镇中村（共4篇）
镇中村 篇1
目前人们普遍关注“城中村”, 而“镇中村”却鲜有人研究。本文选择河北省张家口万全县西红庙村作为个案, 来探讨镇中村的特点和相关的问题, 以期引起大家对“镇中村”的注意。
西红庙村紧领县城孔家庄镇, 属城郊村, 全村现有1915户、5193人, 耕地面积2619亩, 人均耕地不足2亩, 人均纯收入13554元。因万全县政府自1983年搬迁至孔家庄镇后, 该镇经济迅速发展, 规模不断扩大, 西红庙村由于其地域位置逐年被征地, 到目前为止, 已经是一个典型的“镇中村”。该村由于耕地面积少, 大部分农民只能脱离土地, 依靠其他产业为生, 从事第二三产业的人口占到该村人口的2/3, 该村特色产业不明晰、村级管理水平不高和集体经济不稳定等因素极大地影响了农民的发展和致富。
在城镇化进程中, 农民的土地被征用, 土地对农民的养育功能转变为城市的土地资本, 农民因为失去土地而造成生活困难, 却没有得到公共政策制定者的足够关注。虽然城镇化给部分农民也提供了一些商机, 让一部分原来靠农业维持生计的农民在城市中获得了先富起来的机会, 甚至一部分农民摆脱了贫困成为了城市中的富裕阶层, 这是我国推进城市化、工业化所带给全体国民的利益所在, 但这并不能成为可以忽视失地农民问题的借口。因为还有相当多的“镇中村”失地农民与城市下岗职工一样衣食无着, 生活困难。目前60%的失地农民生活处于十分困难的境地, 有稳定经济收入、没有因失地影响基本生活的只占30%。
“镇中村”由于历史和管理体制等原因, 规划管理无序, 布局结构混乱, 基础设施缺失, 环境卫生、消防安全、治安计生等问题突出, 道路泥泞、污水横流、垃圾成堆、供水电力通讯杂乱等现象严重, 极大地降低了居民的生活质量, 影响了整体面貌。“镇中村”改造是改善人居环境、提升城市品味、推进城镇化进程的必由之路, 是建设文明、生态、和谐、宜居城市的重要保障, 是以人为本、科学发展、构建和谐社会的强力举措。
一、“镇中村”改造过程中面临的问题
(一) 经济问题是改造的制约因素
在“镇中村”的改造中, 经济问题是需要多方协调的。其中, 改造的资金来源和拆迁补偿这两方面的利益需要更好地协调。改造”镇中村”的费用是很大的, 建筑密度大, 容积率高, 投资大, 而回报小, 使得政府一般都不愿意直面这个问题, 没有付出自己应该承担的那一部分资金, 从而使得很多外来资本进入了城市, 于是要考虑各个开发商之间的经济利益关系;另外, 虽然现行土地管理法及其实施条例统一了拆迁补偿的标准, 但这一标准却给村民养老保险带来了新的问题。加上很多地方实际上还没有确定这个标准, 导致改造也被搁置。
(二) 改造的社会问题
社会问题首先表现为村民的阻力问题。一方面, 拆迁的补偿问题的执行不力, 以及安置不到位, 使得村民排斥改造, 而宁愿一直按照目前以“镇中村”形式获取生活收入来源的方式生存下去;其次, 在社会经济领域中, 涉及着各方面的利益关系。在改造”镇中村”的过程中, 要从居民、开发商和政府社会这三方获得良好的协调关系是极其困难的。对于居民来说, 要保障改造之后能有良好的居住环境提供给他们。对于开发商, 利润始终是第一关注因素。而政府社会方面, 则必须保证城市品位的提高和相应的投资回报;最后, 随着城镇化进程的推进, 越来越多的人“走进来”, 使得“镇中村”人口构成越来越复杂, 加上管理不力, 环境脏乱差, 治安问题泛滥。这一方面导致了社会治安问题, 一方面也构成了改造的阻力问题。
(三) 改造模式与改造主体问题
