十八届三中全会：建立城乡统一的建设用地市场

2024-11-26

十八届三中全会：建立城乡统一的建设用地市场（通用5篇）

十八届三中全会：建立城乡统一的建设用地市场篇1

十八届三中全会12日下午闭幕。为期4天的全会听取讨论了习近平受中央政治局委托作的工作报告，审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

全会提出，建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清楚市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，完善金融市场体系，深化科技体制改革。

来源泰安中公教育

关键词国家公务员考试时政热点

十八届三中全会：建立城乡统一的建设用地市场篇2

(一) 建立城乡统一的建设用地市场的实质

建立城乡统一的建设用地市场不仅仅是要解决农村土地如何进入城乡建设用地市场的问题, 更主要的是要解决农村土地由谁卖、由谁受益的问题。农村土地变为建设用地须由国家通过征收、征用的方式从农民手中把土地出让来, 即买来, 再通过土地的招拍挂, 由国家把土地卖给土地的开发者。在这过程中, 政府便有了很大的权限, 政府滥用职权侵害农民集体土地所有权的现象便经常发生, 而且问题愈来愈严重。具体表现为:

1. 政府受商业利益的影响, 追求政府利益, 推行土地财政, 热衷于征收农民集体土地, 出让国有土地使用权, 也就是倒卖农民土地, 成为对农民利益的最大侵害者。他们同商人结合起来, 滥用土地征收权, 致使大量的农民集体所有的土地变为了国有土地, 造成大量农民失地。

2. 由于土地征用需要经过批准, 而且受用地指标的限制, 有的政府则违法地采取以租代征的方式, 强拆农民房屋, 强占农民集体用地。

3. 政府与投资商联合, 违背农民意愿, 强行将农民集体土地流转给资本企业。

4. 政府以公权力强行变动集体财产属性, 强行干涉农民集体土地的经营自主权。

建立城乡统一的建设用地, 市场要求国家作为土地所有者、建筑物所有人作为土地所有者、农民作为土地所有者等三者的土地只要流通都应经过这个城乡的统一土地市场进行, 土地转让者和土地受让者直接见面, 买卖收益归买卖双方, 国家或政府不再参与其中。这就极大地削弱了政府的权力, 防止了政府对于公权力的滥用, 也让政府打消其对政府利益的追求, 不能从中渔利, 从而使老百姓获得更多的土地权益。

由此, 我们可以看出, 建立城乡统一的建设用地市场的实质就是要剥夺政府的行政权力, 赋予农民更多土地权益, 限制公权力, 扩大私权利。

(二) 对建立城乡统一的建设用地市场的深度理解

建立城乡统一的建设用地市场不单纯的是让城市建设用地与集体的建设用地在同一个市场上交易, 还是要让农村集体建设用地享有与国有建设用地平等的权利, 让它可以平等的入市, 同等对待, 同权同价。也就是要建立国家土地所有制和集体土地所有制两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度。

(三) 建立城乡统一的建设用地市场应该注意哪些问题

首先, 我们要考虑的就是在这个统一的建设用地市场的建立和运行中如何去保障农民的合法权益, 尤其是对失去土地的农民权益的保障。农民失去了他们赖以生存的土地之后, 他们要如何去再就业、靠什么来维持生计, 这是我们要先行考虑到的, 同时也是不得不考虑的。所以, 我们首先要做到的就是要充分保护失地农民的权益。

其次, 我们要注意的就是这样的一个市场中政府究竟应该扮演一个什么样的角色。其实, 在前面我们已经提到了, 在新的城乡统一的建设用地市场中, 政府不再参与在土地的交易双方中间。在这个市场环境下, 要求国家作为土地的所有者, 建筑物所有人作为土地的所有者, 农民作为土地的所有者等三者土地只要流通都经过城乡统一的土地市场进行。土地的转让者与受让者直接见面, 买卖收益归买卖双方。当然, 这并不意味着政府在其中就无事可做, 不发挥任何作用。政府在这个市场的作用就是做好土地规划, 规划控制, 土地监察, 土地买卖登记管制, 建设用地招拍挂, 税收管理等工作。政府还是要发挥其宏观调控的职能的。所以, 政府在城乡统一建设用地市场中就像是一双无形的手, 它独立于市场经济之外, 却又在需要它的时候发挥着指导和调控的作用。

