非农化利用（共12篇）
非农化利用 篇1
江苏扬农化工集团有限公司是扬州市生产农药、氯碱、精细化工产品的高新技术企业。在多年发展过程中, 企业在市场信息开发、新品开发和新技术工艺开发工作中, 科技文献查询利用分析地位显著并发挥了重要作用。
一、企业获取文献信息的主要渠道、数据库使用情况
扬农化工集团有限公司在技术中心建立了精细化工专利数据库, 该数据库有两部分功能:专利文献数据库和战略分析系统。数据库可以为科研开发人员了解相关领域专利文献提供检索功能, 战略分析系统可以对收集到的专利信息进行诸如行业发展情况分析、发明人分析、IPC (技术领域) 分析等信息的分析处理, 结合对市场、经济信息的分析, 向决策层、技术研发人员、经营人员和知识产权工作者及时地提供情报信息。通过该数据库的建设, 为扬农集团专利战略的研究制定打好基础。
从调查可以看出, 扬农化工集团有限公司获取文献、信息既注重电子现代信息渠道, 又注意文本传统信息渠道。同时, 还开发先进国家科技工作普遍采用的学术交流等方法渠道, 来源齐全广泛。来自各类渠道的信息相互补充佐证, 便于企业对信息资源的收集筛选。扬农化工集团有限公司, 十分注意科技人员的学术交流, 每年组织科技工作者参加有关的学术会议, 到外单位参观学习, 邀请大专院校科研院所专家学者来厂作学术报告。每周还组织全厂的科技人员开展沙龙活动, 全厂科技工作者在学术互动中形成互补, 构成开展“集体大脑”。经常开展学术交流活动为科技人员们和其他参加者提供高频率、广范围的科技信息互换, 快速接力传递科学研究能力, 有效地增进了科研个体和群体的研究能力。
二、企业所需科技文献类型、服务方式情况
从扬农化工集团有限公司科技人员文献需要的类型我们可以看到, 图书期刊等文本信息对科技第一线的科技工作者来说是仍然是重要的信息来源, 扬农化工集团有限公司现在每年订阅科技期刊91份, 购买书籍500本 (套) , 拥有全套美国化学文摘在内的藏书2.5万本, 为科技人员查阅信息提供了方便。目前, 在我国流行一种观点, 认为电子信息可以取代文本信息, 这种思维影响了科技工作信息的传递。在2007年全国企业信息班上, 就有扬州乡镇企业的学员反映查询信息困难。在发达国家每2000人的居民区就有一家图书馆室, 方便居民的阅读查询信息。各工厂企业需要学习扬农化工集团信息工作的成功经验, 乡镇图书馆室也需适应形势, 吸收企业退休科技人员, 增加本乡镇有关企业信息需求的服务项目, 收集企业需求课题与市县信息中心和图书馆联系, 更好地为企业提供信息服务。
三、企业获取文献信息和数据库使用效益情况
扬农化工集团有限公司收集信息不仅用于科技立项、研发参考, 还用于鉴定验收报奖专利, 甚至市场调研也注重了信息收集处理研究。比利时某公司委托国内一家专利事务所来函, 称扬农化工公司一个国内生产规模最大、利润可观的产品侵犯了该公司的发明专利。为此扬农化工公司知识产权管理部门专门对该公司专利进行了调查, 发现公司专利只是在中国申请, 还未获得批准, 其生产工艺是老工艺, 早已在国内外有了公开报道, 且与公司申请的国家发明专利完全不同, 为此公司针对其专利权利要求书逐条提出异议, 提交国家专利局诉其申请无效。
全厂各部门方方面面都使用信息。管理人员、研究人员、技术人员、市场调查人员都开展了信息工作。扬农以拟除虫菊酯起家, 针对市场调查了解的信息, 扬农集团有限公司加强自己的创新, 选择主攻名不见经传却拥有高利润的中间体, 做扎根于核心技术的“产品树”。中间体常被国外厂商掌控, 扬农集团有限公司通过仿制再创新, 攻克了关键技术, 终于成为国内唯一能够中间体完全自行配套的企业。“完全自行配套”以后, 扬农掌握了国际市场话语权, 品种系列化开发开花结果, 先后开发出溴氰菊酯、咪唑菊酯、氟氯苯菊酯、四氟、七氟、氟硅菊酯等10多个达到国际先进水平的菊酯新品, 仅用不到10年的时间, 第一棵“产品树”成型, 快速追赶上国际竞争对手。
四、信息使用量及企业和经济效益的分析
扬农集团有限公司信息利用量增长率2005、2006年有所下降, 销售量增长率2004、2006、2007年三年有所下降, 利润增长速度2004、2006、2007年三年也有所下降, 其中2004年下降率略为大些。利润与信息量的比例增长率2004、2006、2007年三年也有所下降, 其中2004年下降率略为大些。2007年增长速度的下降也应引起重视。扬农信息利用量增长率2004年有所增长, 2005年利润增长速度也有所增长, 对照增长下降两方面的变化可见信息的利用效益有一年滞后期, 即信息的利用对效益的影响, 需第二年才有明显的效果。
对照利润增长速度和利润与信息量的比例增长率下降的情况可知, 后者主要受到利润增长速度的影响, 即2004年利润速度放慢是主要原因。什么原因导致2004年利润增长率的下降, 从市场行情来看, 2006年全国销售渠道出现新变化, 农药总产量再次持续增加, 而全国农药价格总体稳中有降。近几年农药的销售渠道呈现出农资系统、农技系统和个体三者并存的态势。近来又出现了新的情况:一是以农药经销集团为主组织的连锁销售网络;二是以农药生产企业为主组织的连锁销售网络, 三是出现了生产企业入驻大型农药或农资超市;四是部分省出现了新的销售渠道——邮政配送。这些是否是造成2006、2007年利润增长速度放慢的原因需要我们密切关注。
我们用数值分析软件对扬农化工集团有限公司2002年以来科技文献查询和信息利用量进行计算, 得到时序函数图y=3.6582x4-35.155x3+90.224x2+12.423x, R2=0.9147说明拟合度很好, 函数模型很好地反映了数据变化的规律。
图表一、扬农化工集团有限公司2002年以来科技文献查询和信息利用时序函数图
扬农化工集团有限公司坚持内涵式、科技效益型的发展战略, 通过机制创新、科技创新, 不断提高规模经济的集约化水平。重视文献信息查找开发新产品、新工艺, 年年有填补空白的新品问世。产品包括拟除虫菊酯产品系列农药产品系列基础化工产品系列三大系列六十多个品种, 现已形成以菊酯为特色、农药为主导、氯碱为基础的产品精细化、多元化格局, 致力于建设一流的综合性大型农药化工企业集团。
菊酯产品树逐步进入市场成熟期后, 扬农又扩展外延, 精心培育20万吨苯氯化、硝化“产品树”。扬农化工集团有限公司坚持在自己最熟悉的领域挖深挖广, 做核心技术。以苯氯化、硝化产品树为例, 扬农化工集团有限公司主攻产品收率, 开发独特的定向氯化及高效蒸馏、结晶分离装置及分子筛过滤系统等高新技术, 产品纯度由99.5%上升到99.9%。为下一步储存力量, 扬农目前又在前两棵树的基础上外延, 正着力打造新材料方向的第三棵产品树。
如今, 扬农化工集团有限公司具备了从实验室研究到中试放大、产业化开发直到工业化全流程的技术、人才资源, 集团研究所80%以上的研发项目来自于产学研结合, 扬农化工集团有限公司先后承担了5项国家科技攻关项目、3项国家级、5项省级火炬计划项目, 有11个产品被列为国家重点新产品。
摘要：本文对2002年来扬农化工集团有限公司科技文献查询和信息利用情况进行了统计和分析, 总结了该厂科技文献查询工作的做法。
关键词：科技文献,查询,信息,农药,化工
参考文献
[1]胡锦涛在党的十七大上的报告.新华社, 2007年10月24日;
[2] (法) 让-诺埃尔·让纳内.当Google向欧洲挑战的时候.北京图书馆出版社, 2006;
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[4]陶林实, 王莉莉.信息社会垂直组织关系的弱化.农业图书情报学刊, 2007 (5) 。
非农化利用 篇2
根据县委、县政府关于国务院第X次大督查迎查工作会议安排，现将遏制耕地“非农化”防止“非粮化”有关情况汇报如下。
一、健全完善“田长制”，全面压实耕地保护责任
粮食生产，根本在耕地。党中央多次对耕地保护作出部署安排，从“保粮食能源安全”到遏制农村乱占耕地建房，再到遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，充分表明“耕地保护任何时候都不能放松”。20XX年，国务院相继出台《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》等文件，明确了耕地保护的方法路径。
为坚决贯彻党中央、国务院的决策部署，20XX年XX月，按照市委办公室市政府办公室关于建立耕地保护“田长制”的通知》(X办发电〔20XX〕XX号)相关工作精神，结合我县实际，出台《XX县耕地和永久基本农田保护“田长制”实施方案》（X政办发〔20XX〕XX号），成立工作领导小组，设置县、乡镇（街道）、行政村三级网格体系，建立由县长担任总田长、分管副县长担任副总田长、XX名乡镇长和街道办主任担任一级田长、XXX名村主任担任二级田长，XXX名网格员担任三级田长，明确各级田长工作责任，形成了“横向到边、纵向到底”的保护网格，将保护任务落实到人、到地块。“田长制”实施以来，通过各级媒体报道和土地执法宣传，广泛宣传“田长制”相关政策，X月X日《人民日报》报道了我县经验做法。各级田长守土有责、守土负责、守土尽责，坚守耕地红线，有效遏制违法用地发生。
二、持续推进“智慧国土”，坚决遏制违法乱占耕地
（一）建立监管网络。
20XX年初，成立县自然资源和规划执法大队,下设X个执法中队、XX个执法分队,县乡两级共配备XXX名执法人员、XX辆执法车、XX部记录仪,聘请了XXX名村级网格员,各乡镇街道自然资源和规划所和执法分队按照“日常巡查、重点巡查、集中巡查”的方式，对“非农化”、“非粮化”等违法占地行为巡查监督，探索出“县自然资源和规划局负总责,乡镇街道为主体,乡镇街道分管领导具体抓,村(社区)党支部书记直接抓,自然资源和规划所依法管”的联动机制。健全“发现、受理、交办、处理、反馈、核查、监督、评价”工作机制，实行一天一巡查，信息一周一汇总，处理结果一月一汇报，确保及时高效处理违法占地行为。（二）搭建“智慧国土”监管平台。
20XX年XX月,委托中国铁塔股份有限公司,创造性将人工智能、大数据等技术应用到自然资源监管领域,全县各个网格接入视频监控系统,每个基站安装X座铁塔,配备摄像头XXX处,覆盖半径XX公里,24小时全天候监控,构建起从发现报警、现场核查到依法处置的全程可视化闭环管理系统,实现了“高空看、智能判、网上管、群众报、地上查”,实时监控、地动即知。截止目前，累计发出预警信息XXX条，核实整改违法占地XXX起，经验做法被《中国自然资源报》等刊登推广,全省自然资源执法信息化建设现场会在郓城召开。（三）推动月度卫星动态监测常态化。
20XX年XX月与二一世纪空间技术应用股份有限公司合作,积极探索新一代卫星技术、云计算等技术在自然资源监管领域的应用,建成“月度卫星动态监测”平台。实行“月监测、月核查、月评比”制度，每月XX日前由第三方公司提供卫星图斑，对照省厅反馈卫星图斑及时整改、及时销号,实现对全县XXX平方公里土地无缝隙、零死角监管。截止X月份，提取并审核卫星图斑XXX个，面积XXX亩，已审核通过图斑XXX个，面积XXX亩，通过率XX%。全县违法占地比例由20XXXX%下降为20XXXX%、20XXXX%、20XXXX%，土地执法监管成效走在全省前列。三、规范实施“占补平衡”，强化耕地数量和质量监管
为充分发挥耕地占补平衡对工业化、城镇化建设占用耕地的补救作用，按照建设占用耕地“占一补一、占优补优”原则，大力推进土地整治，实施耕地提质改造，通过耕地补改结合，确保耕地占补平衡数量质量双到位，同时为经济社会发展提供用地服务和保障。20XX年以来，我县共实施占补平衡项目XX个，新增耕地XX万亩，占全市总量三分之一，市场价值XX亿元以上，切实做到了耕地数量不减少、质量不降低。
四、明确目标任务，守住耕地红线
（一）健全耕地保护长效监管机制。
坚持积极稳妥、依法依规、属地管理的原则，杜绝增量、消化存量、严治抛荒，分类处置耕地“非农化”“非粮化”。一是组织摸底调查。结合土地变更调查、第三次国土调查等最新成果，全面开展耕地“非农化”“非粮化”情况调查，摸清底数，明确任务。二是分类稳妥处置存量。对《通知》《方案》下发前发生的耕地“非农化”“非粮化”问题，按照实事求是、妥善处理、逐步消化、不搞“一刀切”的工作原则制定分类处置方案，恢复耕地功能。三是坚决遏制增量。对各类新增违法违规占用、破坏耕地问题“零容忍”，一经发现坚决制止，立即纠正。四是严格保护耕地属性。严禁违法违规将农用地转为建设用地，严格控制将耕地转为林地、园地、草地等其他类型农用地，坚决防止破坏、损害耕地质量和种植条件的农业生产经营活动。五是强化耕地农业用途管制。坚持农地农用、粮田种粮，严格管制耕地农业用途，耕地在优先满足粮食和食用农产品生产的前提下，适度用于非食用农产品生产。土地流转过程中农地非农化研究 篇3
关键词：土地;土地流转;非农化;研究
中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2015）04-0124-02
土地是人类赖以生存和发展的基础，是农业生产的基本生产资料。古典经济学之父亚当.斯密曾有句名言：“土地是财富之母，劳动是财富之父。”我国是一个人口众多，但耕地面积稀缺的国家，人均耕地面积仅0.106公顷（1.59亩），土地问题一直是中国经济社会关注的焦点问题.2013年，正值改革开放35周年，改革开放也进入了攻坚区和深水区，中国第十八届三中全会也对农业问题给与了重点关注。家庭联产承包制度在取得巨大成就之后也面临着一些问题。
1978年，安徽、四川两省少数农村尝试包产到组，促成了十一届三中全会后中共中央领导人力主对农村政策的变革，家庭联产承包责任制在广大农村地区推行起来，在家庭联产承包责任制的制度框架下，农民拥有对土地的承包权，使用权和经营权。土地流转，是指具有土地承包经营权的农户将自身的土地经营权转让给其他的农户或者经济组织，而农户本身则保留土地承包权。《中华人民共和國宪法》规定：土地使用权可以依照法律的规定转让。农地非农化是指农用地转变用途，成为居住、交通、工业、服务业等城乡建设用地的过程。土地的非农化是城市化、人口增长、经济发展、基础设施建设等拉动力与地方政府、农民等推动力共同作用的结果[1]。
一、我国农业用地转向非农用地的现状和发展趋势
改革开放浪潮后，尤其是近年来我国在年平均GDP保持在10%的经济发展势头下，工业化的规模越来越大，工业化、城市化的进程中占用大量的优质农地，农业用地和非农化的不平衡矛盾加剧。从西方发达国家快速工业化和城镇化的经验中可以看出，这一过程中农业土地非农化是不可避免的现象，工业化的快速发展，对土地的需求急剧膨胀，农地非农化的规模越来越大.