“镇中村”改造耗资巨大, 因此需在改造前做好改造模式的规划和改造主体的确定工作。但是目前改造中往往没有做好这两方面的工作, 从而使得改造困难重重。改造中有三种具有参考价值的模式:分别是政府主导模式、村民自行改造模式以及开发商主导模式。这三种模式各有利弊, 但相对来说, 第三种模式更具有发展潜力, 这种开发模式可能成为”镇中村”改造的主要模式。
(四) 改造程序及优惠政策问题
“镇中村”的改造还需设计到改造程序和优惠政策问题。在改造过程需要将土地所有制转成国有土地所有制, 还需将城乡结合部的建设纳入城市规划管理中。体制转化之后, 还要处理好开发用地合法手续问题。另外, 为了使高额成本的改造更有投资吸引力, 必须在优惠政策上进行调节。只有确定好改造的程序和优惠政策, 才能更好地促进”镇中村”的改造步伐。
二、“镇中村”问题解决的策略与途径
面对加速度的城镇化进程, 如何尽快建立面向“镇中村”失土农民的公共政策, 不仅是适应工业化和社会结构转型的需要, 也是保障农民基本权益, 促进农民身份向市民身份转变的需要, 更是减少和化解”镇中村”社会矛盾和社会风险的需要。治理“镇中村”, 专家认为“关键是让村中的农民在生存方式上与城市绑在一起”。因此, 我们必须按现代城市的生活生存方式为”镇中村”设计相关制度和策略。
(一) 从城市规划建设的角度保障“镇中村”居民生活, 建立失地农民住房保障制度
在村级规划建设过程中, 对“镇中村”进行集中联片改造, 基础设施建设按城市社区标准进行设计, 停止审批宅基地, 统建农民公寓。建立“镇中村”居民住房保障制度, 向“镇中村”居民提供由政府兴建的城市经济适用住房, 同时, 按照城市住宅区规范要求, 集中联片建设高层的居民住宅新村, 让住房困难的”镇中村”失地农民“居者有其屋”;从居住环境的整治和营造入手, 配套建设好供水、排水、绿地、道路等基础设施, 日照、采光、通风、容积率、建筑密度等指标均应与现代化城市全面接轨。
(二) 采取市场化运作的方式, 通过“以土地换保障”对“镇中村”失地农民进行补偿
土地是农民的命根子, 大量土地被征用后必须做好补偿工作。目前, 国家对农村集体土地的征用补偿费是偏低的, 农民不满意。以西红庙村为例, 农民被征用土地每亩获得补偿仅3至4万元, 而政府收储后通过拍卖的价格达到每亩10万元至20万元, 交开发商后, 按市场化的手段进行运作, 其实际价值就远不止这些了。这中间的增值收益, 是市场作用的结果, 但是作为土地原使用人的农民却无法享受到这一成果。这对农民是不公平的。而且, 较低的土地补偿额使失地农民对未来生活失去依靠, 基本生活需要得不到满足。这是政府绕过市场以行政方式征地的必然结果。因此, 制定新的征地综合补偿标准十分必要。在规划区 (含工业园区、小城镇规划区) 内, 凡国家建设需要征用农村集体所有土地的, 要根据不同地段、地类、人均耕地和经济发展水平等情况, 统一制定分片的征地综合补偿标准, 创新征地制度, 淡化行政干预, 强化市场引导, 按市场化运作的方式对农民进行征地补偿, 切实保护被征地农民的利益, 积极建立起“以土地换保障”制度。
(三) 打破城乡壁垒, 转变“镇中村”居民的户籍管理模式, 建立城乡一体的户籍管理制度
城乡二元结构导致“镇中村”居民既非市民又非农民, 而集体经济形式的存在及户籍的限制, 使得大部分“镇中村”游离于城镇管理视野之外。实际上, 城镇化进程不仅是城市空间和地域的扩大, 更是人的身份的转变。资料显示, 美国的城镇化水平在最近150年的时间内由10%提高到了90%, 而我国的城镇化水平在同期仅提升了20多个百分点, 而且这种提升主要是在新中国成立后特别是改革开放后所取得的。造成这一差距的原因不能说不与我们封闭的人身和户口管理制度有关。城镇是最具开放性和适应性的, 在城镇化进程中, 我们不能简单地限制非城镇人口成为城镇人口。因此, 解决”镇中村”问题, 必须从思想观念和制度上打破这种城乡壁垒, 凡是纳入城镇管理范围内的“镇中村”居民, 一律视同城镇居民身份, 在户口管理上实现城乡一体化。
