政府监控（精选5篇）
政府监控 篇1
摘要：针对黑龙江省政府网络视频监控方案展开论述。
关键词：黑龙江省,政府网络,视频监控
1 系统概述与需求分析
1.1 系统概述
近年来, 多媒体网络监控代替模拟监控已成为监控系统发展的必然趋势。现有的模拟监控系统的缺点是维护费用高、操作复杂、人为参与程度大、模拟图像非常不利于监视和存储等。而多媒体网络监控系统正好能避免这些缺点, 能够简单、可靠、有效地完成监视工作。远程网络监控是数字监控的发展的必然趋势, 主要是为了实现远程集中监视, 统一调度管理, 以及恶劣环境工作场所的无人作业。以TCP/IP协议以及MPEG4编解码技术为核心的、基于宽带网络传输系统而建立的VAjet网络视频监控系统完全支持这种低成本、高可靠性及灵活的扩展性的应用。
1.2 总体需求
网络视频监控系统的功能, 主要体现在以下几个方面:
1.2.1 通过网络实现远程视频图像实时浏览;1.2.2通过图像监控结合远程和本地人员操作经验的优势, 避免误操作。1.2.3通过图像监控报警联动功能, 起到对突发事件及时预警和及时处理的作用。
1.3 用户主要需求规范
1.3.1 可观察到各个监视点现场实时情况;1.3.2 完善各个监视点及时预警、远程报警功能。
2 系统设计原则与参考标准
2.1 系统设计原则
系统充分体现了先进性、智能性、高性价比原则。
2.1.1 可扩展性。2.1.1.1为了适宜未来系统扩展的要求, 系统在满足现有功能的基础上预留足够的设备容纳性以便系统扩充之用。系统中控制部件 (软、硬件) 采用集中式结构、嵌入式等技术措施, 可以方便灵活的进行扩充, 充分保证系统在将来的适应性。2.1.1.2灵活的组网方式, 方便被监控站点的增加。2.1.1.3几个视频监控系统可以作为子系统组成更大的视频监控系统, 可按多级 (至少三级) 组网的方式, 形成大规模的监控网络, 高一级监控中心能管理和监控低一级监控中心的运行。2.1.2灵活性。2.1.2.1系统可以很方便进行软件升级, 保证用户投资。系统采用的软件, 包括:服务器软件和客户端软件, 均为客户提供免费升级。2.1.2.2可调节图像质量与带宽占用, 系统采用MPEG4硬件编解码, 可以根据用户需求调节帧数、分辨率、图像质量等。2.1.2.3多种图像浏览方式, 包括单画面、四画面、九画面、十六画面多种浏览方式。2.1.2.4系统建立基于C/S、B/S架构的组网技术, 可以方便灵活的使用。2.1.3先进性。采用国际最新的MPEG-4图像压缩处理技术, 图像清晰, 画面质量高, 占用带宽小, 实时性强。2.1.4实时性。视频延时小于0.5S。2.1.5 可靠性。2.1.5.1具有设计独到的视频流量管理功能, 保证网络通畅。2.1.5.2实行操作权限管理, 保证统一、规范管理。2.1.5.3系统具有自诊断功能。2.1.5.4系统的平均无故障工作时间MTBF>100000小时。2.1.6完善性。2.1.6.1具有强大的视频、音频和数据告警功能。当某台摄像机发生移动侦测报警时, 系统可实时启动录像, 或驱动云台前往预置位实时监视。当发生报警时, 能把报警信息以短消息形式发送到指定客户端, 或以E-mail方式发送到指定管理员的信箱中。与数据监控系统的无缝结合, 实现告警时灯光、警笛联动并录像。2.1.6.2功能完善的录像管理体系。系统可选用手动、移动侦测、告警、定时录像四种录像方式;提供指定周期的滚动删除功能, 有效防止存储空间耗尽。同时可提供分布式网络存储功能, 与网络内其他服务器, 或NAS紧密结合。2.1.6.3系统具备完善的控制功能:系统设权限管理, 对不同级别的用户给予不同的权限, 有效防止越权操作。
不同分控中心可被授权管理不同监视区域, 同时, 被授权的网上任一操作人员可对任一监控点进行监视, 实现对摄像机视角、方位、焦距、光圈、景深的调整。进行云台的预置和控制。
2.2 视音频压缩技术标准简要说明
视音频是流特性业务, 数据量很大未压缩的视频在Internet/Intranet上传输的效果是无法容忍的, 而且会很容易地将网络资源吞没, 造成网络拥塞甚至崩溃。因此, IP视频通信的第一步就是视频压缩。
视频压缩编码的理论基础是信息论。压缩就是从时域、空域两方面去除冗余信息, 即将可推知的确定信息去掉。编码方法大致可分为三类:
2.2.1 考虑到图像信源的统计特性采用的预测编码方法、变换编码方法、矢量量化编码方法、子带-小波编码方法及神经网络编码方法等;2.2.2考虑到视觉特性采用的基于方向滤波的图像编码方法、基于图像轮廓/纹理的编码方法;2.2.3考虑到图像传递的景物特征, 采用的分形编码、基于模块的编码方法。
3 系统结构与组网方式
3.1 系统结构
系统主要由三部分组成:监控点监控中心客户端
3.2 络拓扑图 (见图1)
3.3 系统描述
3.3.1 监控点。核心设备是网络视频服务器 (编码器) S3001-T.各监控点的视频信号先接入到vajet3001-T视频服务器中, 采集的视频信号经视频服务器vajet3001-T的压缩打包成IP包, 再经以太网交换机与骨干网 (以太网) 连接, 通过以太网进行传输。3.3.2监控中心。3.3.2.1监控服务器。管理分局监控中心设置一台PC机为视频服务器, 安装VAjet服务器和数据库软件:Vajet n DVR-SERVER。该系统管理并维护各监控点的vajet3001-T和监控中心的视频采集设备;同时, 对所有网络中监控工作站的用户实现授权管理, 用户可通过局域网上任一台计算机登录到服务器, 根据不同权限对图像进行监视、查询、录像回放等。n DVR系统支持录像资料的分布式存储, 用户可手动配置录像资料的存储路径, 为大容量的存储提供了可能。3.3.2.2时监视。在实时监视方面, 系统能根据需要对整个监视范围进行全方位监视, 并根据不同区域的防护要求, 达到规定的相应的监控品质要求。图像分辨率有cif、qcif、4cif、2cif多种模式可选, 视频切换或多画面分割, 系统可以满足1-16画面实时监控, 可单路、多路图像同屏幕显示, 图像可以缩放;可自由组合各路摄像机的排列, 同时还支持多屏显示, 即一个主机连接2个显示器, 实现操作、监视同步进行。3.3.2.3实时录像。每个分局监控中心对前端视频进行统一录像管理。系统满足多画面同步实时录像, 提供多种录像方式, 可根据不同区域的防护要求进行设置, 达到画面连续、清晰, 能清晰分辨人物的面貌、动作等具体细节, 录像介质应安全, 可靠, 可以支持最多每天24小时录像, 录像内容可保留足够时间以待事故时检索。采用IDE/SCSI硬盘作为录像资料保存介质。3.3.2.4录像回放。系统具备按录制时的图像质量进行回放的能力, 回放达到画面连续 (25帧/秒) 、清晰、能辨析细节。可多回放, 且多次回放后图像质量没有损伤。可以快速方的对录像资料进行检索, 回放过程中可控制画面快放慢放、逐帧显示、区域放大, 方便分析。录像资料具通用的存储格式, 可以备份。
政府监控 篇2
党委和政府统一领导下，坚持因地制宜、科学布局原则，依照政府主导、综治牵头、公安主抓、多方出资、考评推进的总体要求，重点要害场所和部位装置监控探头，力争实现全覆盖，发挥视频监控系统应有的效能，增强平安 建设的科技含量，提升技术防范能力和侦破打击实效，为“平安 ”建设提供保证。
二、装置范围及任务分解
（一）装置范围
1.各乡镇党、政机关。
2.事关国计民生的粮、油、水、电、气等重点部位。
3.乡村主要交通道口。
4.金融单位及其营业网点。
5.医疗、科研、体育场馆、文化娱乐场所。
6.全县各类学校、幼儿园。
7.集贸市场、商场、超市等较大商业网点。
8.厂矿企事业单位的重点要害部位。
9.居民住宅小区。
10.公众聚集场所及其它易发生违法犯罪案件部位。
11全县重点单位、要害部位。
（二）任务分解
根据市政府下达的任务指标，县新安装监控探头230个。
三、实施方法
全县监控系统建设工作从 月 日启动到 月 日结束，分为三个阶段实施。
（一）准备阶段
搞好规划和设计，认真调研的基础上。制定目标明确、重点突出、任务分解、措施有力的工作方案，召开动员部署会议，签订《责任状》落实任务和责任，统一选购科技含量较高的监控器材。
（二）实施阶段
认真组织开展施工，本着“先重点、后一般”原则。要依照规划设计的场所、部位，精心组织装置。县综治办要选调一批技术骨干，跟踪进行技术指导和施工监督检查，确保工程建设质量。
（三）验收阶段
深入各单位进行逐个验收，县综治办将组成验收组。对未完成任务指标、质量不合格的实施问责；对完成或超额完成任务且质量优良的给予惩处。验收结果将纳入本年度综治考评和县直机关绩效考评体系，作为综治奖惩的重要依据，并在全县范围内进行通报，对于存在严重问题的实施一票否决。
四、具体要求
（一）加强领导，精心组织。成立由综治办牵头，公安、财政、住建、联通、电力等相关职能部门共同参与的领导小组，对视频监控系统建设进行统一指导和调度，为按时保质保量完成建设任务提供组织保证。要结合我县经济发展状况和违法犯罪活动的规律及特点，开展需求调研，做到因地制宜、科学布局，尤其对涉及国家平安、国计民生、社会公共平安的场所和部位，要保证实现全面覆盖。
（二）通力协作，各负其责。各单位要做好监控系统的建设、使用、维护等工作；综治部门要发挥协调指导作用，及时解决好各单位之间协作配合问题，形成整体运作合力。各相关职能部门要履职尽责，从政策、资金、施工、监督等方面充分发挥职能作用。
（三）多方举措，保证经费。各企事业单位、社会组织要按照“谁出资谁受益、谁的场所谁建设”原则，加大经费投入，相关部门要督促其落实。要加强建设资金使用的管理和监督，防止无计划投入造成后续资金缺乏、资源浪费等问题的发生。
（四）细化任务，落实责任。各乡镇、各单位都要增强推进视频监控系统建设工作的紧迫感和责任感，以倒计时的方式列出建设进度表。要逐级签订责任状，做到任务分解、责任到人，坚决杜绝任务不明、责任不清、数量不够、质量较差、建设步伐缓慢、拖全县后腿问题的发生；要正确处置数量与质量、先进与实用的关系，严格依照国家规范、行业规范和公安部制定的技术要求与规范开展建设，严把器材选购、装置、验收关口，保证系统的实施性、适宜性和可操作性，努力把监控系统建设打造成一流工程。
政府监控 篇3
一、美国政府统计数据质量监控方法考证
1、分散与集中并存型统计数据质量监控模式。
