非农化（共12篇）
非农化 篇1
耕地非农化即耕地转化为非农用地, 是指在一定的社会历史条件下, 由于人口的增加、经济的发展、居民收入水平的提高以及产业结构的变化, 耕地转变为非农建设用地的过程。它是人口增加、城市化和经济增长过程中的一种必然趋势。耕地非农化的高速发展, 对中国的土地资源管理、粮食安全、经济社会可持续发展等方面有着深远的影响。河北省是国家的商品粮生产基地, 而近年来河北省耕地数量不断减少, 因此基于粮食安全考虑, 需要对河北省的耕地非农化进行研究。 (本文研究中将耕地非农化面积定义为每年新增建设用地占用耕地的面积。)
一﹑耕地非农化的影响因素分析。本文研究期间为1998—2007年, 研究期间内, 河北省耕地非农化总体是呈快速递增趋势, 耕地非农化面积由1998年的8630.66公顷, 增加到2006年的11560.37公顷, 2007年有所下降, 为10840.86公顷, 耕地非农化总面积98908.62公顷;人口从6569万人增加到6943万人, 净增长了374万人;经济增长迅速, GDP总量由1998年的4256.01亿元增加到2007年的13709.50亿元, 增长了2.22倍, 年均增长速度为8.30%。城市化水平发展较快, 从28.76%增加到40.25%。主要原因有人口增加, 经济增长, 城市化水平的提高, 特别是经济利益的追求。经济利益驱动促使耕地非农化表现在:耕地与非农用地利用效益上的巨大差别。由于土地是稀缺性资源, 从而导致其利用会发生竞争关系, 这种竞争关系就表现为耕地和非农用地这两种用途之间的竞争配置。由于城市建设用地的利用效益远远高于耕地的利用效益, 在市场机制、价格机制和竞争机制的相互作用下, 在巨大经济利益的驱动下, 经济利益较低的耕地就会转化为经济利益较高的建设用地, 于是促使大量耕地转变为非农建设用地。
二﹑减缓耕地非农化的对策。根据河北省的实际发展情况, 当前经济发展还没有达到很高的阶段, 城市化水平也不是很高。在人口增加、经济增长、和城市化快速发展以及利益驱动的共同作用下, 河北省的耕地非农化面积还会增加。因此, 现阶段还应对河北省的耕地非农化进行有效的调控。基于以上分析, 本文提出以下调控对策: (一) 提高城市土地的集约利用度。 (二) 加快耕地保护体制创新。由于河北省是全国的商品粮生产基地, 因此更要制约新增建设用地无序扩张, 逐步建立起与河北省工业化、城市化以及农业现代化水平相适应的对耕地保护的反馈机制, 逐步加大工业对农业的支持和反哺力度, 引导和利用建设用地的收益来补偿耕地, 发展农业生产。首先可以通过增加土地征收和征用的费用和耕地开垦费等, 来抑制城市建设用地的无节制扩张。其次, 强化市场配置的调节作用, 深化土地使用制度的改革, 加强地价管理体系的完善, 通过地价和税收等调控手段进而促进土地集约利用, 控制耕地数量的减少。再次, 加大力度建设农村集体土地产权制度, 尽快完成集体土地登记发证工作, 使农村土地的集体所有权、使用权和土地的承包经营权的各项权能得以界定。通过建立农村土地市场, 盘活农村利用效率比较低的土地, 采用各种措施调动农民保护耕地的积极性。 (三) 加强土地利用总体规划的管理与控制。1.发挥土地利用总体规划的宏观调控力度。加强河北省土地利用规划的科学性, 及时对土地利用总体规划进行修编, 形成弹性规划理念。正确制定耕地和基本农田保护控制指标, 积极组织各个部门土地资源的合理分配, 从而发挥土地利用总体规划的宏观调控作用。2.强化城市规划、村镇规划与土地利用总体规划的衔接。