咨政报告范文
咨政报告范文 篇1
我省在对接长江经济带建设中 存在的突出问题及有关建议 近期，省委党校省领导圈定课题组就安徽在对接长江经济带建设中如何转型升级，赴马鞍山、芜湖、铜陵、安庆调研。调研显示，皖江四市已行动起来，积极谋划对接长江经济带建设新格局。马鞍山推进一江两岸协调发展；芜湖建设全省外贸中心港城；铜陵打造经济转型升级版；安庆拉开框架建设大宜城。调研中发现了一些新问题，以下是对问题的思考及对策思路。
一、皖江四市对接长江经济带建设存在的问题
1、发展规划缺乏统筹协调。在皖江四市的规划中，大多自我为中心、立足本地优势来谋划城市发展布局，缺乏合作意识与统筹协调。各市的功能定位趋同，存在新一轮同质化竞争与重复建设倾向，港口建设和跨江发展各自为战，不顾市场需求，不考虑资金能力，片面追求港口多、规模大，争抢加快发展的土地、岸线、人口、产业等资源。
2、两大集中区建设缺乏要素支撑。江北集中区有芜湖支撑建设稍好一些，江南集中区放在池州则没有这个支撑能力，大企业入驻不理想，真正投产不多，产业集中度不高，转型升级缓慢。除体制机制因素外，主要原因是缺乏经营方式创新和高铁等轨道交通的支撑，在很大程度上制约了产业 和人口转移。
3、跨江发展缺乏配套措施。跨江发展中，马鞍山遇到的问题是两岸经济发展不平衡，过江成本高以及江西片区对资金、人才等要素吸引力有限；芜湖遇到的问题是在争取江北打造国家级新区中遇到的体制机制障碍较多；铜陵遇到的问题是区划调整不到位，发展空间和人口有限；安庆遇到的问题是中心城区带动辐射能力不足。
4、联动发展缺乏保障机制。“芜马同城化”和“铜池一体化”在实际操作中，缺乏体制机制保障和具体措施，受人为因素影响很大，处于停顿状态。“芜马同城化”曾有个框架协议，但未实施到位。“铜池一体化”原来牌子挂在市发改委，现在也没了。皖江城市与皖北城市共建产业园区也存在着类似实施不到位问题。5.跨区合作缺乏深入研究。目前，芜湖港与上港集团已开展了战略合作，安庆正在谋划与中部四省交汇处的咸宁、岳阳、九江“小三角”联动发展，铜陵正在申请加入长三角城市经济协调会并与长江中游城市合作谋划“中四角”，马鞍山提出加强与上海港、南京港、芜湖港、合肥港等港口的合作。总体看，处在区域合作起步阶段，对整个长江流域以及对外开放的区域合作缺乏研究。对如何推进我省与俄罗斯伏尔加河沿岸联邦区合作，由省下属的各市及省直管县来研究此问题（见皖发改外资函[2013]83号）难度较大。
二、关于安徽对接长江经济带建设的对策建议
1、加强顶层科学设计，成立长江经济带建设研究院。长江经济带建设是我国长期发展战略，安徽对接长江经济带建设是一项需要长期坚持的工作，应成立专门研究机构，进行持续跟踪研究。一是加强对中央关于长江经济带建设整体布局与政策走向以及我省在其中的功能定位与发展战略的研究；二是分析预测沿江各省市发展态势，找准对接结合点，以皖江示范区建设为重点，按照打造转型升级可持续发展新优势的要求，编制安徽对接长江经济带的整体规划与专项规划；三是对规划的实施进行跟踪研究，及时发现问题作出调整；四是组织有关专家对我省与俄伏尔加河沿岸联邦区合作领域和项目、存在困难与问题、具体对策与措施进行研究。
2、搭建区域合作平台，成立长江经济带区域合作协调会。一是负责省内各市对接长江经济带的政策协调与规划项目的落实。特别是针对皖江四市在城市组团和跨江发展中遇到的不同问题，应采取有针对性措施加以解决；二是负责我省与长江经济带有关省市区域合作政策的协调，为建设全流域的现代市场体系创造条件；三是负责我省与俄伏尔加河沿岸联邦区有关区域合作政策的协调与合作项目的商定。
3、引入市场决定机制，成立长江经济带投融资开发公司。在长江经济带建设规划落实及项目分解中，突破政府投资、按行政区划分解任务的传统做法，引入市场机制，引进
战略投资，集聚社会资本，由省内外投融资机构和相关企业组建长江经济带投融资开发公司，将产业资本与金融资本有机结合，以市场化运作推进大中小城市在基础设施建设等领域的联动发展，尤其要增强中小城市对转移人口的吸引力。
4、谋划建设国家级新区，推进两个集中区转型升级。在现有两个集中区建设的基础上，抓住建设长江经济带的战略机遇，合理借鉴和移植上海自贸区有关做法和经验，实行政府负面清单，突破体制机制障碍，共同打造国家级新区，吸引国内外大企业进入，创新经营方式，发展区域总部经济，形成高层次产业集群，推进两个集中区的转型升级。
5、加强交通设施对接，打造安徽轨道交通产业集团。加强对交通运输市场的调研与预测，根据各种运输方式的实际需求，在有重点地对长江岸线、港口资源进行优化开发的同时，谋划过江高铁干线和城际铁路，对合肥、马鞍山、铜陵、滁州等地的轨道交通装备产业进行整合，打造安徽轨道交通产业集团，通过发展铁水联运、公铁联运、空铁联运，带动全省形成水、铁、公、空立体化的交通运输体系。（省委党校）篇二：2015年咨政报告特点及书写
最全咨政报告的写法
学者希望参与政府政策制定，学以致用；政府决策者需要学者的知识才智，为其出谋划策，两者之间本来存在一种互助互惠关系。然而现实经常是，这种关系并不总能很好发挥作用，甚至常常不发挥作用。学者经常抱怨政府决策者官僚主义，不识金玉；而政府决策者则抱怨，学者们送来的政策研究报告多为纸上谈兵，好看不好用。从交流角度看，是两者之间出现了交流障碍。其中一个原因是，学者们不了解政策咨询特点，故不能很好为客户服务。这也是很多此类报告先是被束之高阁，最后是扔进垃圾桶的基本原因。故此，了解一些政策咨询、工作方式及咨询报告写作的特点和要求，会有助于学者更好发挥政府智囊的作用。
本文首先说明政策咨询的特点，然后介绍一个政策咨询的工作模式，最后说明政策咨询报告写作的要求。本文举例证主要来自高等教育，但其原理和方法可用于其他教育领域。
一、政策咨询的特点
和单纯学术研究相比，政策咨询研究很不相同。忽视这些不同，以学术研究方式做政策咨询研究，会导致交流障碍，因此有必要对此做一些比较说明。表一总结了两者之间的一些主要差别。
表
一、政策咨询研究和学术研究的主要差别
首先，在大多数情况下，学术研究是学者根据个人兴趣和专长，为同行学术交流而进行的自选研究，而政策咨询研究是政策决策者的委托研究，这个差别对研究者的态度有重要影响。和在学术研究中学者说了算不同，委托研究要有服务意识，满足委托者要求。学术研究中学者可以自行决定研究目标和评价标准，但在政策研究中是由委托者决定研究目标和评价标准。如果没有满足决策者的要求，就等于没有完成任务。因此在做政策咨询研究时，学者必须有一个态度上的转变——从自我决定到为决策者服务。没有这个转变，就不能做好政策研究。