(四) 加快农民市民化, 因地制宜, 循序渐进, 将失地农民纳入社会保险范畴
“镇中村”失地农民是法律意义上的城镇居民, 理应享受城镇居民同等的社会保障待遇。但是, 现阶段我们的社会生产力水平和收入水平还不高, 政府的财力也十分有限, 各地在建立与城市居民相同的社会保障制度时必须因地制宜, 循序渐进。失地农民社会保障的内容应包括失地农民最低生活保障、养老保障、医疗保障等。在现行的制度环境下, 对”镇中村”居民的社会保障制度设计可以参照城市国有集体企业职工的标准和方法, 实行“统账结合”的筹资模式。资金主要来源于土地出让补偿金和安置费用。可以尝试土地征用后的安置补偿费全部用于支付被安置人员的社会养老保险费用, 不足部分由村从土地补偿费和集体积累中给予补足, 村集体资产要优先用于补助村民的社会养老保险费和未参保人员的一次性的生活补助。
镇中村 篇2
西红庙村紧邻张家口万全县城孔家庄镇,属城郊村,全村现有1915户、5193人,耕地面积2619亩,人均耕地不足2亩,人均纯收入13554元。因万全县政府自1983年搬迁至孔家庄镇后,该镇经济迅速发展,规模不断扩大,西红庙村由于其地域位置逐年被征地,到目前为止,已经是一个典型的“镇中村”。
在城镇化进程中,该村农民的土地被征用,土地对农民的养育功能转变为城市的土地资本,农民因为失去土地而造成生活困难,却没有得到公共政策制定者的足够关注。虽然城镇化给部分农民也提供了一些商机,让一部分原来靠农业维持生计的农民获得了先富起来的机会,甚至一部分农民摆脱了贫困成为了城市中的富裕阶层,但是目前仍有60%的失地农民生活处于十分困难的境地,有稳定经济收入、没有因失地影响基本生活的只占30%。
二、“镇中村”改造可持续发展策略分析
(一)完善征地法律、法规,规范政府征地行为。政府征地的目的是为了促进社会进一步的发展建设而行动的,在征地过程中往往带有强烈的计划色彩,致使在征地过程中往往由于这样那样的微小的事情而激化矛盾。因此建立能够限制公权力、维护农民根本利益的土地征收法,并及进一步完善与之相关的法律条文成为当务之急。
1.完善我国的征地法规,规范征地补偿标准。土地是农民的生产资料和生活保障,失去了生来就赖以生存的土地就等于对未来的生活前景作出否定,现在的征地补偿标准,由于地域、经济发展等原因的差异,致使在实践中各地差异较大。确定了补偿费用后,还必须保证补偿费按时、足额发放到农民手中。这一系列措施的实施主体是政府部门,而其本身的缺陷就是制约因素,对他们而言,缺乏有效地制约措施,倘若土地征收的法规不健全,就难免有侵犯失地农民权益的事件发生。因此必须完善我国的征地法律、法规,进一步规范征地补偿标准。
2.进一步完善征地法规,规范土地征收补偿程序。我们在西红庙村调查中发现,80%的失地农民对于土地征收的途径与程序不够清楚,致使其处于极其被动的地位。由此,制定详细而具体的征收程序,明确各方的权利与义务显得尤为重要。除此之外,政府还要及时充分的予以公示,使土地征收程序明晰化,这一系列的行为就需要进一步完善相关的法律法规,规范土地征收补偿程序,使之能够与现实情况配套,全方位保障失地农民的权益。
(二)关注失地农民切身利益,完善社会保障措施。农民失去了土地就等于失去了生活的保障,逐步建立相应的社会保障体系是失地农民可持续发展必须要走的道路。