编制城市规划要正确处理城市发展与保护耕地的关系, 尽量减少对农业用地或耕地的占用, 尽可能避开基本农田保护区。村镇规划要规范化, 强调村镇内部用地的功能分区, 合理布局村镇公共设施用地及农户宅基地, 村镇规划界线不得进入基本农田保护区。 (四) 加强土地整理和复垦。该按照地域对城市用地、乡镇企业用地和农村居民用地分别进行整理, 提高各种用地的使用效率, 尽量节约用地。通过对城镇土地的整理, 充分挖掘现有城镇用地潜力;通过开展居民点用地整理, 可以把规模过小的自然村进行合并, 这样就可以对那些小村旧址进行复垦还耕。因此, 加强农用地和非农用地的整理, 可以有效地使耕地非农化的速度减缓。 (五) 调整征地中的土地价格和收益分配关系。不合理的耕地非农化土地价格及其分配关系是诱导耕地非农化的主要经济因素, 可以通过改变土地价格政策及其分配关系, 抑制耕地非农化的发展, 从而促进土地资源以及社会经济的可持续发展。提高耕地非农化过程中土地征用和征收的透明化、制度化, 防止土地交易中的暗箱操作行为, 以保证交易价格的市场化和合理化。 (六) 加强土地用途管制。实行土地用途管制可以分别通过对农用地和非农用地进行管制。通过对农用地实行用途管制, 可以抑制耕地向非农用地的转化。对非农用地实行用途管制, 主要是盘活存量建设用地。存量建设用地主要指非农业建设闲置或低效利用, 在现有经济技术条件下, 可挖潜利用的土地, 包括破产、停产、半停产用地、征而未用、占而未用闲置与以及城镇内部因规划调整可挖潜改造、利用的土地。加强对这类土地的管制, 对控制和减少项目建设占用土地, 特别是占用耕地有着十分重要的意义。
非农化 篇2
失去了最基本的资源基础、农地的人口承载力日趋减弱,人地矛盾日益加剧。
再加上土地利用缺乏规划制约和指导,土地利用中存在着粗放、随意、盲目和
无节制的行为和利用方式,不仅加剧了人地矛盾,而且使土地资源无法得到合理配置,土地利用结构趋于畸型,已影响到全社会产业结构和经济结构的合理
调整和稳步发展。耕地的流失与保护已成为这些问题的焦点。应当看到,随着
土地使用制度改革的不断深入,市场机制在土地资源的配置中发挥了积极的作用,但是,由于土地资源的稀缺性,土地资产的垄断性,土地商品的特殊性和
土地利用的社会性,市场的作用也是有限的,土地资源的市场配置不可避免地
出现盲目性、短期性、功利性、外部性等“市场失灵”现象。为了消除土地利用的 外部性和土地市场配置失灵,保证土地利用的社会公共目的,对土地利用实行
政府的干预和管制是十分必要的,事实上,即使在西方发达的市场经济国家,政府也常常通过颁布法律,制定规划限制开发以及运用财政税收等手段来干
预土地的开发与利用。
面对日益紧缺的土地资源，城市化进程的加快，改变土地使用性质而产生的发展性利益越来越成为社会关注的热点，必须采取有效的方式进行处理，以协调不同社会利益者之间的利益关系。构建土地发展权制度，科学解决土地开发利用过程中形成的各种问题，已成为当务之急。
土地发展权的相关理念、观点可直接应用于土地法律法规等制度建设和土地利用管理实践,有助于土地利用与保护过程中各方利益的平衡,提高土地资源配置的效率。
目前国外土地发展权研究多停留在理论研究，土地发展权的实践研究很少。
由于土地所有制的差异，土地发展权的应用面临不同的问题。
国外土地发展权研究偏重于土地开发，土地流转，和收益分配等方面，在土地管理如用途管制等方面的研究比较薄弱。
农村城市化与农民非农化探析 篇3
关键词：农村城市化；农民非农化；探析
中图分类号：[S-9]文献标识码：A文章编号：1674-0432（2011）-11-0029-2