然而这个转变又不能过头，变成一切以决策者好恶为准。若此，就失去了学者最为珍贵的独立性和客观性，也不能达到为决策者出谋划策的目的。如何处理好服务与独立的关系呢？这很类似于古代君王与军师的关系。古人云，“王在上，师者居其侧”。也就是说，军师不是居其下的臣，而是居其侧的师。居哪一侧呢？居西侧，故谓“西席”。与西席对应的是“东床”，即继位太子或驸马之位，由此可见军师之重要。正是由于有了这个特殊地位，军师才可以既为君王服务，又能保持其独立性。摆正位置才能做好工作，政策咨询尤其如此。
既是为决策者服务，就要从决策者角度看问题。学术研究追求逻辑一致，通常假设理想条件，而在现实生活从不理想。决策者要在现实条件下解决问题，而学者通常对现实条件了解不多。如何让政策咨询者从理想走向现实，这是一个挑战。其二，学者在研究中可以采取中立态度，但决策者必须有价值立场。如果咨询者不了解决策者的价值取向或立场，就不能很好为其服务。这里咨询者应当注意，价值立场的选择基本上是一个政治问题而不是政策问题，选择何种价值立场是决策者的事。咨询者可以提建议，但不要试图影响其价值选择。有一句格言是：政策咨询者只谈政策，不谈政治！第三是决策风格。大刀阔斧者和小心谨慎者所期待的政策方案会非常不同，激进立场者和保守态度者的政策方案也会很大相同。和价值立场选择一样，决策风格也是决策者的事，甚至比价值立场更具个人色彩，也更难改变。正如我们不能指望张飞变成赵云，也别指望赵云变成张飞。因此在决策风格问题上，要尊重决策者的选择。只有一点可以明确，只有把握决策者的决策风格，才能更好为其服务。了解现实情况，明确决策者立场、把握决策者风格，是从决策者角度看问题的三个方面。若在这些方面做到了心中有数，就可以从决策者角度进行政策方案设计。此外，决策者有责任让咨询者了解情况，就现实条件、政策立场、决策风格和咨询者
进行交流，是帮助咨询者做好工作的前提。否则，即使咨询者有良好意愿，也很难为深藏不露者服务。
与介绍情况有关的一个问题是保密，保密是政策咨询行业的基本职业道德之一。任何专业咨询都需要保密。不能或不善保密者，不宜从事咨询业，在政策咨询领域中更是如此。凡是处于研究和咨询的政策，都属尚在思索和探讨的东西。在这个阶段，决策者通常对有关情况和问题都还没有清楚了解，包括关注点、相关材料、解决思路及政策方案等，既无定见，也无把握，因此不希望这些处于思考之中的情况暴露于众。越是涉及面广、影响程度高的问题越是如此。因此政策决策者务必小心挑选能够保密的政策咨询者，而政策咨询者则要明确保密是从业的基本要求。要求学者保密会产生两个实际问题。1一是发表问题。学术研究可以自由发表，变成学术成就，但政策咨询报告通常不能公开发表。因此学者必须明白，政策咨询研究有保密要求，不能擅自发表研究结果。如果不能接受这个约束，最好不要接受委托。二是成果归属。如果政策建议被采纳了，变成了政策，这个成果主要属于谁，是咨询者还是决策者？确切地说，决策者是政策研究的领导者、资助者和最终责任人，也是研究的选题者和最终方案确定者。学者主要是做调查研究和政策建议，这在原则上是辅助性的。也就是说，成果主要归决策者，学者只起辅助作用。这也和君王与军师的关系类似。若此，这里有一个心态问题。只有那种愿为他人服务，甘当无名英雄的人，才可能成为一个好谋士。反之，正由于政策咨询者常常得当“无名英雄”甚至“替罪羊”，政策决策者乃至整个学术奖励系统才需要以其他方式给政策咨询者适当汇报，否者，政策咨询业就不可能健康发展。美国大学在这个方面就有相应的奖励机制。在教师评价中，参加政府政策咨询工作被认为是扩大了学校影响，提高了学校声誉，因此计入教师工作考核。尤其是对资深教师，学校会鼓励他们尽可能多做这方面的工作。这一方面可以提高学校声誉，另一方面可以为本校本专业教师的发展提供条件。对参加社会组织的咨询工作也会受到鼓励，列入教师考核范围。因此在美国大学，一切被认为有助于学校工作和声誉的事情，都列入了教师考核范围，结果形成所谓“360度考核”或全范围考核。1 这里仅限指由政策决策者委托的政策研究，不包括学者自行选题进行的政策研究。前者属于委托咨询研究，后者属于学者自选研究。
此外，政府决策者也应在经费方面给予教师及其学校某种回报。例如在美国大学中，政府划拨的课题经费分为两部分，一部分是直接用于课题研究的经费，叫直接经费；另一部分是补偿教师使用学校资源如教师工作时间、设施设备、水电等而对学校进行的补贴，这部分叫间接经费。对于不同类型的委托课题，两部分经费比例不同，大体在30-60%之间。总的比例大约是各50%。在这种条件下，教师和学校都比较容易支持参与政府政策研究。也许正式由于我国在这些方面存在较大制度缺失，才会出现很多学者争名，擅自发表政策研究成果的问题。二、四步工作法：一种工作模式 政策咨询可以有很多工作模式，这里介绍一种我认为比较合理实用的工作模式。这个工作模式有四个基本环节：事实、立场、时机、措施。或者说是有前后逻辑的四个基本问题。第一个问题是：基本事实清楚没有？这是事实环节。如果事实清楚了，第二个问题是：对此应持何种立场，采取什么态度？这是立场问题。如果立场清楚了，第三个问题是：何时采取行动？这是时机问题。如果时机确定了，下一个问题是：采取什么行动？这是措施问题。只要对前一个问题没有回答清楚，就不进入下一个环节。咨询就是依次回答这四个问题，即弄清事实、明确立场、审视时机、设计措施。首先是弄清事实。由于种种原因，决策者很难了解实际情况，因此常常借助学者了解情况。学术研究的一个基本功能是弄清事实，因此这也是学者最可发挥其能力的环节。弄清事实包括现象与原因两个方面。现象指问题的各种表现形式、涉及范围、影响程度等等，一切可观察的有关现象都属于这个范围。其次是提出原因假说。原因可以很多，有各种不同的原因，如自然的、历史的、经济的、政治的、教育的、中央的、地方的、制度的、人为的、民间的、政府的等等。原因调查就是对这些原因进行分类排序，构建因果关系网。然后对因果关系网进行必要的检验，排除虚假原因和次要原因，简化因果关系。这个环节非常关键，因为一旦接受这些因果关系，整个政策方案几乎就呼之欲出了。这里一个常见的问题是，把自己的主观分析当成客观事实，进而拒绝其他可能解释。因此有必要指出，所有关于因果关系的看法都是假设。强调这点的目的是希望咨询者有自我批判意识，能开放对待其他因果解释。只有这样，才能为后续的方案设计提供足够的想象空间。
在事实调查环节常出现两个问题。一是对现象的调查不够全面彻底，通常仅限于特别明显的典型现象，对不太明显的现象和伴生现象注意不够。二是原因假设过于简单，因果说明也不够充分。这可能是由于学者的学术功力不够，也可能是由于学者局限于自己的专业视野，不能根据问题范围进行全面、综合、深入的跨学科分析。无论是何种原因，这些缺陷都可能是致命的。恰如沃恩和巴斯所说，“输入的是垃圾，输出的也是垃圾。”2因此，在这个事实环节，研究者应尽力做好调查研究。花在这部分工作的时间和精力，应占总工作量的70%以上。