最后, 我们要注意的就是在这个统一的市场环境下, 城乡建设用地虽然是自由交易, 但并非是无限制的、随心所欲的买卖。随意的自由交易不但会扰乱我国的市场经济, 还会因为不合理的开发利用而导致土地资源的浪费。这其中, 我们尤为重视的就是要注意对耕地资源的保护, 我们一定要坚持农地农用原则, 农户和农村集体经济组织不得非法出让, 出租集体农用地用于非农建设, 不允许任何人通过任何手段将农民集体所有土地变为国有, 不允许出现土地使用粗放和闲置现象。坚持耕地占补平衡, 占用多少耕地必须补充相等数量和相等质量的耕地[1]。

二、对我国现有的建设用地市场的利弊分析

(一) 我国征地制度的利弊

1. 征地制度的利

我国的征地制度将建设用地统一归国家所有便于国家对其管理, 同时避免了供地者之间的恶意竞争, 压低地价。

2. 征地制度的弊端

(1) 在现实的征地过程中, 政府为了自身利益, 滥用职权肆意征收、征用土地, 致使征地范围过广、土地的征收规模失控, 导致土地的资源配置效率低, 造成浪费。 (2) 城市建设用地大幅度增加, 人均土地明显减少, 大量占用耕地资源, 不利于有效的保护农业的长期持续、稳定发展。另外, 城市中的一些企业的占地规模过大, 使城市的住宅面积减少, 直接影响了城市的人口容纳量, 也阻碍了城市化的发展。 (3) 征地的补给标准过低, 失地百姓得不到合理的补偿, 农民利益受损。我国现行土地征用补偿标准是按土地的原用途给予补偿。这个规定否认了农民对土地财产增值的利益, 是一种制度上的剥夺。导致失地农民的社会保障低, 想提高生活水平困难。而且, 由于缺乏司法救济途径, 争议解决机制不健全, 农民的合法权益又难得到伸张。

(二) 建设用地使用权划拨与出让的利弊

我国建设单位的土地使用权的获得方式主要有两种:土地使用权的划拨和土地使用权的出让。土地使用权出让是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者, 由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权划拨是指:县级以上的人民政府依法批准, 在土地使用者缴纳补偿, 安置等费用后将土地交付其使用, 或者将土地使用权无偿的交付给土地使用者的行为。

1. 划拨土地使用权的利

(1) 国家来掌握城市建设用地的所有权也就掌握了城市土地的划拨权, 这样有利于加强国家对策划土地的宏观调控, 可以把土地划拨到城市规划重点发展的地方, 可以利用划拨的土地对土地的供需进行调节, 以维护社会的经济秩序。 (2) 划拨土地使用权可以保证国家公共基础设施用地的需要, 如一些方便百姓活动的广场, 出行的道路的建设用地需要[2]。

2. 划拨土地使用权的弊端

(1) 不利于土地资源的合理配置, 一些官方用地会占用大量的较好的地皮, 这就阻碍了一些较好的商业性企业的进入。不能利用土地的优势来实现高的经济效益, 是土地利用结构不合理。 (2) 政府行政权力膨胀滋生腐败, 还有造成国有资产和耕地的流失, 加剧土地供需矛盾。

3. 出让土地使用权的利

(1) 土地有偿的使用就会产生竞争, 这就有利于发挥市场的机制, 优化资源配置, 让土地能够合理有效的被利用。 (2) 国家通过出让土地来获得土地出让金, 这也增加了国家的财政收入。

4. 出让土地使用权的弊端

(1) 容易形成土地市场的恶意竞争, 出现垄断现象, 影响整个国家的经济发展。 (2) 人们在追求利益最大化的同时, 很有可能会破坏资源、污染环境, 影响我国的可持续发展战略。

三、建立城乡统一的建设用地市场面临的难题

(一) 城乡二元结构是面临的主要难题

城乡二元土地所有制在国家土地用途管制下造成了城乡建设用地使用制度二元结构。城市建设必须使用国有土地, 农民集体土地不能随意改变用途, 不能直接进入城市建设用地市场。而且, 农村集体用地只有农民村集体经济组织内部成员才能取得农民集体建设用地, 以外的任何单位和个人都无权使用。这就造成了城市和农村建设用市场的割裂, 农村集体建设用地只能在本集体经济组织内部使用, 和进行流转与城市建设用地市场格格不入。这就使得城乡土地在土地产权、土地用途、土地市场、土地规划、土地管理、土地价格等方面都呈现出二元的特征, 给建立统一的城乡建设用地市场带来了重大的困难。

