对解决征地农转非人员生活就业问题的思考

对解决征地农转非人员生活就业问题的思考（精选2篇）

对解决征地农转非人员生活就业问题的思考 篇1

对解决征地农转非人员生活就业问题的思考

千百年来，农民和土地的关系血浓于水，唇齿相依，是须臾不可分割的两个名词，然而，随着我区新型工业化、城镇化步伐的推进，越来越多的土地将被依法征用，更多的农民将离开土地。城镇化、工业化建设力度越大，农转非人员就会增多。农转非人员的就业和社会保障是一个不可忽视的问题。特别是在当前我区就业竞争压力增大、社会保障制度还不十分健全的情况下，土地一旦被征用，农转非人员的生活就意味着失去了基本保障，就客观存在着“种田无地、就业无岗、低保无份”。解决农转非人员的出路，不仅是当前解决农村问题的一个难点，也是人们普遍关注的一个社会性问题，它事关全区农村和社会稳定。妥善安置农转非人员，不仅是经济问题，而且是政治问题。我们要从践行“三个代表”重要思想的高度，充分认识做好这项工作的重要性，正确处理好国家、集体、农民三者之间的利益关系，正确处理好眼前利益与长远利益的关系，正确处理好加快经济发展与维护社会稳定的关系。

一、我区农转非人员的基本状况和存在的主要问题

从我区的实际来看，____―____年，全区共征地____._亩，拆迁房屋___户，涉及农转非人员____人。其中仅车城工业园区就征用土地____._亩，涉及两镇一街_个村、__个社，拆迁房屋___户，安置农转非人员___人.征地使农转非人员凸现出以下几方面的问题:

_.征地使农民丧失最基本的生活保障。土地是农业最基本的生产资料和生产要素，是农业生产所必需的物质条件和自然基础。土地具有承载功能、养育功能和资源功能，是农民的就业保障、生活保障和伤病养老保险的可靠依托。土地被征用不仅意味着农民丧失了农业生产的基本资料，也丧失了最基本的生活保障。

_.农转非人员对征地补偿费用的安排缺乏理性。农民的土地被征用之后，会得到相应的补偿，但往往因使用不当导致血本花光，生活无着落。如拿到征地补偿费后，有些农民对有限的补偿安置费缺乏合理安排，存在“今朝有酒今朝醉”，从而出现“坐吃山空”的现象，结果不到几年时间就把钱花光了；有些农民一股脑儿把钱全部用在了子女教育和婚姻、修建房屋和偿还债务上；有些农民统统用于创业或经商，结果血本无归。

_.农转非人员直接面临失业问题。就业事关广大农转非人员的后续生存和保障问题，不可小觑。在征地过程中，除部分农民外出打工外，大部分农民失去土地就意味着失业，一些农民由原来从事农业的不饱和就业集中转变为失业，隐性失业显性化。同时，农转非人员就业的结构性问题和素质问题也很快凸现出来。总体上看，被征地农民总体素质不高，缺乏必要的技能，部分人员年龄偏大，在劳动力市场缺乏竞争优势，参与就业竞争能力差。同时，征地补偿费用的发放也影响着农转非人员的就业，有些农转非人员由于有了可观的征地补偿费而认为生活无忧，滋生惰性，择业挑剔；一部分人游手好闲，无所事事。少数政府机关干部认识不够，认为只要土地征了，兑现了土地补偿费、安置费就了事，更多关心的是拆迁交地、投资项目、企业发展、税收问题，而对农转非人员今后的生活、工作、子女入学等缺乏深入的思考和关心，缺乏有效的积极引导和办法帮助农转非人员改变生活方式。

二、解决农转非人员生活就业问题的建议及对策

解决农转非人员问题的关键在于建立建全符合我区实际的社会保障体系，在于解决他们失地转非后的生存和发展问题。借鉴其它地方的作法，结合实际，愚认为：解决农转非人员应从以下几个方面进行努力，并着力加以完善。