一旦事实调查清楚，下面的问题是立场、时机、措施三个问题。这三个问题都属于政策方案设计问题，工作模式也基本相同。首先是价值立场问题，即对已经揭示的事实和问题采取何种立场和态度，因此是价值取向问题。价值立场问题通常是一个政治问题，其中涉及大量政治和利益的考虑。学术合理性并不是政策决策的唯一依据，甚至不是主要依据，这就是为什么很多学术上合理的建议并不一定能够成为政府政策，例如高考制度改革问题。在立场问题上，政策咨询者所能做的是提出各种可能的价值选择，分析其利弊，扩大决策者的选择空间，让决策者自行选择。在这个问题上学者可能犯的一个错误是，试图说服决策者选择自己钟爱的某种价值立场。其之所以错误，是因为学者通常并不了解决策者所处的政治环境和政治考虑，因此当他们试图说服决策者时，他们实际上是在谈政治，因此违反了政策咨询者应谈政策而不要谈政治的法则。事实上，除非有意征求意见，决策者们通常不愿意和学者谈政治，更不喜欢学者把某种立场强加给自己。一旦立场确定了，下一个问题就是时机问题，即何时采取行动？时机选择也常常是政治问题而不是政策问题，因此和价值立场问题一样，咨询者仅限于提出备选方案，分析利弊，供决策者选择。措施阶段也是如此。也就是说，在立场、时机、措施三个环节中，咨询者的任务基本相同，都是制定备选方案，分析利弊，供决策者选择。在方案设计上可以和田忌赛马一样，考虑a、b、c三种备选方案。如在立场选择上，可以考虑改革、改良、改进三种方案；在时机选择上，可以考虑当下（当年）、近期（1-3年）、中长期（5-10年）三种方案；在措施选择上可以考虑的方案就更多。2 罗杰 沃恩、特里 巴斯，《科学决策方法：从社会科学研究到政策分析》。2006年，第109页。重庆：重庆大学出版社。篇三：完善资源税-咨政报告
咨政报告
完善资源税，加快区域经济及城镇化发展的政策建议
孙久文1 陈闻君2 高志刚3（1.中国人民大学城市与区域规划研究所 2.新疆财经大学中亚经贸研究院 3.新疆财经大学经济学院）2013年12月12日至13日在北京举行的中央城镇化工作会议提出了推进城镇化的六大任务，其中第三个任务是建立多元可持续的资金保障机制。指出要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。新疆做为资源大省，建立与完善资源税势在必行，目前的政策形势应是推进新疆资源税改革的良好时机，有必要抓住政策契机，完善和推进资源税改革，增加地方财力和居民收入，增加财政转移支付支持农业人口市民化转移，加快城镇化发展速度和区域经济增长，缩小地区差距。
新疆作为资源大省，资源税是主要的地方主体税种。自2010年6月中央决定新疆将油气资源税从从量定额征收改为从价定率征收，预示着资源税改革迈出实质性步伐，不仅是对新疆的特殊支持，也是为全国推行提供经验和借鉴。资源税具有调节资源极差收入，体现资源有偿开采，促进资源节约使用和环境保护，增加地方财力用于保障和改善民生的作用。有助于从基础上富民稳边，有利于新疆的长治久安，也有利于走资源开发与生态环境可持续发展的道路。资源税改革需要兼顾中央地方和企业三者之间的利益。三年来，油气税的从价征收改革使得新疆地方政府财力上有所增加，但并未达到满意的程度。油田企业资源税增加的同时所得税却相应减少了，与利润率相比税负还是比较轻，还有进一步推进完善的空间。此次中央城镇化工作会议提出的任务，结合十八届三中全会提出的改革要求，无疑是新疆资源税改革的又一次重大机遇。因此特提出几点政策建议：
一、将资源税放在全局角度设计、优化。
健全中央与地方财力与事权相匹配的财政体制是“十二五”时期我国财税改革的重要目标，资源税是地方税，即便税负能够大幅增加，也难以改变中央与地方财权、财力与事权不对称的现实。但依托这个背景对资源税进行制度优化、全方位的设计，以及明确它在转变经济发展方式中的功能会更有意义。我国的油气
资源相对集中在经济欠发达的西部地区，率先在新疆和西部进行的资源税改革，其意义不仅仅在改革自身，还是对相对落后地区的经济与社会发展之路的探索。因此，在统一税政的前提下，赋予省级政府适当税政管理权限，将资源税培育成地方重要税源，有望给经济欠发达但资源富集的地区提供一个财源支柱，以推进包括城镇化在内的各方面事业的发展。
二、保持油气现有税率水平稳步推进。
现行的油气资源税负与改革前相比，已然达到较高的水平，虽然尚未触动企业的盈利能力，但进一步上升会受到诸多约束。油气加税而未影响终端价格，原因在于油气的特殊定价机制。资源性产品价格的市场化是我国未来改革的重要任务之一。目前市场化程度较高的资源产品，税负上升必然影响到价格，国际市场的变化、公众的反映会约束价格的上涨。借助资源税的改革契机需要尽快进行制度研究和设计。
做为顶层设计方案，应将资源税改革与石油特别收益金、矿产资源补偿费、采矿权费、探矿权费等统筹考虑，不仅要研究主要资源品价格的形成机制，还要研究价格形成过程中税、费以及价格联动关系，既要兼顾中央与地方政府利益以及企业负担，又要统筹经济发展与资源环境的约束，建立起公平合理、调节有效的资源税费体系，这将有助于理顺资源产品价格的形成机制，引导资源的有效配置。加税引发的变化，更呼唤资源税费的综合改革，以减少改革的阻力和征税成本，毕竟资源及其相关商品的价格承载了政府公共政策的诸多目标。我国资源价格长期低位运行，微观经济主体缺乏以技术替代资源的动力，造成了产业结构的低级化，资源税改革一定程度上可以改变这种状况的持续存在。
三、逐步扩大从价计征的品种，把握改革良机。
资源税是对生产和开采自然资源的企业征收，对上游企业的加税可能影响到中下游企业乃至ppi和cpi，是进一步推进改革最大的担忧。因此，应在现行制度的基础上进一步优化，逐步扩大从价计征的品种，把握改革良机。
首先，根据现有改革实践，将煤炭纳入从价征收范围并适当提高税负水平，对其他矿产资源特别是各种稀有金属矿产资源等仍保留从量计征方式但应提高税额，为下一步“扩围”创造条件。
资源税从价计征改革的范围仅限为油气资源，并未包含新疆丰富的煤炭资源
和有色金属资源。这主要是考虑到油气资源的产值在新疆工业产值中的重要份额，首先将油气资源作为改革的突破口，但是从长期来看，征税范围狭窄必然会带来以下弊端：难以遏制对自然资源的过度开采造成资源后续产品比价的不合理，刺激对非从价计征改革资源的掠夺性开采，不能体现税收的公平原则，资源税的调控作用难以发挥。
前些年煤炭行业是卖方市场，资源税改之后带来的价格上涨会转移到下游行业，带来通胀压力，加之煤炭在一次能源消费中占比大，一旦推行改革，影响很大，政府相对谨慎。目前的机会比较好，因为是煤炭行业买方市场，价格上涨转移不出去。我国现有的煤炭资源税是从量征收的，每吨只有两三块钱，其对煤炭企业的调控作用几乎无关痛痒。如果我国资源税覆盖到煤炭，将是中国最基础能源产业链的重大变革，从长期来看是促进节能降耗非常重要的举措。