世界上的一些发达国家，大部分人口都是城镇居民，而农业人口一般都在总人口数的20%以下，美国农业劳动力占全体劳动力的比重甚至达不到2%。①对于我国这样一个拥有9亿农村人口的发展中国家来说，加快农村城市化与农民非农化步伐，更是具有相当的重要性和紧迫性，它不但决定着我国农村发展的前途，而且决定着我国能否真正实现由传统农业社会向现代社会的根本转换。
在当前，要加快农民非农化与农村城市化，必须注意如下几点：
第一，改变传统的集中计划型城市化机制，着力导入市场机制。
在传统计划经济体制下，城市化发动机制单一，属于完全的政府发动型。政府一手包揽城市人口的就业、住房、商品粮、城市基础设施等。城市化所需的资金完全靠政府投入，从而使政府背上了沉重的财政包袱。这种传统的计划经济条件下的城市化机制到现在显然已完全不适应加速城市化这一目标的要求。因此很有必要引入市场机制，转换城市化机制，实现城市建设投资主体多元化。
第二，改革户籍制度，打破城乡之间的制度性障碍。
户籍制度作为计划经济体制的产物，曾经发挥过一定的历史作用。但这种制度强化了我国的二元经济社会结构，严重束缚了农民的积极性和创造性，极大地制约了我国农民非农化与农村城市化的进程，在新的历史条件下，户籍制度的改革已势在必行。根据专家建议，中国的户籍改革必须本着积极而慎重的原则，统筹规划，分阶段、有步骤地进行：1．完全放开农村县城和中心镇的户口迁移限制，让农民自由地进入县城和农村中心城镇务工经商。2．适当放宽农村剩余劳动力向小城市的迁移限制，允许农民在小城市取得城镇户口。3．在大中城市实行“绿卡”制。对在大中城市实际上已居住多年，并且拥有房屋产权和稳定工作职业的农民发放“绿卡”或“蓝印户口”，使持此“绿卡”或“蓝印户口”者在申请工商经营执照、子女入学方面与城市居民享有同等待遇。②
第三，大力发展农业，为农民非农化与农村城镇化奠定基础。
农业的发展是农民非农化与农村城市化的基本条件，没有农业的商品化和农业剩余的增加，就很难实现农民的非农化与农村的城镇化。从发达国家的经验来看，其非农化与城镇化之所以能迅速进行，就在于有发达的农业作为基础。西欧、北欧国家的农业一直很发达，农产品自给有余，且有出口。美国则是世界上最大的农产品出口国。日本、英国虽因耕地过少农产品不能自给，但也能在积极发展本国农业的同时大量进口农产品以保证城市发展的需要。我国是个人口众多、耕地资源相对贫乏的大国，根本不可能走依靠进口粮食来维持城市化的道路。而是必须高度重视农业的发展，提高农产品的供给能力，只有如此才能为非农化与城镇化的正常发展提供基本保障。
第四，加快小城镇建设。这是“带动农村经济和社会发展的一个大战略”③。
江泽民对小城镇建设问题给予了高度重视，他指出：“加快小城镇建设，不仅有利于转移农业富余劳动力，解决农村经济发展的一系列深层次矛盾，而且有利于启动民间投资，带动最终消费，为下世纪国民经济发展提供广阔的市场空间和持绩的增长动力”。并认为要“经过5至10年的努力，把一批小城镇建设成为具有一定辐射和带动能力的农村区域经济文化中心，使全国的城镇化水平有明显提高”④。发展小城镇已成为今天中国农民非农化，农村城市化的最现实可行的道路。在小城镇建设过程中，必须把握好以下基本原则：一是要着眼全局。一定要站在“小城镇、大战略”的高度来认识小城镇建设的重大政治、经济意义，把小城镇作为经济发展战略的重要组成部分，作为推进经济体制改革的重要内容，纳入国民经济整体规划，用大的思路、大的措施、大的力度、大的战略来加快小城镇建设。二是要遵循规律。特别是要遵循市场经济规律和农村经济发展规律及城镇发展规律。