（一）坚持群众利益无小事，建立合理的征地补偿和利益分享机制。

今年中央一号文件明确指出，“完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障”。从贯彻落实中央一号文件精神出发，我们必须坚持执政为民，以民为本，寻找征地主体、被征地对象之间最佳利益的结合点，建立合理的征地补偿和利益分享机制。必须围绕广大征地农转非人员最现实、最关心、最直接的利益来落实。一是政府应充分考虑我区农村经济发展和农民收入增收的实际，适当提高征地补偿的标准。二是坚持市场化方向，实行不同用地的补偿标准。兼顾国家、集体、个人三者之间的利益，按照群众利益无小事的要求，对纯公益性项目用地、准公益性项目用地以及开发性经营项目用地，采取分类补偿的办法，切实保护农民作为市场主体一方的权益。三是土地被征用后，被征地农民转为城市居民，政府就要成立相应的城市社区居委会和居民小组来管理这部分农转非居民，在征地过程中应划出或置换部份土地、资产，由新组建的社区居委会、居民小组按照城市规划要求，兴办经济实体，发展社区经济，解决农转非居民的部份就业和减轻居民的负担，为推动农村向社区转变创造条件。

（二）实施人才战略，建立教育培训就业保障机制，完善就业服务体系

要加大对农转非人员转为城市居民的观念教育和素质教育，促进农转非居民增强服从城市社区管理的意识，做一个合格的城市居民。要加大以职业教育、岗位技能为重点的就业培训，劳动部门专门负责农转非人员的学历、就业上岗培训。创新就业培训机制，实行“定点定向培训、输出性培训”的方式，提高农转非人员就业技能。要结合我区的特点，加大技术工人和高级技工、技师和管理人才的.培训，以适应广大重汽配套企业的需求。要以“订单式”培训为主，把企事业单位的用人信息与就业培训结合起来，把就业培训与推行职业资格证和上岗证结合起来，按照有关用人单位的用人要求，适时调整培训内容和方式，以需定培、定向培训和输送，提高培训后的就业上岗率。区、镇（街）要把农转非人员就业培训经费纳入财政预算，实行专款专用，用于补助师资队伍和设立奖学金，对品学兼优获得培训合格证或毕业证的学员给予鼓励。要把农转非人员培训就业纳入区就业局、镇（街）党政主要领导和分管领导、就业服务机构的目标责任制考核，对成绩突出、完成或超额完成任务的实行重奖，对未完成任务的予以通报批评，从而加大对就业和培训工作的力度，切实解决广大征地农转非人员的后顾之忧。

（三）建立健全医疗、养老社会保障机制，把征地农转非人员纳入城市社会保障体系，实现与城市社会保障的对接

建全不同年龄段农转非居民的养老和医疗保险制度。建议其资金筹措应按国家、集体、个人和征地主体“四个一点”的办法解决，明确各类征地主体无论何种用途的土地征用，均应在土地收益中适当提取一点作为农转非人员的社会保障金，实行专款专用，专户储存，交社保机构管理。引导农转非居民从土地补偿资金中出一点，有条件的集体经济组织和村民自治组织补贴一点，政府从经营性土地收益中补助一点，为转非居民购买基本医疗保险和养老保险。同时，将年龄在__岁以上、高中以下文化程度无职无业的征地农转非居民纳入城市“低保”发放范围，以保障他们的基本生活水平，使大多数征地农转非居民真正得到实惠，实现安居乐业和社会稳定的目标。

对解决征地农转非人员生活就业问题的思考 篇2

一、征地农转非人员非农就业促进的政府主导地位

1.政府推动的现实缺位

目前, 各地政府部门基于征地农转非人员非农就业的困境做出了诸多的就业促进努力, 提供了多种多样的服务。但是, 从整体情况看, 政府对征地农转非人员非农就业的促进还很不完善, 工作还不够深入, 措施缺乏系统性、持续性。在征地农转非人员的就业开发安置时, 政府只是在大的原则上给予了界定, 但缺少具体的操作方法。各部门在具体执行过程中只能根据自己的理解去操作执行。部分地区还存在“等”、“看”、“模”等应付方式, 即:“等”政策出台我再干、“看”别人干我再干、“模”仿人家干。[1]苏楠、胡静在对湖北省344名失地农民的调查中发现, 征地农转非人员对政府提供就业帮助的认识, 有80%的人认为没有得到任何帮助, 仅有20%的人认为获得过一些工作信息 (34人) 、相关单位提供的免费职业培训 (20人) 、政府提供工作岗位 (14人) ;对政府相关政策的知晓度不高;有57%的人选择没有任何优惠政策;有33%的人选择说不清楚, 仅有10%的人认为有一些优惠政策;对是否知道政府开办了免费职业培训班这个问题时, 绝大多数被调查者表示听说过, 但缺乏具体了解, 因此很少有人参加政府部门组织的免费职业培训。[2]这说明政府对征地农转非人员非农就业的帮扶措施较少, 且仅有的帮助措施也因宣传不到位、没有深入到基层而难以达到政策应有的效力。