其次，应尽快对石油天然气资源性收费进行费改税。资源税的改革，还应包括对涉油（气）收费的改革，即：取消矿产资源补偿费，将其并入资源税，做到清费正税。因为两者的计税依据相同，为理顺税费关系避免重复征税，应将费改税在内的配套改革同步推开，才能实实在在地达到资源税改革的目标定位。最后，除了煤炭从价计征，对于资源税税率的设定应当谨慎，因过低的税率对提高煤炭资源开采利用效率起不到作用。但鉴于中国煤炭在经济发展中的重要地位，比较高的税率仍需要考虑宏观经济对煤炭资源税的反应。所以资源税改革需要兼顾税率的有效性和经济对能源成本的敏感性。应将煤炭资源税率设定在的比较合理的范围内!比较保守的选择是开始时仿照油气资源税税率将煤炭资源税率设在5%，以后逐步提高。
新疆财经大学经济学院、中亚经贸研究院 2013.12.20篇四：政策咨询报告的特点与写作
为决策者服务——政策咨询报告的特点与写作
学者希望参与政府政策制定，学以致用；政府决策者需要学者的知识才智，为其出谋划策，两者之间本来存在一种互助互惠关系。然而现实经常是，这种关系并不总能很好发挥作用，甚至常常不发挥作用。学者经常抱怨政府决策者官僚主义，不识金玉；而政府决策者则抱怨，学者们送来的政策研究报告多为纸上谈兵，好看不好用。从交流角度看，是两者之间出现了交流障碍。其中一个原因是，学者们不了解政策咨询特点，故不能很好为客户服务。这也是很多此类报告先是被束之高阁，最后是扔进垃圾桶的基本原因。故此，了解一些政策咨询、工作方式及咨询报告写作的特点和要求，会有助于学者更好发挥政府智囊的作用。
本文首先说明政策咨询的特点，然后介绍一个政策咨询的工作模式，最后说明政策咨询报告写作的要求。本文举例证主要来自高等教育，但其原理和方法可用于其他教育领域。
一、政策咨询的特点
和单纯学术研究相比，政策咨询研究很不相同。忽视这些不同，以学术研究方式做政策咨询研究，会导致交流障碍，因此有必要对此做一些比较说明。表一总结了两者之间的一些主要差别。首先，在大多数情况下，学术研究是学者根据个人兴趣和专长，为同行学术交流而进行的自选研究，而政策咨询研究是政策决策者的委托研究，这个差别对研究者的态度有重要影响。和在学术研究中学者说了算不同，委托研究要有服务意识，满足委托者要求。学术研究中学者可以自行决定研究目标和评价标准，但在政策研究中是由委托者决定研究目标和评价标准。如果没有满足决策者的要求，就等于没有完成任务。因此在做政策咨询研究时，学者必须有一个态度上的转变——从自我决定到为决策者服务。没有这个转变，就不能做好政策研究。
然而这个转变又不能过头，变成一切以决策者好恶为准。若此，就失去了学者最为珍贵的独立性和客观性，也不能达到为决策者出谋划策的目的。如何处理好服务与独立的关系呢？这很类似于古代君王与军师的关系。古人云，“王在上，师者居其侧”。也就是 说，军师不是居其下的臣，而是居其侧的师。居哪一侧呢？居西侧，故谓“西席”。与西席对应的是“东床”，即继位太子或驸马之位，由此可见军师之重要。正是由于有了这个特殊地位，军师才可以既为君王服务，又能保持其独立性。摆正位臵才能做好工作，政策咨询尤其如此。
既是为决策者服务，就要从决策者角度看问题。学术研究追求逻辑一致，通常假设理想条件，而在现实生活从不理想。决策者要在现实条件下解决问题，而学者通常对现实条件了解不多。如何让政策咨询者从理想走向现实，这是一个挑战。其二，学者在研究中可以采取中立态度，但决策者必须有价值立场。如果咨询者不了解决策者的价值取向或立场，就不能很好为其服务。这里咨询者应当注意，价值立场的选择基本上是一个政治问题而不是政策问题，选择何种价值立场是决策者的事。咨询者可以提建议，但不要试图影响其价值选择。有一句格言是：政策咨询者只谈政策，不谈政治！第三是决策风格。大刀阔斧者和小心谨慎者所期待的政策方案会非常不同，激进立场者和保守态度者的政策方案也会很大相同。和价值立场选择一样，决策风格也是决策者的事，甚至比价值立场更具个人色彩，也更难改变。正如我们不能指望张飞变成赵云，也别指望赵云变成张飞。因此在决策风格问题上，要尊重决策者的选择。只有一点可以明确，只有把握决策者的决策风格，才能更好为其服务。了解现实情况，明确决策者立场、把握决策者风格，是从决策者角度看问题的三个方面。若在这些方面做到了心中有数，就可以从决策者角度进行政策方案设计。此外，决策者有责任让咨询者了解情况，就现实条件、政策立场、决策风格和咨询者进行交流，是帮助咨询者做好工作的前提。否则，即使咨询者有良好意愿，也很难为深藏不露者服务。与介绍情况有关的一个问题是保密，保密是政策咨询行业的基本职业道德之一。任何专业咨询都需要保密。不能或不善保密者，不宜从事咨询业，在政策咨询领域中更是如此。凡是处于研究和咨询的政策，都属尚在思索和探讨的东西。在这个阶段，决策者通常对有关情况和问题都还没有清楚了解，包括关注点、相关材料、解决思路及政策方案等，既无定见，也无把握，因此不希望这些处于思考之中的情况暴露于众。越是涉及面广、影响程度高的问题越是如此。因此政策决策者务必小心挑选能够保密的政策咨询者，而政策咨询者则要明确保密是从业的基本要求。
要求学者保密会产生两个实际问题。1一是发表问题。学术研究可以自由发表，变成学术成就，但政策咨询报告通常不能公开发表。因此学者必须明白，政策咨询研究有保密要求，不能擅自发表研究结果。如果不能接受这个约束，最好不要接受委托。二是成果归属。如果政策建议被采纳了，变成了政策，这个成果主要属于谁，是咨询者还是决策者？确切地说，决策者是政策研究的领导者、资助者和最终责任人，也是研究的选题者和最终方案确定者。学者主要是做调查研究和政策建议，这在原则上是辅助性的。也就是说，成果主要归决策者，学者只起辅助作用。这也和君王与军师的关系类似。若此，这里有一个心态问题。只有那种愿为他人服务，甘当无名英雄的人，才可能成为一个好谋士。反之，正由于政策咨询者常常得当“无名英雄”甚至“替罪羊”，政策决策者乃至整个学术奖励系统才需要以其他方式给政策咨询者适当汇报，否者，政策咨询业就不可能健康发展。美国大学在这个方面就有相应的奖励机制。在教师评价中，参加政府政策咨询工作被认为是扩大了学校影响，提高了学校声誉，因此计入教师工作考核。尤其是对资深教1 这里仅限指由政策决策者委托的政策研究，不包括学者自行选题进行的政策研究。前者属于委托咨询研究，后者属于学者自选研究。
师，学校会鼓励他们尽可能多做这方面的工作。这一方面可以提高学校声誉，另一方面可以为本校本专业教师的发展提供条件。对参加社会组织的咨询工作也会受到鼓励，列入教师考核范围。因此在美国大学，一切被认为有助于学校工作和声誉的事情，都列入了教师考核范围，结果形成所谓“360度考核”或全范围考核。