1.尝试建立失地农民“返回地”制度。在城市化进程中,农民失去了土地,也就失去了固定的经济来源,且失地农民普遍缺乏文化及技能,生存面临极大的困难和挑战。唯一的根本兼顾的做法就是出台“返回地”政策,按失地村征地的面积按照5%——10%的标准比例的返回。政府从每年用地指标中划出一定比例把“返回地”由农用地转为商业用地,交给村集体作为失地农民今后生活的保障。
2.建立健全失地农民最低生活保障制度,全方位保障失地农民具备基本生存能力。最低生活保障是一个公民应该享有的最基本权利,必须重视失地农民最低生活保障的建立与健全。同时,一部分失地农民由于家庭境遇、身体状况、教育医疗等原因致使家庭反贫。所以,这一部分人群在农村应该得到特殊的关照,。所以统筹观之,应该将因城镇化进程化中因征地而失去土地的农民纳入城镇最低生活保障范围,和城市居民一样享受最低生活保障。
(三)调整身份,转变心理,走出城市适应困境。农民失去土地后,既有别于“面朝黄土背朝天”的农民,又不同于现代意义上的城镇居民,成为一个两难群体,身份的归属便成为一种难题。失地农民失去了农民最本质的标志——土地,已不能将他们视为农民,而应把他们定位为城镇居民。但是他们和城镇居民却又存在很大的差距,并没有而真正享受到城市人应该享有的待遇,显然这个问题是不合情理的。所以比寻通法律法规,使失地农民不仅在形式上成为城镇居民,更应该在本质上成为城镇居民,享有同样的权利和义务,在社会保障、就业安置等各方面享有与城市居民相同的待遇。
(四)统筹就业内因与外因,促进失地农民就业。失地农民可持续发展的关键是变传统的以土地为生为寻求新的就业途径为生,由此,促进失地农民就业成为维护其可持续发展的根本。按理说,解决失地农民就业问题应该是政府部门与失地农民共同努力的结果,而现实却是政府部门将过多的眼光放在征地单位和失地农民身上,期求征地单位给予安置及失地农民自主解决;而失地农民则将视点过分的集中于政府部门,祈求政府部门对他们的就业予以妥善安置。这样,两方面的视角期待使得双方都对彼此期待较高而忽视自身因素,导致其就业问题一直不能很好的解决。由此,对于失地农民就业问题,应当对失地农民及政府部门两方面予以协调思考,方是解决问题的关键。
调整心态,改善就业观念。通过调查可以看出,部分失地农民对于自身的就业问题完全寄希望于政府部门予以解决,这部分人群多集中于40岁以上的人群。对于农民而言,40岁正是当干之年,而失去土地之后却闲置在家,坐吃山空,期盼政府部门予以解决就业问题。也发现很多人失地之后就再没有去寻找新的工作,通过自己的努力来改变眼前现状的意愿并不大。失地农民就业问题难以解决,除了政府方面的原因外,农民自身认识上的缺陷与不足是其重要原因。
天津城中村改造的实践及建议 篇3
天津市中心城区涉及66个城中村, 截止到2010年6月底, 已经陆续改造完成20个, 还有46个城中村有待改造。这46个村全部坐落在环城四区, 涉及人口21万人、6.5万户, 拆迁房屋800万平方米以上。自2010年4月起, 市政府多次召开办公会、现场会, 对城中村改造工作进行动员部署, 对全市城中村改造项目进行经济平衡测算, 对村民还迁安置房进行集中选址, 确定了在3年内基本完成城中村改造的总目标, 制定了详细的年度工作计划。到2010年9月底, 所有项目已经全部落实投资单位, 旧村拆迁和安置房建设按计划推进, 城中村改造工作取得了良好的开局。
二、天津市城中村改造主要做法
1. 加强组织领导
