又强调其客观性,与我国实践相符合。
2.听证笔录的内容
听证制度属于“舶来品”,世界各国在对其长期发展中,形成了各具特色的听证制度,相应的听证笔录内容也有所差异。1996年3月17日,八届全国人大第四次会议上通过的《中华人民共和国行政处罚法》,开创我国听证制度的先河。但对其内容、格式法律效力等规定简之又简,仅在第42条规定:“听证应当制作笔录,笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”在实践中,听证笔录不仅应包含各国普遍规定的内容,例如:①听证的时间、地点和主要事项;②听证机关及其主持人;③证人和鉴定人陈述的内容、勘验结果;④听证当事人签名、盖章等,还应该包含各国听证制度中富有特色并在实践中切实可行的规定,例如:①行政机关对行政相对人的处罚意见并提供相关证据;②听证程序异议及有关人员回避问题;③听证结束后证据的采信问题;④双方认为的其他必要事项等。只有取其精华去其糟粕,才能在在巨人的肩膀上完善自己。
3.听证笔录的性质
听证笔录是行政主体对听证程序各项活动的全程书面记载。包括双方所举证的客观事实中相关证据的提出,质证的结果,辩论的过程等方面。由于听证笔录属于特别程序中的记录,并充分听取行政机关及行政相对人的意见。因此在公平公正原则下完成的一份听证笔录,详细记载听证过程中每一细节,真实性与客观性有着令人信服的保证,其内容对行政机关决定的作出具有较大的约束力。虽然听证笔录不能等同于证据,但它有着与书证相似的特征,即在特定的书面载体上,以其内容来证明待证事实的文字材料。简单来说,听证笔录是对双方出示证据的记载。因此不可避免的包含了证据的共有特征,即关联性、合法性、真实性。举行相关的听证程序后,行政机关需以事实为依据,以法律为准绳,该事实即是听证笔录中所反应的事实,该法律也应是听证笔录事实中所应以援引的法律。换言之,没有经过听证程序举证质证的事实,不能作为行政决定作出的依据。这一方面是为了督促听证双方积极履行举证义务,在听证过程中,充分质证,查明事实;另一方面,也是为了强化听证制度的功能,如果任由听证笔录记载之外的证据作为行政行为作出决定的依据,无疑会模糊听证制度的定位,丧失其价值。
二、听证笔录的法律效力
听证笔录的法律效力是听证笔录的核心问题,也是听证制度的关键所在。听证笔录一旦确认具有法律效力,根据其法律效力的大小,行政机关作出行政决定时相应的予以考虑定夺。不同的法律效力对行政决定影响不同,而听证笔录记载之外的事项应予以排除,不得左右行政决定的作出。
1.听证笔录的法律效力模式
世界各国对听证笔录规定了不同的法律效力,由此对行政决定也产生了不同的影响。广义上说有两种模式。一是以美国为代表的英美法模式,认为听证笔录是行政机关作出决定时的唯一根据。二是以德国、日本、瑞士为代表的大陆法模式,认为听证笔录对行政决定具有一定的约束力,行政机关在作出行政决定时,应斟酌听证笔录作出行政决定,但行政机关不是必须以听证笔录为根据,只有在行政程序法之外的其他法律明确规定以听证笔录为根据时,行政机关才必须以听证笔录为根据,不能以听证笔录之外或当事人不知道或没有论证的事实作为根据。对两种模式进行更精确的细分,理论上有以下四种观点:
(1)听证笔录应当作为行政机关做出行政处罚决定的唯一依据。这个观点与英美法模式保持一致,认为既然所有的证据都被质证并经双方充辩论后记载于听证笔录上,由此推之,听证笔录是最具客观性与真实性的,由此产生的听证笔录应当作为行政机关做出行政处罚决定的唯一依据。行政主体在对相关事实进行认定和法律评价时,必须严格依据听证笔录,听证笔录之外的事实和证据不能作为行政主体做出的行政行为的依据。也就是说,在听证会结束之后所出示的任何证据都丧失法律效力,不予采纳。
(2)听证笔录只能作为行政机关做出行政处罚决定的依据之一。由于听证程序是行政处罚一般程序中的特别程序,与普通的司法程序有较大区别,因此听证会结束后补充得到的证据不能简单认定其无效,相反,仍应作为行政处罚决定的依据。同时,在借鉴刑诉中任何人不得自证其罪原则中,行政相对人在听证会上不承担举证责任,只有案件调查人员才负有相应的举证责任,需要将与认定事实相关的证据在听证会上被质证后确认,而当事人拥有的证据可以不出示。基于此,可见听证会上并非所有证据都经过确认。此观点还认为,听证会是当事人权利的体现,如果当事人在陈述阶段就表示放弃听证,意味着这次听证会不必出示证据并进行质证。因此,单纯以听证笔录作为行政机关做出行政处罚的唯一依据,过于武断,在法理上不成立,在实践上操作也有一定困难,与普通民众朴素的法律观相悖。
(3)听证笔录应当作为行政机关做出行政处罚决定的重要依据或者主要依据。上述观点将听证笔录作为行政处罚决定的唯一依据过于绝对,但经过听证之后的证据和陈述笔录,应该说比行政机关案件调查人员的调查报告更加客观、真实、可靠,与其他证据相比,经过听证程序所确认过的证据更有说服力,所以应考虑其效力的优先性,将听证笔录作为行政机关做出行政处罚决定的重要依据或者主要依据。但是,此观点并不排斥其他证据,任何形式的证据都应当进行全面分析,予以考虑。
(4)听证笔录是行政机关做出行政处罚决定的依据。该观点认为,在特定的条件下,以上三种观点各有其合理之处,不能简单否定,但若以其中一种观点来替代全部,又过于绝对化。我国引入听证制度时间较短,有待实践进一步探索,于法理上和律条上可以设置得较宽泛,留有充足的余地,让以后的实践进一步佐证和完善。
2.听证笔录法律效力不足的弊端
不同听证笔录的法律效力模式虽然各有特点,但保持其基本法律效力却是共性。一份缺乏法律约束力的笔录,不利于行政机关作出正确决策。听证笔录是双方依法定程序进行举证质证,陈述辩论的客观记载,最大程度力求还原案件事实,同时也给予行政相对人充分表达自身意见的机会。若行政机关排除听证笔录,或者对听证笔录不予重视,而是根据在听证笔录记载的内容之外作出判断并形成行政决定,将很难保证决定的客观性、科学性和民主性,将会使听证程序流于形式。正如施瓦茨教授所言:“如果行政机关可以走形式,接纳堆积如山的证言和书证;但是,如果行政机关可以依据未在审讯中出示的材料作裁决,那么厚厚的案卷就成了掩盖真相的假面具,秘密的证据或几分钟的秘密会议就可以推翻长时间的审判机会,更重要的是他有机会质证和批驳一切不利他的事实。”