此外，政府决策者也应在经费方面给予教师及其学校某种回报。例如在美国大学中，政府划拨的课题经费分为两部分，一部分是直接用于课题研究的经费，叫直接经费；另一部分是补偿教师使用学校资源如教师工作时间、设施设备、水电等而对学校进行的补贴，这部分叫间接经费。对于不同类型的委托课题，两部分经费比例不同，大体在30-60%之间。总的比例大约是各50%。在这种条件下，教师和学校都比较容易支持参与政府政策研究。
也许正式由于我国在这些方面存在较大制度缺失，才会出现很多学者争名，擅自发表政策研究成果的问题。二、四步工作法：一种工作模式 政策咨询可以有很多工作模式，这里介绍一种我认为比较合理实用的工作模式。这个工作模式有四个基本环节：事实、立场、时机、措施。或者说是有前后逻辑的四个基本问题。第一个问题是：基本事实清楚没有？这是事实环节。如果事实清楚了，第二个问题是：对此应持何种立场，采取什么态度？这是立场问题。如果立场清楚了，第三个问题是：何时采取行动？这是时机问题。如果时机确定了，下一个问题是：采取什么行动？这是措施问题。只要对前一个问题没有回答清楚，就不进入下一个环节。咨询就是依次回答这四个问题，即弄清事实、明确立场、审视时机、设计措施。
首先是弄清事实。由于种种原因，决策者很难了解实际情况，因此常常借助学者了解情况。学术研究的一个基本功能是弄清事实，因此这也是学者最可发挥其能力的环节。弄清事实包括现象与原因两个方面。现象指问题的各种表现形式、涉及范围、影响程度等等，一切可观察的有关现象都属于这个范围。其次是提出原因假说。原因可以很多，有各种不同的原因，如自然的、历史的、经济的、政治的、教育的、中央的、地方的、制度的、人为的、民间的、政府的等等。原因调查就是对这些原因进行分类排序，构建因果关系网。然后对因果关系网进行必要的检验，排除虚假原因和次要原因，简化因果关系。这个环节非常关键，因为一旦接受这些因果关系，整个政策方案几乎就呼之欲出了。这里一个常见的问题是，把自己的主观分析当成客观事实，进而拒绝其他可能解释。因此有必要指出，所有关于因果关系的看法都是假设。强调这点的目的是希望咨询者有自我批判意识，能开放对待其他因果解释。只有这样，才能为后续的方案设计提供足够的想象空间。
在事实调查环节常出现两个问题。一是对现象的调查不够全面彻底，通常仅限于特别明显的典型现象，对不太明显的现象和伴生现象注意不够。二是原因假设过于简单，因果说明也不够充分。这可能是由于学者的学术功力不够，也可能是由于学者局限于自己的专业视野，不能根据问题范围进行全面、综合、深入的跨学科分析。无论是何种原因，这些缺陷都可能是致命的。恰如沃恩和巴斯所说，“输入的是垃圾，输出的也是垃圾。”2因此，在这个事实环节，研究者应尽力做好调查研究。花在这部分工作的时间和精力，应占总工作量的70%以上。2 罗杰 沃恩、特里 巴斯，《科学决策方法：从社会科学研究到政策分析》。2006年，第109页。重庆：重庆大学出版社。
一旦事实调查清楚，下面的问题是立场、时机、措施三个问题。这三个问题都属于政策方案设计问题，工作模式也基本相同。首先是价值立场问题，即对已经揭示的事实和问题采取何种立场和态度，因此是价值取向问题。价值立场问题通常是一个政治问题，其中涉及大量政治和利益的考量。学术合理性并不是政策决策的唯一依据，甚至不是主要依据，这就是为什么很多学术上合理的建议并不一定能够成为政府政策，例如高考制度改革问题。在立场问题上，政策咨询者所能做的是提出各种可能的价值选择，分析其利弊，扩大决策者的选择空间，让决策者自行选择。在这个问题上学者可能犯的一个错误是，试图说服决策者选择自己钟爱的某种价值立场。其之所以错误，是因为学者通常并不了解决策者所处的政治环境和政治考量，因此当他们试图说服决策者时，他们实际上是在谈政治，因此违反了政策咨询者应谈政策而不要谈政治的法则。事实上，除非有意征求意见，决策者们通常不愿意和学者谈政治，更不喜欢学者把某种立场强加给自己。
一旦立场确定了，下一个问题就是时机问题，即何时采取行动？时机选择也常常是政治问题而不是政策问题，因此和价值立场问题一样，咨询者仅限于提出备选方案，分析利弊，供决策者选择。措施阶段也是如此。也就是说，在立场、时机、措施三个环节中，咨询者的任务基本相同，都是制定备选方案，分析利弊，供决策者选择。在方案设计上可以和田忌赛马一样，考虑a、b、c三种备选方案。如在立场选择上，可以考虑改革、改良、改进三种方案；在时机选择上，可以考虑当下（当年）、近期（1-3年）、中长期（5-10年）三种方案；在措施选择上可以考虑的方案就更多。在实际方案制定时会发现，立场、时机、措施三者是相互影响的。如果决定采取温和的改进立场，也许当下就可以开始一些新举措，然后不断持续下去。“小步走、不停步”就是这种策略。如果决定采取影响较大的改革措施，就可能需要一些准备，然后再行动。这就意味着立场决定了措施，措施决定了时机。最好的政策方案设计一定是咨询者和决策者完美合作的结果。双方在方案设计中不断的交流和合作，不仅可以可以使设计工作少走很多弯路，还可以集中决策者和学者双方的知识、经验和智慧，同时也是双方彼此学习的最佳途径。
在设计行动方案时有一个评价标准问题：政策措施的评价标准首先是有用、可行、效益，其次才是学术的合理性和先进性，而不是相反。提出这一点是因为很多学者提出的政策建议首先考虑的是学术合理性和先进性，而对政策的效用和可行性考虑不足，这通常导致这些建议在政府决策中流产。如果一个政策既有学术合理性和先进性，又有可行性和有效性，而且效益还很好，那固然很好。可惜这类例子极少，不可为范。在政府决策中经常出现的情况是为了政策的可行性和有效性而部分牺牲学术的合理性和先进性，高考制度改革就是典型案例之一。然而，这样做的一个效果是，尽管如此，高考制度改革还是在缓慢进行着。如果只考虑学术的合理性和先进性，这项改革可能就根本进行不下去。有人说，政治是斗争和妥协的艺术。铭记这句格言对政策咨询者来说尤为重要，因为一朝踏进政策咨询领域，成为政府决策者的智囊，就理应学会斗争和妥协，而不再是不谙世事的书生。
总之，花大力气做好事实的调查研究，理清现象、分析原因；在立场、机会、措施三方面为决策者提供多种备选方案，扩大决策空间；专心做好咨询，不要试图影响政治；坚持效用/可行优先，在合理性和先进性方面适当妥协。若此，就可以做好政策咨询工作。
三、政策咨询报告写作
这本质上是一个交流问题。学者生活在学术世界中，对政府官员和社会公众的特点和阅读习惯常常不甚了解，因此，如何与政府官员和社会大众交流，尤其是如何与政府官员交流，是一个需要学者型的政策咨询者考虑的问题。之所以讨论这个问题，是因为很多学者用写学术论文的方式写政策咨询报告，忽视读者的特点和阅读习惯，造成了交流问题。