在发展中必须科学规划、合理布局，尽可能高起点、高标准、高效能地加以建设，并注意绿化、美化、保护生态坏境。三是要立足实际、因地制宜。在发展中要根据各地的人口、资源、交通、通讯、经济结构以及市场前景等实际情况，采取不同的建设方式。切忌盲目照搬，一味刻意超前、贪大求洋。四是要独具特色。要结合各地的自然景观、社会风俗、历史背景及现实基础来发展具有地方特色的小城镇。五是要重点突破。在适度保持数量扩大的同时，把政策重点向促进小城镇规模成长和质量提高上倾斜，走内涵式发展道路。六是要加强管理。要克服“重建设、轻管理”、“重局部、轻整体”、“重硬件、轻软件”的不良倾向，并且注重管理体制的创新，注意实行全方位、立体化的科学管理，搞好社区精神文明，强化社会治安工作，使新城镇具有新风貌，新气象。
第五，引导乡镇企业适度集中，改变其“满天星”的分散布局。
乡镇企业以往那种“村村点火，处处冒烟”的分散性发展既浪费土地、污染环境，又不利于交换信息、相互协作，阻碍了乡镇企业上档次、上水平、上规模。只有积极引导乡镇企业积极向小城镇集中，大力发展经济技术开发区或工业小区，才能促进乡镇企业的快速发展，带动农村第三产业的繁荣并且促进小城镇规模的扩大，从而使农村工业化与农村城镇化得以同步协调进行。
第六，合理引导农村剩余劳动力的异地流动。
目前，我国跨地区流动的农村劳动力已成为不可阻挡的洪流，消极阻挡和回避绝不是办法，必须加以正确的组织和引导。首先，各地要转变观念，改变以往对农村剩余劳动力转移的不正当看法及歧视政策。我们必须看到，广大农村劳动力的存在实际上是一种资源优势，如果能利用好广大廉价的农村剩余劳动力，对我国经济必将是一个有力的促进，同时还应认识到合理的人口流动是社会经济发展的正常现象，民工潮虽然给滞后的交通和城市基础设施带来了巨大的压力，但同时也给各地经济的发展作出了重大的贡献。其次，要加强组织管理和领导，克服民工流动的自发性和盲目性，特别是劳动力转出和转入较多地方的县市一级领导，更应高度重视农村劳动力转移工作，不但要调查研究劳动力供求信息，制定招工或输出计划，确定有关政策或措施，做好组织管理和服务工作，还应搞好转移与准备转移的劳动力的培训工作。只有这样才能使劳动力转移合理有序地进行。再次，要建立城乡一体的劳动力市场，并要加快农村土地流转制度的创新。劳动力市场要完全开放，各单位招工时要按照统一的标准择优录用，不能对农民入城就业行业采取限制性规定，如只准从事脏、累、苦、险工作等。政府也要制定劳动力市场的法规与条例，切实保障农民工流动的权利不受侵害。在农村劳动力大量输出的地方，不少土地被抛荒或粗放式经营，针对这种情况，很有必要建立起新的土地流转制度，促使那些已经转移或准备转移劳动力的土地向种田能手集中，这样既可以使外出者安心，又可以进行农业规模经营。另外，还应鼓励外出的农村劳动力回乡创业。许多外出劳动者在打工过程中积累了资金，学到了技术和管理经验，又了解了市场信息，如果回乡办企业，对当地经济的发展将起到重要的带头作用，因此当地基层政府应采取鼓励与优惠的政策，帮助他们回乡创业，并在信贷、用地、用人等方面给以支持，使之减少困难，顺利发展。
注释
①宣杏云,王春法.西方国家农业现代化透视.上海远东出版社,1998,第5页.
②辜胜阻.解决我国农村剩余劳动力问题的思路与对策.中国社会科学,1994,(5).
③中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定.人民日报.1998-10-19.
④转引自唐之享：《小城镇建设：农村改革和发展的第三次浪潮》，中国经济时报.1999年12月22日.