二、加速土地流转，促进农地非农化的原因
（一）经济高速增长加剧对土地需求，政府追求GDP增长，加速土地流转
土地是工业化过程中资本原始积累之源泉。改革开放后，中国农村在实行家庭联产承包责任制，解放和发展了生产力，工业化进程也取得了令全世界为之侧目的成就，工业化和城市化的高度发展使得对土地的需求急剧膨胀，人口的增加也在一定程度上对土地规模的需求增多，需要更多农业用地转变为建设用地，土地作为工业化进程中资本积累的要素作用越来越明显。
《中华人民共和国宪法》规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。土地的使用权可以依照法律的规定转让。各级地方政府，在改革后进入资本原始积累阶段，尽快完成地方政府的资本原始积累是财政分权后地方政府的重要行为特征，以地生财是地方政府原始积累的最佳选择[2]。地方政府通过农业土地的流转，使农业用地增值，增加财政收入的同时，加快地区的工业化进程，提高地区GDP水平，提高政府绩效，改善城市基础设施和环境，加快城市化进程。这就加速了对土地使用权的流转。
（二）农民要求分享工业化和现代化的成果，增加收入，促进农地非农化，加速土地流转
80年代初在党的旗帜的带领下农村改革从集体制变为家庭联产承包责任制，在80年代初取得了令人瞩目的成就，农业高速增长，但之后农业增长速度明显放慢，甚至出现了徘徊的局面。加之我国农业产业结构比较单一，农村经济基本上是农业经济，务农劳动力占农村劳动力的90%。但随着农村经济及第三产业的发展，非农产业在农村经济中占了越来越大的比重，许多农业劳动力不断转移到非农产业，农村产业结构发生了巨大变化。农业的比较利益与非农业相比较低，土地经营效率下降，土地负担过重，从而导致大量农民宁愿从事非农劳动[3]。同时，在非农化的过程当中农民可以从农用地转变为建设用地当中获得高额补偿，农户可以以此补偿金为资本，从事第三产业和非农产业，这就使得很多不想从事农业生产的农户渴望分享工业化的成果，增值土地级差收益，以此为资本增加收入，也加速了土地流转，促进农业用地的非农化。
三、有关土地使用权流转过程中农地非农化的方式
在我国现行的土地所有制制度下，土地流转中的农地非农化主要包括两种途径：1、集体土地转变为国有土地，这主要是国家建设征用农地，主要包括城市建设、建制镇、独立工矿、铁路、水利工程等，（1），《中华人民共和国物权法》规定为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其不动产。随着城市化的加速，城市用地规模大幅度扩张，这就需要大量的农村土地作为后备资源，而经济的发展必然离不开基础设施的支持，铁路、水利工程等都不可避免的要占用优质耕地，我国重要法律的相关规定也给了国家征用制度提供了法律基础，据统计，这些基础设施和重点项目平均每年占用农地200到250万亩[4]。2、集体土地使用权的使用者之间的流转，主要包括乡村集体建设占用农地和农村个人建房占用农地。乡村集体建设用地主要是乡村中的集体企业，农田中集体建设的水利设施等，主要是用于建设用地。集体土地使用权的使用者之间的流转速度明显加快，有关土地使用权流转的法律规定：作为流转对象的土地使用权，应该是由土地使用者依法享有的、权利主体明确的、依法可以流转的土地使用权。
四、土地流转过程农地非农化所面临的困境以及各种阻碍因素
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土地流转中的农地非农化，不仅为城镇化和工业化提供了土地的资本积累，促进了农村产业结构升级，对经济社会的发展有很大的推动作用，在农村方面，土地流转使广大农户获得大量资金，获得了土地增值收益。但是，农地非农化所导致的土地使用权的流转，使土地的使用者发生了变化，根据国家规定，城市的土地是归国家所有，农村的土地是农村集体所有，通过国家建设用地和乡村集体建设用地导致的集体土地转变为国有土地，集体土地使用者之间流转，由此衍生出来的其他财产权利不尽相同，不同的政策之间不可避免的产生各种矛盾[5]。
（一）非农化和耕地资源之间的矛盾
《中华人民共和国土地管理法》中明确规定严格限制农业用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。党中央如此重视我国的耕地资源的根本原因是我国的人多地少的基本国情，但是经济的发展不可避免的要占用农村耕地，城市化和工业化需要哦用地与耕地保护之间出现了两难的局面，在土地的有偿使用过程中，由于对城市存量土地有偿使用改造的困难性和有限性，地方政府不断扩大和加快农地非农化的数量和速度[7]。关于非农化和耕地资源的争论也是一场持久战。
（二）土地流转和非农化过程中产生大量失地农民，成为影响社会的不稳定因素
农业非农化造成的土地流转中，国家和乡村集体建设用地造成了大量的农民失地，尤其是在中国东部发达的大中城市，这种现象尤为明显。目前我国失地农民问题主要表现为三个方面：第一是失地农民数量多，群体庞大，我国经济的高速增长直接影响了城市化和工业化的进程，再加上中国人口的增加，使得土地占用规模过大，占用农村土地的速度也越来越快，国家强制占用农村集体土地，产生了大量的失地农民。第二是农民获得的征地补偿过少，征地补偿是失地农民在城镇化进程中获得的最直接的经济利益，也是最容易印发征地矛盾的焦点。我国现行的补偿制度是一种直接的补偿关系，并没有考虑到失地农民的长远利益[6]。国家和集体在占用农户土地的同时，虽然依照法律的规定给与农户一定的补偿，使农户获得了土地增值收益，但是这些收益中大部分还是流入了集体的口袋，农户分到的补偿收益相对过少。征地补偿的公平性收到质疑。第三是失地农民的后续生存问题，农民的生活水平和生活质量问题也没有得到重视，这主要由于我国目前农村的社会保障体系并不完善，大多数农民没有纳入到社会保障体系之中，而且农业始终是农民收入的主要来源，失去了土地作为生存保障之后，农民的再就业也是一个大问题，总之，失地农民在失去土地之后生活堪忧，加之非农化速度的加快，失地农民的数量群体尤为庞大，如果不尽快采取措施解决失地农民的问题，这必然会成为威胁我国经济社会稳定前进的因素。
（三）农户的土地产权不清晰，土地承包权内容模糊
现阶段农民尽管在家庭联产承包责任制的制度框架下得到了土地的经营使用权，但是缺乏处置权，在土地所有权方面，政策上也没有给与相应的保护。尽管在承包期内的土地使用權是收到保护的，而且国家也将农民的承包经营权从十五年延长到三十年，但是在农户的心目中仍然存在着不确定性，就是在承包期满之前，政府（无论中央还是地方政府）政策的变化有可能导致他们承包的一些或全部土地被拿走，拥有较多资本的农户将遭受损失，即使这些资本是流动的也会如此[8]。对土地产权和土地承包权的不完全规定导致了我国现阶段土地作为市场的一种要素，并没有得到相应的发展，也降低了农户农地经营收益和农地交易价格，增加了农地交易成本，降低了农地市场交易的净收益，最终减弱了农户的农地需求和供给[9]。不利于农地非农化，从而更加限制了农村土地流转。
参考文献：
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[6]土地流转中的失地农民问题及其对策 崔智敏 改革论坛
[7]谭荣 曲福田 中国农地非农化与农地资源保护：从两难到双赢 中国公共管理论坛
[8]林毅夫 中国改革后决定农场投资与农民住房建设的因素 经济发展与文化变迁
[9]吴元波 试探中国农村土地市场流转的“囚徒困境”[J] 科学 经济 社会 2007年1月
非农化利用 篇4
表土剥离利用全称为建设用地耕作层表土剥离再利用, 它对增加耕地数量、提高补充耕地质量、提高耕地的地力肥力、保护有限的耕地资源起着积极的作用。在征收、征用耕地时, 对耕层表土进行临时性或永久性剥离, 是征地管理和土壤保护相结合的新型土地利用方式。积极而有序地推进表土剥离利用, 能显著增强地球生态产品的生产能力, 是生态文明建设的内在要求[1,2]。
2 产生背景
2.1 贵州省的石漠化非常严重, 耕作层表土剥离再利用在贵州山区是一个很好的创新
贵州省开展的非农业建设耕地耕作层剥离再利用工作很有前瞻性。按照《贵州省非农建设占用耕地耕作层再利用实施办法 (试行) 》的工作要求, 督促用地企业履行表土剥离协议, 率先在石漠化严重的毕节市织金县官寨、三甲两乡实施全县第一期表土剥离再利用项目, 项目总面积79.345 7 hm2, 客土源点面积54.816 3 hm2, 土地整治项目点24.529 4 hm2, 建成后新增耕地20 hm2。
2.2 工业化和城镇化是经济发展的关键点和突破口
贵州省紧扣“两加一推”主基调, 充分考虑自身地理条件, 围绕“山”字做文章, 按照“一区两城多园”的模式, 实施产业园区和城区建设组团式发展, 在园区建设、新城区建设、道路建设等方面主动向山“靠拢”, 劈山开路, 开山建城, 挖山建园, 同时掘出石头用于修桥、筑路、砌墙等工程领域, 推动工业化和城镇化进程, 有效促进耕地保护[3,4]。
2.3 开创多元耕地保护新格局
全省开展了非农建设占用耕地耕作层剥离利用试点工作, 拓展耕地保护思路, 开创了多元耕地保护新格局。从试点开展到现在, 全省已完成耕作层剥离面积410.67 hm2, 产生土方123.19万m3, 利用区已利用量97.69万m3, 新增耕地205.33 hm2, 改良中低产耕地92.00 hm2, 临时存储25.5万m3耕作层土壤用于城市绿化等用途。
2.4 开展耕地耕作层表土剥离保护生态工作
贵州省对开展非农建设占用耕地耕作层剥离利用试点工作进行了部署。目前, 全省有16个县 (市、区) 开展耕作层剥离利用试点, 其中仅有5个县 (市、区) 实质性开展了剥离利用工作, 完成剥离面积111.50 hm2, 产生土方32.29万m3, 改良耕地36.57 hm2。
2.4.1 坚持整体规划、试点先行。
耕作层剥离利用必须符合土地利用总体规划和土地整治规划, 根据经济社会发展用地和土地整治区域布局, 进行整体规划、统筹安排、分期实施。县级国土资源部门按照指导意见和试点工作实施方案, 编制县级专项规划, 进行科学论证审查。
2.4.2 实行计划管控、分批实施。
耕作层剥离利用试点实行年度计划管理, 各地结合下达的年度计划, 组织申报试点项目, 经审查通过后, 即可开展耕作层剥离利用工作。利用区工程完成后, 按照土地整治项目管理规定组织验收, 确保工程质量。坚持科学选址利用区, 尽可能选在农村空心村、闲置地、工矿废弃地、低丘缓坡等未利用地。
2.4.3 注重统筹谋划, 搞好结合。
一方面, 与低丘缓坡等未利用地开发利用试点、城乡建设用地增减挂钩试点结合起来, 整合资源, 通过这2个专项工作形成耕作层剥离利用工作倒逼机制。另一方面, 与年度土地利用变更调查结合起来, 做到及时更新耕作层剥离利用调查, 按时变更入库, 确保符合国家土地变更调查要求。
3 主要经验及做法
3.1 全力推进土地开发整理, 建设高标准基本农田
开展非农业建设使用耕地耕作层表土剥离, 用于新开垦耕地、中低产田或者其他耕地的土壤改良的试点工作。利用剥离出的表土, 一是对中低产田进行改造, 实行土层增厚和土壤改良;二是规划选择高标准农田土地整治项目, 配套利用区域剥离的耕作层, 提高土地整治的效果和效益。
3.2 实行最严格的耕地保护制度