(二) 征地制度导致集体建设用地所有权不明确

法律上明文规定农村土地归农村集体所有, 而最终支配权却在国家 (各级政府) , 但是国家又没有法律地位, 国家履行最终所有者职能不得不通过“征收、征用”等行政“执法”的方式来实现。“征收、征用”事实上已成为我国农村土地进入建设用地市场的基本形式。也就是说, 国家一方面凭借其城市土地的所有权主体的身份对城市用地享有支配权, 另一方面又通过征收、征用的方式间接地享有对农村集体土地的最终支配权。而农民仅仅只是土地的使用者, 他们无权在土地市场上转让他们实际占有的土地。因此, 我国农村土地进入土地市场的过程是在所有权主体缺位的情况下实现的, 加上对国家和农民土地所有权地位的双重误解, 农村土地转让的收益分配陷入了无规则、不规范的境况, 政府获得土地权益遭到非难, 农民则得不到满足的土地补尝金, 土地权益受到侵害。

由此, 可以看出, 征地制度致使我国土地产权制度名义与实际上存在差异, 导致我国集体建设用地所有权不明确间接地引发诸多问题, 致使现行的土地制度无法适应市场经济配置资源的需要和城乡统筹发展的要求。集体土地不能直接进入建设用地市场。

(三) 建立城乡统一的建设用地市场将为耕地保护带来巨大压力

随着工业化和城市化的发展, 我国将农村耕地变为城市建设用地的情况时有发生, 致使我国耕地面积已经逼近了“十八亿亩红线”, 农村耕地面临着巨大的压力。建立城乡统一的建设用地市场可能会引发城市建设占用耕地, 导致耕地数量下降, 给我国的耕地保护工作带来巨大的压力。

(四) 农村社会保障体系不完善, 失地农民后续生活难保障

土地是农民的安身立命之本, 在农村社会保障体系不完善的情况下, 让农村土地进入城乡建设用地的市场, 一旦农民失去了土地, 丧失收入来源且又无法通过其他途径来增加收入时, 他们的温饱将难以维持, 后续生活将很难得到保障。这势必会影响我国农村地区的社会稳定, 给建立城乡统一的建设用地市场带来巨大的障碍。

四、城乡统一的建设用地市场的构建

(一) 城乡统一的建设用地市场下的土地流转方式

在新的建设用地的市场下, 我们应采取多样的土地流转方式。老百姓可以按照自己的意愿, 采取出租、出让、转让、转租、联营、互换或者抵押等方式, 也可以采取土地股份合作的方式、以委托租赁转包的方式对农民土地承包使用权进行流转。把农民的土地承包权作价入股, 把农民土地使用权流转给土地股份合作的经济组织进行经营, 然后把经营收入扣除必要的积累后, 按照农民入股时的股份进行分配[3]。

(二) 统一市场下的交易主体、交易方式、交易价格

在城乡统一的建设用地市场下, 不论是城市建设用地还是农村建设用地, 市场的交易双方均为土地的转让方与土地的受让方。农村建设用地的实际占有者和使用者农民就是土地的转出方主体, 集体经济组织是统一的建设用地的市场主体, 他们在土地的一级市场与购买者直接交易。政府职能规范和管理不能直接参与。

交易的方式统一为易价交易, 集体建设用地首次进入一级市场也不再采取挂牌的方式, 也统一为易价交易。坚持城乡建设用地同等权利, 同等对待。至于土地的交易价格水平则由市场的供求关系自然决定, 政府不过多地参与, 只是在必要的时候发挥其宏观调控的政府职能, 维持建设用地市场秩序, 保证市场经济的平稳发展。

(三) 统一建设用地市场下的收益分配原则

在这个城乡统一的建设用地市场下, 土地所有的出让收入完全归出让主体。土地的流转是土地所有者实现土地资本收益的渠道, 是土地使用权的交易, 属于市场主体之间的行为。政府不再对土地流转实行审批制, 不参与土地流转的收益分配。但是, 政府依旧要在建设用地的交易过程中进行税收管理, 还是要正常的征收财产权税。

(四) 政府的监管与服务

建设用地使用权出租、出让或作价入股出资的, 建设用地的所有者和使用者应该持土地相关权属证明、合同, 按规定向市县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权属证明。市县人民政府土地行政主管部门应当依法办理。政府在这过程中应以市场调节为主, 充分发挥政府的管理、协调、引导服务职能, 同时防止自身的权力膨胀。加强宣传力度, 加强农民对城乡统一建设用地市场下的土地流转政策的了解, 完善土地流转的服务机制。不能放任违法的土地交易行为, 对土地进行严格监管。对那些建设用地闲置的, 闲置状况改正之前, 暂停办理其新增的建设用地审批手续;集体建设用地非法用于开发商品房地产项目和进行住宅建设, 拒不改正的, 责令其交还土地;不按规定实行公开交易的, 政府不为其办理产权变更的登记或者其他权利登记手续。防止在市场土地流转中出现土地垄断、土地滥用等现象。