市政府成立了主管副市长挂帅, 相关委局参加的专项工作领导小组, 充实人员, 集中办公, 建立例会制度、督查制度, 发挥综合协调作用。同时, 环城四区政府也成立了城中村改造指挥部, 与市领导小组配合, 协调辖区内的城中村改造工作。通过领导小组——指挥部体制, 方便各部门间进行沟通, 达到信息共享、市区联动、提高效率的目的。
2. 落实责任主体
市政府制定年度城中村改造工作计划, 分解到区, 按照计划目标与环城四区政府、投资单位签订目标考核责任状。责任状规定区政府是城中村改造拆迁的第一责任人, 同时也是维护地区稳定的第一责任人, 投资单位是筹融资工作的第一责任人。区政府和投资单位主要领导签字领取任务, 达到分工明确、目标量化、奖惩落纸的效果。
3. 开辟绿色通道
对城中村改造项目办理各项行政许可手续, 简化要件, 压缩时限, 优先办理, 变串联办件为并联办件。比如为了纳入每年一次的环内新增建设用地报部目录, 将选址意见书简化为规划部门证明;为了避免个别点位拆迁影响整体开工, 为局部地块先行发放批准文件;为了尽早获取投资计划, 市领导小组出具土地手续说明等具体措施。
4. 构建资金保障
城中村改造无疑需要大量资金。46个城中村中10个村没有确定投资单位, 原因就是成本偏高。为此, 天津市组建全国首家保障住房建设投资公司作为平台, 向国家开发银行申请100亿元银团贷款, 由其承担剩余10个村的改造投资任务。原投资单位资金不足、进展缓慢的4个村也转交保障住房建设投资公司承担, 加大了资金投入。至此, 46个村共7家投资单位, 其中除了1家民营企业、2个街镇政府外, 其余4家投资单位全部为政府背景, 资金实力雄厚, 管理经验丰富, 为全面启动城中村改造创造了条件。
5. 严格成本控制
国土房管等五委局联合制定《天津市外环线以内城中村改造项目成本控制办法》, 对改造成本构成、改造成本核定、改造资金的拨付和使用、资金监管、相关单位责任进行了详细规定, 明确了据实结算和包干使用两种成本确定方式, 实行改造成本预决算管理, 采取分级审批、跟踪审计等措施, 确保专款专用, 提高资金使用效率。
三、问题及对策
1. 安置政策的一致性问题
天津市城中村改造早在2004年就已经拉开序幕, 只是当时没有形成明确的概念。在此期间, 各项管理政策发生了很大变化, 特别是土地政策。城中村居民安置房的土地权属性质, 早期规定保留集体土地, 后期规定按照经济适用房政策征收为国有土地。由此造成一部分启动较早的村希望享受新政策, 补办征地手续。对此, 天津市城中村改造办公室正在抓紧调查研究, 对中心城区历年来全部城中村安置房用地情况进行摸底统计。考虑到各项目情况不尽相同, 不能实行“一刀切”, 本着自愿申请、一事一议、依法依规、稳定第一的原则, 提出了解决安置政策一致性问题的初步意见, 有望近期出台。
2. 建房手续的后置性问题
早期的城中村安置房建设单位多是当地村委会或街镇政府, 建设经验不足, 由于急于回迁, 往往重施工而轻审批, 造成建房手续后置。有的项目已经竣工, 为了办理产权证, 需要补办规划审批手续, 才发现某些指标不符合规划条件, 处理起来成本很大。对此, 相关职能部门将依照职能分工分别提出处理意见;对于新开工的项目, 各部门要提前介入, 合理引导, 动态监管, 主动上手, 联合办公, 一条龙服务。特别要严把规划关, 引导建设单位高水平做好规划设计, 确保建成的安置房符合宜居、节能、节地、美观的要求, 既体现现代化大都市风采气魄, 又因地制宜, 挖掘当地传统的民族特色、文化特色。
3. 改造资金的回收渠道问题