美国政府统计数据质量监控的实施模式是“分散与集中并存型”, 统计数据质量监控机构分别由负责综合事务的机构、负责数据整理的机构和负责资料分析的机构三大部分组成。白宫管理和预算办公室的统计政策组主要履行统计数据的协调与沟通职能, 属于综合事务机构;商务部、交通部、财政部、司法部、中央情报局等部门中具体负责统计工作的部门主要负责统计数据的收集、遴选和甄别, 属于数据整理机构。另外, 一些部属的经济分析机构、研究和发展中心、经济研究中心主要负责对收集到的统计数据资料进行分析、加工和处理, 属于资料分析机构。同时, 美国还有很多民间统计机构参与统计数据质量的监控。诸如民间智囊团体、学术性研究机构、私人统计调查公司、行业商会组织等, 都在一定程度上承担着部分统计数据质量监控的职能。
2、以普查和抽样调查相结合的监控手段。
美国政府统计数据质量监控的调查手段是以普查为基础, 以抽样调查为主体, 以其他调查手段为补充。以普查为基础, 体现在所有的普查项目由美国商务部普查局全部承担;以抽样调查为主体, 体现在以抽样调查为主要方法, 同时结合一定量的重点调查, 例如在人口统计方面, 每年进行一次抽样调查, 在经济统计方面, 除对工业生产企业与贸易企业进行的例行的年度抽样调查外, 还要按比例开展月度重点调查;以其他调查手段是补充, 体现为以诸如问卷调查、电话访问等手段运用于对统计数据质量的监控。
3、双重评价相结合的监控方法。
美国政府统计数据质量监控方法采用统计机构内部评价法和外部专家评价法相结合。美国由经济分析局自行实施对政府统计数据质量的评估和实时监控, 首先从经济发展的演变轨迹、发展规律等方面验证数据的可靠性, 然后拟定改进统计数据质量的计划, 再组织国家统计系统内部的人员进行广泛深入的讨论, 并最终予以认定。同时, 邀请本国政府统计机构以外的政府部门和国内专业机构和学者、社会公众, 从统计专业技术标准和使用的效益性、可比性角度, 对政府统计数据质量进行综合的评价, 如美国劳工局整理发布的消费者物价指数, 由美国著名院校的统计学、经济学专家组成专业团队来进行评估。
二、英国政府统计数据质量监控方法阐释
1、分散型政府统计数据质量监控模式。
英国采用分散型的政府统计数据质量监管机制, 在组织上成立统计方法和质量管理部, 通过定期对统计调查项目进行评估分析, 有效监控统计数据质量。同时, 开发了一套作业流程技术, 引进ISO9000质量管理标准, 以改进其价格指数, 从不同方面保证提高政府统计数据的质量。在架构和管理上, 英国国家统计局负责全国统计数据质量监控工作, 同时结合国家特点, 在英格兰、威尔士等下设6大分支机构, 这些分支在管理上享有很高的自主权。在责任与相互关系上, 每个分支机构按专业划分部门, 实行纵向上的统计署长负责制, 而就每个部门而言, 又都与其他5个分支机构有着密切的横向业务联系。其主要职责是为政府、议会和社会公众提供准确、及时、全面的统计数据。
2、普查和抽样调查相结合的监控手段。
在政府统计数据质量监控的手段上, 英国采用“普查和抽样调查相结合”的手段。根据英国统计法律规范, 政府各部门提出的每一项新的统计调查项目, 必须报国家统计局调查控制处评审, 评审的内容包括新的调查项目对调查单位可能造成的负担和影响、所调查的统计数据是否符合用户的需要、统计方法和概念是否科学、样本规模和抽样误差是否合理、调查经费和成本情况分析等。调查控制处每个项目申报组织评估组, 对所有统计调查项目的现状进行一次总评价, 并对统计数据质量应该保留、取消、调整等问题提出专家意见, 并将评价结果对外公布。
3、国际质量认证标准体系的监控方法。
英国采用的统计数据质量监控方法是国际质量认证标准体系法。该方法主要是从数据调查和编制过程入手, 进行质量管理和控制。如为了保证零售物价数据的质量, 英国采用ISO9002国际质量认证标准体系进行零售物价的质量管理工作。具体而言:首先, 提供月度零售物价指数的编制过程, 对外公布指数编制方法;其次, 实地调查随机选择的地区和商品样本, 检查误差率;再次, 定期开展评估, 使零售物价指数质量管理工作保持相应的连续性。
三、加拿大政府统计数据质量监控方法管窥
1、集中型统计数据质量监控模式。
加拿大采用典型的集中型政府统计数据质量监控机制。加拿大统计局是一个独立的政府机构, 根据需要在各省和地区设立直属的派出机构, 负责全国各方面的统计调查并对外发布和提供统计数据, 政府其他部门不设专门的统计机构, 也不搞统计, 其所需数据一般委托加拿大统计局进行调查。除加拿大统计局外, 虽然各省也设有统计局, 但它们不隶属于国家统计局, 只是地方政府的组成部门, 它们既不承担国家统计局的统计任务, 也不进行专门的统计调查, 只是搜集、整理和提供极少量的有关本地区的统计数据和行政记录, 并对其进行一些分析和预测。加拿大统计局与地方统计局仅是一种业务上的协作关系。
2、完备的统计数据质量监控法律支撑。
加拿大涉及到统计数据质量监控方法内容的法律有五部:《统计法》、《信息使用法》、《隐私法》、《公司收益法》、《加拿大证券与知识服务法》, 其中《统计法》是最基本、最重要的。加拿大的《统计法》共有三十七条, 对统计机构的设置和主要官员的职责及权限、公民隐私、人口和农业普查、违法处罚等方面都进行了详细的规定。在加拿大, 统计数据具有较高的权威, 因为加拿大统计局是全国唯一的统计数据加工和整理部门, 在发布和出版各项目统计数据上, 其做到了统一发布、统一标准、统一负责的“三统一”模式, 针对其他部门做到了排他性、垄断性的发布和出版各项发布和出版各项目统计数据。
3、统计机构内部自我评价之监控方法。
加拿大采用的统计数据质量监控方法是统计机构内部自我评价方法。主要是组织建立严格的内部数据质量控制流程, 由统计局系统内部进行质量评估。加拿大统计局实施的质量审计制度, 由审计员围绕数据质量标准, 通过与统计项目负责人面谈、查阅有关的文件资料、与主要用户会谈等方式, 对本局统计政策、实践和数据进行全面评估, 在此基础上, 形成数据质量审计报告, 全面介绍质量的现状、存在的问题、改进建议, 递交统计局局长讨论。最后, 将讨论的意见和质量改进方案反馈给各个具体项目的负责人, 监督其按要求改进数据质量。
四、国外政府统计数据质量监控方法借鉴
1、设立专门的政府统计数据质量监控机制。
回顾国外统计质量监控机构发展史, 很多发达国家都设立专门的统计数据质量监控机构, 充分发挥其专业职责和制度价值, 以加强和改进政府统计数据质量, 各国均践行一条“以专促改、以专促强”的统计数据质量监控发展道路。如美国著名的BOSKIN委员会, 即专门负责消费者物价指数 (CPI) 准确程度评价。
同时, 英国皇家统计学会则设有专门的统计数据质量评估工作组, 对官方统计数据的质量情况进行年度独立评估, 并对外公布评估报告;加拿大统计局的数据质量评审工作由国家审计总长负责, 其评审的内容有加拿大统计局数据质量管理体系是否充分、完整。它们的政府统计数据质量监控机制科学、合理, 可以履行对统计数据进行准确的质量评估和监督, 值得我国借鉴和移植。我国在加强对统计数据质量监控时也应建立自己专门的监控机构, 以实现不断改进和提高统计数据质量的目标。
2、确立以抽样调查为主的统计数据质量监控模式。
抽样调查虽然不是全面调查, 但由于其运用了概率论、数理统计理论等科学的统计和分析方法, 往往能够起到全面调查事半功倍的效果。与全面调查相比, 抽样调查成本低、效率高, 不需要劳财伤民地去发动组织;时效性较高, 在很短的时间内能够获取统计数据的资料;受外界的干扰相对较少, 容易获取比较真实的原始数据, 统计数据资料的真实性、可靠性更高, 因此受到美国、英国、加拿大等西方国家的欢迎和采用。
抽样调查已经成为美国、英国等国家政府统计数据质量监控的主要模式。如美国, 常规性统计以抽样调查为主, 在社会经济发展的统计领域, 每年按年度、月度分别抽取一定比例的样本, 组织开展抽样调查;对社会保障、劳动工资、居民收入、人口变动等以入户问卷、电话问卷、网络调查等抽样方式进行。在市场经济发育较高的国家或地区, 抽样调查已成为主流的调查方式。我国应结合本地区实践以抽样调查为主, 建立政府统计数据的质量监控机制。
3、开展政府统计数据质量监控的量化分析工作。
发达国家建立了一套政府统计数据质量的量化指标评价体系和数据模型来提高政府统计数据质量。通过开展量化分析工作, 可以全面分析和评价政府统计数据的质量状况。例如, 在用户和使用者方面, 通过定期问卷调查的方式, 测评和反馈用户对数据的满意度, 并根据量化数据编订数据满意度指数;在数据提供者、发布者方面, 了解和调查其负担程度, 并根据量化数据编订调查负担系数;规定月度、季度、年度数据从调查期结束到公布的时间;统计出版物销售量和销售收入等。
然后, 根据数据质量量化分析的结果, 针对性地采取监控方法, 提出改进目标, 采取对应措施的方式。例如, 在根据不同的调查事项和量化分析结果的基础上, 丹麦统计局曾提出1994~1999年数据公布、出版时间缩短30%的目标;工商企业的调查负担1999年应比1996年平均减轻20%。实践证明, 统计数据质量的量化分析是一种行之有效的控制政府统计数据质量的方法。
4、采取适宜的政府统计数据质量监控方法。
各国均根据本国国情确立不同的政府统计数据质量监控方法, 具有典型代表的是统计机构内部自我评价方法、统计机构外部专家评价法和国际质量认证标准体系法。基于我国社会经济和统计发展现状, 应根据本国国情采取统计机构外部专家评价法。
统计机构外部专家评价法主要有两种方式:第一种, 由本国政府统计机构以外的部门或专家来评价, 如英国由以有关专家、学者组成的英国皇家统计学会工作组来评估政府统计数据质量状况;第二种, 邀请外国统计同行来评价。如瑞士统计局曾邀请加拿大统计局专家进行广泛的调查研究, 分析问题, 并提出相应的改进措施, 作为制定瑞士统计局改革措施、全面提高数据质量的政策依据。我国可以考虑同时采用这两种方式, 对于一般统计数据质量进行评价时由国内统计专家、学者实施, 而对重大、复杂统计数据质量评估时则可以考虑引入外国统计专家来评价。
纵览国外分散、集中和混合型政府统计数据质量监控体制, 各国在选取监控体制时, 无一不结合本国国情和立足本地的实际, 同时遵循对政府统计数据质量有效监控的基本目标。在统计数据质量监控方法方面, 西方国家常用的统计机构内部自我评价法、统计机构外部专家评价法、国际质量标准体系控制法, 各有特色, 各有创新, 值得我国借鉴和移植。
参考文献
[1]余芳东.国外统计数据质量评价和管理方法及经验[J].北京统计, 2003.7.