听证制度始于英美普通法中的自然公正原则,是程序正义的必然要求。听证笔录效力不足,不利于充分发挥听证制度的功能。健全的听证制度,不仅可以规范和控制行政权力的行使,还能更大限度的保证行政相对人的合法权益。举行听证会,势必需要消耗大量的人力物力,国家投入这样大的精力,就是希望听证制度最大限度的实现程序正义,实现权力监督,只有程序正义才能确保实体正义。从法理上讲,听证制度是一项事先的权利防御程序,而不是事后的权利救济程序。设立听证制度的主旨是为了防止单方行政决定的作出,可能会侵犯行政相对人的合法权益,而为其提供一个双方就相关事实问题和具体的法律适用问题进行抗辩沟通的机会。听证笔录正是最终的总结报告,如果行政主体不依据听证笔录作出相应行政决定,没能赋予充分的法律效力,那么听证制度中所承载的民主参与、民主平等及经济有效等功能将沦为空谈。
3.我国的选择模式
从实践上看,听证制度在我国起步较晚。1996年《中华人民共和国行政处罚法》开创了听证制度的先河,第42条规定:“听证应当制作笔录,笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”和43条规定:“听证结束后,行政机关依照本法第三十八条的规定,做出决定。”对听证笔录的法律效力和内容没有详述,仅仅作为原则性的概括。1998年实施的《中华人民共和国价格法》第23条规定:“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。”2004年的《中华人民共和国行政许可法》第48条第2款则明确规定:“行政机关应当根据听证笔录,作出行政许可决定。”全国人大法律委员会副主任乔晓阳在其著作《中华人民共和国行政许可法释义》中提出,“目前,我国的《行政处罚法》、《价格法》以及一些法规、规章对听证程序作出了规定,但由于缺乏听证笔录对行政决定的约束力的规定,导致一些听证会‘听而不证没有真正发挥作用。所以在本法中,就听证笔录对行政许可决定的约束力,做出了明确的规定。”这是我国立法上第一次明确听证笔录的法律效力,有效防止了听证过程流于形式,限制了行政机关的自由裁量权。
从国际社会上关听证的立法趋势和发展道路来看,我国应顺应潮流,选择第一种模式,即确定听证笔录应成为行政机关作出行政决定的唯一依据,严格遵守未经听证的证据不能作为作出行政决定的依据。值得注意的是,在我国目前的有关规定中,已经存在个别法规强调听证笔录在行政决定中的唯一依据,例如劳动部关于《劳动行政处罚听证程序的规定》第15条规定:“听证应当制作笔录。笔录由听证记录员制作。听证笔录在听证结束后,应当立即交当事人审核无误后签字或者盖章。”第16条规定:“所有与认定案件主要事实有关的证据必须在听证中出示,并通过质证和辩论进行认定。劳动行政部门不得以未经听证认定的证据作为行政处罚的依据。”说明第一种模式在我国实践中的可行性。
因此,要想真正发挥听证制度保护公民重大合法权益、保证实体决定正确的作用,就应该树立案卷排他性原则,通过法律明确规定听证笔录对行政决定的法律效力,即听证笔录是行政机关作出决定的惟一依据而不能根据听证笔录之外的证据作出决定。这样,就可以有效避免听而不证,走过场,从而有利于真正维护公民的合法权益,从长远来看,也有利于我国程序法治化进程。
三、听证笔录的法律价值
1.行政相对人法律地位的提升
行政关系主体中,双方权利义务并不对等,而我国几千年封建社会蔓延下的“官本位”思想,更是时时渗透在社会各阶层。“官民”之间鸿沟难填,造成了百姓对行政机关的不信任,即使自己合法利益受到侵害也不敢声张。做小伏低、双方猜忌,这些外在的社会现象,显然不利于建设有序的现代法治社会。行政领域的立法,不是扩张政府权力,恰恰是“将权力关在笼子里”,科学合理的约束行政权,是现代立法的必有之义。在听证程序中,行政相对人正是通过一系列法定权利的行使,充分参与到行政决定的过程中去,既可对行政决定的作出产生积极的影响,又使自己的主体地位得到显现,公民权利得到尊重,从而在心理上产生一种满足感和认同感。对行政决定的最终结果也较容易接受,有效减轻政府各项行政决定执行中的阻力。
2.行政决定中证据的固化
听证笔录所反映的证据主要包括调查机关人员在听证中所出示的证据及行政相对人所出示的证据。无论哪一方的证据,在听证过程中双方都进行了充分的质证,其中的有关证人证言部分,依法也应当交证人审核无误后签名或者盖章,完全符合证据的适用条件。听证笔录所记载的是听证会的全部内容,这些内容都是由专门的书记人员按照一定的公文程式详细记录下来。听证会结束后,听证笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章,这种严格的程序保障了听证笔录所记载内容的全面性和客观性。听证笔录记载的事项是作出行政决定唯一或者重要的根据,同时符合了证据属性中的关联性要求。再者,听证笔录是依据有关法律所规定的听证程序而形成的,符合证据的合法属性。听证笔录的制作对可能灭失或者以后难以取得的证据加以保全,并赋予相应的法律效力,在未来的行政复议或者行政诉讼中可以担当书证的角色。复议机关或者人民法院对行政笔录的直接采用,既可以节约成本,提高效率,还可以督促听证机关重视听证过程,特别是其中的证据出示及质证程序。如此,听证笔录对行政决定中证据的固化也起到决定性的作用。
3.法制宣传的有力工具
在听证过程中,程序所追求的自由、民主、公平、正义等内在价值和保障结果公正的工具价值得到了统一。听证笔录恰恰是对这一富含人文精神的、有序的抗辩场面进行的书面反映,包含着整个听证程序全面客观的信息记载。行政机关对公民重大权益可能产生影响的决定以高度司法化的程序做出,最集中的体现了现在行政的公正与民主。听证程序的公开性、广泛性,使参与者在听证程序中,感受到深刻的法制宣传教育。而听证笔录作为一项书面载体,具有稳定性和安全性的特点。听证笔录在其没有损毁的情况下,往往非常直观、便于查阅,有利于民众快速有效的获得需要的信息。同时由于其事无巨细真实记录听证事项,对于今后听证程序的研究发展有着非常重要的意义。在开展法制宣传活动中,一份份保留完好的听证笔录能更鲜明的再现当今社会法治进程。
四、完善听证笔录
1.协调案卷排他性原则与官方认知原则