城中村改造资金主要来自银行贷款。从防范资金风险的角度, 各投资单位普遍关心资金回流问题。根据当前的拆迁成本、建房成本、可用地规模、规划容积率、楼面地价水平进行测算, 部分项目存在资金缺口, 投资单位不敢继续投放资金, 造成项目停滞。为此, 市政府提出, 资金有缺口的村由有关部门在全市城中村改造土地出让收入中统一平衡, 以政府信用和政府土地出让收益作为改造资金的后盾, 打消了投资单位和贷款银行的顾虑, 保证了城中村改造顺利融资。
4. 房屋拆迁的主导方式问题
新型城镇化背景下城中村改造探讨 篇4
城中村是我国传统城镇化进程中的产物。由于城市的不断扩张, 原处于城市边缘的农村的地理位置及土地利用方式也产生了巨大改变。前者主要表现为由位于城市边缘变成被城市包围, 后者则主要表现为农用地的大量减少。城中村虽名为“村”, 但其生产与生活方式都受到城市化的影响, 带有明显的城市气息。然而, 受其本身历史因素的影响, 它又是一个相对独立的、与周边城市建成区不一样的区域。城中村一般以村委会为管理主体, 沿袭村集体管理体制与经济组织形式, 村民虽居住于城市内部, 但其享受的社会保障待遇与城市居民也不同。城中村土地利用效率低、治安混乱、卫生条件差等问题亦困扰着城市的发展。解决城中村问题是我国新型城镇化进程中困难重重但又不可回避的环节。
一、以人为本———兼顾物质与文化
以人为本是中央政府提及新型城镇化建设时多次强调的重要理念之一, 针对的是传统城镇化过程中偏重城市建设而忽视了人的城镇化这一问题。而“重物轻人”现象在城中村改造中也十分常见。这一问题的解决, 主要可从完善补偿方式及加强文化建设两方面着手。
目前的补偿方式中, 最常见的是一次性的货币补偿与实物补偿。这两种方式在补偿标准设定与补偿发放上比较方便, 因此在操作上具有一定优势。但是, 一次性的货币补偿与实物补偿对村民日后生活而言存在一定弊端:一方面城中村改造前, 相当一部分村民依赖自身在村内的不动产出租获得持续的收入。改造后, 他们失去了这一持续稳定的经济来源, 又由于在工作技能方面的相对欠缺以及在社会保障待遇方面的不平等, 导致在城市中难以立足;另一方面一次性补偿无形中易助长游手好闲之风, 不仅对村民未来发展不利, 也会提高相应的社会成本。因此, 在补偿方式的设计上, 除了货币补偿与实物补偿外, 还应充分考虑村民在城中村改造后的实际需要, 采取多种补偿方式与货币补偿、实物补偿相结合的形式进行补偿, 比如通过提供工作技能培养、工作岗位、社会保障等方式, 使村民基本生活得到持续的保障。这种补偿形式不仅可以适度降低货币补偿与实物补偿的比例, 一定程度上降低城中村改造成本, 也使得村民转变为市民具有物质基础。
在文化建设上, 一方面可以通过为村民的后代提供教育资源与受教育机会, 使其日后能更好地融入城市, 一定程度上也可以避免出现“拆二代”问题;另一方面通过组织文化活动, 提高村民的文化素养, 同时在潜移默化中改变村民生活方式, 使得村民转变为市民具有文化基础。
在城中村改造过程中, 对物的改造固然是不可或缺的, 但究其根本, 还应重在对人的改造。而在对人的改造过程中, 则需兼顾物质与文化两个方面。只有兼备物质基础与文化基础, 才能实现村民的真正市民化。
二、因地制宜———选择合适的改造模式