认真落实耕地保护责任制, 层层签订目标责任书, 认真贯彻落实了国务院关于加强耕地保护和基本农田保护的精神, 从严控制用地计划和严把审批程序, 确保耕地占补平衡。
通过对耕作层的利用, 将大大改善和提高中低产田改造力度;配套开展煤矿片区矿山地质环境治理示范工程项目, 大量的剥离层将使用在该项目的土地复垦区, 作为复垦项目的复耕用土及种植业的土壤补充, 提高新增耕地的质量。
3.3落实土地“招拍挂”出让制度, 切实加强国土资源市场建设
按照经营性土地招标、拍卖、挂牌出让和工业用地出让的有关规定, 严格执行工业用地招拍挂制度, 凡属于农用地转用和土地征收审批后由政府供应的工业用地, 政府收回、收购国有土地使用权后重新供应的工业用地, 必须采取“招拍挂”方式公开确定土地价格和土地使用权人。
3.4 扎实做好建设项目用地预审报批和项目选址工作
完成重大基础设施、重大招商项目用地预审, 切实发挥用地预审的前置把关作用, 严格规范经营性和工业项目用地预审管理, 认真做好用地预审与项目审批 (核准、备案) 的衔接, 加强建设项目用地预审的在线备案和跟踪监管, 扎实开展用地报批工作, 切实保障发展需求。
4 启示
4.1 领导重视是关键
国家土地督察武汉局局长王广华、贵州副省长慕德贵、省国土资源厅厅长朱立军多次到贵州省就非农建设占用耕地耕作层剥离再利用进行调研强调指出, 贵州省要认真抓好非农建设占用耕地耕作层剥离再利用试点工作, 不断创新工作思路, 总结提炼工作方法, 创造贵州表土剥离经验。
4.2 积极争取国家资金, 开展环境影响评价
编制贵州乌蒙山区域毕节七星关区“兴地惠民”土地整治工程规划。根据土地变更调查, 七星关区现有耕地138 332.13 hm2, 土地垦殖率高达40.55%, 是全国平均水平的3.19倍。坡耕地109 013.72 hm2, 占耕地总面积的78.81%, >25°的坡耕地29 318.41 hm2, 占坡耕地面积的26.89%。
由于土地贫瘠, 地质灾害易发, 可供开发的土地后备资源严重不足, 加之城镇化和工业水平低, 贫困程度深, 扶贫开发任务艰巨, 是乌蒙山区域整体扶贫攻坚的重点区域。因此, 实施兴地惠民土地整治重大工程对缓解七星关区人地矛盾, 实现可持续发展具有十分重要的战略意义。
4.3 效益评估是前提
贵州省抓实非农建设占用耕地耕作层剥离再利用试点工作, 总结提炼了工作经验, 完善工作机制, 并向全省乃至西南片区进行推广;算好经济账、效益账、社会账, 对非农建设占用耕地耕作层剥离再利用的投入和产出要进行细算, 把投入与产出联系起来比较, 保证长足发展;进一步完善向山要地制度, 探索出一条保土地资源、保发展的重要路子。
参考文献
[1]窦森, 董雪, 董丽娟, 等.松辽平原表土剥离技术体系:以吉林省松原市为例[J].吉林农业大学学报, 2014 (2) :127-133.
[2]李建华, 赵艳玲, 付馨, 等.丘陵区水田整治中的表土剥离技术研究[J].湖北农业科学, 2013 (5) :1039-1043.
[3]付梅臣, 陈秋计, 谢宏全.煤矿区生态复垦和预复垦中表土剥离及其工艺[J].西安科技学院学报, 2004 (2) :155-158.
非农化利用 篇5
非农化的制度性约束与非制度性空间
一、非农化的概念 中国的非农化就是指建国以来尤其是改革开放以来我国农业、农村和农民在工业先导和城市偏向的`非均衡宏观制度环境下,在二元结构不断失衡的过程中,以及一系列种种微观制度的约束下,根据分工和生产力发展要求以及自身发展的需要,通过不懈的努力创新和制度争取,以及一些非规范的方式,分别向工业化、城镇化和市民化演进的漫长历史过程.
作 者：李旭晟 作者单位：江西省政府决策咨询委,江西,南昌,330046刊 名：党史文苑(学术版)英文刊名：LITERATURE ON PARTY BUILDING年，卷(期)：“”(8)分类号：F3关键词：
土地非农化过程中的影响因素分析 篇6
摘 要 改革开放以来,我国经济迅速发展,取得了举世瞩目的巨大成就。经济的快速发展加快了城市化的进程,导致对土地的需求日益扩大。而一定时期内的建设用地供给有限,农用地向建设用地的转化成为必然。经济发展,人口增加,固定资产投资等因素在加速非农化的同时,生态、粮食安全及国家制度等因素对非农化形成一种刚性约束。
关键词 农用地 土地非农化 土地非农化机制
一、引言
土地是人类社会生存与发展的物质基础,是一切生产、经营活动不可或缺的基本条件。土地资源配置的合理与否对经济运行产生巨大影响。改革开放以来,伴随着经济增长、产业结构的调整,我国的土地利用结构也发生了巨大变化,大量土地从农业部门转移到非农产业部门。这一方面支撑了国民经济的全面发展,另一方面却造成了耕地资源的大量损失,即所谓的土地非农化趋势。
土地非农化是指农用地转变为一切非农产业部门的建设用地的过程。所谓的农用地,是指用于农业生产的全部土地,包括直接农用地和间接农用地。直接农用地包括耕地、园地、林地、牧草地、养殖水面等用地;间接农用地是指排灌沟渠、田间道路、晒谷场、温室、畜舍等生产性建(构)筑物占用的土地。建设用地包括城市用地、建制镇用地、农村居民点用地、独立工矿用地、特殊用地、风景旅游设施用地、交通用地和水利设施用地。
二、土地非农化的推动力量
(一)人口增加与土地非农化
中国的现有人口大约13亿,人口基数庞大,人口总量在未来几十年内仍将不断增加。为了满足新增人口的需要,大量的农用地必须转化为建设用地。
美国学者唐纳德·博格对美国1929—1960年城市人口增长的数量与土地非农化作了相关研究,在这一期间每增加一个城市人口,需要增加0.105公顷的农用地转化为非农用地[1]。另一项研究根据1950—1960年对美国西部44个县市的航测,每增加一个人需要有0.008到0.174公顷的土地用于非农用途[2]。我国学者梁进社的研究表明居民点和工矿用地面积与人口数量存在幂指数的关系[3]。 理论与实证研究表明,人口增长是推动土地非农化的重要力量。
(二)城市化进程与土地非农化
城市化和工业化是人类社会经济发展的必然阶段。工业的聚集和扩展带动城市的发展,表现为城市数量的增多和城市规模的扩大,必然需要大量的建设用地。
2009年我国的城市化水平已经达到45%,按照一般规律,一个国家的城市化水平在达到了30%左右,就进入了城市化加速期。目前,我国处于工业化中期,城市化加速阶段的经济与社会特征日益凸显,社会财富以前所未有的速度累积,土地等生产要素向非农业部门急剧转移。
2000年我国的城市化水平为35%,城镇人口约3.85亿。2010年城市化水平将达到45%,总人口约13亿,全国城镇人口5.85亿(实际数字要大于5.85亿,暂且按照5.85亿计算)。按照人均用地面积90m2计算。2000—2010年10年间城市人口增加了2亿。10年共增加了180万公顷(2700万亩)的城市建设用地,年均增加18万公顷。
城市的进步与发展离不开土地非农化。历史实践表明,城市的扩展和增多是土地非农化的重要驱动力量。
(三)经济发展与土地非农化
土地非农化进程与经济发展进程紧密相关。经济的高速增长引发了对农地转非农占用的巨大需求。随着经济的发展,土地非农化规模会越来越大。
根据实证研究表明,土地非农化和经济建设有着很强的相关性。当年全国建设用地新增面积与国内生产总值增长速度的相关系数为0.758,累计建设用地面积与国内生产总值的相关系数为0.98。另外,当年国家建设用地与当年第二产业发展速度、工业发展速度、建筑业发展速度的相关系数分别为0.835,0.817和0.774.当年耕地减少面积与第三产业发展速度的相关系数为0.826[4]。土地非农化是经济发展中的一个必然现象,土地非农化对于经济增长的贡献主要体现在其承载功能和资产增值功能。经济的发展离不开土地非农化,经济发展需要成为推动土地非农化的重要动力。
(四)固定资产投资与土地非农化
经济的增长来源于两个方面:一是要素投入的增加,即量的增加;二是要素配置使用效率的提高,即质的改变。目前我国经济增长中要素投入的贡献份额大于效率提高的贡献份额,经济增长还主要依靠要素投入的增加来维持。
不考虑劳动力等要素,要素投入的主要表征指标是固定资产投资的增加,而固定资产投资的绝大部分是用于基础设施和公共设施建设。对建设用地的引致需求直接拉动了土地非农化需求量的扩大。实证研究表明,1992—1995年,以省级数据计算的固定资产投资与非农建设占用耕地之间的相关系数高达0.85[5]。
这说明在我国当前经济水平下,土地非农化对于固定资产投资具有高度的敏感性。固定资产投资成为土地非农化不可忽视的推动力量。
三、土地非农化的抑制因素
农用地利用具有很强的外部性,土地非农化后会对社会生态环境产生巨大影响。虽然土地非农化是一种客观需要,但是人类的生存环境只有一个地球,土地总量是一定的,这对土地非农化形成一种刚性约束。土地非农化的制约因素有以下几个。
(一)生态安全
生态安全,是指一个国家生存和发展所需要的生存环境处于不受或少受破坏与威胁的状态,生态安全是国家安全和社会稳定的一个重要组成部分。越来越多的事实表明,生态破坏将使人们丧失大量的生存空间,并由此产生大量的生态灾民,从而冲击周边社会的稳定。
随着建设用地需求的不断增大,大量的森林,草地,湿地和耕地变为非农用地。土地非农化是不可逆的,一旦占用,极难恢复。原有的生态平衡被打破,生态环境面临前所未有的挑战。
据统计,目前全国有367万km2水土流失面积,占土地总面积的38.6%,流失地表土50亿吨,其中流入长江22.4亿吨,流入黄河16亿吨,而且平均每年要新增1万 km2的水土流失面积。水土流失日益严重。
湿地与水面面积减少同样令人担忧。由于自然气候变化和人工围垦,全国湖泊水面比建国初期减少约2.1亿亩,仅鄱阳湖和洞庭湖的水面比50年前缩小了1.45亿亩。
(二)粮食安全
对于我国这样一个人口众多的国家来说,粮食安全是一件极为重要的事情。1983年联合国粮农组织将粮食安全定义为“粮食安全的最终目标应该是确保所有的人在任何时候既能买得到又能买得起他们所需要的基本食品。”
为了实现经济、政治上的独立,加上人口众多,中国不可能主要依赖进口来解决粮食供应问题。中国必须尽可能的提高粮食自给率,自己解决粮食问题。为此,必须有一定量的耕地来保证粮食生产。我国一系列的农业政策和土地利用政策都是以粮食安全为基本出发点来制定和实施的。粮食安全对土地非农化形成刚性约束。
(三)相关制度体系
农用地利用的外部性决定了国家政策必须干预土地非农化过程。我国政府制定了土地利用总体规划,土地用途管制,年度土地利用计划,耕地总量动态平衡等制度来规范土地资源的配置和利用。同时,基本农田保护政策等农地保护制度的严格与完善在一定程度上加大了土地非农化的成本,使土地非农化的速度与规模控制在一个合理的范围内。
明晰的土地产权能够使土地使用者产生稳定的预期,将土地保护的成本和收益内在化。随着土地产权的完善,产权主体谈判地位的提高,土地的取得成本将不断增加,从而对土地的非农需求产生抑制。
中国正处于全面建设小康社会的中期,经济的发展,城市化进程的加快都需要大量的非农化用地,但是社会的稳定,优美的环境同样不可缺少。我们有理由相信在不久的将来中国定会呈现出经济发展,社会安定,生态良好的和谐美景。
参考文献:
[1]张安录.美国城市化过程中农地城市流转与农地保护.中国农村经济.1998.