所谓官方认知原则,即行政机关可以在听证笔录以外,在当事人提供的证据以外所认定的事实作为裁决的根据。这项原则是案卷排他性原则的例外,类似于法院审判中的司法认知原则,又称免证事实。众所周知的事实,毋须当事人的证明,这是一项古老的法则。立法及司法解释所明文确立的免证事实,可以减轻当事人的证明负担,提高诉讼效率。而行政裁判中的官方认知,目的虽然与司法认知相同,免证范围却更广。司法认知的范围,通常局限于众所周知的事实和无可争辩的渊源而容易确定的事实。行政机关由于其主体的特殊性,职权的便利性,除了对司法认知事实的绝对认可外,还可以利用专门知识及其档案中的资料,无须通过证明程序,直接认定裁决的事实。当然,行政裁判中官方认知的范围也同样受到限制。例如《美国联邦程序法》中规定适用“官方认知原则”,必须满足下列要求:①行政机关不得用其官员的知识认定案件中的主要事实。因为这种事实被称之为“有争议的、应当裁决的事实,是争论的核心。”只有通过提交相关证件才能予以确定。②官方认知的事实必须具有显著而周知的性质。这项规定最大限度的杜绝官方认知原则的滥用。不能只由行政机关掌握而为其他专家所不知悉。③如果行政机关用其知识认定事实,那么它必须指明它所认定的待定事实,并且说明这些事实的来源。它所认定事实的根据必须公开。强调认定依据的公开性,在于防止暗箱操作,更好的保护处于争议双方弱势地位的行政相对人。④当事人对官方的认知具有反驳的权利。最后这项为兜底条款,官方认知的目的在于提高裁决的效率,免除不必要的证明程序。但是行政机关并不因此成为一言之堂,当事人对行政机关所认知的事实,仍然可以反对。我国可以借鉴美国对官方认知原则的规定,以立法或者司法解释的形式加以确定,填补理论中在这方面的空白。但是官方认知只能在合理和公平的范围内存在,不能过分强调行政人员的专门知识,放任行政机关无限制地依赖案卷以外的材料作出裁决。否则就会很大程度的削弱听证程序的公平性。因此,确立听证笔录在行政机关作出行政决定中的法律效力,应以“案卷排他性原则”为基础,吸收“官方认知原则”的合理成分。
2.规范听证笔录内容形式
我国的行政基本法中并没有强调听证笔录的形式内容,较详细描述听证笔录内容的有关规定散见于国务院各部委、地方政府、行业自律组织所颁布的各项规则、条例、办法。例如《中华人民共和国海关行政处罚听证办法》第29条规定:“听证应当制作笔录。听证笔录应当列明下列事项:①案由;②听证参加人及其他人员的姓名或者名称;③听证主持人、听证员、记录员的姓名;④举行听证的时间、地点和方式;⑤案件调查人员提出的本案的事实、证据和拟作出的行政处罚决定及其依据;⑥陈述、申辩和质证的内容;⑦证人证言;⑧按规定应当列明的其他事项。”“听证笔录应当由听证参加人及其他人员确认无误后逐页进行签字或者盖章。对记录内容有异议的可以当场更正后签字或者盖章确认。听证参加人及其他人员拒绝签字或者盖章的,由记录员在听证笔录上注明。”另见《民用航空行政许可工作规则》第43条规定:“记录员应当将举行听证的情况记入听证笔录。听证笔录应当载明下列内容:①申请听证事由;②举行听证的时间、地点;③行政机关听证人员的姓名、职务;④听证参加人的姓名或者名称、地址;⑤行政机关许可审查人员提出审查意见的证据、理由;⑥听证申请人、利害关系人或者其代理人的陈述;⑦审查人员、申请人、利害关系人或者其代理人质证辩论的内容;⑧其他事项。从上述规定可以看出,各部门对听证笔录的基本内容的理解基本一致,如听证参加人基本情况,听证事由,听证时间、地点和方式,听证参加人的意见,质证过程等。将实践中普遍达成共识的基本内容以立法的形式确定下来,各个部门再根据操作中的具体情况加以补充,有利于听证笔录在内容上保持一致,在形式上树立听证笔录的权威。
3.明确行政机关不以听证笔录为依据作出决定的法律后果
虽然我国《行政许可法》中明文规定:“行政机关应当根据听证笔录,做出行政许可决定。”但是现实中往往有很多行政决定不以听证笔录为依据径直作出,这固然是由于我国民众程序规范意识仍然淡薄,更是因为立法上没有明确规定违反这一条文的法律责任,不得不说这是我国立法技术上的一大缺陷。从法理上说,法律规则的逻辑结构一般由假定条件、行为模式与法律后果三部分组成。假定条件,是指法律规则中有关适用该规则的条件和情况的部分。行为模式,是指法律规则中规定人们如何具体行为的部分,即主要规定主体的权利义务,是法律规则的核心部分。法律后果,是指法律规则中规定人们在作出符合或者不符合行为模式的要求时应当承担的结果部分,是法律规则对人们具有法律意义的行动的态度,包括合法后果与违法后果。所以,有关听证制度的立法中应当弥补法律后果的空白,由此提高违法者的预期违法成本,保障法律遵守者的基本利益,从而更好的引导行为人放弃违法行为,自觉守法。责任行政是全部行政法产生的基础,是贯穿所有行政法规范的核心和基本精神。因此,我国应当在立法层面上明确规定,如果行政机关不以听证笔录所载内容作出行政决定,行政相对人有权以此为由申请行政复议或者提起行政诉讼,复议机关或者相关人民法院,可以以程序违法为由撤销原行政机关的行政决定。有权机关还应视情节严重程度依法追究行政主管人员和直接责任人员的法律责任。只有这样才能更好的起到法律威慑作用,促进中国的法治建设。
五、结语
在听证程序中确立案卷排他性原则,是真正实现听证制度中保护公民重大合法权益、保证实体公正的重要前提之一。但是这一问题还有待进一步的认识,其主要原因是由于我国历来缺乏程序观念,对基于自然公正基础上而建立的行政程序观念更是不予重视。正如对程序颇有研究的季卫东博士所揭示的:“与西方重视法律程序的理念相对照,中国的法律家在考察法制建设时,更侧重于强调令行禁止,正名定分的实体合法性方面,而对在现代法治中理应占枢纽地位的法律程序则缺乏应有的关注和理解。”案卷排他性原则的确立,有助于我们明确听证笔录在行政决定中的法律意义,实现法律赋予听证制度的根本目的。20世纪90年代以来,世界范围内掀起了行政程序立法的第三次高潮,我们应该以此为契机,深化认识,了解法律程序尤其是行政法律程序实现法治化是历史的必然选择。
参考文献:
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[2]朱迎明,刘大伟.《我的观点构成你的决定—关于听证笔录效力的研究》,《辽宁公安司法管理干部学院学报》,2008年第2期.
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[8]张卫东.《论听证笔录在行政决定中的作用》,《法制与社会》,2008年第4期.
[9]唐建强,王斌初.《论听证笔录在行政决定中的法律效力》,《西部法学评论》2003年第4期.
[10]季卫东.《论法律程序的意义》,载于《中国社会科学》,1993年第1期,第59页.