[2]周建.全球化背景下加强我国政府对统计数据质量管理的对策研究[J].中国软科学, 2005.6.
政府监控 篇4
各有关单位：
根据浙江省住房和城乡建设厅《关于进一步加强建筑施工领域企业安全生产工作的实施意见》 [2011]6号文件，要大力推行先进适用的安全技术装备，特别是工程项目的起重机械设备要安装安全监控管理系统。自2011年7月1日起，工地新安装塔机都必须配备塔式起重机安全监控管理系统，无安全监控管理系统的，禁止其使用的规定精神，市建设工程质量安全监督总站决定召开贯彻落实安装塔式起重机安全监控管理系统座谈会，以利于了解、制定相应的管理措施，确保塔式起重机安全监控管理系统安全运行，通知如下：
一、会议时间：
2011年4月19日上午9点(半天)
二、会议地点：
市建设工程质量安全监督总站12楼会议室
三、会议内容：
研讨塔式起重机监控管理系统应用技术等有关事项。
四、邀请单位：
塔机生产厂家、塔机安装单位、塔机租赁单位和塔机安全监控管理系统试点单位。
杭州市建设工程质量安全监督总站 2011年4月15日
关于进一步加强建筑施工领域企业安全生产工作的实施意见
发布部门：浙江省住房和城乡建设厅
信息来源：浙建建〔2011〕6号
浏览次数： 1732 发布时间：2011-3-1 【字号： 大 中 小 】
各市建委（建设局），宁波市城市管理局，绍兴市建管局，义乌市建设局：
为认真贯彻落实《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号，以下简称《通知》）精神，根据《浙江省人民政府关于进一步加强企业安全生产工作的实施意见》（浙政发〔2010〕47号）和《住房和城乡建设部关于贯彻落实〈国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知〉的实施意见》（建质〔2010〕164号）文件精神，结合我省实际，现就进一步加强建筑施工领域企业安全生产工作提出以下意见：
一、充分认识加强企业安全生产工作的重要意义
（一）增强做好安全生产工作的紧迫感、责任感和使命感。2010年7月份，国务院发出《通知》，就加强企业安全生产工作作出全面部署，进一步明确了现阶段安全生产工作的总体要求和目标任务，提出了新形势下加强安全生产工作的一系列政策措施，突出了“十个创新、十个强化”，还就10个方面的工作做了完善和强调，对加强企业安全生产工作、促进企业安全发展具有十分重要的意义，是指导全国安全生产工作的纲领性文件。2010年9月份，省政府出台《浙江省人民政府关于进一步加强企业安全生产工作的实施意见》（浙政发〔2010〕47号）文件，建设部出台《住房和城乡建设部关于贯彻落实〈国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知〉的实施意见》（建质〔2010〕164号），就加强企业安全生产工作，提出具体实施意见。各级建设行政主管部门要充分认识这一系列文件的重要意义，从深入贯彻落实科学发展观，加快推进经济发展方式转变的高度，进一步增强做好安全生产工作的紧迫感、责任感和使命感。要立即召开会议，组织本地区建设系统相关人员学习上级关于进一步加强企业安全生产工作的一系列文件精神；要根据文件精神，结合各地实际，制定贯彻落实的具体措施；要做好宣贯，组织本地区施工、监理企业的负责人和项目负责人进行宣贯培训，并对文件宣贯的效果以考试形式进行书面检验；要加强检查，对企业安全生产责任落实情况进行专项督查。
二、严格落实企业安全生产管理责任
（二）进一步规范企业生产经营行为。企业是安全生产的主体，要健全和完善严格的安全生产制度，坚持不安全不生产。建设单位要依法履行安全责任，认真执行工程的安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用的有关规定，定期和不定期地对各参建单位落实安全责任的情况进行检查，不得对参建单位提出不符合建设工程安全生产法律、法规和强制性标准规定的要求，不得压缩工程项目的合理工期、合理造价，及时支付安全生产费用。勘察单位要保证勘察数据准确，严禁弄虚作假。设计单位要保证设计参数可靠，计算准确，符合国家强制性标准。施工企业要设立独立的安全生产管理机构，配备足够的专职安全生产管理人员，取得安全生产许可证后方可从事建筑施工活动；要加强劳动保护和现场安全管理，提高安全生产保障能力，保证本单位安全生产条件符合规定要求。监理企业要熟练掌握建筑安全生产方面的法律法规和标准规范，履行安全监理职责，严格实施施工现场的安全监理，制止违法违规施工作业。
（三）强化施工过程管理的领导责任。要制定企业负责人或项目负责人在工程项目现场带班制度，加强工程项目施工过程的日常安全管理。施工企业负责人或项目负责人、监理企业负责人或项目监理负责人要定期在现场带班或管班，并与工人同时上班、同时下班。现场带班负责人要立足现场安全管理，加强对危险性较大分部分项工程的施工过程以及重点部位、重点环节的检查巡视，及时发现和解决问题，并做好交接和带班记录。各地建设行政主管部门对施工现场进行质量、安全巡查、督查时，应检查施工现场领导带班制度执行情况。无负责人带班、管班或该带班而未带班的，与企业安全生产许可动态管理实行联动，按企业未落实安全生产责任制处理。对未落实带班制度而发生安全生产事故的，依法从重追究企业、企业负责人和项目负责人的责任。
（四）严格落实企业安全生产管理制度。企业要依据有关法律法规和政策，建立健全安全生产责任制度，明确本单位各级、各岗位的责任人员、责任内容和考核要求，形成完善的安全生产责任体系。施工企业工程项目部要严格实施每周安全检查，建立安全检查记录档案，备查；施工企业每月至少要组织一次安全生产检查，必须将检查记录和整改资料，按工程所在地，分别送达当地建设工程质量安全监督机构；企业每季度检查记录和整改资料汇总后，月底报送企业或办事处所在地建设（建筑业）主管部门。严格落实企业负责人安全生产管理负责制，强化企业安全技术负责人的技术决策和指挥权。对安全生产责任不落实，重大隐患不及时排除的，要对企业负责人、技术负责人和有关人员给予处罚；发生事故的，依法追究责任。
（五）认真排查治理施工安全隐患。企业要建立健全事故隐患排查治理、建档监控、举报奖励、统计上报等制度，定期排查事故隐患，切实做到整改措施、责任、资金、时限和预案“五到位”。要重点对深基坑、高大模板、脚手架、建筑起重机械设备等危险性较大的施工部位和环节进行监控，发现重大隐患的，实行挂牌督办制度，并定期上报挂牌督办情况。对不认真进行隐患整改或对隐患整改不力造成事故的，要依法从重追究企业和相关负责人的责任。
（六）加强安全生产教育培训。企业主要负责人、项目负责人、专职安全生产管理人员、特种工种作业人员一律严格考核，持证上岗。施工企业要加强对非特殊工种作业人员的教育培训，对施工现场一线操作人员尤其是要做好对采用新技术、新工艺、新设备、新材料时的作业人员及新入场和进入新岗位的作业人员的安全教育培训，没有经过培训的不得上岗。要推行对农民工的实名制管理，强化农民工的安全教育培训，使其掌握安全操作基本技能和安全防护救护知识。继续推进和深化民工学校建设，开展民工安全教育培训工作。达到浙江省建筑业管理局《关于在全省建设工地推广建立民工学校的指导意见》（浙建管〔2006〕23号）文件中相关标准的建设工程工地要建立民工学校分校，到2012年，所有施工企业都要建立民工学校总校。对存在无证上岗、不经培训上岗等问题的企业，要依法进行处理。
（七）加强建筑施工安全标准化建设。企业要深入开展以施工现场安全防护标准化为主要内容的建筑施工安全标准化活动，提高施工安全管理的精细化、规范化程度。要健全建筑施工安全标准化的各项内容和制度，从工程项目涉及的脚手架、模板工程、施工用电和建筑起重机械设备等主要环节入手，作出详细的规定和要求，并细化和量化相应的检查标准。各级建设行政主管部门要将建筑施工安全标准化管理工作与安全生产许可管理、工程质量创优和“平安工地”创建工作有机结合起来，对非安全标准化管理工地，取消同级质量评比奖项。
三、加强企业安全生产保障体系建设
（八）完善安全技术保障体系。企业要加强安全生产技术管理，强化技术管理机构的安全职能，按规定配备安全技术人员。要确保必要的安全研发经费投入，推动安全生产科技水平不断提高。要大力推行先进适用的安全技术装备，特别是工程项目的起重机械设备要安装安全监控管理系统。自2011年7月1日起，工地新安装塔吊都必须配备塔式起重机安全监控管理系统，无安全监控管理系统的，禁止其使用。逐步淘汰和限制单轨井架物料提升机、出厂超过5年使用年限的卷扬机、QTG20、QTG25、QTG30等型号的塔式起重机、人工挖孔桩等落后的生产技术、工艺和设备。要加快建设工程施工现场在线监控系统，自2011年7月1日起，建设工程造价超2000万的新开工项目，应安装施工现场在线监控系统。企业要通过在线监控系统及时掌握施工现场基本状况及形象进度、工程安全文明施工动态、噪声控制、夜间施工等情况，强化对项目部的实时监控管理。因安全技术问题不解决产生重大隐患的，要对企业主要负责人、主要技术负责人和有关人员给予处罚，发生事故的，依法追究责任。