非农化 篇4
重庆作为国家统筹城乡综合配套改革实验区,在诸如农村土地流转、城乡户籍改革、农村金融、农业经营体制、农业投入机制、农村社会事业等方面积极试点、大胆探索,为《决定》中农村改革新政的诞生探索了道路、积累了经验。
今天,如何学好《决定》、用活《决定》、落实好《决定》既十分重要,更是作为国家统筹城乡综合配套改革实验区的应尽之责。笔者以为在全面贯彻《决定》的同时,要确保耕地数量质量、严控流转土地非农化。
一、确保耕地“红线”才能确保粮食安全
中国仅占世界耕地8%,但需养活占世界人口20%的中国人。上世纪90年代美国学者就质疑“谁来养活中国人”。中国政府曾向世界承诺,中国政府能够养活中国人,中国的粮食自给率能够达到95%。
在高呼“三农”工作是全党工作重中之重的感召下,在连续下发十个中央一号文件的推动下,、在连续十年中国粮食大丰收的背景下,2013年底,我国粮食自给率仍已低于90%,对进口粮油的总依存度已近15%,其中:大豆80%,食用油50%,棉花40%,猪肉1%,牛肉10%,奶类10%。我国粮食的进口依存度已大大超过国际粮食安全(3%～8%)警戒线。
中国千年形成的粮食分布格局已被改变,从南粮北运到北粮南运。至2008年,北方粮食生产面积和产量分别占全国的54.79%和53.44%。南方工业化、城镇化速度太快,导致耕地快速减少,粮食保障已经靠不住。据文献分析,目前,黑龙江、吉林、内蒙、河南、安徽5省区自给有余,河北、辽宁、江西、山东、湖北、湖南6省可供求平衡,其余各省区自给不足,8个省市严重缺粮(上海、北京、天津、广东、浙江、福建、青海、海南)。
粮食安全是最大的国家安全,饭碗不掌控在自己手里,工业、贸易、国防、科技都会受制于人。人是最大的生产力,粮食是人类生存的本源。耕地是粮食她妈,地力是粮食她爸,确保耕地数量和质量就是保护我们的爸妈。
农业和农村发展,离不开工业和城市的辐射和带动;工业和城市发展,也离不开农业和农村的支撑和促进。随着我市工业化、城镇化不断推进和五大功能区科学定位,全市各区县乡镇,尤其是作为工业化和城镇化主战场的都市功能拓展区和城市发展新区,用地矛盾将更加突出。12个城市发展新区区县城镇规划总用地610平方公里,已建成和审批用地约500平方公里。涪陵区城镇工矿用地仅余610公顷,未来已面临无地可用的困境。长寿区城镇工矿规划用地70.6平方公里,目前仅剩1.4平方公里可用空间。
重庆人多地少,2012年底仅存耕地3548万亩,人均耕地仅1.12亩(旱涝保收不到0.2亩,中低产田占70%以上),低于全国平均水平。为保国家粮食安全和重庆粮食自给目标,稳定1100万吨的粮食总产是安全底线。工业要用地,城镇要占地,农业要保地。在工业化、城镇化过程中,必须强化耕地保护,防止占多补少,占优补劣。要按照《决定》所述,“缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”的要求,节约用地、集约用地、科学用地。
诸多数据显示,18亿亩的耕地红线正在突破,耕地质量在下降。卖地是各级财政的主要来源,土地财政是许多地方不争的事实。建议:既要“保妈”,又要“保爸”,既要“滋阴”,又要“壮阳”,要明确一定比例的土地收益,取之于地用之于地,回归农业农民,专项用以保耕地数量,提耕地质量,加大农田水利设施建设,提高农业科技和农业机械化水平,着力提高农地单产和复种指数,实现耕地高效利用。
另外,对失地的农民要人随地走,不能只要地不要人(2000-2010年,全国城市建成区面积增长了78.5%,而同期城镇人口只增长了45.9%),不能只象征性现金补偿而不管失地农民的就业与生计(国务院发展研究中心调查发现,农民拿到的征地补偿款,只占整个土地增值收益的5-10%)。要真正落实农民的财产权利,转入城镇的失地农民要完全享有同城居民的同等待遇。
二、规范土地流转,严控非农用地
农业集约化经营的前提是土地流转。只有规模化才能产业化、机械化,才能提高农业的效益和科技水平。为此,《决定》提出了四个鼓励,即“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业,鼓励农村发展合作经济,鼓励社会资本投向农村建设”。