[2]丹尼斯·米都斯.增长的极限.成都:四川人民出版社.1984.
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[4]贾绍风.我国耕地变化趋势与对策再探讨.地理科学进展.1997.
[5]李秀彬.中国近20年来耕地面积的变化及其政策启示.自然资源学报.1999.
非农化利用 篇7
重庆作为国家统筹城乡综合配套改革实验区,在诸如农村土地流转、城乡户籍改革、农村金融、农业经营体制、农业投入机制、农村社会事业等方面积极试点、大胆探索,为《决定》中农村改革新政的诞生探索了道路、积累了经验。
今天,如何学好《决定》、用活《决定》、落实好《决定》既十分重要,更是作为国家统筹城乡综合配套改革实验区的应尽之责。笔者以为在全面贯彻《决定》的同时,要确保耕地数量质量、严控流转土地非农化。
一、确保耕地“红线”才能确保粮食安全
中国仅占世界耕地8%,但需养活占世界人口20%的中国人。上世纪90年代美国学者就质疑“谁来养活中国人”。中国政府曾向世界承诺,中国政府能够养活中国人,中国的粮食自给率能够达到95%。
在高呼“三农”工作是全党工作重中之重的感召下,在连续下发十个中央一号文件的推动下,、在连续十年中国粮食大丰收的背景下,2013年底,我国粮食自给率仍已低于90%,对进口粮油的总依存度已近15%,其中:大豆80%,食用油50%,棉花40%,猪肉1%,牛肉10%,奶类10%。我国粮食的进口依存度已大大超过国际粮食安全(3%～8%)警戒线。
中国千年形成的粮食分布格局已被改变,从南粮北运到北粮南运。至2008年,北方粮食生产面积和产量分别占全国的54.79%和53.44%。南方工业化、城镇化速度太快,导致耕地快速减少,粮食保障已经靠不住。据文献分析,目前,黑龙江、吉林、内蒙、河南、安徽5省区自给有余,河北、辽宁、江西、山东、湖北、湖南6省可供求平衡,其余各省区自给不足,8个省市严重缺粮(上海、北京、天津、广东、浙江、福建、青海、海南)。
粮食安全是最大的国家安全,饭碗不掌控在自己手里,工业、贸易、国防、科技都会受制于人。人是最大的生产力,粮食是人类生存的本源。耕地是粮食她妈,地力是粮食她爸,确保耕地数量和质量就是保护我们的爸妈。
农业和农村发展,离不开工业和城市的辐射和带动;工业和城市发展,也离不开农业和农村的支撑和促进。随着我市工业化、城镇化不断推进和五大功能区科学定位,全市各区县乡镇,尤其是作为工业化和城镇化主战场的都市功能拓展区和城市发展新区,用地矛盾将更加突出。12个城市发展新区区县城镇规划总用地610平方公里,已建成和审批用地约500平方公里。涪陵区城镇工矿用地仅余610公顷,未来已面临无地可用的困境。长寿区城镇工矿规划用地70.6平方公里,目前仅剩1.4平方公里可用空间。
重庆人多地少,2012年底仅存耕地3548万亩,人均耕地仅1.12亩(旱涝保收不到0.2亩,中低产田占70%以上),低于全国平均水平。为保国家粮食安全和重庆粮食自给目标,稳定1100万吨的粮食总产是安全底线。工业要用地,城镇要占地,农业要保地。在工业化、城镇化过程中,必须强化耕地保护,防止占多补少,占优补劣。要按照《决定》所述,“缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”的要求,节约用地、集约用地、科学用地。
诸多数据显示,18亿亩的耕地红线正在突破,耕地质量在下降。卖地是各级财政的主要来源,土地财政是许多地方不争的事实。建议:既要“保妈”,又要“保爸”,既要“滋阴”,又要“壮阳”,要明确一定比例的土地收益,取之于地用之于地,回归农业农民,专项用以保耕地数量,提耕地质量,加大农田水利设施建设,提高农业科技和农业机械化水平,着力提高农地单产和复种指数,实现耕地高效利用。
另外,对失地的农民要人随地走,不能只要地不要人(2000-2010年,全国城市建成区面积增长了78.5%,而同期城镇人口只增长了45.9%),不能只象征性现金补偿而不管失地农民的就业与生计(国务院发展研究中心调查发现,农民拿到的征地补偿款,只占整个土地增值收益的5-10%)。要真正落实农民的财产权利,转入城镇的失地农民要完全享有同城居民的同等待遇。
二、规范土地流转,严控非农用地
农业集约化经营的前提是土地流转。只有规模化才能产业化、机械化,才能提高农业的效益和科技水平。为此,《决定》提出了四个鼓励,即“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业,鼓励农村发展合作经济,鼓励社会资本投向农村建设”。
最近,正在召开的全国“两会”,土地流转成为最热门的话题。由于土地能够进行抵押融资,潜在的升值空间吸引了一大批炒地者。不少企业和社会资本都拟参与土地流转。“市场起决定性作用”这是十八届三中全会报告的一大创新论断。但是陈锡文(中央农村工作领导小组副组长)说,在土地利用和农地规划这个领域,市场不能起决定性作用,只有在土地用途管制及合理规划的情况下,才能允许市场起作用。
研读《决定》的“四个鼓励”不难得出,土地不管怎样流转,前提是不改变农地性质,流转土地只能用于现代种养业。土地流转仅是承包经营权的转移,而不是土地所有权流转,耕地所有权仍然归属村社集体。要防止企业借流转之名,行圈地之实,改变土地的农用性质。有研究表明,中国非农建设占用耕地每年达250-300万亩,这意味着每年有250-300万农民失地,如果加上那些违法占用的耕地,则每年新增建设用地和失地农民的数量将更多。
我国土地流转大致经历了全面禁止流转(新中国成立前30年)、无序自发流转(改革开放前20年)和探索规范流转(21世纪前10年)三个阶段。
据农业部统计,截至2012年底,全国农村土地流转面积达2.7亿亩,占家庭承包耕地面积的21.5%。我市2012年底已流转耕地1280万亩,流转率36.1%。
论农地非农化生态补偿机制的构建 篇8
研究农地非农化应首先界定“农地”的涵义。所谓“农地”, 广义上是指法律规定归农民集体所有的一切土地, 包括耕地、宅基地、草地、养殖水面及其他公共用地等。但在一般的论述中, 农地通常是指农用土地, 农用土地应包括耕地、林地、草地、农田水利地和养殖水面等。本文所取“农地”含义主要是指后者。近些年, 经济、工业的快速发展, 带来了中国的一次又一次腾飞, 与此同时, 我国的农地非农化现象逐渐凸显出来, 引起了社会各界的广泛关注。
1.1 农地数量急剧减少
近年来, 我国农地被侵占现象日益严重, 耕地数量锐减。这不仅影响到13亿人将来的吃饭问题, 同时由农地所构建的生态服务系统也遭到了严重的破坏。2004年度全国土地利用变更调查结果显示, 建设占用耕地14.51万hm2, 全国耕地净减少80.03万hm2, 人均耕地面积从03年的1060.53㎡减少到940.47㎡。2005年度全国耕地净减少36.16万hm2, 人均耕地面积由2004年的940.47㎡进一步减少到933.8㎡。2006年, 全年建设占用耕地16.73万hm2, 实际占用农用地28.88万hm2, 全国耕地面积净减少数量为30.68万hm2。
1.2 农地生态安全遭到严峻威胁
随着农用地的减少和分割, 原本脆弱的农田生态系统遭到破坏, 同时, 由于周边非农用地的影响, 农地的质量和生态系统进一步遭到削弱, 一系列的生态问题显现出来:
1.2.1 土地生态环境遭到损害。
农地用途的转用, 使一些天然林地、湖泊和植被等遭受到严重破坏, 丧失了其原有的储水、防风、固土、调温、保湿的生态功能, 打破了土地的生态平衡
1.2.2 城乡生态环境存在忧患。
随着城乡经济的迅速发展, 带来经济效益增长的同时, 城区环境污染压力也日益加重。尽管城市环境质量基本稳定, 但城镇土地生态问题仍存在不少隐忧。大部分郊区受到城市大气污染物、水、固体等废弃物的污染, 使交错区的生态环境遭受严重破坏。而农地非农化的不可逆性、生物多样性破坏的难以恢复性, 很大程度上影响到城乡生态环境。
1.2.3 土地资源质量下降。在农地非农化的过程中, 大部分农地
流向城市, 由于农用土地用途被改变, 而且被流转的农地多为优质的粮田和菜地, 农民对土地流转的预期难以把握, 大大降低了他们对土地投入的积极性, 因而采取粗放经营, 土地的物质投入主要是农药和化肥, 这对土地、地下水和生物多样性的破坏十分严重, 加剧了土壤质量下降势头, 不仅对城市居民的粮食供应, “菜篮子”工程有严重影响, 而且造成一系列生态环境问题。
1.2.4 土地资源的可持续利用性被改变。
在农地城市化、工业化流转的过程中, 农地的性质发生了不可逆转的根本性变化, 大量优质农地的流失使土地资源的可持续利用遭到了严重挑战。同时, 一些高消耗、低效益、重污染的工业企业使环境质量难以得到保障, 农田生态系统遭到严重破坏。
2 生态补偿理念地提出
中国的农地非农化形势严峻, 大量农地的迅速减少, 不仅威胁到了我国的粮食安全, 同时也使我国的生态安全问题更加迫在眉睫, 众多学者和专家都在农地非农化领域提出了生态补偿相关的一系列见解、措施。
2.1 生态补偿的概念
目前, 国内学者对生态补偿概念的理解有广义和狭义之分。狭义的生态补偿是指由于人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复综合治理等一系列活动的总称;广义的生态补偿还应包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠等一系列活动的总称。其实质是对公益外溢的一种补偿。
2.2 生态补偿机制的概念
机制原指“机器的构造和工作原理。”从系统的观点看, 机制是指一个客观系统内部要素的组织结构及要素和子系统间相互作用的具有规律性的运行过程和运行方式。因此, 生态补偿机制就是研究生态补偿各组成主体和部门之间相互作用相互影响的规律以及它们之间的协调关系, 通过一定的运行方式和途径, 把各个构成要素有机的联系在一起, 以达到生态补偿顺利实施的目的。
2.3 生态补偿的理论支持
2.3.1 外部性理论。
外部性理论即生产某种商品的同时所产生的对他人有害或有宜的副作用。例如, 很多工业企业为经济的发展做出了了贡献, 却侵占了农田, 破坏了周边的生态环境。外部性产生的根本原因是市场机制的失灵, 因此, 依靠市场是不能解决这个问题的, 必须通过政府的外部干预来解决。所以, 生态补偿就是通过对环境保护行为进行补贴, 对环境消费行为给予收费, 从而实现外部性的内部化, 这对建立生态补偿机制具有重要的指导性意义。
2.3.2 制度经济学理论。
其含义是当产权被清晰界定以后, 外部影响的当事人就可以自发的进行谈判, 只要谈判的成本很低, 当事人之间就会达成交易的合约, 从而实现外部影响的内部化。
2.3.3 公共物品理论。