五、失地农民利益的保障

(一) 如何用法律保障土地流转中农民的利益

农村土地流转, 实质上就是农村土地承包经营权的流转, 是指在农村土地流转中, 属于用益物权性质的土地承包经营权在有效存在的前提下, 在不改变农村土地集体所有制, 不改变其主体种类与农业用途的基础上, 原有的家庭承包者通过合法的途径将该土地承包经营权或者从该土地承包经营权中分离出来的部分权能转移给他人后其他经济组织的行为。

农村的土地流转是对利益主体和利益关系进行的重新配置, 农民会在这一过程中获得诸多的利益。这些利益主要包括: (1) 农民通过对土地的占有、使用和处分而获取的利益。土地转出获得的转让费。 (2) 土地的受让方获得土地的同时得到的国家为扶持农业发展和关照农民所提供的各种政策性补助、补贴。比如, 超过60岁以上农村老人的补助、粮补贴、油补贴 (农用机动车辆农作耗油量的补助) 等。 (3) 单位面积的农地产量出售后获得的收入, 农忙时的农地雇工收入, 土地作价入股后分得的红利, 农民将土地转让后, 摆脱土地的牵绊后进城务工所得的劳动收入等。

保护农民在土地流转中的利益, 需要实体法律与程序法律的双重保障。

实体上, 通过《物权法》确定土地所有权主体以及其他部分权利权属的同时赋予农民更多的法律权益。在现阶段, 我国的土地承包经营权期限为30年, 而在法律上土地的使用权是无期限限制的, 如果将土地的使用权给农民, 相对于承包经营权对于农民来说更为有益。

通过《土地承包经营法》从法律上赋予农民长期稳定的土地承包经营权保障, 界定好土地承包经营的方式、种类等。土地承包经营权的流转方式也应从单一化向多样化发展。

尽快制定农村土地流转方面的法律、法规和规章。对农村土地流转的基本原则, 具体规则, 主体的限制, 土地的类型, 流转方式, 市场价格, 监管机制, 法律责任等诸多内容进行系统的规范, 对农村土地流转中的各主体之间权利义务关系进行明确规定。促使土地流转中的各方当事人在法律、法规、规章规定的范围内进行流转。

程序上, 通过完善《土地仲裁法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》来为土地流转者们开创多条救济途径。农民在土地流转的过程中若产生纠纷, 可通过土地裁决部门及时、公正地解决;若是对裁决不满, 还可以提起行政诉讼。若是土地流转主体 (行政相对人) 认为基层政府的监管与征收等具体行政行为侵害了其合法权益, 可以对行政机关提起行政复议;若是对复议结果不满意, 还可以再提起行政诉讼, 以此来实现对农民流转利益的程序保障。

(二) 农民失去土地后后续生活如何保障

1. 改进土地流转经济补偿制度

为了避免因为土地流转后农民因为失去收入来源生活无法保障, 我们应依据有关法律法规对其实施有效的经济补偿, 征地的补偿即便不能做到对失地损失的全部赔偿至少要保证土地流转后农民的日常生活和消费[4]。

目前, 我国对土地征收后的补偿范围仅限于土地的补偿费、安置费, 土地的房屋补偿或农作物的补偿等, 远远不能满足农民的日常生活需要, 加之补偿的标准过高、补偿费用偏低严重损害了农民的利益。笔者建议, 在对征地进行补偿的时候, 应该在现有的补偿标准基础上适当考虑一下土地的潜在收益和隐性利用价值。

2. 建立健全农村社会保障体系

首先, 建立和完善最低生活保障制度, 根据各个地方的实际生活水平制定最低生活保障线, 确保那些人均家庭收入低于最低社会生活保障线的农民能够得到最低生活保障救助, 得到生活补贴避免生活温饱出现问题。