之所以出现这样的状况, 有如下几个方面的背景和原因:

(1) 征地农转非人员非农就业促进的地方政府责任被淡化。1994年国家税收体制改革, 把一些关系到国家大局和实施宏观调控的税种都划归了中央, 把收入稳定、数额较大的税种设为共享收入, 使得地方财政收入减少。迫于地方财政收入增加的压力, 一方面, 地方政府着力实现地方经济指标的短期较大程度提升, 表现在城市化过程中, 对“经营土地”产生极大的热情, 期望从土地经营中获得利益;另一方面又期望以较低的土地使用权出让价作为招商引资的优惠条件以吸引外资发展地方经济。在经济发展目标凸显及经济发展后地方政府官员官位晋升的影响和刺激下, 地方政府缺乏纠正土地资源配置外部性的激励, 反而成为加速农地非农化的主要力量, [3]于是地方政府对征地农转非人员非农就业促进责任就被有意无意地忽视, 地方政府的就业促进主体缺失, 从而直接导致征地农转非人员不仅在征地中利益无法保障, [4]而且失地后的后续保障也没有引起足够重视。

王道勇在对D市城郊失地农民就业的考察中就发现, 部分市政府与街道办事处认为没有能力为失地农民安排工作, 因此不给失地农民安排工作是合理的。[5]

(2) 体制转换中基层政权对征地农转非人员就业促进不力。随着城市化进程的推进, 城郊农村基层党组织和政权组织简单地改为城市社区党组织和政府组织, 其功能出现减弱甚至缺失。[6]一方面, 这些基层党员、干部有与其他征地农转非人员一样的困惑和问题, 也担心自己城市化后的出路;另一方面, 从农村到城市的转变, 从农村基层管理到城市社区服务, 其运行机制、工作内容和活动方式将出现很大的变化, 基层党员、干部也有一个适应和转轨的过程, 其结果往往难以令征地农转非人员满意。再有, 在城市化的激进体制转轨过程中, 当农民的利益与上级政府的利益不一致时, 代表农民的基层组织 (特别是村民委员会) 的干部为了保全自己会站在政府一边, [7]难以充当保护农民权益的主体。

因此, 无论从个人素质能力、观念意识, 还是非农就业转换的复杂与艰难、体制转换的阵痛与持续, 都决定了基层政权对征地农转非人员就业促进的无力。而当地方政府对征地农转非人员就业促进的重视不够、推动不力时, 基层政权的这种“无力”将更为严峻。

2.政府推动的现实必要性

在市场经济体制中, 政府应该引导、激励企业实施就业促进, 并让企业看到就业促进的积极社会效应, 促使企业形成征地农转非人员非农就业促进的自觉性与主动性。

(1) 促进就业是征地农转非人员对政府基本要求。

在计划经济时代, 非农就业促进的主体是各级政府。在市场经济体制下, 由于传统的政府安置方式逐渐失灵, 各地政府多以“利益补偿”的方式做最快的了断, 而征地农转非人员的就业促进尚未提上议事日程或引起足够的重视, 政府的就业促进主体身份淡化。从理论上讲, 在征地与解决就业的相互关系上, 应当遵循“谁占地谁安置就业”的原则, 但是随着各级企业用工方式的市场化, 占地单位安置就业的主体身份亦逐渐淡化。于是, 农民失去了土地, 没有一方承担农民就业的责任。失业矛盾的焦点、解决就业的能力、实现就业的压力等都集中在征地农转非人员自己身上。[8][9]

此外, 征地农转非人员进入城市后, 成为不同于其他社会群体的一个特殊弱势群体, 面对城市新的生存发展环境, 农转非人员客观上存在一定的盲目性, 再就业遇到的诸多困难大多是他们自己难以克服的困难。因此, 在进城后面临就业与创业困难时, 征地农转非人员自然首先想到政府的帮助, 他们迫切需要政府部门及社会各界的大力帮助。张海波、童星抽样调查征地农转非人员 “最希望政府解决的问题”时, 有44.2%的人回答是“帮助就业”, 其需求占全部需求的近一半。[10]笔者在重庆市高新区有代表性的8个征地农转非人员安置小区836户调查也发现, 33.1%的征地农转非人员急切期望政府帮助就业, 在就业帮助中又特别是期望政府针对农转非人员建立专门的就业信息服务部门 (40.7%) 、增加就业岗位 (38.3%) 、组织培训以提高待业人员就业能力 (20.2%) 。[11]