政策咨询报告写作要充分考虑读者特点。读者不同，政策咨询报告写作也应有所不同。关键是要照顾不同读者群的特点和阅读习惯。例如，政策官员通常较忙，因此主题明确，立意清晰、简明扼要、短小精悍的东西尤其受他们欢迎。尤其是对研究委托者，他们通常对所研究的问题已经有了相当的知识和经验。给这样的读者写报告，就注意利用读者已有的知识和经验，照顾读者的阅读习惯，因此可以把所有决策者已知的信息和知识都省略掉，简化形式和文字，集中讲决策者不了解、该知道、想知道的内容。这类报告应该是短小精悍、简明扼要的。据说朝鲜战争初期，兰德公司就中国是否会出兵给美国国防部的咨询报告，结论只有一句：中国将出兵朝鲜。这是典型的仅供决策者阅读的报告。
当政策方案获得决策者认同，进入公开征求意见，说服公众阶段时，就必须假设会有很多读者群，而且他们的知识背景、工作经验、政治态度、阅读习惯等各不相同。这时最安全的做法是假定读者一无所知，因此报告要从教育(educating)、知会(informing)、启发(enlightening)、说服(convincing)四个角度来写，而且要写得明白、彻底、充分。这样的报告就是一个包括简要总结、主报告、分报告以及所有相关支撑材料的完整咨询报告，如教育部课题组2003年发表的《从人口大国到人力资源强国》政策报告3。显然，这种完整报告和仅供决策者阅读的简要报告成明显不同。由于这两种报告的文体和风格几乎完全不同，因此在接受委托之初，政策咨询者一定要问清楚，委托者希望自己提交的是何种报告，何时提交。如果双方事先能就此达成共识，会大大减少以后的交流困难。另一个问题是语言。咨询报告用语的基本原则是，力求使用简单明白的语言，尽可能避免专业和学术术语。如果非要使用术语，必须给予简单明白的说明。报告正文要尽可能简明，流畅易读，而把要解释、有争议、需要补充说明的文字，一律放到辅助材料和注释中去。尤其要避免在政策咨询报告中炫耀专业学识，把其变成了艰深苦涩的学术论文。就此而论，从事有志从事政策咨询的学者应当重新审视甚至改变自己的语言习惯，学习政策 4咨询的语言、风格和表达方式。在这方面，兰德公司的咨询报告尤其值得学习。据说这
些报告绝大部分用词都在5000常用词范围内，以陈述句为主，要求具有高中水平的读者都可以读懂，因为高中是基础教育的最高阶段，也是美国国民的平均教育水平。用简单的语言把复杂的事说清楚是一个挑战，所有想做政策咨询的人都应当接受这个挑战！
第三是利用图表归纳总结信息，减少读者整理信息的压力。阅读是一个输入信息的过程，因此读者有整理信息的压力。和文字相比，图表有使人一目了然的优点，因此可以用图形来呈现思路，用表格来归纳信息，用文本框来补充信息等，这些方法都可以有效减少读者整理信息的压力，使他们可以集中精力思考政策方案的必要性、合理性、可行性和有效性。
以上是政策咨询报告写作的主要问题，在实际工作中还有很多其它问题。这里要说明的是，政策咨询报告写作确有其特点和要求，但最为关键的核心问题仍然是，要有为决策者服务的意愿，能从读者需要和阅读习惯出发，尽可能减少读者的阅读困难，使读者可以3 4 教育部课题组，《从人力大国到人力资源强国》。2003年。北京：高等教育出版社。例如，兰德公司报告《中国与全球化》（2005）。篇五：问政 议政 咨政——河北省政协2014年重点课题调研报告汇编 目录
建议政协研究的若干问题
关于完善开发区体制机制问题的调研报告
抓住成长性好的企业就是抓住河北经济的未来 关于推进我省产业集群转型升级的建议
关于加快发展我省现代服务业的几点建议
关于扩权强县强区问题调研报告
关于推进经济强镇管理体制改革的建议
关于完善我省乡镇政府功能的调研报告
关于加快我省文化产业发展的对策建议
关于鼓励民营资本进国企推动我省混合所有制经济发展的调研报告
关于科技成果资本化产业化问题的调研报告
关于推动我省关停企业二次创业的对策建议 以法治促发展向改革要动力———关于我省中小企业发展法治环境的调研报告
禁出令———河北省政协党组转变调研作风纪事
探索创新决策性调研新路———河北省政协12项重大调研助力京津冀协同发展记事 亮出政协好声音———河北省政协承办省委12项重点调研课题过堂记 深水期深调研深智慧———河北省创造性推动协商民主发展的成功实践
在绿色崛起道路上的政协智慧———访河北省政协主席付志方
协商民主实践一直在路上
后记
建议政协研究的若干问题
志方同志: 省两会期间，我在参加有关组讨论时，一些代表、委员就打好四大攻坚战，提出了一些重点问题。政协具有智力优势，又比较超脱，没有部门利益。建议政协研究一下这些问题，为省委、省政府科学决策、民主决策、依法决策提供参考依据。
一、完善开发区体制问题。开发区是改革开放、加快发展的重要平台。我省开发区数量已经不少，但层次低。这中间原因很多，体制不顺无疑是重要因素。沿海发达省市甚至一些中西部省市的开发区办得好，就在于体制比较成熟。如重庆两江新区，市里赋予了部分市级管理权限。我们可以把自己的情况摸透，借鉴外省搞得好的经验，提出完善意见。
二、扶持成长性好的企业问题。市场经济，总体上是要平等竞争的。但在现阶段，对一批成长性好的企业，政府给予倾斜，让它们尽快成长壮大，是完全必要的。这是调整结构最有效的办法。我在八届六次全会上点了高碑店门窗、长城汽车、晨阳水漆等几家企业，事实上各地都有一批好企业，既有传统产业的企业，也有新兴产业的企业、现代服务业的企业。我们天天强调招商引资，自己已有的好企业更要全力搞上去。省里确定了三个一百，提出了一些倾斜措施，还可以研究更深入一些，使扶持更有效。
三、产业集群的发展问题。发展产业集群，是振兴地方经济的重要经验，也是经济发展的必然趋势。河北在发展社队企业和乡镇企业时期，相当一部分县在传统产业领域形成了自己的产业特色，经过几十年大浪淘沙，有的已发展成产业集群，但总体水平不高，需要转型升级。县域经济和县城建设，最重要的是以产立城，以城兴业，产城融合，增强吸纳就业和人口集聚功能。在这方面需要研究一些具体措施。从全省来说，发展新兴产业集群更显得紧迫，外省市在这方面下功夫很大。我们要深入研究产业集群的发展问题，围绕发展产业集群
招商引资，形成新的支柱产业，构建结构合理、优势突出的现代产业体系。
四、发展现代服务业问题。我们现在正处在工业化中期阶段。这个阶段的典型特征是现代服务业与工业融合发展。我省传统服务业落后，现代服务业也落后。加快服务业发展，是结构调整的重点方向。中心商务区怎么发展？
电子商务怎么发展？旅游业怎么发展？物流园区怎么发展？都需要用改革的办法，争取突破性进展。
五、扩权强县强区问题。我省县多，增强县的活力至关重要。从各地经验看，扩权是搞活县区经济的重大措施。
定州、辛集实行了省管县体制，发展来势很好。但省直管毕竟只能是少数县，对多数县怎么办？从设区市的区来说，活力更有限，怎么把区的作用发挥出来？这是我们必须要解决的问题。扩权要真正到位，既涉及到体制机制问题，也涉及到很多具体问题，需要研究切实可行的办法。