其次, 完善农村合作医疗制度, 确保失地农民享有稳定的医疗保障。

最后, 建立和完善农村基本养老保险制度。受我国计划生育独生子女政策的影响, 我国更早地进入到了人口老龄化社会。一对成年男女婚后要养活至少4位老人, 这给他们带来了很大的压力。在农村地区, 多数青年劳动力进城务工留下孤寡老人无人照顾。农民对于养老问题产生恐慌, 养老问题的日趋严重也阻碍了我国的经济发展。所以, 我们要建立和完善农村基本养老保险制度, 由各地人民政府与农民共同出资为普通农民购买养老保险。政府独自出资对失去土地的, 上了年纪的农民购买养老保险[5]。

3. 政府帮助失地农民再就业

政府可以给予接纳失地农民的企业和单位奖励, 通过这种方式来为失地农民寻求再就业出路。

政府加大对公共基础设施的修建, 修建公路、广场等基础设施, 以此来为失地农民创造就业机会。

对于一些年轻失地农民政府可以帮助他们进行就业技能培训, 上技术学校学习就业技能, 让其有一技之长, 可以从事一些技术类的工作。

政府积极鼓励失地农民自主创业并为其放宽相关政策。对于开展自主创业的失地农民可以适度降低贷款利息, 失地农民自主创业后, 在缴纳个人所得税时可以适当优惠, 以减少失地农民创业初期的难度。

参考文献

[1]黄静芳.我国土地资源可持续利用法律研究[D].重庆:重庆大学, 2005:124.

[2]罗世荣.论土地使用权划拨与出让利弊[D].重庆:重庆大学, 2005:137.

[3]叶敏.论以原划拨地作价入股的土地使用权性质[J].城市开发, 1997, (2) :127-139.

[4]肖松.我国土地登记制度模式、效果与制度创新研究[D].天津:天津师范大学, 2004:106.

建立城乡统一的建设用地市场篇3

编者的话：十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对土地制度改革做了全面、整体、系统的部署，本刊综合部分权威人士的相关观点，以求对此次改革做出更加明晰的解读。

建立城乡统一的建设用地市场基本要求是，统筹城镇建设用地与农村集体建设用地和宅基地，统筹增量建设用地与存量建设用地，实行统一规划，遵循统一规则，建设统一平台，强化统一管理，形成统一、开放、竞争、有序的建设用地市场体系。

土地是最重要的生产要素之一。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出建立城乡统一的建设用地市场，明确了深化农村土地制度改革的方向、重点和要求，对于全面建立土地有偿使用制度、构建现代市场体系、发挥市场在资源配置中的决定性作用；对于缓解城乡建设用地供需矛盾、优化城乡建设用地格局、提高城乡建设用地利用水平、促进政府职能和发展方式转变；对于切实维护农民土地权益、促进城乡统筹发展、保持社会和谐稳定，都将产生广泛而深远的影响。学习理解中央关于建立城乡统一的建设用地市场的精神，概括起来主要有三个方面。

扩大权能是基础

《决定》的一个亮点，就是进一步扩大了土地的权能，不仅允许土地承包经营权抵押、担保，而且赋予了农村集体经营性建设用地与国有建设用地平等的地位和相同的权能。《决定》提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，“完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”这为建立城乡统一的建设用地市场提供了制度保障。

首先，完善农村集体经营性建设用地权能是治本之策。现代市场经济是统一开放、公平竞争的经济，要求各类要素平等交易，农村集体经营性建设用地作为重要的生产要素也不例外。长期以来，农村集体土地所有权与国有土地所有权地位不对等、集体建设用地产权不明晰、权能不完整、实现方式单一等问题已经成为统筹城乡发展的制度性障碍。法律规定，农村集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设，农村集体建设用地不能单独设立抵押。除农村集体和村民用于兴办乡镇企业、村民建设住宅和乡（镇）村公共设施和公益事业外，其他任何建设不能直接使用集体土地，都要通过征收程序将集体土地变为国有建设用地。法律限制过多，导致农村集体建设用地财产权利实现渠道受阻，制约了农村集体建设用地市场建设，农民土地权益受到损害。多年来特别是党的十七届三中全会以来，一些地方积极开展集体建设用地和宅基地改革探索，取得了重要进展，广东、安徽、湖北等省先后出台了全省性的规范集体建设用地流转的规定，为完善农村集体建设用地权能奠定了实践基础。

其次，坚持同等入市、同权同价。为解决上述突出问题，《决定》在深入总结国内外经验的基础上提出，农村集体经营性建设用地实行同等入市、同权同价。同等入市意味着农村集体经营性建设用地可以与国有建设用地以平等的地位进入市场，可以在更多的市场主体间、在更宽的范围内、在更广的用途中进行市场交易，为完善农村集体经营性建设用地权能指明了方向；同权同价意味着农村集体经营性建设用地享有与国有建设用地相同的权能，在一级市场中可以出让、租赁、入股，在二级市场中可以租赁、转让、抵押等，为完善农村集体经营性建设用地权能提供了具体明确的政策依据。这必将为深化农村土地制度改革注入强大动力，进而开启农村土地制度改革的破冰之旅。