(2) 促进征地农转非人员就业是政府的基本职责之一。

一方面, 征地农转非人员失地具有强烈的被动性, 他们是为城市化建设和地方经济社会发展而做出贡献的。因此, 政府主导型的城市化, 要求城市化过程中产生的征地农转非人员的就业安置也应是政府主导型的。[12]另一方面, 政府或国家是社会的公共机构, 是全社会公共利益的当然代表, 其行为目标是全社会公共福利的最大化。政府掌握着各种资源, 拥有征地农转非人员权益保障与非农就业促进中的强制优势、组织优势和效率优势, 唯有政府才能承担起保护权益保障与就业促进的重任。征地农转非人员的就业与创业, 存在着观念、资金、技术、信息、保障等不少障碍, 政府可以通过经济调节手段和社会管理手段弥补这些不足, 化解或减少这些障碍。

应当看到, 伴随着城郊土地被大量征用, 如果越来越多的征地农转非人员的基本生活失去保障, 他们的心理逐渐失衡, 对社会、政府产生不满, 往往出现群体性事件或恶性案件, 近些年来出现的诸多“失地农民事件”就是很好的证明。这不仅与为经济发展而征地的初衷相悖, 而且还可能损害已取得的经济成果。笔者认为, 征地农转非问题已经成为一个全社会问题, 全心全意地着力于征地农转非人员的权益保障、后续服务和就业促进, 正在成为全社会的要求和中央的取向, 侥幸或以偏概全都是不可取的。

因此, 对征地农转非人员的就业促进, 政府推动既是政府职责的逻辑推导, 又是政府不可推卸的责任, 各级政府应当起着主导作用。近年来, 中央要求各地政府把征地农转非人员就业创业纳入工作职责中。如2006年中央“一号文件” (《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》) 中强调指出, 要进一步探索改革经验, 完善对失地农民的合理补偿机制, 加强对失地农民的就业培训, 拓宽就业安置渠道, 健全对失地农民的社会保障。[13]2006年4月10日国务院办公厅转发了劳动保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见》, 要求各级政府要落实被征地农民就业安置责任, 努力促进被征地农民就业。

3.政府责任的理性认识与分解落实

推进征地农转非人员实现非农就业是政府的当然责任, 各级政府在推进征地农转非人员实现非农就业中居于主导地位, 这既是现实的呼唤也是理论的推导。然而, “主导地位”并非具体负责、全面负责, 恰恰相反, 政府应当从当前推进征地农转非人员非农就业的具体事务中脱出来, 集中精力调动更多的社会资源、培育更多的就业促进主体, 这才是政府推进征地农转非人员实现非农就业“主导地位”的真正含义。在征地农转非人员非农就业的实践中, 有两种政府做法都是不当的:一是不管、缺位。二是全管、越位。事实上, 在社会主义市场经济体制中, 对“征地农转非人员非农就业”政府是包不起的, 也不应该由政府包起来, 而应当发挥政府的特殊地位与作用, 调动和培育多种多样的就业促进主体, 形成征地农转非人员非农就业的强大合力, 让最广大的征地农转非人员实现非农就业。这才是征地农转非人员非农就业促进之政府责任的理性认识。

征地农转非人员非农就业的实现, 一方面需要农转非人员自身及其家庭的积极努力;另一方面更需要地方政府、占地企业及社会相关组织的大力推进与积极参与。我们既要承认市场化自主择业是征地农转非人员非农就业的基本方式, 更要强调在充分尊重市场规律基础上多方面的积极促进;在征地农转非人员非农就业促进中, 既要强调各级政府部门的主导地位, 更要着力培育清晰多样的就业促进主体, 并在“清晰”中“多样”, 在“多样”中“有效”。因此, 政府推动征地农转非人员非农就业, 可以从直接推动与间接推动两个方面的路径展开:“直接推动”是通过体制机制建设, 让各级政府部门主动介入、创新工作, 形成直接推动;“间接推动”是政府利用自身优势动员广泛的社会力量参与其中形成间接推动。