最近,正在召开的全国“两会”,土地流转成为最热门的话题。由于土地能够进行抵押融资,潜在的升值空间吸引了一大批炒地者。不少企业和社会资本都拟参与土地流转。“市场起决定性作用”这是十八届三中全会报告的一大创新论断。但是陈锡文(中央农村工作领导小组副组长)说,在土地利用和农地规划这个领域,市场不能起决定性作用,只有在土地用途管制及合理规划的情况下,才能允许市场起作用。
研读《决定》的“四个鼓励”不难得出,土地不管怎样流转,前提是不改变农地性质,流转土地只能用于现代种养业。土地流转仅是承包经营权的转移,而不是土地所有权流转,耕地所有权仍然归属村社集体。要防止企业借流转之名,行圈地之实,改变土地的农用性质。有研究表明,中国非农建设占用耕地每年达250-300万亩,这意味着每年有250-300万农民失地,如果加上那些违法占用的耕地,则每年新增建设用地和失地农民的数量将更多。
我国土地流转大致经历了全面禁止流转(新中国成立前30年)、无序自发流转(改革开放前20年)和探索规范流转(21世纪前10年)三个阶段。
据农业部统计,截至2012年底,全国农村土地流转面积达2.7亿亩,占家庭承包耕地面积的21.5%。我市2012年底已流转耕地1280万亩,流转率36.1%。
非农化 篇5
为切实加强耕地保护，坚决遏制农地非农化现象，根据《郎溪县农业委员会 郎溪县国土资源局关于印发郎溪县开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案的通知》（郎农„2018‟211号）文件要求，结合我镇实际，制定方案如下：
一、总体要求
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，认真落实上级关于加强耕地保护、实施乡村振兴战略的部署和要求，坚持旗帜鲜明、态度坚决，上下联动、属地管理，全面清理、彻底整治，标本兼治，务实求效，集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化，健全耕地保护监管长效机制，严守耕地保护红线，为促进农业健康发展、推进乡村振兴战略实施营造良好环境。
二、治理范围
认真落实严守红线、突出重点、分类处置、集中打击的要求，对占用耕地，特别是永久基本农田建设非农设施，改变土地性质和用途的违法违规建设行为，依法依规进行全面清理整治。重点清理整治工商资本和城市居民到农村非法占用耕地，变相开发房地产和建设住房行为。清理整治范围主要包括以下三类问题：
（一）在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违
规建设非农设施，特别是别墅、休闲度假设施等。
（二）在农业大棚内违法违规占用耕地建设商品住宅。
（三）建设农业大棚看护房严重超标准，甚至违法违规改变性质用途，进行住宅类经营性开发。
三、工作任务
（一）全面排查。在全镇开展拉网式摸底排查，实行网格化管理，责任到人，逢园必进、逢棚必查、不留死角、摸清底数、掌握实情。全面收集整理土地承包、流转、审批、备案等相关档案信息，找出问题节点，追查问题根源。对排查清理发现的违法违规占用耕地建设住房等非农设施的，逐一建立问题台账，为清理整治提供依据。
（二）坚决清理整治整改。对发现的违法违规问题，区分类型，依法依规，整治整改。对省、市专项清理整治工作方案明确的三类改变土地性质、改变土地用途的严重违法违规行为作为清理整治重点，对照政策坚决加以整改。
对在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设住房等改变土地性质和用途的严重违法违规行为，要作为整治重点，坚决依法依规严厉打击，坚决退房还地，恢复生产；对农业大棚看护房等生产附属设施占地面积超标的，要区分情况，做细工作，切实加以整改。
（三）严格依法惩治惩处。依照《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等相关法律法规，对违法违规建设“大棚房”等问题的责任主体，镇国土所要依法依规从严查处。逐一排查“大棚房”享受财政补助情况，建立工作台帐，对骗取涉农资金补助、改变农业设施用途的，镇农综站、镇财
政分局等部门要坚决追回。对涉嫌犯罪的，移送公安、司法等部门处理。