作者简介:
贡世康,汉族,辽宁铁岭人,西北政法大学教授,硕士生导师,司法鉴定师,律师,主要研究方向:宪法与行政法、环境资源法学、文书与痕迹鉴定。
浅谈调查笔录制作 (范文) 篇4
所谓调查笔录,是指各级纪检监察机关依据党纪或者法律的规定,在案件查办或者初步核实过程中,为了查清有关事实,而向被调查人、受侵害人或者证人调查、了解与案件有关的情况,所制作的记载调查情况的笔录,浅谈调查笔录制作。在证据形式上,主要表现为证人证言、受侵害人的陈述、被调查人的陈述和辩解三种。
· 制作调查笔录的原则
· 笔者认为,调查笔录的制作应当遵循以下几个原则:
准确性原则。所谓准确性原则,是指对有关人员所做的陈述,应本着实事求是的精神,客观地反映案件事实,准确地反映提供者的原意,不能掺杂自己的主观认识成分。记录人更不能为了达到确认行为人存在违纪行为的目的,故意改变行为人的陈述,按照自己的意思,任意扩大或者缩小客观事实。
统一性原则。所谓统一性原则,是指被调查人在谈话期间所做的陈述,经查出现一些意思跳跃或者矛盾的地方,这种意思跳跃和矛盾并不是被调查人有意为之,而是由于心理紧张或者其他原因导致的陈述差错,记录人应当将前后意思统一起来,形成被调查人真正的意思表示。如果记录人没有遵循统一性原则,就会在同一份笔录里出现矛盾点或者衔接不一致,这会对认定事实带来一定的困难。
完整性原则。所谓完整性原则,是指记录人在制作调查笔录时,应将被调查人陈述的意思完整地表达出来。既要记录被调查人承认存在违纪行为的陈述,又要记录他对违纪行为的辩解,记录人不能由于自己的好恶任意取舍,不能有利于认定违纪事实的部分就记,不利于认定的部分就不记,笔录要完整的反映被调查人的意思。
及时性原则。所谓及时性原则,是指记录人在制作调查笔录的过程中,要集中注意力,紧跟谈话人说话速度,将谈话内容完整记录。否则,就会使整个笔录支离破碎,丢东少西,失去价值。
重点性原则。所谓重点性原则,是指记录人要围绕调查主题,分清主次,将调查重点问题的各个细节和要件记录清楚,不能胡子眉毛一把抓,否则,与案件无关紧要的记了一大堆,关键情节没有反映,这样的笔录也是失败的。
· 调查笔录的制作阶段
· 调查笔录的制作并不是只表现在谈话过程的书写,它是一个由若干环节、若干阶段组成的运动过程。在笔者看来,调查笔录的制作由以下几个阶段组成:
制作调查笔录的准备阶段。在笔录制作前,记录人应当尽量熟悉案情,掌握调查重点,对谈话要解决什么问题做到心中有数,只有这样,记录人才不会被被调查人的毫无边际的话所迷惑,将有用的记下来,将无用的予以舍弃;在准备阶段,记录人还要做好与询问人的沟通,这一点非常重要,特别是在对案件突破时显得格外明显,询问人和记录人的配合和协调是调查成功的基础,范文《浅谈调查笔录制作》。谈话中,默契的配合有时表现为一个眼神,一个动作,彼此之间就应心领神会。因为在调查时,哪些东西要记下来,哪些东西非常重要,记录人可能并不完全清楚,但询问人又不便当着被调查人直言相告,这就需要二者在准备阶段做好沟通;准备阶段还要准备必要记录工具,如笔、墨水、笔录头、记录纸、印泥等。
调查笔录的形成阶段。这个阶段是调查笔录的关键阶段,重点围绕调查人所要调查的问题,要明确具体,不能含混不清;要记录被调查人所陈述的主要事实,将事情的全貌如实反映,特别是时间、地点、在场人、情节、款项来源和去向、金额、因果关系、所涉及物品的特征等内容都要记录下来;要注意记录速度,如果来不及完整记录,可以先用符号或者一些简单的字词在其他纸上记下来,尽量不要打断被调查人的陈述,等他说完一个完整意思后,再做记录。记录时,对没有听清的问题,可以再行确认。但对于敏感的问题,记录人不要贸然发问,可以由询问人进行归纳性暗示。记录人在记录时,争取做到文字通顺,表达流畅,意思清晰准确,字体不潦草,没有错别字,尽量少涂改。
调查笔录的完善阶段。记录完毕后,记录人应当将记录内容通看一遍,必要时还可以让询问人检查一下笔录,以查缺补漏。记录人确认无误后,将笔录交被调查人核对或者念给被调查人听,被调查人核对与其陈述一致,应当在笔录上签名。签名时应注意,被调查人要在每页笔录上都要签上自己的名字,在最后一页被调查人要写上“以上×页记录我已经看过(已给我念过),与我讲的一样(与我所述一致)”等字样,并签字捺印。如果被调查人认为有错记或者漏记的,应当面补充或修改,对更改过的内容,被调查人也要在上面捺印。
· 制作调查笔录应当注意的问题
· 首先,记录人在笔录形成后,不得在记录上乱改、乱画、乱加注解,也不能在自己认为重要的地方画线条,做符号,打记号。这样做不仅是不规范的,而且还会影响笔录的效力。
其次,在书写工具上,不得使用铅笔和圆珠笔,只能使用按档案管理要求的笔和墨水,以利于长期保存。
第三,使用标点符号力求准确。在遇到被调查人沉默或有其他明显举动时,可以在括号中注明。如沉默时,可以用“……(沉默)”或者“……(长时间沉默不语)”来表示。通过这种方式将调查活动情况的记录下来,以便正确地反映被调查人的态度,更好地认定违纪行为。
第四,如果存在重大出入,不是记录有误,而是被调查人的补充、订正,应另纸记录,并加以说明,附在正式调查笔录后。如果被调查人要求对原证作出部分更改或者全部更正时,若理由正当应当允许,但不退回原证。
公安局听证笔录范文 篇5
摘要
公共决策是公共行政中极其重要的一环,公共决策的质量直接影响到政策实施的绩效。随着改革开放的深入,尤其是近些年来政治体制改革的深入进行,如何通过有效的制度设计来保证公共决策的质量,日益成为国家政治生活中一项重要的课题。近些年来,听证制度的应用开始进入公共决策领域的视野,并成为深入政治体制改革的一个重要着力点。这项制度设计也吸引了全社会的关注,民众热切地盼望通过这一制度更多地参与公共生活。但随着听证实践的深入进行,这项制度暴露了一些问题。这影响到制度本身发挥作用,也挫伤了公众的热情。正是在这样的背景下,笔者结合前人的研究成果与自己的所学知识,从理论上对这项制度进行了分析,对在实践中表现出的问题进行了归纳与总结,也有的放矢地提出了相应的对策建议。本文拟从以下三部分进行探讨:
第一部分介绍公共政策与听证制度的基本理论,并着重分析了在公共决策领域引入听证制度的必要性,以及听证制度在公共决策过程中所具有的功能。
第二部分分析当前我国公共决策听证制度中存在的问题,并系统地归纳为两个方面,一是实施公共决策听证制度的大环境不够完善,二是公共决策听证制度本身存有一些问题。关于前者,笔者又细分为政治体制改革滞后、公众参与意识与能力不足、行政主体对听证制度认识不足几个方面;关于后者,笔者则细分为未形成统一的法律规范、听证会的发起模式不合理、听证主持人中立性不足、听证代表的选择机制不合理、听证笔录的效力不确定五个方面。
第三部分根据存在的问题,提出了相应的对策建议,包括完善公共决策听证制度运行的大环境与完善公共决策听证制度本身设计两个大方面。第一个大方面包括深入政治体制改革、提高公众参与意识与能力、转变政府决策观念三个要点;第二个大方面包括形成统一法律规范、完善听证会的启动模式、完善主持人制度、完善听证代表选择机制、确定听证笔录法律效力、加强信息公开与社会监督等六个要点。
[关键词] 公共决策 听证 问题 对策分析 Study on Hearing System of Public Policy Formulation
Abstract