“一刀切”是我国传统城市化过程中常见的现象, 也是过去城中村改造的问题之一。造成这一问题的主要原因除了创新能力的缺乏外, 也在于公共利益的复杂性。我国《土地管理法》规定, “国家为了公共利益的需要, 可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》亦规定了房屋征收是为了公共利益的需要。然而, 对公共利益内涵及其范围的界定一直是一个难题, 公共利益的受益群体与供给主体的多元性也使得利益分配极其复杂。根据目前的实际状况, 城中村改造涉及的利益群体十分广泛, 政府、村集体、村民、开发商、普通民众等都是利益相关者。城中村改造可以改善城市人居环境, 符合公共利益的需要。但由于其土地重新开发将带来巨大的经济利益, 无疑也带有商业利益的色彩。因此, 城中村改造不仅涉及公共利益, 也涉及商业利益。然而, 城中村改造却难以把房地产开发商完全拒之门外。这主要因为城中村改造成本巨大, 只依靠政府的力量是远远不够的, 房地产开发商的介入可以缓解政府财政压力, 推动城中村改造的步伐。但房地产开发商毕竟是以营利为目的的市场主体, 在城中村改造中首先考虑的必然是自身的经济利益。而城中村改造与一般房地产开发项目不同, 其出发点是为了满足公共利益的需要, 且社会关注度极高, 必须充分考虑社会效益与社会影响。
目前, 我国较具代表性的城中村改造模式主要有以下几种:由政府引导房地产商改造开发城中村的珠海模式;由政府引导村民自行开发改造、不允许房地产商进入的广州模式;由政府统筹改造城中村的杭州模式;由政府引导、市场主导、多主体开发的深圳模式。不同的城中村改造模式各有利弊, 难以评述哪种模式最优。在实践中采取何种模式应视当地的社会经济发展水平以及改造开发的城中村具体状况而定。此外, 根据具体的开发建设项目不同, 改造模式也应做出调整。假设开发建设项目涉及非营利建设项目, 如涉及供水、燃气、公共交通等城市基础设施建设, 则应提高政府的参与度。
三、拒绝雷同———保留城市的特色
城中村由于其独特的发展历程, 通常留存有极具历史文化价值的建筑, 而在城中村改造过程中, 它们何去何从也是社会关注的热点之一, 城中村改造中的一部分阻力也来源于对这类建筑保护的争议。历史性建筑不仅承担了部分经济功能, 与重要的事件相关, 同时也可能代表着历史、文化和传统的延续, 其非经济价值 (历史、文化、传统等价值) 远远大于经济价值。这些建筑对于我们了解城中村的发展历程乃至整座城市的历史变迁与文化都有积极的作用, 也是每座城市独特城市风貌的载体。而在过去的城镇化进程中, 大量体现城市历史的建筑被一幢幢设计相仿的现代高楼所取代, 城市的独特性荡然无存。由此观之, 在新型城镇化进程中, 对历史文化建筑的保护是势在必行的, 但从另一方面来看, 这些建筑的保护也要考虑现实条件的约束。首先, 历史文化建筑的保护需要大量的资金, 由谁来提供资金, 如何保证资金的持续供给与合理使用是不可回避的问题。而且在城中村改造后, 区域内的土地被重新规划, 土地利用发生巨大改变, 这些建筑如何发挥其功能, 在新的土地利用中取得一席之地, 也是历史文化建筑保护中的一个难题。
在历史文化建筑的保护中, 如果只依靠政府财政的力量很难实现有效保护。因此, 在城中村改造中, 可以通过开发商与村集体协商的方式, 让开发商承担一部分历史文化建筑保留与维护的责任。而一些历史文化建筑也可以适当进行经营活动, 尤其是集中连片的建筑群, 可以将其规划为历史文物保护区, 对其维护与开发后, 进行观光游览与其他商业活动。此外, 还可以采取容积率转移的方式对历史文化建筑进行保护。通过容积率转移, 将历史文化建筑所在地块的容积率转移到其他建设用地地块上, 而历史文化建筑所在地块转出容积率后, 法定容积率上限降低, 土地开发强度被限制, 相应的, 容积率接收地块的法定容积率上限因容积率的转入可得到提高。同时, 由容积率接收地块的经营者为其所获得的容积率付出相应的资金, 由此为历史文化建筑的保护提供一定的资金支持。