（九）完善安全预警应急机制。企业要建立完善安全生产动态监控及预警预报体系，对所属工程项目定期进行安全隐患和风险的排查分析。要加强对深基坑、高大支模架、地铁盾构施工等危险性较大的分部分项工程的监测，并增加安全隐患和风险排查分析的频次。发现事故征兆要立即发布预警信息，落实防范和应急处置措施。对工程建设中的重大危险源和重大隐患，要及时采取措施，并报工程所在地的建设行政主管部门进行备案。企业要制定完善的应急救援预案并与当地政府应急预案相衔接，有专门机构和人员负责，配备必要的应急救援器材和设备，并定期组织演练，提高应急救援能力。鼓励有条件的企业，加强专业救援力量的建设。
（十）督促企业加大安全生产专项投入。企业必须保证必要的安全投入，用于安全教育培训、安全设施建设、安全设备维护更新、员工劳动防护用品配备、事故隐患治理、应急预案演练以及安全技术研发、应用和改造等方面。要建立对安全生产费用的使用管理制度，确保安全生产费用足额投入。工程项目的建设单位要严格按照有关规定，提供安全生产费用，不得扣减。施工企业必须将安全生产费用全部用于安全生产方面，不得挪作他用。各级建设行政主管部门要根据相关法律、法规和技术标准，研究制定有效措施，督促企业加大安全投入，在工程招投标、施工许可证发放、施工过程监督等各个环节加强对安全防护、文明施工措施费用提取和使用管理的监督检查，确保安全生产费用的落实。探索建立安全生产责任保险制度，运用经济手段提高企业安全生产风险管理水平及事故善后处理能力。
四、强化对企业安全生产的监督管理
（十一）严厉打击违法违规行为。各级建设行政管理部门要继续加大对企业违法违规行为的查处力度。严厉查处工程招投标中相互串标、招投标后签订“阴阳”合同的行为。严厉查处不办理施工许可、质量安全监督等法定建设手续，擅自从事施工活动的行为。严厉查处建筑施工企业无施工资质证书、无安全生产许可证，企业“三类”人员（企业主要负责人、项目负责人、专职安全生产管理人员）无安全生产考核合格证书、特种作业人员无操作资格证书进行施工活动的行为。严厉查处检测、监测报告造假和违反强制性标准对安全生产造成重大隐患的行为。严厉查处施工单位不组织民工安全教育培训和拖欠民工工资的行为。严厉查处监理企业对发现的重大安全隐患不要求施工单位停工整改，不及时上报建设监管部门的行为。严厉查处拒不执行政府有关部门下达的停工整改通知的行为。对违法违规造成人员伤亡的，以及有瞒报事故、事故逃逸等恶劣情节的，要依法从重处罚。对打击违法违规行为不力的地方，要严肃追究有关领导的责任。
（十二）加强建筑市场监督管理。要认真查找制度上的漏洞和管理中的薄弱环节，完善细化行业规则，规范竞争行为，整顿建筑市场秩序。要建立完善建筑市场动态管理机制，加强对建筑市场责任主体和从业人员从事建筑活动的动态监管，认真落实安全事故“一票否决制”，将施工安全作为建筑市场资质资格动态监管的重要内容。各地建设行政主管部门每年要定期或不定期的开展对企业是否具备安全生产条件进行检查，检查比例不少于企业总数的10%，其中对近三年发生过安全生产事故的以及被列入重点监控的企业要作为必查企业进行检查，对降低安全生产条件的企业按《浙江省建筑施工企业安全生产许可证管理实施细则》要求进行处理。强化建筑市场准入管理，在企业资质审批、工程招投标、项目施工许可等环节上严格把关，将安全生产条件作为一项重要的审核指标，确保只有真正符合条件的企业才能进入市场。加大市场清出力度，对企业落实安全责任情况进行监督检查，不符合安全生产条件的企业要坚决取消市场准入资格。对在建筑施工活动中随意降低安全生产条件，工程项目建设中存在违法分包、转包等违法违规行为的，要依法责令停业整顿，并依法追究项目建设方、承包方等各方责任。
（十三）加强企业安全生产诚信机制建设。企业要逐级建立安全生产责任制度，除与当地行业主管部门签订安全生产责任书外，企业内部各级、各岗位均要签订安全生产目标责任管理书。要实施企业安全生产诚信管理，提高安全信用在项目招投标、资质年检和晋升管理中的权重，引导建设单位在工程招标、发包中选用遵纪守法、重视安全生产的企业。
（十四）严肃查处生产安全事故。要依法严格事故查处，按照“四不放过”的原则，严肃追究事故责任者的责任。除依法追究刑事、党纪、政纪责任外，还要依法加大对事故责任企业的资质和责任人员的执业资格的处罚力度。对事故责任企业，该吊销资质证书的吊销资质证书，该降低资质等级的降低资质等级，该暂扣吊销安全生产许可证的暂扣吊销安全生产许可证，该责令停业整顿的责令停业整顿，该罚款的罚款。对事故责任人员，该吊销执业资格证书的吊销执业资格证书，该责令停止执业的责令停止执业，该吊销岗位证书的吊销岗位证书，该罚款的罚款。要建立生产安全事故查处督办制度，重大事故查处由住房城乡建设部负责督办，较大及以下事故查处由我厅负责督办。各级建设行政主管部门要及时上报有关情况，限时提交事故调查报告。事故查处情况要在媒体上予以公告，接受社会监督。对发生较大及以上事故的企业及其负责人，由住房城乡建设部向社会公告；发生其他事故的企业及其负责人由省住房城乡建设厅向社会公告，进行通报批评。对较大生产安全事故负有主要责任的企业和项目部，收回企业负责人和项目负责人的安全生产考核合格证书，其企业负责人及项目负责人三年内不得担任本行业企业负责人和项目负责人；对重大、特别重大生产安全事故负有主要责任的企业，收回企业负责人和项目负责人的安全生产考核合格证书，其主要负责人终身不得担任本行业企业负责人。
（十五）加强社会和舆论监督。要依法维护和落实企业职工对安全生产的参与权与监督权，鼓励职工监督举报各类安全隐患，对举报者予以奖励。要进一步畅通社会监督渠道，设立举报箱、公开举报电话，接受人民群众的公开监督，对反映的客观问题认真查处，切实整改。要发挥新闻媒体作用，加大对建筑安全生产法律法规和方针政策，以及安全生产工作先进经验和典型的宣传，对安全信用差、安全生产问题突出、存在重大安全生产隐患的企业要及时予以曝光。
五、注重安全生产长效机制建设
（十六）加强规章制度建设。各级建设行政管理部门要做好建设工程安全生产相关标准、文件的配套建设，围绕安全生产管理中心工作，认真细致调查研究，公开听取意见，结合本地特点，确定一项制度作为品牌制度亮点工作，制定出科学、完备、行之有效的制度和实施细则，通过亮点制度带动其他制度的制定实施和执行，保证安全生产管理工作取得实效。要大力推进企业标准体系建设，以国家强制性标准为依据，积极引导、鼓励企业建立完善企业标准体系，加快推进企业工法实施步伐。
（十七）加大建筑安全科研投入。安全生产科技进步是提高建筑安全生产水平的有效途径，要不断推进安全生产科技进步。各地要加大经费投入，加强科研开发，组织高等院校、科研机构、社会团体等安全生产科研资源，共同推动建筑安全生产科技进步。要充分发挥政策导向和市场机制的作用，研究建立安全生产激励机制，鼓励企业加大安全生产科技投入。要结合安全生产实际，不定期制定“推广”、“限定”、“淘汰”设备和技术目录，落实推广安全适用、先进可靠的生产工艺和技术装备，限制和强制淘汰落后的生产技术、工艺和设备的工作。
政府监控 篇5
法国哲学家保罗 · 瓦莱里(Paul Valery)充满怀旧地观察到,“困扰我们的麻烦事是未来将不再是我们习以为常的模式了”。此种现象是一股巨大的潮流,在高等教育领域尤其突出。英国最近公开发表的一份报告使用“雪崩”一词,用于描述影响世界绝大部分地区高等教育的根本性变革。[2]毫无疑问,裂变、危机与刺激这三个因素是挑战全球高等教育体系变革的三股强大力量。
首先,不断增加的“裂变因素”在高等院校转型生态系统中发挥着举足轻重的作用, 大大影响了高校教学与研究功能的正常运转。在这些裂变因素中最为抢眼的是技术创新,如交互学习的翻转课堂、大规模开放网络课程(MOOCs)使得世界各地数千百万名学生受益匪浅。新型营利性企业大学提供的专业资格证书与劳动市场需求紧密相连的竞争形式,使得可用于衡量及比较全世界各大学绩效的全球大学排名等新型问责模式横空出世。[3]
其次,由于2007年金融危机引发的经济滑坡,世界大部分地区的高等教育已惨遭“危机因素”的严重影响。例如美国公众对高等教育的支持水平在各州都已大幅降低, 2008—2013年美国50个州中有48个州都遭受经济衰退的影响,联邦政府投资医疗保健等其他行业,却不愿拿出更多国家税收来支持教育。[4]自金融危机开始以来,欧洲大学协会(EUA)一直在密切关注高等教育发展势态。2008—2012年,欧洲65% 的大学经费预算整体削减。[5]发展中国家的经费削减更为严重,同时还伴随着家庭收入急剧下跌、毕业生失业率飙升的窘境。
值得一提的是第三个因素,即“刺激因素”。与削减经费的危机因素总体趋势不同, 少数国家政府认为,高等院校的创新力与扩张增长率至关重要,应该得到额外资金与可用资源的支持,以便促进高等教育发展。针对于此,大多数国家的一揽子计划是以“卓越计划”的形式分拨给国家一流大学的建设,比如中国、丹麦、法国、德国、俄罗斯、 韩国与中国的台湾地区等。