两个方面的推动, 政府的职责具体分解如下:①引导。通过一系列制度、战略、政策的安排, 形成征地农转非人员就业促进的良好态势, 引导社会各界 (包括农转非人员自身) 为农转非人员就业提供具体、有效的帮助, 推进农转非人员就业实现。②整合。以政府的力量和信用, 调动社会各方资源与力量, 形成促进农转非人员就业的合力, 推进农转非人员就业实现。③监控。通过农转非人员就业实现的规划、措施安排、指标设计及相关的激励办法, 促使各相关主体在农转非人员就业促进工作中奋发图强、开拓创新, 推进农转非人员就业实现。④指导。通过考察、交流、研讨会、总结会等多种形式, 对农转非就业促进工作进行具体指导, 解决具体问题, 形成丰富经验, 推进农转非人员就业实现。

二、优化体制机制, 强化政府责任, 形成直接推动

征地农转非人员实现就业, 发展事业, 进而融入城市、享受和发展城市文明, 需要政府、社区及社会、农转非人员自身在各自的层面上作出积极的努力, 并形成联动效应。其中, 政府的直接推动尤为重要和必要, 要强化政府的就业促进责任, 优化体制机制, 创新管理思想。

1.征地农转非人员就业促进体制机制优化

(1) 体制机制建设。

①在土地管理体制上实行省级以下土地管理部门垂直管理, 即地方土地管理部门的人事任命权和财权主要由上级国土资源管理部门管理, 使之更好地对地方政府的用地行为进行监督。②把征地农转非人员就业促进与转移工作作为地方政府工作重点之一, 纳入劳动保障等就业行政管理部门的统一管理之中, 将征地农转非人员非农就业与城市就业工作放在同等的位置上考虑。地方政府要制定符合地方实际情况的征地农转非人员就业转移计划, 在领导分工、机构设置、人员力量、资金投入安排等方面, 如国土资源局负责征地补偿, 公安局负责做好“农转非”工作, 劳动局负责就业培训工作, 民政局、社保局、人寿保险公司负责社会救济、养老保险, 扶贫局 (办) 负责扶持产业开发。[14]④通过相关法律法规的建立与健全, 改变地方各级政府和部门的一些笼统规定, 明确、细化进而强化地方政府在征地过程中的就业促进责任。如四川省南充市将失地农民就业及生活保障纳入重大工程建设项目稳定风险预测评估, 从4个方面着手:一是中央及省、市有关农转非人员就业和生活保障的政策能否贯彻落实。二是农转非人员的基本生活保障能否落实到位。三是符合“低保”条件的农转非人员能否应保尽保。四是农转非人员劳动技能培训和帮助、指导其实现再就业能否落到实处。[15]

(2) 工作指导引导。

一方面要求各级政府部门不等、不靠、不拖, 充分调动相关部门的积极性、主动性与创造性, 以解决农转非人员的细小问题为切入点和突破口, 形成部门工作的合力。如湖北恩施市政府成立失地农民就业安置办公室, 研究就业对策, 促进失地农民再就业。[16]另外, 充分发挥镇、街道、村组、社区和中介组织的积极性。镇、街道和村组是上联上级政府和部门、下联农民的桥梁和纽带, 具有组织能力强、信用程度高、信息比较真实等优势, 应当发挥其在促进农转非人员就业中的组织、引导作用;农转非社区对农转非人员的思想、行为、需求及就业真实愿望了解比较充分, 应发挥其信息收集、观念转变、就业组织等帮手作用;可以在镇、街道、社区设立劳动就业服务信息中心或工作站, 村社或街道设联络员, 开展用工信息搜集、失业登记、求职登记、职业指导、就业介绍、政策咨询、劳动事务代理等服务, 最大限度地减少失地农民盲目和无序的流动, 形成一定区域内城乡统筹的就业机制。社会中介组织市场化程度高、信息灵敏, 应引导和鼓励它们提供农转非人员与用人单位的对接和中介服务, 分类整体向企业推荐。