六、经济强镇的体制问题。发达省份，都有一大批经济强镇，财政收入几个亿、甚至几十亿。我省也有一批经济强镇，如白沟、大营等。这些镇，有的人口比小县城还多，财政收入也上亿了。可还是乡镇的管理权限，对发展形成严重制约，而且也带来严重的社会问题。沿海省份前些年一些经济活跃的镇，本地人口与外来人口倒挂，出现管理失控，都与这个问题没解决好紧密相关。白沟实行新体制后，发展很快。其他经济强镇，需要采取什么样的体制、赋予什么样的权力，需要提出办法。这一步走好了，对面上的乡镇也是一个极大的鼓舞，激励大家做大做强。
七、乡镇功能完善问题。乡镇改革经过一些反复。如财政体制，90年代为了增强乡镇活力，在乡镇建立了一级财政。后因乡镇教师、医生、干部工资不能及时发放等原因，又由县里全额保障，乡镇只是报账单位。在改革的理念上，也有模糊之处，全面强调弱化乡镇发展职能，强化乡镇管理职能。事实上，乡镇管理职能也很难发挥，县里条条管的部门和乡镇政府责权利上不对等。随着经济社会发展，乡镇在规划管理、环境治理等方面任务凸显，而乡镇没有这方面的机构。乡镇是最基层的政权组织，如何完善乡镇职能是党和政府加强基层基础工作的关键一环，有必要尽快解决。
八、加快文化产业发展问题。文化产业是朝阳产业。
河北文化底蕴深厚，区位条件优越，发展潜力是相当大的。
对文化产业的重要性，认识还不尽一致。发展文化产业要有大思路、大手笔，在文化物质化，物质文化化方面做出新文章。
九、民营资本进国企问题。十八届三中全会强调国有企业要发展混合所有制经济。从实际情况看，国有集团股权多元化改革迫在眉睫。同时在增加管理人员市场化选聘比例，制定非公企业进入特许经营具体办法等方面，都有很多需要改革的。
十、技术资本化、产业化问题。创新是推动经济发展的基本动力。推动科学创新，目前主要还是进一步放开政策。
政策好，才能把自己人才的作用发挥好，把自己的成果转化好，才能把国内外人才引进来，把国内外成果引进来。这方面需要根据三中全会精神，采取一些突破性的政策。
十一、二次创业的政策问题。河北传统产业占80%，钢铁、水泥、玻璃等行业调整任务重，一大批污染严重的企业要关闭。靠强制手段关停并转，是不得已而为之，如果通过政策引导，吸引大批传统企业转向新兴产业，不仅可以减少社会稳定的压力，而且可以促进经济发展。这方面我们已有一些鼓励政策，但总体上力度不够。对这些二次创业的企业，我们要就当它根本没有一样，给予各方面的足够优惠。这个问题要深入研究一下。
十二、发展的法治环境问题。一些小企业和外资企业反映，并不希望政府给予多少额外照顾，而是要有一个依法就能快办、就能办好的办事环境，有一个只要依法办事就没人找麻
烦的生产经营环境。加快法治环境建设，核心是把执法权、管理权真正晒出来，真正受到公众的监督。这方面已迈出了重要步伐，还应出台更多的有效的公开措施。
上面这些代表、委员们提到的问题，有关部门也在研究。政协可以都作些调查研究，也可以选择一些问题调查研究。这种调查研究应是决策性的，提出的建议可以作为省委、省政府决策的参考依据。2014年2月12日（抄庆伟、崇勇同志）
省政协2014年重点课题调研报告之一
关于完善开发区体制机制问题的调研报告
省政协完善开发区体制问题调研组 2014年7月 完善开发区体制问题重点课题调研组，利用5个多月的时间，通过听取介绍、座谈交流、集中研讨、协商论证等形式，系统梳理了我省开发区管理体制和运行机制存在的问题，深刻剖析其内在矛盾及原因，并借鉴省外先进经验和做法，提出相关对策与建议。
一、现状问题
自1984年国务院批准我省设立秦皇岛第一家国家级经济技术开发区以来，全省开发区已经走过了30年的发展历程。目前，全省各类开发区在册的已达到228家（国家级11家、省级217家），其中，经济开发区（园区）197家、高新区16家、新兴产业示范区15家。截至2013年底，各类开发区以不到1%的土地面积，创造了29%的地区生产总值、44%的财政收入、27%的固定资产投资、43%的吸引外资和41%的外贸进出口，有效发挥了开发区作为改革开放试验田、经济增长引擎区的重要作用。但是，跳出河北看河北，我省开发区在全国发展格局中还处于落后地位。据国家商务部2013年公布的国家级经济技术开发区综合评价结果，廊坊、秦皇岛开发区分别排在全国第41和51位；据国家科技部通报的89家国家级高新区评价结果，保定、石家庄高新区分别排第23和34位。我省仍有一批开发区（高新区）还处于起步阶段，特别是面对改革开放的新形势、转型升级的新要求、京津冀协同发展的新任务，我省开发区与沿海发达省份甚至一些中西部省份相比，呈现出总量规模小、产业层次低、承载能力差、品牌园区少、整体实力弱等问题。究其原因，主要是体制不顺、机制不活、政策不优，以致带来管理不善、效益不好、实力不强等一系列问题。突出表现在五个方面:
（一）种类繁杂，体系不一，缺乏统一规划和统筹协调，存在政出多门问题。目前，我省有经济（技术）开发区、高新技术产业开发区、产业示范区、新区、物流产业聚集区等，这些园区名称繁多，概念混杂，标准不一，尤其是产业示范区不符合国际惯例，给境内外投资者造成混乱。而且，园区归口较多，分别由商务、科技、发改等不同部门管理，缺乏顶层设计和统筹规划，难以形成合力，以致造成各园区之间重复建设、同质化竞争，在招商引资上存在打内战、挖墙脚现象。与此同时，省级有关部门出台开发区建设发展方面的文件不少，但是碎片化问题突出，系统性、指导性不强。
（二）行政审批权限下放不到位，办事效率低，出现了体制回归问题。2003年国家对开发区清理整顿前，大多数审批权限赋予开发区管委会，之后随着清理整顿工作的进一步深入，原有的立项、规划、土地等行政审批权限上收，开发区独有的事权一致、精简高效的优势逐步弱化，一站式办公、全过程服务名存实亡。尤其是用地审批程序难以突破，有的因土地问题久拖不决而导致项目落不了地。
（三）机构设置多年不变，管委会承担的社会事务日趋繁重，形成了小马拉大车问题。随着开发区规模提升、面积扩大、人口增多，管委会不再只行使招商引资职能，而是集社会事务、维护稳定、社会保障、食药监管等于一体，社会管理任务越来越重。由于开发区内设机构并不与现有政府部门一一对应，随之出现了人手少、工作多、事务杂、任务重等问题，影响了开发区招商引资服务功能的发挥。同时，在有限责任目标考核上各地基本上把开发区作为一个行政区来量化，但许多考核指标并不完全适用于开发区实际，致使考核流于形式，发挥不了激励作用。
（四）领导干部提拔使用和薪酬体系不完善，分配制度仍然存在大锅饭问题。开发区管委会领导班子及中层干部未能纳入党政班子换届统筹考虑，交流渠道窄，升职出路少，缺乏互动交流。同时，开发区没有自主调整工资待遇的权限，某种程度上仍然是干多干少一个样，5+
2、白+黑的工作强度与劳动报酬不成比例，没有体现出岗位的责任和价值，影响了一些人的工作积极性。此外，大多数开发区不能自主公开招聘专职招商和专业技术人员，尚未建立起与市场经济相匹配的高端人才引进机制，致使人才引不来、留不住，人才匮乏问题比较突出。