农业生态环境具有公共物品的性质, 即“非排他性”和“非竞争性”, 这种情况下, 不论是否付费都可以从中得到收益, 从而使有些人只想消费而不想付出, 出现“搭便车”现象。农民从中无法获得合理的回报而导致农民对农地非农化产生的生态问题并不关心, 而导致这种公共物品供应不足。此时, 生态补偿作为协调经济发展与生态环境保护之间的关系、管理生态环境服务这种公共物品的重要手段, 需要政府在其中发挥积极主导的作用。
2.3.4 资源有偿使用理论。
根据环境经济学理论, 生态环境具有价值, 它具有特殊性, 又具有商品的一般属性, 环境资源有偿使用的实质是对环境容量资源这种特殊商品的有效配置。它的目标是将区域的污染物排放量控制在区域的环境容量之内, 而不造成生态破坏, 通过环境容量资源的有偿分配和使用, 有效采取生态保护手段, 提高环境-资源经济系统的效率, 实现环境与经济的“双赢”。
2.4 国内外农业生态补偿的现状
2.4.1 德国的农业生态保护及补偿。
德国非常重视农业的环境保护。从上世纪90年代开始, 德国制定了一系列农业环境保护政策和法规, 并采用生态补偿方式鼓励农民从事环境友好型农业生产。其中, 政策法规包括控制性、鼓励性、以及惩罚性的;农业生态补偿方式以政府购买为主, 并且与相应的环保措施挂钩, 通过与农民达成协议的方式来实现。
2.4.2 美国的农业生态保护及补偿。
1956年《美国农业法》规定了土壤银行计划;1985年, 美国政府实施了“耕地保护性储备计划”;1996和2002年美国相继出台了《1996年农业法》和《2002年农场安全与农村投资法案》 (简称《2002年农业法》) 。在《2002年农业法》中, 美国政府除保留《1996年农业法》中规定的666亿美元的农业补贴外, 还新增519亿美元农业补贴, 其中171亿美元用于农业生态环境保护计划的补贴。
2.4.3 我国的农业生态保护及补偿。
温家宝总理在第六次全国环境保护大会上提出“完善生态补偿政策, 建立生态补偿机制”。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》也强调:“建立生态环境评价体系和补偿机制, 强化企业和全社会节约资源、保护环境的责任。”然而, 长期以来, 我国一直存在的“环境无价, 资源低价, 商品高价”的思想, 使我国的经济发展和生态效益、社会效益没有有机的结合起来, 为发展经济而无节制的占用农田, 农地非农化现象异常猖獗, 农地资源特别是耕地资源短缺问题日益严重, 不仅成为我国经济社会发展的瓶颈, 而且加剧了土地退化, 使得农地生态系统面临难以逆转的毁坏, 这与我国的可持续发展战略严重相背离。目前, 我国主要是对环境的保护制定了一系列的补偿政策, 对农业生态补偿还没有建立科学、系统的补偿标准体系, 特别是对于农地非农化, 还未过多涉及生态补偿的相关内容。
比较国外与我国农业生态补偿的现状可以看出, 相对我国来说国外相关补偿法律、法规及政策比较完善, 政府对农业的补偿力度比较大;但总体来说, 与现实情况相结合, 农业生态补偿机制仍有很多不完善之处, 对于农地非农化的生态补偿的可以查找到各国相关资料都很少。然而, 农地非农化现象的迅速蔓延让我们不得不面对这个问题, 农地非农化生态补偿机制的构建亟待解决。
3 农地非农化生态补偿机制的构建
3.1 农地非农化生态补偿的原则
3.1.1 公平性原则。
公平原则, 即环境是公众的, 任何人甚至世世代代的人都不得破坏和霸占。对于生态环境, 所有人都拥有同样多选择发展的机会和权利。
3.1.2 科学性原则。
即补偿方式和标准的确定应具有科学性, 补偿方式可以是多种多样的, 标准也应该有针对性的制定。针对不同的主体和行为采取补偿的形式应该有所不同。例如:对于经济情况较好的补偿主体采用资金补偿, 对于经济情况较差的补偿主体采用无知补偿或技术补偿等形式;对于保护生态环境的行为采取鼓励、政策优惠等方式给予补偿;对于具有负外部性的行为采取税收、收费等方式使外部不经济内部化。
3.1.3 因地制宜, 分区补偿原则。
我国幅员辽阔, 自然条件复杂, 经济发展水平及农业生态环境保护力度有很大差异, 不同地区农地的生态环境有较大差别, 因此, 针对不同的生态环境应该有不同的生态补偿的政策、方法、标准等, 把需要生态补偿的地区按现状和问题划分区域, 因地制宜, 进行分区补偿。
3.1.4 动态性原则。
由于自然环境、人口、社会经济发展水平不断变化, 农地非农化的补偿也不应该只依靠一个简单的标准, 生态补偿因时而异, 因事而异, 同时, 应尽可能建立一种长效机制, 特别是通过产业转型和生活方式的改变, 逐步实现保护地区的可持续发展。
3.2 生态补偿的要素
3.2.1 补偿主体。
生态补偿的主体是指在农地非农化的过程中, 由于产生了环境污染、景观破坏、生态失衡、生物多样性降低等外部不经济现象, 从而需要承担责任、提供补偿的组织或个人。主要分为以下三个方面:
政府补偿:即政府对农地非农化现象所造成的生态破坏给予财政拨款、补贴以及制定相关法律法规政策等等。我国农业生态环境的大面积破坏很大程度上是由于国家和社会的长期破坏和放任所造成的, 对此政府负有不可推卸的责任。应从一下两个方面进行补偿:一是政府对于农业生态环境破坏的直接经济补偿;二是制定相关法律法规, 优惠政策等规范补偿行为, 建立补偿机制从而为生态补偿提供支持。
社会补偿:包括两个方面。一是民间组织和环保社团、国际组织等各种形式的对生态的环境建设的直接捐助和支持。二是开发利用和破坏者对农业生态环境恢复的补偿, 例如我国的耕地占补平衡政策。
自我补偿:即地方政府对直接从事生态建设和保护的个人和组织进行的多种形式的补偿。这种方式能够唤醒大家的生态保护意识和主人翁意识, 提高维护生态环境的积极性, 从而达到保护生态环境, 遏制农地大量流失, 和保护农田生态系统的目的。3.2.2生态补偿的对象。生态补偿的对象分为三个方面:一是指由于生态破坏而造成直接损失的组织和个人;二是指遭受破坏的生态环境本身。即对农地非农化现象应同样遵守“农地质量动态平衡”, 采取占一补一的的方式给予补偿;三是指保护农地, 促进农地生态环境良好发展的组织和个人。这些人的行为具有明显的正外部性, 而他们的行为却不能得到相应的收益, 因此应该成为补偿的对象。
3.2.3 生态补偿的途径。
由于造成农地非农化现象的动因不同、主体不同、对象不同, 因此对于生态补偿的途径也必然有所差异, 归纳起来应该从以下几个方面实现农地非农化的生态补偿。
一是建立和完善我国农地非农化生态效益法律体系以及相关制度。农地非农化在法律体系和制度的构建方面, 不是一个空白, 我国对征地补偿已经有了相应的法律规定和标准, 可对与生态方面的补偿我们做的还很不完善。因此, 国家应该针对农地生态效益方面制定一部效力较高内容全面的《农地生态效益补偿法》。除了国家出资以外, 应当根据谁受益谁补偿的原则, 明确其补偿主体、补偿对象, 以及应缴纳份额。
同时, 应该明确资金筹集的对象、范围和途径, 明确生态补偿的标准, 制定一系列行之有效的管理制度。把这些都纳入法律体系, 以保证生态补偿的有效运作。
另外, 由于我国地域广阔, 各地情况迥异, 因此, 各地应该有与之对应的地方性法规和管理办法, 针对各地自身情况、在中央立法的指导下制定符合本地区实际情况的地方性法律法规, 以利于生态补偿制度更为有效的实施。
二是加大科研力度, 对农地非农化生态补偿进行更深入、成熟的研究。
一方面, 从农地本身入手, 做好农田生态系统的规划、创建和维护工作, 对于现有农地用技术手段加以保护, 防止其生态遭到破坏或可以创造更好的生态环境。另一方面, 提倡并研究发展可持续无污染的经济产业, 提倡发展循环经济, 是我们周围的生态环境从根本上得到保护。
三是建立高技术含量的生态环境监测体系, 和评价体系。生态环境的破坏不是马上可以感受得到的。因此, 我们应该根据各地区的特点, 建立生态环境监测点。在山地以林地为主, 在平原以监测农田生态系统为主, 并建立精密的生态系统评价体系。由于资金和技术的原因, 现在, 我们在这一方面还非常缺乏。
四是应用经济手段对农地进行管理和进行生态补偿。目前可适用的经济手段主要有:
(1) 发行国债。通过发行国债筹集所需资金, 这相当于向未来借钱, 并用未来的财政收入来还债。
(2) 征纳生态效益补偿税。农地生态效益本身就属于公共产品, 生态效益全社会受益, 征收生态效益补偿税符合社会发展的需要。可以将生态效益补偿税附加到个人所得税上, 使享受到公共产品的人都缴纳税收。
(3) 建立生态环境补偿基金。该模式通过建立生态环境补偿基金实现对生态环境的补偿, 包括了生态环境资金的筹建、支付、使用基金账户建立和基金管理等。一旦生态环境遭受了破坏, 就动用该账户的资金, 对生态环境实施保护。该模式实施的基本依据是对环境的监测, 以随时掌握周边地区生态环境状况, 科学合理的使用生态环境补偿基金。
五是加强生态环境教育, 加大生态环境保护和生态补偿的宣传力度, 使生态环境的保护融如人文因素。
生态环境的教育工作势在必行。由于生态恶化不是一朝一夕就能感受到的, 因此, 大部分人对此没有足够的认识。以至于重经济而轻环境, 对破坏生态环境的行为熟视无睹。同时, 土地对农民来说具有社会保障功能, 失去土地就等于失去了生活的保障。由于农民的弱势群体地位, 我们在追求其他利益的同时却忽视了农民的生存与发展。因此, 我们应该把农民的生存与发展置于首位, 对他们在生态环境的保护和建设中做出的牺牲给予必要的补偿。
六是建立健全生态补偿的监督机制。生态建设是一个系统的工程, 是短时间内看不出成绩的工程, 因此, 在进行生态补偿的时候, 一定要有严密的生态监督管理机制。对有利于生态建设或破坏生态的任何行为进行严格监督, 实施补偿和查处, 坚决抵制破坏生态的行为。长此以往, 使生态保护行为成为我们的良好习惯。
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非农化利用 篇9
关键词：城镇化,人口迁移,户籍制度,农地非农化,农地制度
一、问题的提出
正如马克思言, 现代化的历史是“乡村城镇化”。工业化和城镇化是一个国家实现现代化的必由之路, 也是经济社会发展中的必然现象。在以工业化和城镇化为特征的经济增长过程中, 土地是其中非常敏感而关键以及波及效应十分强烈的一个问题, 这不仅是单纯的农业用地向非农业用地的转化问题, 同时还涉及到对农业用地进行高效利用和保护的问题, 涉及到生存的安全和可持续发展。[1]根据发达国家发展的普遍规律, 工业化、城镇化进程的一个明显表象就是农地的非农化和农村人口的迁移。农地非农化与农村人口的迁移不仅改变了农地的利用方式, 还引起了农村土地配置效率的变化。引入诺斯的观点, [2]1979~2006年, 我国城市化水平由18.96%上升到43.9%。[3]但1982年后的城镇化数据为第二种人口口径统计的数据, 也就是说在官方统计的城镇化率中, 不仅包括具有城镇户口的常住居民, 而且也包括没有城镇户口、但到城镇工作6个月以上的乡村迁移人口, 以及相当部分在城市郊区因为土地被征用、但户籍没有转换的失地农民。根据第五次全国人口普查数据, 全国的非户籍迁移人口为1.5321亿人, 其中乡-城迁移且居住在6个月以上的人口大约有8500万人, [4]一般估计现在应达到1亿人左右。1987~2001年全国非农建设占用耕地3394.6万亩, 由此造成全国至少有3400万农民因征地失去土地。[5]据保守估计, 目前失地或部分失地农民的数量可能高达4000万人~5000万人。如果我们假设其中一半左右的失地农民已经转为城镇户口, 那么大约有2000万人~2500万人未获城镇户口的失地农民。由此可以推算, 目前我国的实际城镇化率大概为35%~36%。