2.征地农转非人员就业促进管理制度创新

(1) 着力农转非人员就业促进的基础制度创新。

①土地征用制度创新。如明晰土地产权, 维护农转非人员的利益, 为发展农转非集体经济提供制度保障。同时, 保障农转非人员在较短时间内获得较高的经济收益, 有利于其城市创业。②征地补偿费发放方式创新。可以尝试为征地农转非人员开设个人帐户, 采取“分期付款”的方式发放土地补偿费用, 使土地补偿费用的发放与失地农民的长期生活保障相结合;[17]或以“上保险”加上“每年取得收益”的方式, 取代一些地方在耕地转为城市建设用地过程中一次性支付给农民征地费的做法。如此既避免了农转非人员在“一夜暴富”下的挥霍消费, 又促使其在生存压力下积极寻求非农就业。③社会保障制度创新。如为征地农转非人员建立失业保险制度, 进行失业登记, 由社保机构发放失业保险金。④将征地农转非人员就业纳入地方法规。要遵循《宪法》、《劳动法》的相关规定, 保障农转非人员就业权的实现;关注相关配套措施的制定, 保证与我国法律体系的统一性, 不与上位法相冲突的规定;清理并废除与法律相悖的、限制农转非人员就业权实现的政策。⑤扫除制度障碍, 改革城乡分割的二元就业制度, 取消就业中的城乡户籍歧视, 发挥市场在调整就业中的基础性作用, 逐步建立城乡劳动者自主择业、平等就业的就业制度;建立城乡统一的就业服务机构, 构筑起完善的就业服务网络, 使农转非人员与城镇居民一样平等地享有就业培训、择业指导、职业介绍等方面的就业服务。

(2) 着力农转非人员就业促进管理制度创新。

①从自谋职业优惠政策、企业吸纳征地农转非人员优惠政策、征地农转非人员就业困难援助政策、就业服务政策、财政投入政策、社区平台政策等方面着力, 建立征地农转非人员就业支持政策体系。[18]②将已实行的针对城市下岗人员的优惠政策延伸到农转非人员, 用优惠政策鼓励农转非人员自谋职业和自主创业, 使农转非人员也象下岗工人一样能得到政府实实在在的政策扶持。③对劳动力流动进行合理调控。针对本地社会经济、剩余劳动力的现状制定相应的对策:一方面, 根据本地就业的吸纳能力, 决定资产重组力度, 也可以根据资产重组的需要决定再就业的资金投入和下岗分流人员的规模, 从而保证各种政策的连续性和科学性, 保证下岗分流的有序进行;另一方面, 需针对本地农村剩余劳动力的数量、规模和劳动力的特征, 有序地组织劳动力的转移。④注重对农转非就业促进工作的过程监控与绩效评估。在宏观上, 要注重各方面对征地农转非人员就业促进工作的过程监控, 注重从宏观的就业环境、就业机会、就业政策到微观的就业意识、就业能力、就业实现等形成多方位的检查与督促。在微观上, 要加强对地方政府责任履行的监管, 促使地方政府把征地农转非人员就业促进与安置工作纳入重要议程当中, 实施就业促进工作考核。在监管与考核中, 征地农转非人员的就业率和失业率应是核心指标。[19]

3.征地农转非人员就业促进管理思想创新

思想的统一, 才会有行动的统一。基于征地农转非人员就业促进管理的政府主导地位及其职责分解, 在实施征地农转非人员就业促进管理时, 应强化系统管理思想与一般管理思想, 从整体和全局着眼、着力, 以“有效”与“及时”为基本标准, 扎实推进农转非就业促进工作。

(1) 系统管理思想。

系统管理思想是基于一般系统理论 (general system theory) 而形成的管理思想。系统具有整体性、层次性、目的性、环境适应性等基本特特征。运用一般系统理论进行管理, 应当注意几个原则和思想:一是系统整体最优, 即通过系统内部构成要素的培育和要素结构的优化来促进系统整体的最大化。二是系统时空有序推进, 即管理要注意资源的有序利用、实现系统的层次推进;顺序的混乱是最大的浪费。三是目的指导行动, 即不同的目的要求不同的行动, 不同的行动为了不同的目的。四是权变与创造, 即在充分关注环境变化基础上, 既要根据环境要求确定恰当的发展目的, 又要预测环境变化创新以应对。