（五）财政自主支配权缺失，自身造血功能匮乏，基础设施和公共设施建设投入存在捉襟见肘问题。据调查，目前我省仅少数开发区实行一级财政管理，但在财政分成、上解等具体操作上，各地情况不
一、形式多样。有的开发区财政收入全额上缴，区内基础设施和公共设施建设投资、管理人员工资、办公经费等完全由属地政府支配；有的开发区所分比例偏低，基础和公共设施建设投入乏力，财力支撑严重不足。
二、原因分析 开发区伴随着改革开放应运而生，并在不断探索创新中逐步成长壮大。在发展进程中必然面临着许多新情况、新问题、新挑战，有些问题也是客观的。但以省委周本顺书记提出的四种思维分析，产生上述问题有其深层次的矛盾及原因。
（一）以开放思维分析，受固有思维定势禁锢，思想解放不到位。客观上讲，由于历史传承、特殊区位等因素，我省有的地方多年来重传统、轻改革，重稳定、轻发展氛围比较浓，习惯于固有的思维定势和行为模式，对上级的决策部署一知半解、生搬硬套，用老经验、老办法应对新问题，不善于用开放的理念大胆创新管理体制和运行机制。2003至2006年国家对开发区进行了一次清理整顿，受旧有条框的限制，我省没有从长远发展战略定位、从规范提升角度着想，而是盲目砍掉了130家省级开发区（仅剩48家），县（市）开发区布点率仅为28%，直接造成了开发区体制不顺，机制不活，陷入停滞期。但是，面对同样的政策要求，山东等省份坚持以开放思维谋划长远发展，将市县工业园区优化整合一起搭车上报，经国家层面审定公告纳入了省级开发区范围，数量不减反增，发展规模可观。由此可见，思想解放不到位，不仅导致顶层设计缺失，严重制约我省开发区体制机制的创新，而且还失去了享受国家相关扶持政策和优惠待遇的宝贵机遇。
（二）以市场思维分析，受传统经济方式影响，市场化运作不到位。长期以来，我省一些开发区习惯用行政手段代替市场化运作，仍然沿袭传统经济方式推动工作。如，在项目建设方面，有的开发区不善于把握经济规律，不注重研究市场需求，不统筹考虑产业布局，盲目大干快上、重复建设，助推了产业结构失衡、产能过剩，走了低质增长的老路、同业竞争的套路、浪费资源的弯路。又如，在基础与公共设施投资建设方面，大多数开发区仍然采取政府投资与管理的单一模式，完全由政府包办基础和公共设施建设，这不仅加重了政府财政负担，而且进一步增加了政府的债务风险，影响了建设进展。然而，固安工业园区成功趟开一条政府主导、企业运作之路，管委会负责组织建设、土地征用、管理服务等，开发公司作为投资开发主体，负责招商引资、基础设施建设等工作，创造出1+1>2的双赢效果。但目前全省效仿固安工业园区模式的开发区还为数不多，可以看出，沿用传统的运行管理模式，很难与现阶段开发区承担的职能任务相匹配，与所处的发展形势难适应，亟待由管制型向服务型转变。
（三）以科技思维分析，受粗放发展路径依赖，自主创新不到位。置身同样的宏观形势，面对同样的发展困惑，先进开发区之所以发展得又好又快，就在于摒弃了传统思维，秉持了科技思维，适应市场变化，坚持自主创新，激发内生动力，释放发展活力。而有的开发区在转变发展方式的背景下，不敢摆脱粗放发展路径依赖，不善自主创新发展，总是后知后觉慢半拍、亦步亦趋跟班跑。如，在拓展发展空间上，固守我的地盘我做主，缺乏飞地经济、合作共建理念；在承接产业转移上，固守靠山吃山、靠水吃水，缺乏无中生有、有中生新意识；在推进产城融合上，固守井水不犯河水，缺乏统筹规划、协调发展机制；在破解瓶颈制约上，固守不找市场、找市长，缺乏独辟蹊径、敢闯敢试精神；在产业发展模式上，片面追求招大商、招大项目，盲目把开发区变成了粗放型生产加工基地，缺乏自主创新和培育原创产业的意识和能力，等等。可以看出，囿于传统经验、缺少自主创新是制约我省开发区体制机制活力以及跨越式发展的重要因素。
（四）以法治思维分析，受执法主体资格缺位限制，依法行政不到位。开发区的发展是一个有序化、制度化、法治化的进程，必须坚持用法治思维破解难题，用法治方式优化环境。但是，目前开发区法律地位的缺失与依法行政之间的矛盾日益凸显。按照我国现行法律体系，至今还没有一部有关开发区的法律。虽然我省先后两次颁布和修订《河北省经济技术开发区条例》，增加了开发区管委会一定的行政管理权限，但对开发区的功能定位、管理模式、组织机构和工作方式等仍未从法律上予以明确。
从实际运行看，由于开发区性质没有一个明确立法界定，缺少行政执法主体资格，未能建立高效执法体系，内设机构执法只是接受上级部门委托，使开发区在实施管理职能时存在名不正、言不顺现象，无法在减少行政审批、提高办事效率、保护企业合法权益等方面发挥应有作用。如，有的开发区由于授权不到位、执法无资格，下属的国土、建设、环保、安监等部门均无法独立进行执法，需由上级相应具备执法资格的职能部门出面牵头才能完成，这也给开发区实行独立运作、封闭管理模式带来了障碍。
三、对策建议 虽然开发区在管理体制和运行机制方面存在许多矛盾和问题，但各地建设发展开发区的信心没有动摇，决心没有改变。调研组一致认为，当前，开发区发展已经进入深水区，必须拿出啃硬骨头的精神，加大管理体制改革力度、完善内部运行机制、强化资源要素配置，加快形成权责一致、决策科学、执行顺畅的体制机制，努力打造开发区经济升级版，在加速河北转型升级、绿色崛起中形成新的增长极。
（一）改革管理体制，扩大开发区自主权限
1、强化顶层设计，加强对开发区建设发展的统一领导和统筹协调。鉴于开发区在京津冀协同发展中的承载功能和特殊定位，应尽快设立由省政府主要领导挂帅的开发区建设发展综合协调机构，吸纳相关职能部门主要负责同志参加，下设办公室，挂靠省政府办公厅，在相应处室适当增加人员编制，由省政府副秘书长兼任办公室主任。坚持定期不定期的举行例会，搞好顶层设计，总体研究制定开发区发展战略规划和政策措施；贯彻京津冀协同发展国家战略，根据开发区功能定位、产业特色，科学制定对接京津规划，合理布局重大项目；协调解决开发区发展中有关重大问题，全面推进开发区持续健康发展。
2、推进改革试验，探索体制创新路径。充分认识京津冀协同发展对我省面向国际社会全方位开放的重大战略意义，借鉴浙江做法，建立保障改革创新、宽容失败、允许试错的机制，抢抓历史机遇，选择市场化程度高、产业基础好的开发区（高新区），围绕体制机制、简政放权等关键问题进行改革试点，大胆创新，允许试错，勇于纠错，探索开发区建设发展新路子。瞄准和把握国家发展战略方向，积极谋划，改革试验，争取国家相关政策支持，允许不同类型、不同区位、不同规模的开发区通过资源整合，采取异地共建、托管、一区多园等方式，建设一批富有特色的产业园区或区中园、国别园，推进开发区主导产业、关键技术、社会事业与全球资源全方位、宽领域、多层次、高起点对接，打造对外开放新高地。