城乡二元化的户籍制度显著地阻碍了中国的城市化进程, 并使中国城市化水平显著低于其他相似发展阶段发展中国家的城市化水平。把人口分为城镇人口和农村户口来管理, 是计划经济体制下的产物。林毅夫等对此的解释是:在计划经济时代, 中国重化工业优先的发展战略伴随着以城市为主导的工业资本积累。[6]由于这种发展战略与中国的丰富劳动力禀赋不相一致, 城市无法创造足够的就业机会, 只能通过户口制度等政策措施限制城乡人口流动来保证城市的低失业率和有限城市人口对于食物配给、住房、医疗、养老保险等福利的占有。不可逾越的“长城”, 将农村人口与城镇人口分隔开来。在这种户籍制度下, 一个农村户口的公民, 若不是通过升学、参军、提干等途径, 要想改变户口, 那是无路可走的。
改革开放以来, 随着工业化和经济发展的加速, 城镇对劳动力的需求已不能被城镇人口的自然增长所满足, 在这种情况下国家放松了对劳动力流动的限制, 大量的农村劳动力开始涌向城镇。据王维国等的研究, 进城务工农民是非户籍迁移人口的主力军。这表明, 我国劳动力流动在很大程度上是短期、单身迁移, 明显有别于其他国家永久的、以家庭为主导的迁移。[7]户籍改革的滞后性, 造成农村劳动力的“进厂不进城”, 使得农民工在劳动力市场上受到了不平等的待遇, 无法享受城市居民的社会保障, 以及子女很难得到城市学校的就学安排机会。现行的城乡二元户籍制度, 阻碍了农村剩余劳动力的合理流动, 延缓了农村城市化进程, 妨碍人口城镇化的正常进行。
2.人口迁移与农地制度
土地的占有方式和经营方式影响着农村劳动力的流动和迁移决策。在人民公社时代, 对农民实行的是准军事化管理, 上下工都有严格的时间限制, 而且即使在农闲时间, 也需要参加各种政治活动, 农民基本上不能支配自己的有效时间。实行家庭联产承包责任制以后, 由于农户具有对家庭劳动力的自由支配权, 家庭经营有利于自主安排剩余劳动力和剩余劳动时间, 随着农业劳动生产率的提高和农业本身的季节性特点, 农民有更多的时间可以自由支配, 这就使农民流动成为现实可能, 为人口向城镇流动创造了条件。
不可否认, 家庭联产承包责任制曾为城镇化作出了重大贡献, 但是一劳永逸的制度安排是不存在的。就目前而言, 家庭联产承包责任制的弊端日益突现, 对农村人口向城镇迁移的积极影响已经甚微, 甚至阻碍了城镇化的进程。在目前的农地制度下, 土地集体制赋予村庄内部每个合法成员平等拥有村属土地的权利, 其结果是土地分配随人口的变化而变化。[8]土地产权因村内人口变动等多种因素而定期、不定期进行规模不等的调整, 稳定的农地产权无法得到充分保障。由于土地承包权和集体成员的身份息息相关, 所以部分农民或其家人为了保障现有的利益往往会保留其农村本地的户口, 对有能力脱离土地的农民, 形成了一种身份上的束缚。在农村土地二轮承包中, 土地承包期30年不变的政策, 为农民提供了长期稳定的产权。尽管政府制定政策的预期是基于稳定农户未来预期、防止土地划分零碎、保障农民利益等的良好愿望, 但政策运行并未达到预期的目标, 众多的实证研究已证明了这一点。[9][10]
由于现有的社会保障体系并未覆盖农村人口, 土地对于农民来说, 其作为生产要素的功能已经降低, 更多的是体现一种社会保障的功能。因此, 农民即便常年进城打工, 也不会轻易放弃这片土地, “离乡不离土”是绝大多数农民工的处境。无法割断与土地的脐带, 再加上城镇对流动的农民并未完全开放的现实, 使得大部分农民不得不选择亦工亦农、亦商亦农的兼业化转移方式, 这无疑增加了农民转移的心理负担, 土地实际上成为拴住农民的绳索。
3.农地非农化、土地征用与农地流转
农地非农化从某种程度上来说就是土地征用的过程。20世纪90年代中后期以来, 随着城镇化过程加速, 我国农用地面积逐渐减少。根据《中国国土资源公报》统计数据分析, 1997~2004年我国非农建设共占用耕地161.92万hm2。[11]虽然非农建设占用耕地对耕地减少的贡献率仅为15.5%, 但其占用耕地均是大城市周围水热、交通条件较好的良田, 导致大量失地农民, 并引起失业和社会不稳定现象。
在我国经济发达地区, 农地征用价格、出让价格以及市场价格之间的比例为1∶10∶50。可以看出, 农地非农化后, 增量收益是客观存在的。曲福田等的调查表明, 在土地收益分配过程中, 农村集体以及农民通过征地补偿分别获得了土地出让金中的22.1%以及26.7%;中央政府通过耕地占用税取得了土地收益中的8.4%;省政府分配所得只有4.7%;多达38.2%的土地收益滞留于市、镇政府手中。[12]由于利益分配偏向和政绩要求, 地方政府在经济与权力效用最大化的驱动下, 在农地非农化中起着关键作用, 具有强烈的供给意愿, 加速了土地征用的进程。农民对合理分配农地收益的要求, 诱致了农地制度的改革和创新。
再从提高农民收入和促进农业发展角度来看, 由于相对价格的诱导原理作用, 较高的土地要素价格将引致劳动和资本对土地的替代。但事实上, 由于体制和政策原因, 农业投资不足的问题长期存在;另一方面, 在家庭小规模经营模式中, 劳动对土地的替代空间也十分狭小。因此, 在现有条件下, 农村劳动和资本对土地资源的替代效应是不明显的。
不难看出, 目前农地征用收益分配的不合理和农业发展空间的狭小, 都要求现行土地制度做出适当调整。让农民获得土地级差收益, 应成为深化农地征用制度改革, 增加农民收入的重要突破口。由于我国坚持全部非农民自用建设土地国有化的准则, 维持政府独家征地的垄断权, 禁止和限制承包农户对非农建设用地的转让权, 使得市场价格机制不能在工业化、城镇化的土地资源配置中发挥正常作用。2005年6月广东省出台的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》 (广东省政府令第100号) , 引起了学术界的强烈反响, 众多学者对集体非农建设用地入市流转进行了探讨, 农村土地入市流转成为了目前我国征地制度改革的热点和最新走向。
三、主要政策选择
1.农地国有化、农地私有化与完善集体所有制
关于我国现行农地产权制度的缺陷, 理论界的研究成果很多, 认识也比较一致。但对于制度创新思路的讨论却存在不同主张, 代表性观点主要有三种:农地国有化、农地私有化和完善集体所有制。
支持农地私有观点的学者从土地私有制与宪政共和的关系强调土地私有产权, 乃至于一般私有产权构成宪政的基础, 并以英国土地私有制是英国宪政的基础, 且为后来的经济发展提供制度保障, 进而通过分析18世纪英法制度差异, 指出法国落后的根本原因在于其对土地私有制的限制, 由此推论中国改革的核心问题在于土地私有制改革。与农地私有化的论点相反, 温铁军[13]则认为, 土地资源约束条件下, 与地权平均化的制度成本相比其收益是低的, 而完全市场化条件下引发的土地兼并和贫富分化将是致命的。作为反对私有化的另一个学者, 周天勇[14]批评当前的土地集体所有制度, 认为其产权残缺导致效率降低, 并为此建议将目前的集体所有土地改变为国有土地。
现代产权经济学认为, 私人产权是一种有效率的产权安排。但是, 在我国基本社会经济制度框架下, 农地私有化面临着强大的意识形态阻力。这种制度变迁除非由国家供给, 否则任何层次的行动主体在短期内都不可能推进。[15]农村土地国有化虽然是公有制框架下的权属转移, 意识形态阻力小, 但推行农地国有化的权属变更, 无论采取收购还是剥夺的方式, 都存在着国家与集体之间巨大的交易成本。因此, 农地国有化或私有化的主张都不具有现实可能性。
根据上面分析, 完善集体所有制是我国目前农地制度创新的现实选择。农地所有权明晰化是现代农地产权制度的终极目标。从对集体产权的缺陷[16]在《宪法》中, 被笼统界定为集体所有, 在《民法通则》中界定为乡 (镇) 、村两级, 而在《土地管理法》和《农业法》中则被界定为乡 (镇) 、村和组三级。所以, 要明晰土地所有权的归属必须在法律上统一、清楚地界定“集体”的概念。确保农地承包权自由流转的前提条件是在法律上保障农民对承包土地的排他性权利。排他性的真正涵义在于它只要法律确定规则的制约, 排斥各种人为的随意干预。当前确保承包权的排他性, 就是要禁止政府在承包期内随意干预土地的使用、收益和转让, 相应地农民拥有自由的使用、收益和转让的权利。在这种制度下, 农民既可以将其经营的土地作为保障财产, 又可以在进城务工和脱离土地时获得一定的经济补偿。
2.户籍制度改革:放开中小城市还是所有城市
虽然相比较而言, 目前的户籍制度对于农民进城的条件已是大大放宽, 但实际上要能实现在城市, 尤其是大城市安家落户的门槛对绝大多数农民而言还是相当高的, 各省市对于农民转为非农业人口到城市落户的条件无一不有“合法固定的住所”、“稳定的收入来源”等。显然, 目前具有歧视性的户籍制度主要限制了人口向大中城市的迁移。建国以来, 我国城市发展战略一直是建立在控制大城市、发展中小城市和小城镇方针之上的。1989年12月全国人大常委会通过的《中华人民共和国城市规划法》规定了迄今为止仍在实行的“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”的城市发展方针。但是, 现行的城市发展方针已不适应改革开放以后在经济发展的有力驱动下所出现的城镇化发展趋势, 需要进行适当的调整。根据北京国民经济研究所对全国666个城市进行计量分析得到的城市规模收益与成本之间的关系来看, 城市人口规模在10万人~1000万人时, 具有正的净收益, 尤其在100万人~400万人时净收益最高。根据2006年2月的官方统计数据, 我国户籍人口在400万人以上的城市只有10个, 1000万以上的只有上海和北京。Au and Henderson[17]进行的实证分析表明, 中国地级以上的城市85%低于其最优经济规模, 而其中43%显著低于最优经济规模。因此, 除去上海和北京因为人口压力太大以外, 放开人口流动将使得中小城市及大城市在吸纳大规模人口的同时, 获得显著生产力改进。正确的城镇化发展战略应该是放开上海、北京等少数几个超大城市以外的所有城市。
3.农村保障体系:土地保障还是社会保障