在各种复杂、多重力量作用下,世界大部分地区高等教育入学率一直在迅速飙升。 高等院校的扩张引起了人们对高校、特别是私立高校所提供专业质量的担忧,并给质量保障机构增加了更多压力。具有讽刺意味的是,即使在高等教育公共资金大大减少的情况下,政府并没有降低他们对质量保障机构以及高等院校的质量要求。如果有什么不同的话,那就是近年来政府已越来越多地“入侵”高等教育,对高校的问责要求也在显著增加。
在此背景下,本论文的主要目的是分析过去十年中各国政府、质量保障机构与高等院校之间相互作用的演变。首先,简要介绍质量保障历史进程。其次,描述最近几年政府与质量保障机构的角色演变、重大的发展进程、关键问题与面临的新挑战。这里并不打算从宏观的全球视角提供政府与质量保障机构之间发展趋势的详尽综述。再次,探讨大学排名、学习成果形式等新型问责制日益增长的重要性。最后,论文提出了三个有助于政府与质量保障机构在自治与问责之间维持平衡的建议。
二、21世纪初叶一场静悄悄的质量保障革命
直到20世纪80年代,美国、英国以及英联邦国家的高等院校还拥有世界上少有的、 具有强大外部质量保障传统的院校。由于没有设置国家政府高等教育部,质量保障职能基本上是通过私立认证机构完成。时至今日,此种模式仍然很流行。
这一切都在20世纪八九十年代开始发生了静悄悄的变革。大多数经济合作与发展组织(OECD,以下简称“经合组织”)国家开始把战略重点转移到建立以政府认证为主要形式的质量保障机构。凡 · 达默(Van Damme)解释了这一时期许多国家质量保障迅速扩张至少有五个因素共同起作用。[6]第一,高等教育从精英化向大众化阶段的转变,带来了人们对学术水平可能下降的担忧;第二,在日益激烈的竞争与全球经济活动中,雇主对高等院校能否保持同样的质量缺乏信心;第三,由于财政限制政府削减了高等教育经费,但另一方面又要求高等教育对所使用的公共资源承担更大的责任;第四,在一个高等教育系统内部和不同高等教育系统之间的竞争日趋激烈,使得具体的质量保障措施显得尤为重要;第五,出于对高等教育质量的关注,利益相关者开始要求高等教育具有更大的透明度。例如,1983年《美国新闻与世界报道》公布的第一个大学排名,回应了社会公众对公开更多高等院校绩效信息的要求。
欧洲见证了《博洛尼亚进程》的直接效果。《博洛尼亚进程》于1999年正式启动, 其中一项最重要的举措便是所有参与国都建立或加强质量保障机制。其依据是2003年 《柏林公报》发布的原则以及2005年由教育部长、高等教育部长卑尔根会议通过的欧洲高等教育质量保障联合会(ENQA)制定的标准指南。到2008年,大多数国家都建立了运行良好的评估或认证机构。欧洲质量保障注册局(EQAR)已经成为影响质量保障机构的一个重要因素,有望把国家体系融入第三方机构的标准指南中。国家与第三方机构质量保障标准的成功融合一直是博洛尼亚最引人注目的结果。
东欧与苏联等前社会主义国家也一直积极参与这一进程。时至今日,大多数国家都已建立了质量保障体系,尽管各国质量保障能力参差不齐,许多机构仍不是欧洲高等教育质量保障联合会的正式成员。例如,阿尔巴尼亚、亚美尼亚、波斯尼亚和黑塞哥维那(简称“波黑”)、格鲁吉亚、哈萨克斯坦、前南斯拉夫马其顿共和国、罗马尼亚、俄罗斯和斯洛伐克共和国都只是附属会员。
虽然到21世纪初,只有少数发展中国家建立了正规的质量保障体系,但是在过去的15年里,质量保障运动已获得了巨大的发展契机。在拉丁美洲,第一个质量保障机构于1991年在墨西哥建立。两年后,哥伦比亚也建立了国家认证机构。随后20年间, 该地区大部分国家都建立了国家质量保障机构。中美洲国家是一个例外,他们建立的是区域认证机构。今天,乌拉圭是该地区唯一一个没有建立正规质量保障与认证机构的国家,其教育部负责颁发许可证给新建的私立大学。在大多数情况下,质量保障机构一直是以独立机构形式运转的,但厄瓜多尔、萨尔瓦多、尼加拉瓜这3个国家的政府一直对质量保障机构持有直接控制权。
亚洲与中东地区都经历了相似的演变。在东南亚,印度尼西亚率先于1994年建立了国家质量保障机构,随后在接下来的20年里,该地区几乎所有的国家都建立了国家层面的质量保障机构。目前,缅甸是唯一一个在高等教育体系中没有正规外部质量保障机构的国家。在阿拉伯世界,21世纪的第一个十年见证了大多数国家建立质量保障体系的进程。2009年,该地区17个主要国家中有11个建立了国家质量保障机构。随后也门成为第十二个国家。目前这一地区仅有5个国家还没有正式建立质量保障体系, 其中黎巴嫩与突尼斯这两个国家的质量保障体系正处于初步创立的阶段。
非洲也许是质量保障运动开展最慢的地区。到2006年,非洲只有6个国家建立了全面的质量保障机构。加纳、尼日利亚与南非是质量保障领域的先驱领跑者,在过去八年中取得了令人印象深刻的进展。发展至今,非洲总计有23个国家建立了国家层面的质量保障机构。最近泛非质量保障会议的闭幕宣言已经敦促所有还未建立质量保障体系的国家,把质量保障作为战略优先考虑事项,特别是在民办高等教育与电子学习重要性日益增加的地区。[7]
从整个世界范围内来看,当今各国质量保障体系建设情况可归纳为以下四种类型。 1. 先进体系。这类国家高等院校有着良好的内部质量保障过程,同时将提高质量的战略重点,与国家标准的外部质量保障或认证机构保持一致,质量保障往往与国家资格框架密切挂钩。经济发展较快的经合组织国家属于此类。2. 完善体系。这类国家仍然主要依靠外部质量保障机构,高等院校有较大一部分并不完全符合国家质量保障标准。许多工业化国家与发展中国家属于该范畴。3. 建立与巩固质量保障体系过程的国家,许多发展中国家以及东欧、中亚转型国家属于该范畴。4. 尚未建立正式质量保障体系的国家,包括亚洲一些国家、中东、拉丁美洲、加勒比海地区和非洲等20多个国家。
值得一提的是,简要回顾质量保障现代历史可以看到,随着国家质量保障机构发展壮大的同时,质量保障运动在捐赠机构的推动下更多地呈现出国家间互动。[8]首先是20世纪90年代末德国学术交流中心(DAAD)帮助讲西班牙语的美洲国家增强了认证能力, 并于2004年诞生了第一个区域认证机构。该项目的前提是一个区域机构能够以更有效的方式满足质量保障需要,而每个小国家不必都建立自己的认证组织,这样可以避免直接的利益冲突。目前,DAAD正按照类似的路径在西非地区建立质量保障机制。
其次,跨境教育的快速增长影响了公众对质量的信心。2003年至2005年,联合国教育、科学及文化组织(以下简称“联合国教科文组织)与经合组织联手编著了《保障跨国界高等教育办学质量的指导方针》,这是跨境教育项目所有利益相关者(政府、 教育提供者、教师、学生、质量保障机构和专业协会)的行动指南。该文件为监控与提高跨境教育质量提供了良好运行体系与操作工具,从而保护学生免受低标准教育的危害。[9]2008年,联合国教科文组织也加入了美国高等教育认证委员会(CHEA)—— 这是美国专门负责高等教育机构认证的教育质量保障专业委员会,解决“文凭工厂”“认证工厂”等问题,揭发提供虚假文凭的高校。《2009年宣言》提供的指导性意见是要打击具有欺骗行为的质量保障机构。[10]《2009年世界高等教育大会公报》也进一步提醒会员国要警惕“文凭工厂”的现象。[11]
再次,2002年出版的世界银行高等教育战略《构建知识社会》明确指出,质量保障是一项全球性的公益事业。全球化与无国界教育的发展影响所有国家高等教育,并且这种影响超出了任何一个政府的控制范围。特别值得关注的是,各国在谋求发展的关键时刻,在寻求建立其高端人力资本的同时,造成了新的人才流失,损害了本国的人力资源能力建设。不少国家缺乏一个适合国情的国际认证与资格框架,缺乏对外国高等教育提供者的法律许可……全球范围内虚拟高等教育提供者的快速发展、跨境专业人才流动性的增加、许多发展中国家质量保障基础设施与能力的缺失,因此急需建立世界范围内高等教育最低共同标准的国际框架。[12]
在此之后,世界银行拨出专项资金支持国际高等教育质量保障组织(INQAAHE) 的发展。这是一个质量保障的国际联盟协会,旨在促进全世界质量保障区域组织的发展。 该系列专项拨款首先帮助建立了亚太地区教育质量保障组织(APQN),其次是拉丁美洲教育质量保障组织(RIACES),再次是阿拉伯高等教育质量保障组织(ANQAHE)、 非洲高等教育质量保障组织(Afri QAN)和加勒比海地区高等教育质量保障组织 (CANQATE)。这些专项资金均来自全球质量保障能力建设行动计划(GIQAC)。 该计划由世界银行资助、联合国教科文组织管理,旨在巩固地区质量保障组织。最近, 德国的合作项目与欧盟也在支持东盟质量保障组织(AQAN)。
最后,需要注意的一点是,围绕整个高等教育图景的重大变革并没出现太多的争论。 相比之下,在治理与融资领域的改革,往往不是发生激烈的口舌之争,就是遇到学术界重重的阻力,而高等教育质量保障的发展却被全世界所有地区的大多数国家广泛接受。此现象可以用两大因素来解释。第一,高等教育体系变革的平衡,通常意味着更大的自治权与越来越依赖市场机制的调节,包括通过正规质量保障机制不断强化的问责制。[13]第二,全球范围与地区层面的外部因素严重影响了国家与高校的行为。《博洛尼亚进程》已经在欧洲这个强大的载体中进展顺利,发展中国家区域质量保障组织的出现也起到了强力催化剂的作用。此外,跨境教育的扩张需要在全球各地增强质量监管与质量保障。