第三，严格用途管制和用地规划管理。《决定》强调，农村集体经营性建设用地入市要以严格用途管制、符合用地规划为前提。建设用地具有较强的不可逆性，实现土地资源的优化配置，既要发挥看不见的手的作用，也要发挥看得见的手的作用。要坚持两手抓，两手都要硬。实行用途管制是世界大多数国家的通行做法，这是确保土地利用经济效益、社会效益、生态效益相统一的根本途径，是统筹经济发展与耕地保护的重要举措。无论是国有建设用地还是农村集体经营性建设用地都要遵守用途管制和用地规划。

征地改革是关键

征地制度既是国有建设用地市场建设的基本制度，也关系到农村集体经营性建设用地市场发展的空间，更关系到农民的切身利益。为了贯彻落实党的十八大报告提出的要求，切实解决征地中存在的突出问题，在总结征地制度改革经验的基础上，《决定》指出了深化征地制度改革的方向和重点任务，就是缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

解决征地问题的根本出路在于深化改革。多年来，土地征收制度在保障我国工业化、城镇化对建设用地的需求方面作出了历史性贡献。但在实践中，现行征地制度暴露出一系列突出问题。随着征地规模和被征地农民数量的逐年增加，引发的社会矛盾也逐年增多，导致涉及征地的信访居高不下，群体性事件时有发生，社会风险加剧。这既与现行法律法规执行不到位有关，也与征地范围过宽、征地补偿标准偏低、安置方式单一、社会保障不足、有效的纠纷调处和裁决机制缺乏有关。征地引发的问题，核心是利益，根子在制度，出路在改革。按照党的十七届三中全会深化征地制度改革的要求，各省（区、市）制订公布并实行征地统一年产值标准和区片综合地价，较大幅度提高被征地农民的补偿标准并建立定期调整机制；一些地方积极开展征地制度改革试点，探索缩小征地范围和留地安置等让被征地农民分享增值收益的多种方式，为改革征地制度奠定了基础。

缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。这与党的十七届三中全会关于深化征地制度改革的要求是一脉相承的。缩小征地范围，就是按照《中华人民共和国宪法》规定的精神，将征地界定在公共利益范围内，逐步减少强制征地数量，从源头上减少征地纠纷的产生，同时也为建立农村集体经营性建设用地市场留出充足空间。规范征地程序，就是通过改革完善征地审批、实施、补偿、安置、争议调处裁决等程序，强化被征地农民的知情权、参与权、收益权、申诉权、监督权，进一步规范和约束政府的征地行为，防止地方政府滥用征地权。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，就是从就业、住房、社会保障等多个方面采取综合措施维护被征地农民权益，使被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障，确保社会和谐稳定。

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建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。这体现了党的十八大报告关于提高被征地农民在土地增值收益中所占比例的要求，意味着被征地农民集体和个人除了得到土地合理补偿外，还能通过一定方式分享一定比例的增值收益，并且所获得的增值收益要向个人倾斜。这不仅是重大的理论创新，也是维护被征地农民利益的强有力举措，必将进一步深化征地制度改革，为切实解决征地突出矛盾、促进社会和谐稳定奠定制度基础。同时，建立土地增值收益分配机制，要求我们将深化征地制度改革与建立农村集体经营性建设用地市场统筹考虑，同步研究、系统设计、协调推进，平衡好相关各方的利益关系，确保改革平稳推进。

城乡统一是方向

改革开放以来，我国城镇国有建设用地市场建设从无到有、从小到大、从无序到规范，取得了明显成效，但农村集体建设用地市场发展不平衡、不规范的问题十分突出，城乡建设用地市场呈现明显的二元特点。《决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场，为今后土地制度改革指明了方向。建立城乡统一的建设用地市场是一项长期艰巨的任务，需要深入研究、系统设计，区分轻重缓急，分步实施、配套推进，不断把改革引向深入。基本要求是统筹城镇建设用地与农村集体建设用地和宅基地，统筹增量建设用地与存量建设用地，实行统一规划，遵循统一规则，建设统一平台，强化统一管理，形成统一、开放、竞争、有序的建设用地市场体系。