长期以来, 我国的社会保障制度一直是以城镇社会保障为主体, 农村社会保障始终处于边缘状态。这种现象在很长一段时期内被认为是合理的, 其惟一的、也比较容易被人们接受的理由就是农村居民已经拥有了国家给予的土地使用权, 从而也就获得了土地提供的保障。[18]但随着农村经济的发展, 农村居民收入水平和生活水平的不断提高, 土地的保障作用已日渐减弱, 土地这一最后保障因而出现“虚化”。建立农村社会保障制度成为了众多学者热烈讨论的话题, 然而问题在于, 在我国现有条件下建立起的社会保障制度能够在多大程度上满足农民对生活保障的需求?中华人民共和国2006年国民经济和社会发展统计公报数据显示, 2006年末全国总人口为13.1亿人。按照前面推算的我国实际城镇化率36%计算, 我国农村现有8.4亿人, 即使再考虑到我国大约1000万人~2000万人左右的农村非农户籍人口 (如乡村教师等非农业人口) , 农村中也还有8.2亿人需要安排社会保障。要给这8.2亿人提供哪怕是最低的生活保障, 不仅中国政府做不到, 任何一个发达国家政府也做不到。近年来乡镇企业的异军突起为部分学者提出建立农村社会保障制度提供了口实, 但据梁鸿[19]的研究, 即便在经济发达的苏南农村, 目前仍有89.17%的人拥有土地, 在这些拥有土地的农户中, 认为土地对家庭有保障作用的仍占68.17%。那么, 在广大内地农村, 土地的保障作用就更是无可替代了。从上述分析可以看出, 任何离开土地保障来谈论建立农村社会保障都是不现实或不具备普遍意义的。
土地保障作用的日渐减弱以及由于影响农业规模经营而遭到众多学者批判的根本原因在于, 传统意义上的土地保障形式是将土地分割为许多小块, 分别由各家各户农民耕种, 用所生产的产品来满足农民的基本生活之需, 由此导致了对农业规模经营的负作用。[20]土地保障和经济效率之间的矛盾是不容回避的, 解决二者之间矛盾的出路在于, 更新与变革土地保障的形式, 在坚持农户对土地承包权不变的前提下, 将土地集中耕种, 规模经营, 产品则在承包者和实际使用者之间进行分配, 农民依据自己的土地承包权得到用以保障基本生活的相应收益。以农地承包权为依据建立我国农村社会保障体系, 是我国当前形势下最可靠、现实的选择。
四、结论和讨论
本文在分析工业化、城镇化中户籍问题、农地制度问题和农地非农化问题的基础上提出了一个政策组合:建立产权清晰、农地自由流转的农村土地集体所有制;取消户籍特权, 放开所有城市;以农地承包权为依据建立我国农村社会保障体系。我们给出的政策选择可以得到的预期效果是:农民在面临进城选择时, 由于可以自由流转土地经营权, 可以为进城定居筹集一些资本, 解除农民因进城失去土地而得不到任何补偿的心理负担。同时, 户籍特权的取消、城市的放开将吸引有能力在城市生存的农民进城定居。以农地承包权为基础的土地保障制度, 有利于减轻农地制度向效率方向演进的成本, 并为土地保障最终向社会保障过渡提供暂时的制度安排。
虽然我们已经尽可能地进行了比较全面的分析, 但由于问题的复杂性以及知识的有限性, 上面提出的政策组合尚存在诸多问题, 期待学术界进一步的讨论。在农地产权制度改革上选择完善集体所有制, 虽然是我国目前的现实选择, 但还遗留了一些问题亟待解决。比如, 集体建设用地使用权自由流转可以在一定程度上替代城镇化对国有建设用地的需求, 但并不能完全取而代之。由此带来的问题是, 土地征用仍将继续存在。目前我国在土地征用过程中碰到的问题的本质是如何在农民、开发商和地方政府之间分配农地非农化产生的土地增值。农民集体应得土地补偿费应是土地产权转移带来的增值收益。由此, 与土地征用相关的农地产权制度安排的最大困难在于, 是否和如何赋予农民可转移农地发展权。户籍制度改革在增加人口流动, 促进人口向城镇迁移的同时, 带来的城市资源能否承受和人口向大城市过度迁移等问题都需要进一步探讨。
非农化利用 篇10
国土资源部地籍管理司数据显示:截止2007年10月31日,全国31个省(区、市)土地调查总面积142.60亿亩(未包括港、澳、台地区),其中建设用地4.91亿亩,占3.4%,且2007年度全国净增建设用地568.4万亩,其中,占用农用地478.0万亩。越来越多的农民失去土地,一旦失去土地,农民也就失去了基本的生活保障,加之工作岗位比较稀缺,再就业工作比较困难,创业也缺少足够的资本,农民的利益难以得到保障。土地非农化过程中损害农民土地权益现象频繁发生,引起失地农民强烈不满,造成农民大量上访。据《国土资源报》载,某年的全国信访中,有40%的信访是关于土地问题的,其中60%是有关土地非农化中土地征收问题的。所以,在国家经济迅速发展,城市化迅速发展的过程中,我们应该关注土地非农化过程中失地农民的利益问题,而且为保障失地农民的权益提出政策性的思考和建设。
1 土地非农化过程中的农民利益问题
1.1 现行征地制度不合理,补偿费用偏低
我国现行的征地安置采取的是货币安置方式,只考虑给予经费上的补偿,而且我国现行征地制度计划经济体制特征明显,具有强制性、垄断性,对失地农民的居住安顿、重新就业、生活习惯转变等问题未予考虑。即使是单一的货币安置也存在着安置标准过低的问题。根据现行的征地补偿标准,全国农民平均从每公顷被征土地上得到政府支付的补偿、青苗补偿、劳动力安置、农户地上附着物补偿合计每公顷30多万元;按2002年农民生活费支出年均2000元计算,还不到10年的生活费。显然,这么少的征地补助费是难以解决失地农民的就业和社会保障问题的。这种补偿又仅以货币形式的一补了之,没有考虑土地所有权的价值因素和农民长远的利益,一旦补偿的钱花光,农民就会陷入困境。
1.2 失去土地就失去了事业
土地对于农民的重要性无庸里疑且不言而喻,土地是农民工作、生活的重要场所和生存基础,来自土地的收入应该是农民最基本、最可靠的收入来源。因受知识、劳动技能等多方面的影响,农民往往无法在激烈的竞争中获得工作岗位,一旦失地,就等于失业。据浙江省统计局《我省部分失地农民生活现状简析》,被调查的115户失地农户中共有303个劳动力,只有3.6%的劳动力被有关部门安置就业,其余的只能自谋职业。自谋职业的劳动力当中,40.9%找不到工作,目前基本赋闲在家。
土地非农化过程中,根据国务院发展研究中心统计,从1987年至2001年,全国非农建设占用了159.67万公顷耕地,至少有3400万农民因征地失去或减少了土地。按现在的经济发展进度,2000年至2030年30年间占用耕地将达到363.33万公顷以上,失地和部分失地农民将超过7800万人。如果得不到较好的安置,其中有几千万可能成为失业人员。
1.3 失去土地,失去社会保障
土地对农民来说土地是他们的一切,不仅可以给他们带来经济收入,还有很强的社会、政治功能。农民承包的小块土地至少可以保证农民有活干、有饭吃,能够保证社会稳定。土地是农民最可靠的收入来源,也是在市场经济条件下,抵御市场风险的最后一道生活保障线。土地被征用,就意味着农民失去了主要的收入来源,生活失去了基本的保障。据浙江省统计局2003年10月的调查,农户土地征用后人均纯收入为3590元,比征用前下降18.4%,其中,土地被全部征用的农户人均纯收入下降幅度更大,降幅达21.9%。土地征收后,农民失去最稳定的经济来源,对其生活带来很大冲击,农民的就业、收入等方面的稳定性,养老、医疗、失业等社会保障便成了农民,特别是大龄失地农民一块很大的心病。
2 对土地非农化过程中农民保障问题的思考和建议
2.1 严格控制征地,提高补偿费
土地是农民工作、生活的重要场所和生存基础,来自土地的收入应该是农民最基本、最可靠的收入来源。土地也是国家赋予农民社会保障的载体,是家庭保障最基本的经济基础。所以,应该严格控制征地,让农民有更多的知情权和参与权。我国现行的征地补偿制度存在一定的问题,补偿标准过低,补偿范围窄且补偿方式单一。笔者认为,应该扩大补偿范围,细化补偿项目,包括土地权利损失补偿,营业损失补偿、重新安置补偿等。确立征地价格评估制度,建立多元化的土地补偿机制,包括社会保险安置,留地补偿、替代补偿、债券或股权补偿等。
2.2 保障农民土地产权,增强农民耕地意识
在现有农村土地法律制度框架内,根据不同地区实际情况,创新有利于提高农民收益的土地产权安排,调动农民耕地保护积极性;坚决全面落实《农村土地承包法》,严格审查土地承包经营权证发放工作,保护农民土地产权。通过产权保障,增强农民的耕地保护意识,使农民成为抑制土地过度非农化的第一道屏障。
2.3 健全失地农民社会保障制度
理论上讲,农民和城市居民一样应该享受全面的社会保障。农民有权利享有全面的社会保障。我国的农民为中华人民共和国的建立、社会主义建设事业、经济体制改革、城市建设和民营企业的发展已经社会主义精神文明建设做出了巨大的贡献。再者,乡村与城市应当是平等的利益交换主体,农民应该有平等交换的地位。
一要建立失地农民的最低生活保障,所谓最低生活保障,是指法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时,由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低社会需要的物质援助的社会保障。失地农民是不同于纯粹意义上的农民又有别于城市居民的边缘性群体。在农民失去其最基本的生活保障———土地之后,就应该将其转为城市居民,纳入城市居民社会保障体系,和城市居民一样享受最低生活保障。二是建立失地农民养老保障制度,失地农民由于文化素质较低,面临着失业,又冲击着传统的家庭养老模式。建立失地农民养老制度,将对社会稳定、计划生育基本国策的推行起到积极的作用。三要建立失地农民医疗保障制度,医学科技的进步,提高了医疗服务水平,在保障和提高居民健康水平的同时,医疗费用大幅攀升。高额的医疗费用支出,对失地农民是巨大的压力。因此,医疗保障也是失地农民社会保障的重要内容。应当坚持因地制宜的原则,建立多形式、多层次的医疗保障制度,并建立政府、集体和个人共同投入、风险共担的机制。
2.4 建立失地农民培训和社会服务机制
长期以来,我国农民由于缺少受教育和培训的机会,文化素质和劳动技能普遍很低,农民失去土地后,面临着极大的生活和就业风险。解决失地农民的就业难题,除就业安置外,根本在于帮助他们建立全新的就业观念,鼓励其积极参加就业培训,提高劳动技能,努力通过劳动力市场寻找就业机会。
2.5 建立失地农民法律援助机制
失地农民是一个社会弱势群体,当他们的权利受到侵害时,往往没有能力支付维护自身权益所需的各种费用。这就要求为失地农民提供法律援助和保障。一方面,有关部门要将解决失地农民保障问题作为实践“三个代表”思想的重要内容,尽快制定和健全有关失地农民保障的法律、法规。一方面,要充分运用现有的法律依据和手段纠正农村土地征用中的种种不规范行为,维护广大农民群众的根本利益。
3 结语
农民是我国最大的社会群体,为我国经济社会的发展做出了巨大贡献。一旦失去土地,农民也就失去了基本的生活保障,加之工作岗位比较稀缺,再就业工作比较困难,创业也缺少足够的资本,农民的利益难以得到保障。如果不解决这些人的就业和生活保障问题,对未来社会的稳定威胁将更加严重。只有全方位地保护失地农民的合法权益,解除失地农民的后顾之忧,保证农民安居乐业,切实保障他们的基本生活,从根本上解除失地农民的近忧远虑,才能促进农村经济发展和社会稳定,从而促进整个国家经济发展。