三、质量保障最新趋势:政府角色转变
在对以上历史背景描述基础上,本部分从政府、质量保障机构与高等院校三者不断变化的关系出发,描述近年来质量保障的趋势。其目的不是为了详细描述世界各国在过去十年的发展,而是要通过典型案例分析展现质量保障发展大趋势。
(一)增加审查
第一个重要的发展势态是质量保障紧缩政策,即采取更严格的规定,甚至关闭质量不达标和未通过质量认证的高校。这一趋势的产生往往是由于高等院校的迅速扩张带来了一系列问题,尤其是盈利和欺诈行为的出现,使人们对私立高校教育的供给质量产生怀疑。
拉丁美洲地区起步最早,在质量保障过程中也呈现出一些问题。大多数国家最初选择了把重点放在专业认证而不是院校认证,但是后来他们发现这种做法很难跟上专业快速发展的步伐,尤其是在私立高校。例如,哥伦比亚经过20多年的努力,被认证过的大学研究生课程不足1%。2013年认证院校的比例是7%,认证专业的比例为13%。有趣的是,获得较高评价的私立大学(13所)从数量上超过公立高校(9所)。[14]直到2011年,哥斯达黎加只有63个认证专业,玻利维亚只有74个。
2012年,厄瓜多尔政府关闭了26所被认证机构列为表现最差院校中的14所私立大学。同年,智利政府也因所提供的教育质量差而关闭了一所私立大学——德尔玛大学。2014年,哥伦比亚教育部关闭由圣马丁基金会开办的一所著名私立大学的几个医学专业,其原因是它们的教学质量差并且违背法律与税收规定。该国教育部正考虑对未公开曝光的其余几所大学采取同样的行动。表3-1显示全世界其它地方类似的案例, 即东欧、非洲与东亚地区曝光的一些低质量高等教育机构或欺诈行为。
智利的情况或许是最引人注目的,丑闻已经完全损害了该国质量认证的可信度。 作为该地区多年来最先进的质量保障体系之一,智利认证委员会最近被指控存在利益冲突,缺乏独立性以及专业性不足。该委员会前执行主席和一位校长被指控欺诈与利益冲突而入狱。同时,一项新的认证法案将提交国会通过,整个质量保障体系正在发生翻天覆地的变化。
俄罗斯承认教育部的质量保障工作开展不力,政府已开始邀请检察机关监督公立大学的运作。预计未来一年将有700多所俄罗斯大学接受审核。
匈牙利近几年已经限制了质量保障机构的责任范围。成立于1993年的匈牙利质量保障机构于2013年失去欧洲质量保证联合会(ENQA)正式会员的身份,其原因是该国2011年新颁布的《高等教育法》使其在认证院校与专业方面仅扮演顾问角色,同时缺乏财政独立性。
荷兰于2011年公布的一份政府报告认为,现有的质量保障方法有缺陷。该报告还指出,如果发现大学董事会出现严重问题,教育部长应该有权向董事会发出警告。因此, 政府决定加大教育督察的作用,从而可以部分削弱荷兰佛兰德鉴定机构这个官方认证组织的权威性。
波兰政府在2011年颁布的《高等教育法(修订)》中,把波兰认证委员会的工作重点由投入转向学生学习的产出,从国家立法规定的量化方法转变为定性方法。
东亚与韩国在加强质量保障方面的经验值得一提。2011年,韩国在对346所私立院校进行全面评估后,其教育、科学与技术部取缔了低质量的私立院校,“点名批评” 了43所高校并认定其为质量不合标准的院校。[16]其结果是这些高校失去高达1.43亿美元的年度国家补贴,同时这些学校的学生失去了申请助学贷款的资格。2012年初, 韩国有36所两年制学院因教育质量低而被禁止接收外国留学生。
同样,也门政府2014年决定停止资助到马来西亚私立院校学习的学生,主要是对 “教育质量差、成本高”感到不满。[17]目前,有4,000多名也门学生正在马来西亚私立大学学习。
土耳其政府新颁布的《高等教育法》提出2014年将给高等教育国家监管机构更多的权力,以保证博士学位项目的质量。
最后值得一提的是美国。2013年底,参议院质疑认证机构的有效性,想了解各种认证机构是否监控严密。[18]他们呼吁认证机构需要采用更严格的标准,提醒评审专家避免与评估高校之间发生潜在的利益冲突。
(二)质量保障结构与程序的巩固与变革
第二个相关的趋势是,为了促进质量保障功能的实现,质量保障结构与程序发生变革。这至少有五种表现形式:1. 从专业认证转变为院校认证;2. 强制性认证;3. 去中心化认证;4. 现有质量保障机构或部门合并成一个统一的组织结构;5. 强化质量保障机构的独立性。
一些国家的质量保障机构已经无法跟上培养项目快速增长的步伐,特别是私立院校的增长,于是这些国家开始提供院校认证作为质量保障的补充手段。例如,哥伦比亚已经在朝此方向努力,尽管该国大学获得认证的院校数量仍然很小。墨西哥私立大学联盟(FIMPES)依靠院校认证确保其成员学校提供高质量的教育。
中东与沙特高等教育部决定,2013年要采取强制性认证而不是早先的自愿性行为。 智利正在考虑在质量体系大变革中尝试采用相似的措施。
墨西哥按照美国分权认证的做法,已从直接认证系统转变为分散式的认证方法, 即政府允许认证机构反过来对高等院校外部质量保障负责。自2002年以来,墨西哥高等教育认证委员会(COPAES)已对认证机构与认证协会进行了认可,其基本标准是这些机构对自身使命的界定。这就解释了为什么墨西哥虽然是拉丁美洲的国家,但其质量保障机制在该区域中却是最先进的,虽然其质量保证过程还吸纳了多种类型的保障举措。
另一个值得一提的方面是,一些已经有许多质量保障机构的国家努力理顺并巩固质量保障的监管结构。2012年,爱尔兰决定将4个机构合并,成立“爱尔兰质量与资格委员会”(QQI),从而取代继续教育与培训奖委员会、高等教育与培训奖委员会、 爱尔兰国家资格局并且行使爱尔兰大学质量理事会的职能。同样,奥地利2014年合并了早先负责大学与高等专科学校(理工学院)的独立质量保障机构,重新成立了一个国家质量保障机构。马来西亚的认证部门是附属于高等教育部(国家认证委员会), 最初是为了监管私立院校而专门设立的。后来建立了第二个质量保障部门——高等教育部质量保障署(QAD),以监管公立院校。2007年,马来西亚高等教育部带动各部门共同努力,建立了一个独立的部门,称为马来西亚国家学术鉴定局(MQA)。
质量保障机构合并主要是出现在资助体系直接设立在质量保障职能机构内的国家。 例如,巴基斯坦高等教育委员会起到了高等教育联邦部的作用,也承担所有质量保障的职能。同样,尼泊尔大学资助委员会也负责质量保障。
最后,一些国家努力加强其质量保障机构的独立性。例如,克罗地亚政府2009年认识到该国于2005年建立的质量保障机构,即科学与高等教育局(ASHE),由于行动受到法律框架制约而缺乏足够的自主权。克罗地亚在新的《研究与高等教育质量保障法》中重新界定该机构的责任,使得科学与高等教育局成为克罗地亚唯一有资格履行外部质量保障职能的机构,并且成立了认证委员会,该委员会由高等教育学者、学生与其他利益相关者组成并且完全独立。
一些北欧国家,特别是丹麦与瑞典,在经历了摇摆不定的变化后,开始从一种强调高校层面质量改进的相对“放手”的系统转变为受到国家更多控制的专业认证机制。 丹麦有两个质量保障机构,一个负责院校认证,另外一个负责交叉体系的认证。目前该国已经回归到建立在互相信任基础上的质量保障机制,从而保证了高等院校具有更多的自主权。瑞典政府在2011年未曾与高校协商就强制建立了一个新式的高等教育质量保障体系,即瑞典国家高等教育质量委员会(HSV)。结果,这个新兴的机构由于依赖政府而缺乏独立性,于2012年在欧洲地区惹了麻烦。欧洲质量保障组织批评瑞典国家高等教育质量委员会不遵守欧洲标准与指南,内部质量保障评估机制不公正等。[19]现在瑞典政府计划允许该机构更独立地开展院校认证工作。
法国新成立的研究与高等教育评估高级委员会(HCERES)将很快取代成立于2006年的国家科研及高等教育评估署(AERES),旨在增加法国大学的自治性,与2007年政府治理改革方向保持一致。法国研究与高等教育评估高级委员会只根据高校的要求开展大学评估与认证。[20]
(三)筹集质量保障资金机制
另外值得注意的是,一些国家的政府通过改变早先的高等院校公共资源资金分配机制,已经间接侵犯了质量保障机构的职责。例如,荷兰奖励学校的原则是毕业生按时完成学业。同样,在加拿大魁北克省,历届政府都迫使大学有效地完成毕业率定量指标。[21]
美国依据绩效进行拨款的州已经从2010年的7个增加到33个。[22]这些举措的主要目标是奖励那些努力提高学生完成高质量专业比例的高等院校。
同样,奥地利、智利、法国与西班牙的业绩契约允许大学在完成一些国家教育目标外获得额外的资金受益,包括质量改进、教育部与高校特殊目标的达成。
(四)放松管制
一些国家的政府已经收紧了质量保障结构、规则与程序,但是在某些情况下,另一些国家的政府当局选择放松管制,让质量保障机构发挥监督作用(如澳大利亚), 甚至解除公共质量保障机构独有的评估或认证的功能(如英格兰)。澳大利亚高等教育质量标准署(TEQSA)的作用与职责一直变化不定。2008年布拉德利高等教育报告建议成立一个强大的国家监管机构,有权登记并关闭学校。遵照该报告的建议,澳大利亚高等教育质量标准署接管并扩展了以前澳大利亚大学质量保障署(AUQA)的职责, 将州级与国家级质量保障机构的功能集于一身。但2013年,政府决定重返旧路,剥离澳大利亚高等教育质量标准署的所有职能,并削减监管与质量保障的一半预算。[23]这一变化表明,政府的意图是要减少对高等院校的监管负担,强调“风险性、必要性与均衡性”的工作原则。