Public policy formulation, which impacts directly on the implement of public policy, plays a key role of public administration.Reforms on the politics system have gotten a great progress in recent years with the REFORM AND THE OPEN POLICY developing into practice, and it has become a important issue in national politics that how to guarantee the effectiveness of public policy by means of perfecting the regime design.Recent years has witnessed that the HEARING SYSTEM was put into practice in the process of public policy formulation and became a important part of reforms on the politics system.In addition, the whole society has drawn great attention to the HEARING SYSTEM, which enables citizens to have a new way to take part in public administration.However, with the hearing practice developing, this new thing encountered some problems, which have a negative effect on its effectiveness as well as public enthusiasm.In such backgrounds, this thesis sums up these problems and offers relevant proposals according to the other scholars’ study and the writer’s own thinking.This thesis consists of three parts as the below.Part One introduces the basic theory of the PUBLIC POLICY FORMULATION and the HEARING SYSTEM, and analyses the necessary of introducing the hearing system into public policy formulation along with its functions.Part Two summarizes the problems into two aspects, the imperfect environments and the defective itself designs.The first aspect includes the slow-processing politic reforms, dim awareness and disabilities of the public in politic participation and government’s indifferent care about the hearing system.The second includes the lacking of complete law, unreasonable starting way of hearing, the emcee’s shorting of neutrality, the imperfect selecting mechanism of hearing representatives and the unsure potency of the hearing record.Part Three is mainly involved in relevant proposals, which divide into two aspects.The first apply itself to perfecting the whole environment, which is composed of developing politic reforms, increase public awareness and abilities in politic participation and change the government’s idea on policy formulation.The second aims at perfecting the hearing system itself, including formulating complete law, perfecting the starting way of hearing and the selecting rule of the emcee and the representatives, ensuring the potency of hearing record and strengthening information releasing and social supervision.Key words: Public Policy Formulation
Hearing
Problem
Path Analyses
目录
导言.............................................1
(一)选题背景和意义.............................1
(二)现有文献综述...............................2
一、公共政策制定中听证制度的必要性及功能研究.....3
(一)公共政策与听证制度的基本理论................3
(二)公共政策制定中引入听证制度的必要性..........4
1、引入听证制度是提高公共政策科学性的必然要求......4
2、引入听证制度是提高公共政策民主性的必然要求......5
3、引入听证制度是保证公共政策合法性的必然要求......5
(三)听证制度在公共政策制定中的功能..............6
1、听证制度能够保证公共政策的顺利实施..............6
2、听证制度的应用能够促进政府职能的转变............6
3、听证制度能够提高公民的公共参与意识,增强公共参与技能................................................6
二、当前我国公共政策制定过程中存在的问题.........7
(一)实施公共决策领域制度的大环境不够完善........7
1、政治体制改革相对滞后............................7
2、社会公众政策参与的意识不足......................7
3、社会公众政策参与的能力不足......................8
4、行政机关对公共决策听证制度的认知不足............8
(二)我国公共决策听证制度自身设计不完善..........8
1、尚未形成关于公共决策听证制度的统一规范..........8
2、听证会的启动模式不合理..........................9
3、听证会的主持人中立性不足........................9
4、听证代表的选择机制不合理.......................10
5、听证笔录的效力不确定...........................10
三、建立和完善公共政策制定中听证制度的对策分析..10
(一)完善行政决策听证制度运行的外部环境.........11
1、加快推进政治改革的进程,改善我国行政决策听证制度运行的环境.........................................11
2、拓宽公民的政治参与渠道,培养公民的政治参与意识,提高公民的政治参与能力..............................11
3、加快转变行政机关决策观念,重视公众意见.........12
(二)完善行政听证制度的自身设计.................12
1、加快形成统一、完善的行政决策听证制度的法律体系.12
2、改变现有的行政决策听证会的启动模式.............12
3、完善听证主持人制度.............................13
4、完善听证代表的选择机制.........................13
5、确定听证记录的法律效力.........................13
6、加强信息公开与社会监督,确保行政决策听证会的有序进行...............................................14