摘要：土地非农化是经济发展客观规律的内在要求和表现形式,是人口增长、经济发展,以及工业化、城市化的必然产物。土地非农化过程中,很多农民失去了土地,而且由土地引发的失地农民的权益保障问题也凸显出来。本文主要分析了土地非农化对失地农民产生的影响,并探讨解决失地农民权益实现的政策性思考和建设。
关键词：土地非农化,失地农民,农民保障
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“非农资本”带动种业资源整合 篇11
非农资本有足够的能力并购现有的许多家优良企业，从根本上左右种业发展方向，既大规模整合产业资源，又有足够能力大手笔地整合科技资源。非农资本大规模进入种业，将很容易地协调好生物技术与常规育种的关系，协调好生物技术与产业基础的关系，从而真正提升种业的竞争能力。于是，非农资本进入种业必然要大力整合各路资源，在体制和机制两个方面推进种业创新。中国种业经过市场经济的重大改革，才有可能实现育种资源的整合。
不能被整合的中小企业应设法实现转型，而不要强求朝着实现不了的育繁推一体化目标耗费有限的资源，这也意味着不具备一体化条件的企业应尽早谋求资源整合或转型。
基地型公司早已产能过剩，正寻求新的投资点和谋求转型。中国玉米种子生产基地正在发生第二次合理布局（转移）；甘肃基地建设将更加趋于理性和规范，而新疆和周边相临省区的制种基地将适度发展。而某些企业在河西走廊投资兴建的落后产能将被淘汰。
东北和黄淮海是种业竞争的主战场，绝大多数中小型企业必须实现转型，或者进入大型企业，或者转型为研发型基础种子公司，或者转型为销售型企业。但谁先认清未来的道路，抢先进入大型企业，或者抢先转型为专业公司，在市场竞争中活下去。
在谋划转型的同时，管理部门要积极推动研发型基础种子公司和其他各类专业型公司（含服务型公司）的发展。某些中小型公司要坚持向前发展，就迫切需要这类研发型基础种子公司的技术支撑。
农地非农化市场中的博弈行为分析 篇12
一、市场机制的建立前提
在土地产权制度不完全的背景下, 即土地所有权和使用权的相分离, 土地所有权归国家和集体所有, 如果法律能够将农地使用的自由转让权完全赋予农民 (土地的所有权是归国家和集体所有, 目前所谓农地产权制度的清晰性, 主要还是表现在农地使用的转让权上) , 在农地非农化过程中, 使用权的自由转让可以让农地所有者处于和非农用地单位的平等的交易地位, 理性人的假设依然成立, 可以推出此时农地所有者关注的依旧是利益最大化的问题, 可以在上述产权私有的假设前提下做出决策, 依靠市场机制来解决农地非农化问题。我们可以将产权制度的约束条件合理放宽至使用权及其自由转让权, 更加贴近我国的现实农地产权制度, 贴近未来的发展趋向。下文将探讨在市场机制的运作下, 农地非农化进程中的博弈行为。
如果依靠市场机制对农地进行合理配置, 由于市场各主体之间的博弈行为导致效率缺失, 经济学里所谓“市场失灵”现象, 即市场失去了其理应所有的配置资源的功能。具体表现为:开发商内部的博弈;农民群体内部的博弈;开放商和农民之间的博弈, 结果导致农地所有者不愿意转让土地使用权, 造成农地资源不能满足城镇用地的需求, 城镇化进程受阻。
二、市场主体间的博弈行为
在农地非农化交易中, 一方是开发商, 另一方是农地所有者。开发商之间的博弈主要表现在土地的价格竞争中, 即通过对同一块土地的集中招标、竞拍。然而只有在获得土地的开发权后, 才会对农地进行非农化, 因此, 本文主要探讨开发商在动员农民出让土地使用权过程中的行为选择。现实中往往是完成相应土地的规划方案后, 开发商才会对相应的农地所有者进行商讨交易, 因此我们在市场内是看成一个开发商对应N个农民, 开发商具有开发的主动权。
第一, 开发商和农地所有者之间:开发商在拥有开发的主动权后, 一旦决定要开发某块农地, 并且完成前期工作, 必然会与相关农地所有者进行接洽, 而理性的农地所有者们却具有相对的信息优势, 即知道开发商将要开发这块农地, 并且为此已经付出了大量的前期成本, 如规划和运作费用等。为博取自身利益最大化, 农地所有者与开发商讨价还价抬高转让价格, 即使无法达成交易, 依然可以享受到开发商投资周围土地所产生的区位效益, 即所谓“搭便车”现象, 在开放商和农地所有者的利益博弈上, 农地所有者占了上风。
第二, 开发商介入后农地所有者之间:农地非农化区域主要发生在城镇边缘, 任意两块相邻土地都具有彼此的“邻里外部性”, 如果一块土地被城镇化建设开发, 另一块土地必然水涨船高, 其价格或者租金会相应上涨, 影响邻里预期和产生不确定性, 因此两块相邻的农地所有者的决策会受到彼此影响。对于相邻的的农地所有者, 假设其对邻里预期是积极的判断, 就是认为对方会同意开发商的条件, 因此希望获得正的外部经济收益, 从而产生了相邻农地产权所有者之间的博弈。
由于博弈行为发生在相邻农地产权所有者之间, 所以假设只存在两个农地产权所有者, 称为Ⅰ和Ⅱ, 都拥有交易的选择权, 可以选择农地非农化交易或者拒绝交易。为了使博弈量化, 假设两块农地的原有收益都是5%。如果双方都选择农地非农化交易, 那么其收益将上升为7%。如果双方都不进行交易, 继续持有农地, 那么其农地原有收益不变, 依旧可以收益5%。如果所有者Ⅰ愿意进行交易, 所有者Ⅱ不进行农地非农化交易, 也就是所有者Ⅱ预期能从Ⅰ的农地非农化交易中获得更多的升值效应, 因此不采取任何行动决策, 静待从Ⅰ的农地非农化过程中吸引更多的物流和资金, 以此提高自己的收益, 以致农地价格在Ⅰ的农地非农化之后地价飞升;与此同时, 由于所有者Ⅰ受到所有者Ⅱ的邻里外部负效应的影响, 即开发商知道未来还要在所有者Ⅱ的土地上花费更多的成本, 会对所有者Ⅰ的交易价格有所下压, 并且同时加上农地非农化的机会成本, 导致的收益结果是:所有者Ⅰ收益下降到4%, 所有者Ⅱ收益飙升到9%。这个结论同样适用于所有者Ⅱ进行农地非农化交易和所有者Ⅰ不进行交易来搭非农化的便车, 这时, 所有者Ⅱ收益下降到4%, 所有者Ⅰ收益飙升到9%。博弈过程如表1所示。
由表1可知, 博弈双方为了回避可能的损失, 博取可能的最大收益, 不约而同做出不进行农地非农化交易的决策, 最终陷入“囚徒困境”。结果就是市场无法对资源进行合理配置即市场失灵, 城镇化进程受阻, 农地非农化不足。
要想走出这种囚徒困境, 需要博弈双方的合作, 达成联合行动的协议, 以此来达到 (0.07, 0.07) 的收益结果, 但是这种合作的基础及其脆弱, 只要有一方率先违约放弃农地非农化, 那么就能获得高达0.09的高收益。因此在两个农地所有者看到以下这种情况的时候, 必然采取向对方展开收购的方式来获得更高的收益, 必然导致的就是双方之间的信息封锁, 合作无法达成。
即使这种合作可能在两个博弈方之间达成, 并且可以稳定履行, 但是如果推广到N个相邻农地所有者之间的交叉博弈时, 要达成类似石油组织欧佩克的合作联盟是十分困难的, 因为他们彼此的合作仅有一次。如果在此次博弈中有一个人率先违反协议, 那么他就能得到高额的收益, 进而导致其余农地所有者的损失。根据经济学自私人的假设, 他必然有高度的违约倾向。同理, 每一个协议参与者都具有这种想法。并且由于在有限次博弈中无法采取无限次博弈中对对违约者的惩罚 (一旦有人违约就在下一次的交易中共同惩罚违约者, 使得违约者无法获得高额收益并且在一次违约后将永远受到损失) , 农地所有者的违约行为实际上是不受约束的。最终, 所有的参与者都将看到一个结局, 那就是拒绝非农化。
三、政府的参与
如果放开农地转让权, 完全依靠市场机制对资源进行配置, 那么不可避免会出现上述的市场失灵的现象;而现状是我国由于农地产权的二元分离, 农民缺乏农地的自由转让权, 土地征用与配置权集中于地方政府, 政府机制在农地配置中起了主导作用, 这种情况下, 如果单纯依赖政府配置, 出于规划和政绩的原因, 失地农民的利益往往会受到损害, 导致社会效率和福利的损失。
因此, 单纯靠市场机制或者政府机制在农地非农化中是无法达到合理配置农地资源的要求的, 农地非农化需要出现一个合法的土地转让市场, 同时政府必须参与进来, 对双方的博弈行为加以引导。
农地在农业部门和非农部门进行合理的配置, 参与主体应该同时是非农开发商、政府和农地使用者农民, 把开发商和农民提到相平等的交易地位上来, 而政府则加强对地方开发的规划、调控以及竞争博弈的引导作用, 提供相关的交易平台和成熟的法律和产权制度的支持, 对双方之间及其内部的博弈行为加以引导和规范。就三者关系, 本文将对农地非农化机制提出一些建议 (见图1) 。
对开发商而言, 群体内部存在相互竞争博弈, 如土地招标拍卖时的相互竞价。为避免不公平和恶性的竞争, 政府有必要对农地非农化的规划用途进行合理划分, 或建立一个开放商分工协作的平台, 避免有效社会资源的损失。
对农民而言, 最重要是农地产权制度的清晰性, 在农地所有权归属国家和集体所有的前提下, 要逐步赋予农民一定程度上的农地非农化的转让权, 即政府要在农地非农化的用途上加以限制, 在有效保护耕地资源的同时实现城市自身的发展需要;另外, 基于解决农民内部博弈的“囚徒困境”, 政府必须对农地价值进行充分合理的评估, 综合考虑农地的农业收益、生态保护、景观效益以及粮食安全等社会价值, 给予参与规划的农民各类优惠政策, 建立农民集体合作维权平台, 使处于劣势群体的农民的利益得到充分保护。
政府的作用, 一方面, 应该是一个类似中介和引导机构, 负责整体规划的提出、非农开发商的引资项目的引进以及合作平台的建立、提供农民群体的合法合作平台以及双方农地非农化的交易平台、合理对农地非农化中的利益在三者间进行合理分配的作用;另一方面, 作为法律制度的制定者, 提供成熟的法律体制, 保护耕地的前提下对农地非农化的步骤和范围进行合理限定、保护农民在农地非农化中的合法利益、对农地产权制度进行一定程度改革等。
三者的关系应该是非农开放商和农民群体作为农地非农化交易的两头, 政府是中介系统和主导以及法律支持系统, 使得政府主导的一定程度上的农地非农化市场机制能对农地在非农部门和农业部门, 甚至在跨区域上的空间效率的合理配置。
摘要：文章对农地非农化市场中的博弈行为加以探讨, 论述我国土地产权制度下农地非农化市场运行的可能性, 并在市场机制前提下模拟市场主体的博弈行为, 得出博弈的无序性导致市场配置土地资源的低效率的结论, 最后提出市场机制下政府必须参与进来, 引导市场行为, 促使交易效率化。
关键词：农地非农化,市场失灵,博弈行为,囚徒困境
参考文献
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[2]、诸培新, 曲福田.耕地资源非农化配置的经济学分析[J].中国土地科学, 2002 (5) .
[3]、曲福田, 陈江龙, 冯淑怡.经济发展与土地可持续利用[M].人民出版社, 2001.