基于系统管理思想, 政府在进行征地农转非人员就业促进时, 一方面要把农转非就业促进纳入经济社会发展战略, 实施相应的管理。既要把征地农转非人员就业促进当作一个重大的战略任务来抓紧抓好, 又要把其当作城市化建设、城市经济发展和社会进步的长远战略来推进和实施, 逐渐将其与社会其他人员的就业融为一体。着力实施有利于就业的经济发展方式, 如实施特色城镇化战略、城乡统筹发展战略、特色经济发展战略, 通过地区经济的发展、产业的扩张来促进就业, 为农转非人员创造更多的就业机会。另一方面, 在征地农转非人员就业促进工作运行中, 要注意把握农转非人员就业的节奏安排, 既要加快又不能不顾一切, 要根据农转非人员的素质能力基础及其变化、区域经济社会发展阶段逐步推进;要明确不同农转非人员的不同就业需求, 或从业或创业, 或稳定或提高, 根据不同的需求采取不同的行动;要立足现实, 开拓创新, 农转非人员就业促进是一项非常重要的工程, 各地当动员各方力量积极有效地推进, 不能等、不能拖, 同时农转非人员就业促进又是一项新的工程, 需要发挥各方面的“首创精神”。

(2) 一般管理思想。

管理是协调共同劳动以达到预定目标的过程。为最好地达到预定目标, 力求以最小的投入获得最大的产出。但是, 相比于将侧重点放于解释问题的经济学, 管理学更多的功能是解决问题。因此, 在管理活动中, 没有最优, 只有合适——没有最优的效益, 只有合适的效益;没有最优的行动, 只有合适的措施。

基于一般管理思想, 各级政府部门实施征地农转非人员就业促进时要注意如下方面:①以“有效”与“及时”为标准, 扎实推进农转非就业促进工作。不要纠缠于“科学与不科学”的争论, 而要着力于解决农转非人员的实际问题;要了解征地农转非人员的基本情况和就业需求, 实施相应的培训和引导, 提高其就业素质能力;要收集城市用工信息, 组织征地农转非人员就业供需见面, 促进其实现就业;要了解征地农转非人员就业情况, 协助用人单位提高其工作技能优化其职业意识, 实现稳定就业。②注重总结推广。既要着力于解决一个又一个农转非人员的就业问题, 又要善于从中总结提炼一条又一条带共通性的经验以推广;既要算投入产出的经济帐, 更要算投入产出的社会帐;要探索新的就业方式, 实施对应的管理与指导;要研讨和出台相应政策措施, 促进征地农转非人员就业。

三、激励与约束并举, 促使占地企业承担积极的就业促进责任

1.占地企业就业促进的现实缺位

企业是征地农转非人员就业转移的主要吸纳者, 应充分发挥企业特别是征地单位对就业的促进作用。然而, 在实践中, 我们看到, 企业在征地农转非人员非农就业促进中积极性不高, 出现征地农转非人员非农就业促进的企业主体缺失。

从企业的发展过程看, 一般会经历“只顾挣钱——在追求规模中开始注意声誉——企业综合考虑经济利益与政治和文化利益”三个阶段, 当企业还处于第一、二阶段而地方政府对企业又没有“政治和文化利益”引导时, 企业的征地农转非人员非农就业促进主体责任必然淡化, 主体地位必然缺失;而且, 在市场经济条件下, 企业用工的自主性似乎不能强求企业对征地农转非人员实施就业促进, 于是政府对企业承担征地农转非人员非农就业促进主体的要求与引导就不那么“理直气壮”, 企业主体地位缺失就成为“当然”。

在征地过程中, 地方政府为招商引资、优化投资环境, 往往给予占地企业以各种优惠, 使占地企业处于强势地位。而占地企业凭借其强势地位和精明的游说能力, 往往以超低的价格征得土地, 同时做政府的工作以修改土地利用规划, 于是占地企业在土地开发运营中获得巨额利润。统计显示, 2001年县乡政府从土地一级市场获得的收入达1318亿元, 而企业从土地二级市场获得的收入高达7178亿元, 成为企业的超额利润。[20]作为土地征用的最大获利者和市场中的强势主体, 企业理应主动承担非农就业安置的任务和非农就业促进的主体职责, 但是在巨额利润的吸引与刺激下, 占地企业多了“圈地圈钱的冲动”, 少了“长远发展的理性”, 对征地农转非人员不仅缺少就业促进的帮助, 而且还尽可能地排挤征地农转非人员。