这种做法在不少国家和地区已进行了实践, 如东京新国立剧场的兴建和大阪凑町运输转运中心的兴建:日本东京初台淀桥特定街区原设有东京工业试验所, 随着城市发展, 土地利用已不符合经济原则。而此时, 随着日本社会经济的发展, 原有的国立剧场亦不能满足人们的文化需求, 东京都又亟须兴建一座新的国立剧场, 因此需借助容积转移制度进行兴建。大阪原是日本东西交通的枢纽, 自位于南方的关西国际空港完工以后, 又增加南北向的交通需求, 需要在适当的地点兴建一座转运中心, 同时凑町原来的市容甚为紊乱, 也需借助容积移转制度进行都市更新。进行容积转移后, 东京初台淀桥特定街区由于土地使用强度提高, 需拓宽联外道路, 并提升区内的行人步道。而大阪凑町都市更新区则分为8区, 对应不同的发展目标, 分别制定了不同的容积率标准。我国台湾地区亦设立了容积转移制度, 将法定范围内原属一宗土地送出基地上未开发的建筑面积转移至其他土地接收基地上进行开发建设。台湾地区容积发送区被称为送出基地, 是指将全部或部分容积转移至其他可建设用地的地区。容积的接收区被称为接收基地, 是指可以接受送出基地的容积进行高强度开发的地区。依照台湾地区与容积转移相关的法律规定, 容积送出基地可归纳为三种类型:历史资源保护区, 包括文物古迹区或由官方认定有保存价值的地区;城市公共空间, 包括由土地所有者主动提供的且面积大于500m2的地区;公共设施保留地, 包括台湾都市计划法中规定的用于建设道路、公园、学校等公共设施的可建设用地。当这些区域由政府相关部门进行价值评估认定后, 便可成为受法律保护的可转移容积储存区。容积接收基地指除送出基地之外的所有容积率管制区, 覆盖所有都市计划区、都市更新区等。即使在某些未进行容积率管制的地区, 只要存在文物古迹其容积接收基地可划定到这些古迹地区所在行政用地的可建设用地内。该制度在实践中取得良好成效, 其中较为著名的是对台北市大同区大稻堤地区的历史街区保护与利用:该历史街区的改造运用TDR模式进行容积转移, 其中还特别订定了《大稻埕历史风貌特定专用区容积移转作业要点》, 允许为配合历史性建筑物及都市设计管制的建筑基地, 可将其建筑容积移转至另一宗建筑基地。TDR实施的十几年来, 不仅带动了该区域建筑物所有权人对保存历史性建筑物及历史街区的观念, 使其自发性办理建筑物整建维护计划, 也使该区域成为了台北市历史街区保存完好的范例, 成为一个将观光、商业融入进来的历史街区, 将保护历史建筑与发展地方经济完美地结合起来。当然, 保护历史文化建筑也不代表无差别的全部保留, 应当对建筑的历史文化价值、完好程度、保存的可行度等方面进行考量, 在历史文化留存、经济效益、社会效益方面取得平衡。
四、结语
诚然, 城中村的存在会为城市发展带来一系列的负面影响。但城中村以相对低廉的生活成本吸引了大量的外来人员, 成为从农村进入城市的过渡地带, 而这些外来人员又为城市发展贡献了他们的力量。城中村应城市化浪潮而生, 但在当前新型城镇化浪潮下, 又与城市发展趋势相悖, 因此城中村改造是必然的。今后, 应当辩证地看待城中村的价值, 并将城中村改造与城市发展趋势相结合, 以推动新型城镇化建设。
摘要：新型城镇化是我国未来发展的必由之路, 城中村改造则是新型城镇化过程中不可回避的环节。本文结合新型城镇化建设相关要求, 针对当下城中村改造中出现的若干问题提出建议, 为推动城中村改造与新型城镇化建设提供参考。
关键词：新型城镇化,城中村,改造
参考文献
[1]袁伟.我国城中村改造模式研究[J].华东经济管理, 2010.24.1.
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