第一，规范农村集体经营性建设用地流转。

随着社会主义市场经济的发展，农村集体建设用地和宅基地有了较大增值空间，自发隐形无序流转十分普遍，城乡结合部尤为突出。由于这种流转不符合法律规定，缺少有效监管措施和办法，存在巨大法律风险，一旦发生纠纷，集体建设用地和宅基地所有者、使用者的权益都难以得到有效保护。要借鉴国有建设用地管理的经验，加快建立农村集体经营性建设用地流转制度，并将农村集体经营性建设用地交易纳入已有国有建设用地市场等交易平台，促进公开公平公正和规范交易。大力培育和发展城乡统一建设用地市场信息、交易代理、市场咨询、地价评估、土地登记代理、纠纷仲裁等服务机构。

第二，切实维护农民宅基地用益物权。

《决定》提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”当前农村宅基地问题十分突出，一是农村宅基地取得困难，违法点多面广，治理难度大；二是退出机制不健全，既造成宅基地闲置，也影响农民财产权益的实现，在一定程度上阻碍了农民顺利进城落户。这既有管理不到位的因素，也有制度和政策不适应的问题。维护农民宅基地用益物权，推动农民增加财产性收入，必须改革完善宅基地制度，在确保农民住有所居前提下，赋予农民宅基地更完整的权能，并积极创造条件，将其逐步纳入城乡统一的建设用地市场。

第三，进一步扩大市场配置国有土地的范围。

《决定》指出，“减少非公益性用地划拨”，“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。就是要让市场在国有建设用地配置中发挥更大作用。虽然国有土地有偿使用推行多年，但重点是在新增建设用地，大量存量建设用地属于划拨用地，划拨用地比例依然偏高，存量划拨用地的盘活还存在政策障碍，二级市场的作用尚未充分发挥。同时，在新增建设用地中经营性基础设施用地等尚未纳入有偿使用范畴。从未来发展趋势看，新增建设用地增长将受到严格制约，存量建设用地的盘活将成为建设用地供给主要来源。因此，在进一步扩大国有建设用地市场配置新增建设用地范围的同时，必须大力发展和规范完善租赁、转让、抵押二级市场，鼓励支持盘活存量建设用地，为建设资源节约型社会、促进经济结构调整和发展方式转变作出积极贡献。

第四，建立建设用地合理比价调节机制。

《决定》要求：“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。”价格是实现土地资源优化配置的重要手段。多年来，居住用地价格过高、工业用地价格过低，导致资源利用效率降低、产业结构失衡，影响民生事业和经济持续健康发展。对这个问题，各级政府要引起高度重视，切实加强土地供需调节，加快构建居住用地和工业用地合理比价调节机制，促进地价合理回归和土地市场健康发展。

第五，系统安排建立城乡统一建设用地市场的配套措施。

建立城乡统一建设用地市场涉及重大利益格局调整，事关全局、意义重大、政策性强，是一项极为复杂的系统工程。必须切实加强领导，坚持培育扶持和严格管控相结合，从法制建设、用途管制、确权登记、市场管控、共同责任等方面整体设计、配套推进。

加快推进相关法律法规修改和制度建设。这是建立城乡统一建设用地市场的首要任务。要在深入研究重大问题和系统总结各地改革实践经验的基础上，抓紧修改《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规。同时，加快推进建立统一建设用地市场的相关制度建设。抓紧研究出台农村集体经营性建设用地流转条例、农村集体土地征收补偿安置条例。改革完善土地税制，合理调节农村集体建设用地流转收益，促进城乡建设用地市场繁荣发展。

全面落实用途管制要求。这是建立城乡统一建设用地市场的重要前提。以第二次全国土地调查和年度土地利用变更调查数据为基础，以土地利用总体规划为依托，综合各类相关规划，加快建立完善国土空间规划体系，明确城乡生产、生活和生态功能区范围，充分考虑新农村建设、现代农业发展和农村二、三产业发展对建设用地的合理需求，为建立城乡统一的建设用地市场提供用途管制和规划安排。

扎实做好城乡建设用地确权登记发证工作。这是建立城乡统一建设用地市场的重要基础。加强农村地籍调查，尽快完成农村集体建设用地、宅基地和城镇国有建设用地的确权登记发证工作。加快建立城乡建设用地统一登记信息查询系统。抓紧研究制定不动产统一登记条例。