结论............................................14 参考文献........................................15 谢辞............................................17
公共决策过程中听证制度研究
导言
(一)选题背景和意义
公共政策制定中的听证制度源于英国的自然公正原则和美国的正当程序理论,是现代民主政治和现代行政程序的重要的支柱性制度,对于促进公共政策过程中各方利益的平等参与,保证政府公开、公平、公正的行使公共权力,实现公共政策的科学化、民主化和法治化有着极为重要和不可为其他制度所替代的作用。
公共政策制定中的听证制度在我国的起步比较晚,但今年来听证实践发展很快,表现出了巨大的生命力。胡锦涛在十七大报告中指出:“推进决策科学化、民主化、完善决策信息和智力支持系统,增强决策透明度和公众参与度;制定与群众利益密切相关的法律、法规和公共政策,原则上要公开听取意见。”①温家宝在十一届人大第一次会议的政府工作报告中指出,“通过各种形式征求专家、学者和人民群众的建议,接受新闻媒体和社会各界的监督,实行重大事项决策公示和听证制度”。②听证制度要求各方利益代表方的公平参与,表现出较大的民主性和正当性,为公民的政治参与提供了一条可行的途径,因此为社会所广泛关注。然而,在具体的操作过程中,听证制度作用的充分发挥还面临一些问题,比如,实施公共决策听证制度的大环境不够完善、制度设计本身也存在缺陷等,这都是我国听证制度进一步完善与发展所必须解决的问题。针对这些问题,笔者根据有关文献资料,并结合所学知识,提出了一些对策,力图能为公共决策领域中听证制度的完善提供一份绵力。
① 胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》,北京,人民出版社,2007:29.② http:// , 2011年2月15日访问。
(二)现有文献综述
我国听证制度的研究起步较晚。80年代中后期,随着王名扬先生系统地将美国、英国、法国行政法介绍给国内读者,理论界和实践领域开始认识和了解并研究听证制度。比如,肖风城在1988年《法学》上发表的《协商对话制度的法律化探讨》一文中指出,协商对话制度的内涵是参与制和公开制,其实质是用法律手段确保人民群众了解和参与国家事务的权利,帮助国家机关客服官僚主义。③叶必丰于1989年的《法学研究》上发表的《行政程序中的听证制度》一文中也明确了听证是一项很好的行政程序制度,他能增强行政活动的透明度,是行政官
④员兼听则明,比较客观地作出决定,同时有利于保护行政相对人的合法权利。另外,应松年教授、马怀德教授也在相应的著述里提到了听证制度在行政处罚领域中的运用。当然,学者们对听证制度的研究并不局限于此,杨惠基的《听证程序概论》、刘勉义的《我国听证程序研究》、汪全胜的《立法听证研究》以及彭宗超的《听证制度:透明决策与公共治理》等学者的著作从听证范围、听证原则、听证主体、听证方式、听证程序及其立法完善、法律适用等角度对听证制度进行了系统的研究。
但是,当前对于听证制度的研究更多的集中在法学领域,尤其是行政法领域,从公共行政和公共管理角度思考建立完善有效的听证制度的研究却相对较少。
③④ 肖风城:《协商对话制度的法律化探讨》,《法学》,1988,1.叶必丰:《行政程序中的听证制度》,《法学研究》,1989,2.一、公共政策制定中听证制度的必要性及功能研究
(一)公共政策与听证制度的基本理论
公共政策是国家机关、政党和其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则,它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。⑤公共政策是阶级意志、利益的集中表现和表达,它的目的在于服务于社会经济的发展。作为各种利益的调节器,公共政策的形成,也往往是各方利益激烈博弈后的结果。关于公共政策制定的体制,可以以历史发展为线索,笼统地分为独裁制和民主制。前者集中表现为君主独裁,后者则主要表现为议会制、总统制。我国所实行的人民代表大会制度虽然不同于西方传统的议会制,但也可以看做是议会制的一种发展形式,是极具中国特色的公共政策制定的体制。
发展中国特色社会主义政治、建设社会主义政治文明,是当前中国政治改革中的一项基本任务。近年来,随着改革开放的深入,人们的主人翁意识和公共参与意识越来越强烈,人们迫切地要求在关乎自身利益的公共政策的制定过程中发出足够有力的声音。正是在这样的背景下,听证制度作为一项能够满足公共参与政策制定要求的制度,开始进入人们的视野,吸引着人们足够的关注。
听证制度是一件舶来品。它的理念源于英国的自然公正原则和美国的正当程序理论:自然公正原则要求公共权力的行使影响个人的权利、财产及人格时,必须听取当事人的意见⑥;正当程序理论则要求“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由、财产”⑦。以这两种理论为发轫,时至今日,听证制度已经广泛存在于西方国家的民主生活中,各种立法、政策、司法听证会常见诸于报端。我国对于听证理论的研究,始于20世纪八十年代末,真正将这一制度以法律的形式固定下来,则是九十年代的事情。从1996年起,我国在全国层面陆续在行政处分、价格调整、立法决策、行政许可等领域相继引入听证制度。1996年,《行政处罚法》将听证制度纳入了行政执法程序,这标志着听证制度在我国的确立。⑤⑥ 陈振明主编:《政策科学:公共政策分析导论》,中国人民大学出版社,2004,第50页。
参见王名扬:《英国行政法》,中国政法大学出版社,1987.⑦ 法学教材编辑部:《外国法制史资料选编》,北京大学出版社,1982.随后,1997年通过的《价格法》对价格听证制度做出了明确的规定:“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。”⑧这是我国首次在国家里发上引入听证制度。
听证制度根据适用领域的不同,大体上可以分为立法听证和行政决策听证。本文所论及的听证制度是后者,即公共政策制定中的听证制度。目前,我国学术界尚未对行政决策听证制度进行统一的定义,笔者参考各种资料后,认为可以将这种制度定义为:行政主体在制定公共政策的过程中,为了保证政策的科学性和民主性,在涉及到公民、法人或者其他组织的权益时,给予利害关系人发表意见的机会,由政策制定主体吸收合理意见并体现于新形成政策之中的一种制度。不难看出,行政决策听证的主体主要分为行政主体以及相关利益方,由于政府在我国公共管理中的强势地位,行政主体无疑是在这一制度中的居于主导地位的一方,而相关利益方由于处于较为被动的地位,往往是较为弱势的一方。如何平衡两方之间的力量对比,进而使公众参与在行政决策过程中发挥更大的作用,从而提高决策的科学性、民主性,是今后我国行政决策听证制度发展过程中必须解决好的问题。
(二)公共政策制定中引入听证制度的必要性
1、引入听证制度是提高公共政策科学性的必然要求
实践是检验真理的唯一标准,公共政策作为人类一种特有的认识成果,集中体现着人类的主观能动性。但即使是看上去很完善的公共政策,不经实施也无法先验地决定其正确性与真理性。在制定一项公共政策时,只有尽量把可能触及到的问题考虑全面,并在政策中加以预防,才能尽可能地避免政策实施中出现的问题。这也是通过提高政策科学性来保证政策时效性的必然逻辑。如何才能提高政策的科学性呢?信息是决策的基础,全面、详实、准确的信息,是一项力求科学性的政策所必不可少的要素。由于听证制度的主体是政府以及相关利益者,涉及 ⑧ 《中华人民共和国价格法》,中国法制出版社,1998.面较广,能兼顾各方的利益考量,因此能够呈现代表各方利益、涉及各个层面的信息,待将这些信息进行有效的整合之后,呈现在政策制定主体面前的信息便具有极大的利用的价值。基于这些信息所制定的有关政策,由于兼顾到了各方利益,因此在实施之中便能最大可能的避免出现问题,从而保证了政策的有效实施,降低了各种不利成本,进而便能保证政策的科学性。
2、引入听证制度是提高公共政策民主性的必然要求
改革开放三十多年来,我国的经济建设突飞猛进、日新月异。经济基础决定上层建筑,经济上的腾飞所带来的政治层面上的一个显著变化是,当前的中国公民越来越希望在这个人民当家作主的国家中发出越来越有力的声音,公众的参与意识与主人翁意识越来越强烈。如何开辟公民参与政治生活的途径,无疑是关乎国家稳定和社会和谐的一个重要课题。正是在这样的大背景下,能够使民众发出更大声音的听证制度才会如此引人关注。听证制度要求各方主体的平等参与,这种至少能够保证形式民主的制度设计无疑能让大众给予其相当的期待。当然,随着这项制度在实践中的日臻完善,其必然也能带来一定程度上的实质民主,即民众的意见会在公共决策的过程中占据巨大的分量,从而提高公共政策的民主性。