2.占地企业成为征地农转非人员就业实现主体的现实性

一方面, 作为已有企业的扩张或企业的新生, 占地企业是需要新员工的, 是有就业岗位的。特别是在被征土地用于工业开发或房地产开发、开发企业属于劳动密集型产业的, 一般农转非人员都能够胜任。实证研究表明, 企业社会责任与竞争力之间存在正相关关系。[21]占地企业主动吸纳征地农转非人员就业, 有助于企业履行社会责任, 培育良好的企业形象, 进而转化为一种长效的竞争力, 推动企业持续健康发展。另一方面, 作为土地征用的最大获利者, 企业应当主动承担征地农转非人员非农就业安置的任务和非农就业促进的主体职责, 这既是发达国家的经验, 也是中国现实的要求。应当把“一切损失的补偿”纳入占地成本, 如果占地企业 (特别是生产性企业) 主动接纳征地农转非人员就业, 则可以在占地成本上实行一定的减免, 促进和监控占地企业将一部分利润用于征地农转非人员非农就业安置中;企业亦当主动落实“谁用地、谁吸劳”的安置原则, 在征地之前就对用工岗位有所准备, 在征地过程中进一步拓宽, 在征地之后加以落实。如果占地企业不能接纳征地农转非人员就业 (或主观或客观) , 则在占地成本上适当提高, 政府由此获得相应的资金以满足征地农转非人员养老保险、医疗保障和最低生活保障的基本需要, 实施非农就业促进。

四、动员广泛力量, 综合着力, 实现间接就业推动

1.动员最广泛的社会资源促进就业

在征地农转非人员就业促进机制的运行中, 存在着多方力量与资源动用的博弈。征地农转非人员的就业促进需要全社会最大的积极投入, 需要调动最广泛的积极性, 不仅是农转非人员自己, 征地单位、地方政府、相关部门、社区街道等当做出积极的帮助。因此, 征地农转非人员实现非农就业, 除了强调农转非人员自身努力与政府推动责任外, 还当通过各级政府的推动, 引导和动员最广泛的力量与资源参与其中, 形成最大程度的促进合力, 使征地农转非人员尽快实现较好的非农就业。

政府推动可以形成如下3个方面的积极效应:

(1) 政府以公共资源优势优先启动征地农转非人员就业促进, 在就业培训、农转非社区建设上优先着力, 形成农转非人员就业促进的良好态势, 使其进入一个新的战略高度, 形成农转非人员非农就业的良好基础。

(2) 政府以政策资源优势, 调集和整合相关的组织、部门和社会团体动用自己的资源积极参与到征地农转非人员就业促进工作中, 形成良好的工作态势与工作氛围;同时, 鼓励和表彰那些积极参与并卓有成效的农转非就业促进的单位与个人, 吸引更多社会资源参与到农转非就业促进工作中。

(3) 实施对“征地农转非人员就业促进机制”的调控与管理, 使其良性运行, 政府可以通过总结、考核、宣传等手段促进和指导就业促进工作资源的有效配置, 实现资源的最大化效应;同时, 政府还可以推动农转非人员就业促进与社会其他人员就业促进相互借鉴、相互促进、相互融合, 从而形成农转非人员就业促进的长效机制。

(4) 采取各种积极措施, 实施有效的激励, 调动最广泛的主动性、积极性和创造性, 推动征地农转非人员非农就业。随着政府对征地农转非人员就业促进的积极推动, 农转非社区管理与服务、就业培训机构逐渐发挥着越来越重要的作用, 农转非人员自身亦需主动地提升自己, 积极地寻求就业发展机遇。此时, 政府推动将退出直接干预环节, 而着力于征地农转非人员就业促进的管理与调控, 使征地农转非人员就业促进工作健康、有序的运行, 并与其他人员的就业促进工作有机整合。

2.政府应积极引导和鼓励占地企业接纳征地农转非人员就业

(1) 发挥财政资金转移支付的功能, 建立失地农民就业保障金。

鼓励和引导企事业单位、社区吸纳农转非人员就业, 用行政手段和优惠政策促使用人单位优先安排和接收农转非人员, 对招用农转非人员的单位, 施行收费减免、社保补贴、岗位补贴等优惠政策, 使占地企业及其他单位接纳征地农转非人员就业的成本降低, 从而有吸纳被征地人员的经济积极性。如宁波市鄞州区政府设立“被征地人员就业贡献奖”, 年终在全区评选出10个企业“被征地人员就业贡献奖”, 给予每个获奖企业5万元的奖励;对用人单位 (除公益性岗位) 招收大龄被征地人员 (指男50周岁、女40周岁以上) , 给予用人单位每人每月150元的用工补贴。[22]

(2) 积极帮助占地企业发展。