严格对城乡统一建设用地市场的管控。这是建立城乡统一建设用地市场的重要保障。深化农地转用计划和审批管理制度改革。建立健全农村集体建设用地节约集约标准体系。加强城乡建设用地供应和利用的统计监测和形势分析。切实发挥土地储备对建设用地市场的调控功能。对现有违法违规城乡建设用地开展全面清查并研究制定处理政策。加强新形势下对城乡建设用地违法违规行为的执法监察。加强基层国土资源管理机构和能力建设。

协力构建共同责任机制。这是建立城乡建设用地市场的重要措施。充分发挥方方面面的积极性、主动性和创造性，形成推进合力。必须坚持党的领导，人大、政府、政协等各负其责；必须加强部门联动、政策协调，健全统筹协调推进改革的工作机制，统筹规划和协调重大改革；必须充分相信群众、依靠群众，切实发挥农村集体经济组织的主体作用，增强其履行农村集体土地所有者职责和维护农民土地权益的能力。

（原文载12月19日《人民日报》）

十八届三中全会：建立城乡统一的建设用地市场篇4

十八届三中全会解读七建立现代财政制度

【报告摘要】

必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。要健全宏观调控体系，全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，提高科学管理水平。

必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。

【报告解读】 [变化]

此次全会将财税问题单独放在一段，而不是像金融、企业改革等只是提了几句，摆在了非常重要的位置，超出了过去历届全会。科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。

[亮点]

其一，在财政的重要性上，摆在了很重要的位置，从治理国家的角度来考量，是一个新提法。

其二，公报提到了要建立科学的财税体制。这一方面要反映中国实际情况；一方面还要反映国际通行做法。

其三，提到了建立现代财政制度，权力和责任要进行明确，并要有法制保障。其四，全会讲到要做到事权与支出责任相适应。当前不少事权集中在地方政府，民生改革、教育改革、城乡一体化改革等任务繁重。但同时却没有相匹配的财权，一些基层政府甚至绝大多数财力都是靠转移支付。为此，现在就是要厘清事权和财权，做到有事做就有钱来保障。

[改革税制与政府职能转变的关系] [分析及意义]

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中公教育.给人改变未来的力量

经济体制改革是全面深化改革的重点，而经济体制改革的核心问题就是政府与市场的关系，也就是行政体制改革要解决的问题。

今年3月新一届政府履新以来，做的第一件大事就是通过行政审批制度改革，撬动行政体制改革，促进政府职能转变。截至目前，已分四批取消、下放了300多项行政审批事项。

在行政审批权下放的同时，政府监管、社会组织如何“配套”，才能规避“一收就死、一放就乱”困局，达到行政体制改革的理想状态—政府的归政府，市场的归市场？

三中全会公报对此做出了全面部署，要求在加快完善现代市场体系的同时，建设法治政府和服务型政府，特别强调要加快转变政府职能，而且提出科学的宏观调控和有效的政府治理，而宏观调控和政府治理，都是市场体系的两个最重要的“支点”。

[综合分析]

财政问题，实质是公共资源配置体系与机制的问题。财税改革密切联系战略和全局。在我国经济仍具黄金发展期特征的同时，要看到伴随而来的矛盾所带来的挑战和压力。一方面，在财政方面，省以下体制一直未进入真正的分税制状态，基层财政困难、大量隐性负债和短期行为明显的“土地财政”偏颇，引起广泛诟病，为化解矛盾、真正转变和优化政府职能，服务又好又快发展，强调财政体制的扁平化、县级财力保障、地方税体系建设、转移支付改进、预算的透明、规范和民主化、法治化都势在必行。

另一方面，现实生活正在呼唤新的一轮价、税、财配套改革。在我国一般商品价格已由市场决定的情况下，当前，资源产品价格、不动产价格等方面仍存在着严重的比价关系不能理顺、价格形成机制扭曲问题，愈益形成对国民经济的负面影响，最突出的例子是社会再生产“命脉”层面“从煤到电”的配置机制扭曲，比价关系不能反映资源的稀缺性，不能有效形成产业上、中、下游全程各相关主体的节电、节能、降耗、低碳发展的内在激励。

除此之外，从资源开发到社会总产品分配中的重要制度——地方税体系和地方政府阳光融资制度建设严重滞后，省以下财政分税制迟迟不能落实，成为政府四川中公教育地址：成都市武侯区锦绣路1号保利中心C座12楼(美领馆旁)课程咨询电话：028-82005700 82005699

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职能转换、行为优化方面的明显障碍，基层财政困难、地方大量隐性负债、过度依赖“土地财政”等为人们所诟病的问题，都与此有关。

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