3、引入听证制度是保证公共政策合法性的必然要求
合法性是公共政策的生命,是否具有合法性以及具有何种程度上的合法性,是衡量一项公共政策有效与否的重要标准。公共政策的合法性源于社会公众对于政策的普遍认同和接受。只有得到广泛的社会支持,一项公共政策才具有较高的合法性,在实施的过程也才能有更高的绩效。听证制度的引入,其实质是尊重各个利益相关主体尤其是社会公众的意见,并在形成的政策中体现出对这种意见的足够尊重,因此往往使得公共政策更容易为各方所接受,在实施中更容易获取公众的理解与自觉遵守,从而使得公共政策具备相当的合法性。
(三)听证制度在公共政策制定中的功能
1、听证制度能够保证公共政策的顺利实施
听证本身即是以实现政策的科学化、民主化为目的,运用民主和科学的方法,把政策制定过程变成集思广益、有科学根据、有制度保证的公共行政过程。听证制度的首要目的便是保证公共政策的顺利实施,这也是听证这项制度设计的首要功能所在。如前文所述,听证制度能够提高公共政策的科学性、民主性、合法性,从而兼顾到各方的利益诉求,使政策本身具有较强的公共性和合法性,有效地预防了可能出现的潜在问题,从而使公共政策在实施的过程中具有更大的适应性,并表现出更高的绩效。
2、听证制度的应用能够促进政府职能的转变
我国曾长期处于计划经济体制之下,其所带来的各种弊端根深蒂固,难以一时革除。受其影响,在我国的政治体制中,政府一直处于十分强势的地位。在公共政策的制定过程中,政府高高在上,说一不二,拥有绝对权威。很多时候,人们对于一项好的公共政策的期待只能寄托于政府官员能够真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。公众的这种被动地位,使公众的境遇具有较大的不确定性。而听证制度的引入,使公众在公共政策制定的过程中获得话语权,使自身合理的利益诉求能够在公共政策中得以体现。这不仅能够有效保证公众的利益,更是对政府固有行政理念的有力冲击。政府越来越意识到,引入听证制度后的公共决策主体除了自己,还有其他利益相关方,自己拍脑袋决策的一家独大的待遇已经成为历史。引入听证制度,打破政府在公共决策领域中传统的垄断地位,是当前转变政府职能的一个重要着力点,无疑会对建设一个新型政府产生积极作用。
3、听证制度能够提高公民的公共参与意识,增强公共参与技能
听证是一项制度设计,更是一种政治实践。通过这种实践,公众能体会到亲身参与所带来的现实利益和精神快乐,从而激发起巨大的参与热情,树立强烈的 参与意识。同时,随着这项实践的深入进行,公众会摸索出相应的经验与心得,不断提高自身的参与能力,获得较强的参与技能。这项功能虽然并不是听证制度设计初衷的直接指向,但却可以说是对社会影响最为深刻的一项功能。当前,随着我国向市民社会的转型,公众政治参与意识的觉醒与参与能力的提高,会极大地推动这一进程向前推进。
二、当前我国公共政策制定过程中存在的问题
(一)实施公共决策领域制度的大环境不够完善
1、政治体制改革相对滞后
公共决策听证制度是行政体制改革的一部分,其构建和发展是在中国政治体制改革的总体性架构内进行的,从根本上说,政治体制改革的进展程度无疑构成公共决策听证制度发展的系统环境。改革开放三十多年来,相对于经济建设所取得的伟大成就,我国的政治体制改革相对滞后,在政治领域实施改革所取得的突破可谓是相形见绌。近些年来,深化政治体制改革,一直是我国政治生活中曝光率高之又高的一项课题,尽管此项改革已进行多年,但组织的惯性⑨和一些传统的行政理念仍然影响着我国各级政府官员并进而影响到行政管理的方方面面。我国目前的公共决策体制仍呈现一种精英决策尤其是党内精英居于主导的内输入⑩特点,具有的较强的封闭性。在这样的大环境下,期待注重公众参与的听证制度在公共决策领域发挥较大的作用,无疑是对这项制度的苛求。
2、社会公众政策参与的意识不足
公共决策听证的最大特点,就在于打破了以往政府在公共决策中的绝对权威的垄断地位,为公众提供了一个参与公共决策、表达自身利益诉求进而影响公共 ⑨⑩ 参见金东日:《现代组织理论与管理》,天津大学出版社,2003.在这种“内输入”机制下,精英决策不仅表现在狭义的决策过程中,而且也表现在决策问题信息的输入、政策规划、执行等阶段,它使公共政策由一个超强制的主体设计出来并强化于共同体,基本上不是通过政府与社会的互动进行决策。这种决策机制导致我国比较封闭的决策模式,对公民参与缺少制度设计,公民参与难以落实,公民对公共政策的影响能力也十分微弱。决策的机会。从这个角度说,听证制度的作用能否得到充分发挥,听证制度的价值能否得到充分实现,在很大程度上取决于社会公众能否有效地参与公共决策。长久以来,社会公众只能充当公共决策的对象,而不是参与公共决策的主体,这种固有的角色定位导致了社会公众的政治卑微感和对公共生活的政治冷漠心理,这直接导致了公众的政策参与的意识不足。
3、社会公众政策参与的能力不足
由于长久以来公众缺少政治参与的实践,难以获得政治参与的直接经验,加之自身文化水平的影响,所接触到的政治参与的间接经验也较为有限,这导致了社会公众的政治参与能力较低,无法在获得政治参与的机会时合理、有效地利用相关的制度设计,实现自身的利益诉求。另外,由于公众在公共参与时多为个人所为,缺少合理的组织形式,利益表达单一,声音有限,难以形成团体的合力,这也在一定程度上降低了社会公众的能量与影响力。
4、行政机关对公共决策听证制度的认知不足
长久以来,行政机关一直是公共决策的绝对主体,高高在上、说一不二。这种角色传统所形成的固有观念,成为当前行政官员接受听证制度并保证听证制度发挥作用的一个障碍。很多时候,政府官员在做决策时,根本不会想到利用听证制度听取民意、维护民益,即使是想到了,也仅仅将听证制度当作一个体现自身民主意识的花瓶,只是能实现“装饰性”的公民参与,并不会对公共决策产生实质性的影响。行政机关这种走形式、走过场的心态,严重贬低了听证制度的价值,更是对公众参与的亵渎。
(二)我国公共决策听证制度自身设计不完善
1、尚未形成关于公共决策听证制度的统一规范
1996年,《行政处罚法》将听证制度纳入了行政执法程序,这标志着听证制度在我国的确立。从那时起,关于听证制度的规范开始散见于我国的多部法律之 8 中,如《价格法》、《环境影响评价法》、《行政许可法》等单行法和一些行政法规、地方性法规之中。但是,这些法律不能涵盖我国公共决策的所有方面,造成了某些领域关于听证制度的法律空白。法律规范上的缺失,使政府获得了大量的自由裁量空间,很多听证会的发起与否完全取决于自身意愿,而不受法律规范的制约,从而限制了听证制度作用的完全发挥。
2、听证会的启动模式不合理
根据启动主体的不同,听证会的启动模式可分为政府主导式和民间导向式:前者指由政府决定是否就某一决策事项发起听证会,并由自己设定相关议程;后者指社会公众可以就某一事项向政府申请举行听证会,由政府有关部门决定是否举行听证会,一旦决定举行听证会,听证会的议程设置由社会公众和政府有关部门协商设定。11从理论上讲,民间导向式比政府主导式更注重发挥社会公众的作用,更能体现听证制度的精神,无疑是启动听证会的理想模式。但迄今为止,我国公共决策听证会的启动模式仍然采用政府主导式,民间导向式的案例应用鲜有所闻。
3、听证会的主持人中立性不足
听证会的主持人是整个听证会的掌舵者,对听证会的进程演进和进展节奏起着举足轻重的作用。由于听证会的参与主体涉及行政机关以及各方利益相关者,主体较为多元,为了保证听证会最起码的公正,听证会的主持人理应处于第三者的中立地位。但是综合这些年的实践看,听证会的主持人多由行政机关指定,并且绝大多数为本行政机关的负责人。12这不仅与听证主持人应为非本案调查人员的法律规定不符,而且关键环节上的如此设置让听证会看上去更像是行政机关主导下的一次作秀,一切似乎尽在政府的掌控之中。这对听证会效力的负面影响是显而易见的。
1112 参见周汉华:《对我国听证会制度发展方向的若干思考》,《南方周末》,2003,第5期。
同上。
4、听证代表的选择机制不合理