英国高等教育拨款委员会(HEFCE)在2014年10月突然发表了一份声明,体现了政府向私营公司、慈善机构和政府机关开放一定权限的意图,使这些机构参与分担英国质量保障机构(QAA)的职能。[24]这一声明出台的主要原因是,面对瞬息万变的世界高等教育,英国质量保障机构已无法应付频繁的评审需求,它已经变得过于宽松, 其审查过程变得更程式化而非更有效。但是新成立的质量保障体系将如何组织、如何运行仍有待界定。
在此背景下,还应该注意到,《2006年欧盟服务方针》指出,要保证任何欧洲国家公立与私立高等院校的自由,允许在欧盟任何一个国家建立分校或拥有特许经营权, 不允许侵犯国家质量保障机构的独立性。根据该《服务方针》,质量保障的主要责任不是在于跨境教育接收国的质量保障机构,而是在于提供跨国高校的那些国家。
中国台湾近来经历了相对温和的解除管制的过程。台湾教育当局决定于2012年向最可靠的大学授予“自我认证大学”的权力。此举是为了给大学增加更多的自治权, 而教育当局有意帮助加强大学内部质量保障体系建设。自我认证的大学必须要具有评估自身的能力并不断完善其审查标准。同时,这些学校有权自己组织外部评估而无需通过台湾高等质量保障机构——台湾高等教育评鉴中心(HEEACT)的事先审查。
(五)质量保障与创新
质量保障与认证体系面临的一个挑战是,要找到保持质量标准与课程设计和教学方法创新两者之间的有效平衡点。最近印度、秘鲁与沙特阿拉伯三个国家的情况分别表明,严格的政府法规可以维持质量保障与创新之间的张力。
印度一些高校在过去的几年里已经开设4年制本科学位项目,不同于英国传统的3年制学位项目。[25]做出改变的高校是德里大学、几所印度技术学院(IITs)、印度科学研究所以及几所私立大学。这种变化的根本原因是通过调整使学位项目接近美国的学位项目,随后开放美国大学双学位项目,给学生提供在本科学习期间获得研究技能的机会。然而,印度的主要监管机构——大学拨款委员会(UGC)并没有认识到这种变化是一个理想化变革。相反,2014年大学拨款委员会命令所有实施本科4年制的高校改弦易辙,回到3年制学位。有关高校认为4年制符合国际潮流,曾试图通过法院或请人力资源部部长干预其主张。这种行动可能会迫使印度最优秀的学生不愿选择科学的职业,进而威胁到高等教育的创新力,因此是需要彻底改变的。提高教育质量的实验必须得到鼓励,特别是在印度一流的高校里。只有在尝试了各种各样的方法后, 才会知道什么才是最好的。印度技术学院的预算直接来自中央政府,而不是来自大学拨款委员会。它们也认为,大学拨款委员会没有学术事务的管辖权。但大学拨款委员会是否会转变立场却值得怀疑。
几十年来,秘鲁高等教育体系一直是拉丁美洲国家中最规范的体系。国家委员会负责审批新建大学,当大学校长与前任校长可能难以保持完全客观、独立的时候,可以重新授权一位私立院校的竞争对手。为了减少此体系固有的利益冲突与风险,秘鲁政府于2014年出台了新的《高等教育法》,成立了一个较为独立的专业管理机构,在一定年度中负责授权经营新建大学。然而,该法律也有一些限制性条款,似乎与虚拟教育与远程教育领域的最新发展同步。例如,理事会成员必须拥有博士学位,但不能是在线教育的学位。同样,通过在线教育获得学位的博士没有资格成为公立或私立的大学校长、院长甚至教授。法律禁止给少于50% 的面授课程或学程少于5年的继续教育课程授予本科学位,规定5年学程才相当于普通全日制本科的同等学力。成功开创了秘鲁创新虚拟教育与继续教育专业的私立大学认为,政治与商业利益影响法律的起草工作。无论情况是否属实,事实上,这些条款反对在线教育的做法,违背了目前的高等教育的传递方式的变化,当今大规模在线课程(MOOCs)风起云涌的发展已经席卷全球。
值得一提的是沙特阿拉伯。当该国政府把认证定为强制性而不是自愿性时,就已经决定了它不会承认一些专业获得的国际认证,如美国工程技术认证委员会(ABET) 的工程认证。通过强迫这些专业通过国家认证的过程,教育部向更具创新性的大学发出负面信息,即它们需要主动申请接受国际认证机构的审查。
更普遍的情况是,许多国家的大学都在抱怨评估与认证程序已经变得官僚与繁琐,以至于很可能演变为一个仪式过程。评估与认证程序对于专业与教育教学实践质量的增值不大,过分注重形式规则,淡化质量提高的过程等。有实例表明,阿根廷、 澳大利亚、荷兰与英国等国都需要经过一个漫长且费用不菲的审查程序,却并不一定能转化为对学校有意义的改进指南。澳大利亚评估机构——澳大利亚高等教育质量标准署在最近提供的一份报告中承认,每年州级与联邦级议会与政府要求提供许多报告,呼吁“减少过度的、扼杀大学的官僚程序”迫在眉睫。[26]早在2008年,彼得 · 威廉姆斯(Peter Williams)作为欧洲质量保障组织的主席就观察到,许多质量保障部门都专注其过程而不是把重心放到质量提升目的上。他把此现象描述为“僵化的质量保障”。[27]表3-2总结了政府、质量保障机构与高等院校三者关系之间最显著的变化。
四、高等教育问责的新范式
命令之下创作不出名著,同样挟持之下也不可能有精彩的教学。然而,承认这一点就是给学术界找借口,使得质量保障专业机构不知不觉中陷入自满的习惯、自恋的质量标准、自我服务的行为准则。针对此种现象,很有必要对大学的社会责任与社会各界展开一个持续的、激烈的论辩。[28]
近年来,已经出现了一些高等教育问责的新方法,还有一些正在探讨中。[29]这有可能影响到国家质量保障机构的工作,还可能完善现有衡量高等院校运行绩效的信息库。在这种情况下,特别重要的是以下5方面 :1. 学生参与调查;2. 学生学习成果的评估;3. 劳动力市场观测;4. 大学排名;5. 基准评估。
(一)学生参与调查
美国2000年举行了第一次大规模的调查——“全国大学生学习性投入调査 (NSSE)”。许多国家已经仿照它制定并实施本国的版本,调查学生如何看待高等教育的教学与学习质量。现在,澳大利亚、加拿大、德国、爱尔兰、荷兰与英国都定期开展了学生调查。最近几年,试点调查也已经在中国、南非等不同国家与地区展开。
20世纪60年代,学生对教师的评价开始出现并持续不断,学生参与调查不仅包括满意度水平等主观指标,也包括衡量学生积极参与、互动与协作学习活动等客观维度。[30]在学生定期参与调查的国家里,高中毕业生往往更容易选择他们想上的学院或大学。 自愿参加学生调查的高等院校可用其结果达到质量改进的目的。
学生参与调查面临两大挑战:[31]第一,学生自我报告数据的有效性与可靠性容易受到质疑。让学生报告其学习成果时,学生能否具有做出明智判断的能力?如何选择并确定学生学习、学校教育标准、学生行为规范的关键因素?[32]第二,这些调查意味着什么?并非所有利益相关者都愿意选择公开调查结果。例如,美国许多大学,包括顶级大学,一直拒绝公布全国大学生学习性投入的调査结果。[33]
(二)学生学习成果的评估
与基础教育阶段的中小学校不同,高等教育界还未曾拥有一个悠久的、传统性的学习成果测量方法。然而,最近几年出现了令人可喜的举措。美国越来越多的机构已经使用三种评估工具来衡量本科层次的教育增值:1. 美国大学考试中心(ACT)的大学学术能力评估(CAAP);2. 教育测验服务中心(ETS)的能力透视测试(EPP);3. 美国大学学习评估(CLA)。类似的工具还有澳大利亚的毕业生技能水平评估(GSA)。
巴西和哥伦比亚等几个拉丁美洲国家也率先尝试测量本科学生的知识习得与能力。 例如巴西前联邦教育部长保罗 · 雷纳托(Paulo Renato)1996年开始将大学教育质量评估测试(Provão)作为一个自愿性测试,旨在比较全国所有大学相似专业的绩效。这是全世界第一个国家评估体系。大学教育质量评估测试由大学本科生最终课程考试组成,不计入学生的毕业成绩,但是被用来评价高校与专业。2004年一项新的测试—— 全国学生成绩考试(ENADE)代替了大学教育质量评估测试。每3年测量一群学生样本, 第一年与最后一年本科生的考试成绩作为测量本科专业的教育增值。[34]同样,哥伦比亚评估研究所自2009年以来,实施了两次测试,衡量本科学生在开始学业以及学业结束时的能力。
在另外一些国家,政策制定者考虑利用学生学习成果达到质量保障的目的。但这些建议已经引起了高等教育界的警惕,美国高等教育未来委员会(即美国教育部部长 “斯佩林斯委员会”)2006年报告描述了这一公开辩论。该报告建议通过测量学习成果来补充现有的认证系统。“……根据法律规定,学生的学习是认证的一个核心部分。 不幸的是,学生往往是最不知情的,也是最后才被纳入视线的。学习认证仍然是最鲜为人知的部分,是高等教育最不透明的部分,甚至可以和拜占庭令人眼花缭乱的金融援助制度有一拼”。[35]