综观现存有关行政决策听证的相关立法,并结合行政决策听证的有关实践,可以发现行政决策听证代表如何选择基本上取决于行政机关的自由裁量。听证会的价值在于通过倾听各方利益相关者的声音来达到保证行政决策科学性、民主性和保障各方利益从而实现决策的顺利执行的目的,如果听证代表不能真正代表各方的声音,势必会对听证价值的实现产生阻滞作用。行政机关对于听证代表的选择环节上插手过多,有可能导致真正有资格参加行政决策听证的人进不来,而进来的都是一些由行政机关安插的“耳目”,这与行政决策听证这项制度设计的初衷是相悖的。
5、听证笔录的效力不确定
听证笔录对整个听证会的完整记录,是各方利益代表意见的文本反映。充分参考和研究听证笔录的内容,对于综合各方意见,保证行政决策的必要性和可行性具有十分重要的意义。但是,在现行的有关行政决策听证制度的法律中,仅《行政许可法》原则性规定“行政机关应当根据听证笔录,作出行政许可决定”,其他法律都未听证笔录的效力作出规定。听证笔录这种缺乏法律保障的尴尬境地,很容易使听证笔录仅仅停留在文字文本的层面,并不能对行政决策产生实质性的影响。这是很可怕的,关于这一环节的法律规定的缺失,很容易导致整个听证过程的功亏一篑,因为缺少了法律的强制性保障,听证笔录在行政决策者面前是一张可有可无的纸头,而整个听证过程也仅仅是一次形式,到头来,行政机关还是可以按照自己的意志进行决策,全然不用考虑各方利益相关者的声音。
3三、建立和完善公共政策制定中听证制度的对策分析
结合前文对我国当前行政决策听证制度中所存在问题的分析,笔者认为对这一制度的完善可从两个方面着手:一要完善行政决策听证制度运行的外部环境,二要完善行政决策听证制度的自身设计。
参见《中华人民共和国行政许可法》。
(一)完善行政决策听证制度运行的外部环境
1、加快推进政治改革的进程,改善我国行政决策听证制度运行的环境
任何制度都不是一个孤立的点,而是一系列纵横交错的线所交织的结,各项制度之间是相互联系、相互制约的。14我国当前所着力推进的政治体制改革是由控制的、封闭的行政走向服务的、开放的行政,是一个政治与行政现代化、民主化的过程,它追求整体性的、系统性的制度变革,而不是单一的、孤立的制度创新。因此,政治体制改革构成了行政决策听证制度的外部环境,政治体制改革进程的推进力度也在一定程度上决定了行政决策听证制度发展的快慢。当前,我国正在加紧推进政治体制改革,如推动政府信息公开、保证实现民主选举、加大对行政权力的监督等等。事实上,行政决策听证制度的构建与发展,也是推进政治体制改革的一个重要着力点。作为行政体制的一项重要的制度创新,行政决策听证制度一方面受到政治体制改革大环境的影响,另一个方面又对政治体制改革的推进产生反作用,两者是整体与部分的关系。政治体制改革进程的加快推进,必然能够带来行政决策听证制度的进一步发展与完善。
2、拓宽公民的政治参与渠道,培养公民的政治参与意识,提高公民的政治参与能力
我国是人民民主专政的社会主义国家,人民是国家的主人,而选举权和被选举权是公民一项最基本的政治权利,因此,要完善各级人大选举制度,保证实现公民这一最基本的政治权利,进而保证人民当家作主的权力。另外,还要加强基层群众自治制度的完善,使民众能对关乎自己切身利益的身边事务行使决定权。通过各种形式的政治参与,使民众真正认识到自己是国家的主人,逐步培养起并进一步加强公民的政治参与意识和国家主人翁意识,具有更为强烈的政治责任感。通过这些切实可行的政治实践,使公民积累起相当的政治参与经验,掌握一 14 L.M 弗里德曼著,李琼英、林欣译:《法律责任制度——从社会科学角度考察》,中国政法大学出版社,1994,第252页。定的政治参与技能,不断提高自身的政治参与能力。当然,也要加强对民众的政治教育以及政治常识的普及,使社会公众具有更高的政治素养,为政治参与意识和能力的提高打下基础。
3、加快转变行政机关决策观念,重视公众意见
加快转变政府职能,建设服务型政府,是我国政治体制改革的一项重要课题。这项改革任务是实践层面的操作,更是观念层面的转变。因此,要特别重视革除行政机关历史遗留下来的官僚观念,树立起权为民所用、情为民所系、利为民所谋的新型行政观念。在行政决策这一环节上,政府更要摆脱固有的一家独大的观念,充分认识到公众意见在行政决策中所能发挥的巨大作用,积极引导民众对公共政策的制定建言献策,修正行政机关自身的决策偏差,努力实现行政决策的科学化、民主化。
(二)完善行政听证制度的自身设计
1、加快形成统一、完善的行政决策听证制度的法律体系
实行依法治国、建设社会主义法治国家,是我国的一项基本国策。针对各个层面、各个领域的问题,运用法律手段都是行之有效的一项措施。当前,我国尚未形成关于行政决策听证制度的统一、完善的法律规范,这才使得各级行政机关在实际操作中有了回旋的余地,未能发挥出听证制度的应有作用。因此,有必要加强这一领域的立法工作,提高立法质量,运用国家力量保证相关法律规范的实施,用刚性的手段保证行政决策听证制度发挥出自身巨大的能量,从而保证公共决策的可行性与有效性。
2、改变现有的行政决策听证会的启动模式
如前文所述,行政决策听证会的启动模式有政府主导式和民间导向式。鉴于民间导向式更有利于发挥社会公众的作用,更契合听证制度创设的本意,因此笔者建议改变现有的政府主导式的启动模式,代之以民间导向式,将行政决策听证 12 会启动的主导权赋予社会公众,避免行政机关在行政决策听证领域拥有过大的权力,并保证社会公众在行政决策听证的制度框架下享有更大的发言权。
3、完善听证主持人制度
衡量一名行政决策听证会的主持人合格与否,无非两个标准,一为专业性,二位公正性。要实现主持人的专业性,笔者认为可以利用考试等形式加以考察,而考察内容主要涉及被考察人对听证制度的价值和目的的理解以及对各个听证环节的准确把握和掌控。考察主体可以是相关行政机关,也可以是地位中立的学术机构;被考察人的范围则主要根据个人的申请进行确定。要实现主持人的公正性,则主要看候选人是否来自相关的行政部门以及是否与决策事项具有利益关系,即通过对候选人的中立性的考察来评判其公正性。
4、完善听证代表的选择机制
行政决策的听证代表可以分为两大类,一为利益相关方,二为对决策事项有着深入研究的专家。对于前者的选择,应本着自愿的原则,从申请人中选出与决策事项确有利益关系的人。之所以强调相关利益,是因为在行政决策听证会的场合下,利益相关者能基于对自身利益的考虑,真实、不受他人控制地提出决策事项可能触及到的问题,从而为行政决策提供有价值的听证信息。对于后者的选择,则应该主要强调专业性和公正性。专业性要求听证专家必须是在相关领域作出一定成绩、有一定名望的人,从而保证其所提供的决策意见对具有足够的专业水准;公正性要求听证专家必须处于第三者的中立地位,不因与行政机关或利益相关者有某种牵扯而违心地提供虚假决策信息。
5、确定听证记录的法律效力
听证记录是对整场听证会的文本总结,它集合了各方的意见,是整场听证会的成果所在。通过对听证记录进行法律定位,能够确保各方意见在行政决策中予以体现,避免行政机关闭门造车,防止听而不证、证而不用的局面的出现,从而保证公共决策的质量。
6、加强信息公开与社会监督,确保行政决策听证会的有序进行
权力不受制约和监督,极易导致权力的滥用,并为权力阶层的腐败提供滋长的土壤。加强信息公开与社会监督,能将公共权力的运用至于透明的环境中,使公共行政在阳光下有序进行。具体到公共决策听证领域,由于行公共决策听证会的环节较多,任何一个环节出现问题,都会影响到整场听证会的效果。而较为复杂的程序设计,又极可能导致行政机关在其中的某一环节上根据自己的意志进行暗箱操作。为了避免这种问题,行政机关应该在公共决策听证的框架下,加强有关信息的披露,使公众能够了解听证会的进程,并进行必要的监督,避免行政机关随意更改听证程序,操作听证会的进展。这不仅能够保证公共决策听证的效力,也是推进科学行政、民主行政的要求。
结论
当前,中国正处于深刻的社会转型期,期间的很多制度都有不完善,或者说是具有能够改善与发展的巨大潜力。毋庸置疑,公共决策听证制度就具有这样的潜力。作为一件舶来品,这项制度在中国存在和发展的时间并不长。正是因为这个原因,笔者坚信,这项制度虽然目前有着很多问题,但随着时间的推进和政治体制改革的深化,其必然会得到长足发展,成为一项符合中国国情并能够体现人民当家作主地位的重要制度。道路坎坷,前途光明,所以,一方面要坚定信心,另一方面更要脚踏实地,为这项制度的完善和发展付出必要的努力。笔者学力有限,在文中的论述必定有欠缺深刻和妥当的地方,惟愿这项制度早日得以完善,在中国的政治生活中占得一席之地,发光发热,更祝愿祖国的政治体制改革顺利进行,使社会主义政治文明建设取得更大的成就。
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