衡量学生国际化学习成果的举措也受到了冷遇。2012年,经合组织开展了“高等教育学习成果评价”(AHELO)试点项目,用于考察经济与工程领域学生通用技能和学科专业知识的成果。虽然17个国家参与了可行性研究及试点工作,然而项目未来作为全球大学排名的一种替代,其结果仍然有待观察。[36]
私营公司专门从事测试工作的年轻毕业生近期准备扭转乾坤,引入一种新式的学生学习效果评价。例如,印度一些大型跨国企业让所有感兴趣的申请工作者都参加一个专业测试。印度有超过150万人参加了被称为“有志者计算机适应测试”(AMCAT)。 英国的评估测试能力、定量分析能力与逻辑能力……还包括各种情景与判断测试,仔细观察他们的人格类型,看他们在特定领域如何应用其软技能。[37]
(三)劳动力市场观测
另一个值得注意的发展趋势是越来越多的发展中国家与转型国家建立了劳动力市场观测(LMOs)。许多经合组织国家建立了就业观测,如欧盟就业观测属于超国家层面的例子,美国劳工统计局、意大利阿尔玛大学观测都属于国家层面,在国家层面之下的有威尔士学习与技能观测、法国时报观察、佛罗里达州教育就业信息系统等。保加利亚、智利与哥伦比亚的实践都值得宣传。
自2012年以来,保加利亚政府已经发布了大学毕业生劳动力市场结果的详细数据。 使用来自国家社会保障行政管理部门的大学生统计资料,教育部能够提供最近5年大学毕业生的薪酬水平和工作类型的丰富信息。例如,数据库显示毕业生是否找到了工作、 工作岗位是否对应其学习领域及水平、他们的雇主属于什么类型、毕业生有永久性还是临时工作、其工资水平是否基于社会保险缴款。
在智利教育部支持下,由阿道夫·阿多尔弗私立大学和智利工业工程部门大学联手,未来劳工部志在使年轻人受到学术教育,并具备职业能力。未来劳工部为毕业生提供数百个就业状况信息,几乎涵盖了75% 的技术专业的毕业生。他们向公众提供详细的数据信息,包括工资与就业机会。门户网站显示,各高等院校的各个专业、辍学率、平均获取学位的时间、4年毕业后的平均收入、本专业当前的学费、本专业的认证状态等详细信息。就业与收入的数据并不是自动公布的,而是来自国家税收局的权威数据库。高等院校需要提供与毕业生数据库相匹配的收益信息。信息隐私受到保护, 因为税收服务仅仅公布各高校各专业的平均值,只要某专业或某高校有25个人就可以获得其收入数据。
哥伦比亚教育劳工观测成立于2005年,由该国教育部管理。它收集并公布毕业生的需求与供给信息。学生、家庭、高等院校、研究人员与生产部门可以获得高职院校毕业生的学术水平统计数据,包括他们领取的工资、找到第一份工作的平均时间以及他们所工作的城市。网站成为学生选择职业时最便利的工具,也成为了高等院校根据劳动市场的需求更新或调整专业设置的工具。哥伦比亚毕业生网站提供哥伦比亚与其他国家工作机会的链接,还提供如何撰写并呈现优秀简历的建议与技巧。访客能够找到毕业生与雇主的调查结果,还能看到特定学科与经济领域的研究。
这三项举措表明,劳动力市场的观测旨在提供与个人的职业期望、高等教育背景和职业发展趋势相关的、更准确的知识与机会,能够帮助明晰高等教育面临的主要挑战——个人与社会之间的关联度。
(四)大学排名
大学排名的影响越来越大,公共舆论的力量无处不在。早先大学排名仅限于美国, 最近几年大学排名表成倍增长,今天已有35个工业国家与发展中国家都榜上有名。《美国新闻与世界报道》大学排名已经成为国家对高等教育问责制的化身。从普遍意义上说, 评价高等院校能够刺激高校采取行动措施以便提升大学排名的强烈动机。[38]
我们还得充分认识到其方法的局限性。不可否认的是,大学排名往往能提供给公众有用的教育信息,特别是在缺乏正规质量保障体系的国家。例如,波兰20世纪90年代初向市场经济转型,急需了解私立高校质量信息。这种对信息的渴求推动了波兰杂志的所有者发起了全国第一家大学排名。同样,多年来日本《朝日新闻》发表的年度大学排名,也起到了最基本的质量保障功能,同时也是填补评估与认证机构的缺失。 2008年上海交通大学排名版公布时,法国全国教师工会秘书长抱怨说,“在奥林匹克运动会比赛上比较高等院校的绩效很不公平。”2008年度大学排名公布后几天,法国高等教育部部长宣布“这些大学排名的赢家可能不是最理想的,但它们确实存在……这表明法国大学改革的紧迫性”。[39]
有些大学排名还把学生参与调查、劳动力市场观测信息作为关键指标。例如,智利最重要的周刊《怎么回事》(QUE PASA)采用未来劳工观测数据,用每年毕业生在劳动力市场就业结果对大学及专业进行排名。同样,保加利亚教育部已经制定了一个包括大学毕业生劳动力市场就业结果的大学排名。
各种利益相关者并未忽略各种大学排名表以及大学排名本身的泛滥,他们的反应并非是正面的。这样的大学排名也往往被许多评论家联合否认,因为出现了数据不真实、 方法有缺陷等问题。一些大学对于其大学排名结果愤怒地抵制,被政治对手作为一种便利的方式批评政府。[40]大学排名的泛滥已引起了强烈的反响:一些人否定大学排名原则、批评大学排名的方法、抗议、政治施压,甚至动用法律行为阻止其出版。
尽管多次试图联合抵制《美国新闻与世界报告》和《麦克林大学排名》,美国与加拿大的大学排名照样公布,其结果仍然受到学生与家长的欢迎,因为这有助于他们选择大学、学院与专业。
(五)基准评估
基准评估是一个大学专业与高等院校绩效与其他同等情况比较的过程。这是一个比大学排名更有意义的选择。[41]不仅仅是安排一个大学排名顺序,基准评估使得用户可以采用一系列性能指标比较几个专业或学校,而不是依赖大学排名顺序号码在同类高校之间指定谁是“最好”。不同的大学排名往往导致各高校争先恐后实现“金榜挂名”, 而基准评估可以提供一个比较温和的基本性能的评价。
德国高等教育中心(CHE)是基准评估最全面的案例,尽管人们经常提到德国高等教育中心网站德国大学排名的错误信息。德国高等教育中心大量投入指标、过程与结果,包括学生与雇主的满意度调查结果,把高校分为三大类型:25% 领头羊院校、 50% 中间院校、25% 垫底院校。用户可以选择他们想了解的大学与指标,两者结合起来进行更精细的搜索。
基准评估近几年也进入了美国高等教育的市场。2007年9月,美国州立大学与学院协会(AASCU)与美国州立大学与赠地学院协会(NASULGC)宣布,他们将通过一个自愿专业问责系统公布关键绩效指标。该计划是对前面提到的斯佩林斯委员会报告关于威胁与建议的积极反应。根据这两个协会发布的计划,参与大学将使用一个通用模板,称为大学肖像,公布其成本、转学率、毕业率以及学生满意度等关键数据。 该计划还将包括采用一个现有学生学习评价测试。此建议的赞助者与抵制《美国新闻与世界报道》大学排名者是同一位大学校长。[42]
奥巴马总统在《2013年国情咨文演讲》中呼吁问责制的变革,包括获得联邦资助标准下学生学费负担能力与学习成果的基准评估。2014年初,参议院提出《2014年大学学费与创新法》。法案建议成立一个由学生、学者与教育者共同组成的独立委员会, 使中等收入与低收入家庭的学生能够承担大学最低的学费标准,增加更多的教育增值。 即使问责网站遇到了来自四面八方的众多反对,看来奥巴马政府仍然在鼓足风帆地推进此项目。
五、结论
回顾国际视野下质量保障发展的最新趋势,揭示了几个重要的方面。虽然建立国家质量保障结构已成为一种普遍的趋势,每年都可看所有国家政府都热衷于质量保障运动,然而很难辨别国家政府与质量保障机构之间不断变化的关系呈现出某种统一的大趋势。本论文对全世界各国的实例分析喜忧参半,一些国家加强了政府监督的作用, 可能冒着政府损害质量保障机构履行独立性的风险,另外一些国家给予质量保障机构、 高等院校更多的自主权,还有一些国家正在进行重大的结构变革以达到提高其质量保障体系有效性的目的。[43]
同时,最近几年新式的问责机制已经出现,补充传统的质量保障机构评估与认证的功能。学生参与调查、学习结果评价、劳动力市场观测、大学排名与用于基准测试的绩效指标等都可以为质量保障提供有用的附加信息。问责制的多样性为学生、雇主、 政府与社会提供了更加丰富的、透明的高等院校运行范式。这也为质量保障机构采用一种更全面的方法实现其质量提高的使命提供了机会。根据本论文的分析,可以提出有效问责的以下3个原则。
首先,政府与质量保障机构必须在问责性与独立性之间保持良好的平衡,明确双方参与的界限与双方协商的规则。政府,广义上说是社会,确保高等教育质量的合法利益,特别是在私立教育提供者、跨国界教育成倍增加的国家,质量保障机构必须享有充分的自主权来履行其职责。双方都应该避免走极端。政府不应让政治与缺乏信任的态度使质量保障机构蒙羞,而质量保障机构对于低于标准的高等院校不能手软,对于创新型高校不能太硬。
其次,为了达成有意义的差异性,质量保障不应主要聚焦于高等院校的运作方式, 而是聚焦其实现教育的真正结果。根据2005年斯坦(Stein)提出的差异性理论,程序性问责主要关注的是规则与程序,与实质性问责相比意义不大;实质性问责主要关注高等院校的研究、教学与学习本身。第一种问责可能更容易监督,但毫无疑问第二种问责重点更强,其复杂性与困难度更高,涉及到学生习得能力、学生的学习成果与教育增值等方面的评价。
最后,最有效的问责机制是质量保障机构与高等院校之间的相互协商契定。协议能够确保评价过程中更大范围的问责,使得质量保障工具得到全面使用。