（四）严肃执纪问责。依照《中国共产党纪律处分条例》、《中华人民共和国监察法》等法律法规，在清理整治违法违规建设“大棚房”等农地非农化问题中，发现存在不作为、乱作为、失职渎职等公职人员，镇纪委要严肃追责问责，对内外勾结、搞利益交换和谋取私利等腐败行为的，要依法依纪严肃处理。
（五）尽快恢复耕地生产功能。对违法违规占用耕地建设的“大棚房”等非农设施，清理整治后，要按照“谁破坏、谁恢复”的原则，采取综合措施，尽快恢复农业生产。镇国土所、农综站要主动作为，共同监督责任单位整治整改，做好技术支撑和检查验收工作。
（六）构建长效监管机制。以专项行动为契机，强化永久基本农田用途特殊管制措施，建立违法违规占用耕地有奖举报制度。加强设施农业精细化管理，对设施大棚、温室等普遍建档立卡。加强对工商资本进入农业利用耕地的规范管理，完善配套规章制度，强化流转土地用途管制。根据实施乡村振兴战略的需要，研究完善一二三产业融合发展、设施农业发展等用地政策和管理办法。
四、责任分工
严格落实属地管理责任，明确责任主体，逐级压实责任，切实把清理整治措施落到实处。
（一）镇级抓总。镇政府对全镇实施专项行动和耕地保护负总责。成立镇政府负责同志为组长的“大棚房”问题专项清
理整治行动领导小组，镇直相关部门和单位参加，统筹协调推进专项行动，组织对全镇清理和整治情况进行督查和现场核查。镇领导小组办公室设在农综站，承担日常工作。
（二）村落实。各村委会承担实施专项行动的主体责任。各村主要负责同志是第一责任人，负责专项行动组织落实，做好进度安排、任务落地、资源调配、全面排查、整治整改等工作。按时间节点完成各项工作目标任务。
（三）部门协同。在镇政府统一部署安排下，镇国土所、农综站等部门要按照相关法律法规的规定，加强专项行动指导和督促，落实专项行动各项措施，共同对设施农用地违法违规问题进行认定。按县方案要求清理和纠正不符合法律政策规定的设施农业项目和违规获取国家农业补助资金，查处违法案件。各相关部门要各司其职、各负其责，积极参与专项行动，建立健全信息共享、情况通报、联合查处、案件移送等机制，加强协调配合，形成工作合力，落实专项行动的各项措施。
五、工作步骤
各村要立即行动，落实责任，明确目标任务，建立组织领导推进机制，迅速开展专项行动各项工作。
（一）排查清理阶段。从即日起，用十天左右的时间开展全面排查工作。以村自查为主。各村要开展全面排查，实行零报告制度。排查时要逐个入园入棚现场核查，登记造册，建立问题台账。调查人员至少2人以上，填写《入户调查登记表》，对初步认定有违法违规问题的填写《违规项目情况表》。违规项目要在乡镇审核的基础上，由县农委、县国土局进行复核认定。
（二）整治整改阶段。从10月下旬开始，用2个月左右的
时间开展集中整治。镇领导小组将组织开展联合督导检查，进行抽查核查，对发现弄虚作假、整治工作推进不力的，严肃问责追责。
六、有关要求
（一）加强组织领导。各村要高度重视，充分认识清理整治“大棚房”问题的严重性、复杂性、艰巨性，严格属地管理，压实属地责任。村主要负责同志要亲自挂帅，及时解决清理整治过程中出现的问题。为专项行动提供人力、资金和技术装备保障，切实把各项任务落到实处，确保取得成效，保障农村稳定。
（二）严格违规情况认定。要严格做好入户调查、违规违法认定和复查核查工作。调查人员必须严格按照“谁调查、谁签字、谁负责”的原则，切实负起责任。对不负责任，弄虚作假的调查人员，必须责任倒查，实行责任追究。违法违规认定由调查人员提出初步意见，乡镇政府审核，县农委、县国土局复核认定，县政府审定。县政府将通过随机抽查和督导等方式发现问题。
（三）严肃督导问责。县政府将把专项行动纳入乡镇人民政府耕地保护目标责任制考核内容。对专项行动的每一个环节，县领导小组将组织开展督查督导。要健全问责机制，对违法违规问题，做到发现一起、查处一起；特别是重大违法违规问题，要及时严肃查处，重点督查督办。对工作责任心不强、自查自清不彻底、弄虚作假、压案不报、查处不力的乡镇，要采取通报、约谈、问责等方式，督促整改纠正。
（四）定期上报信息。严格实行专项行动信息周报制度，各村要在加快工作进度的同时，及时调度汇总清理整治工作进展情况，每周二下午下班前向镇领导小组办公室报告。遇有政策难点和重大情况随时上报。
（五）强化社会监督。集中开展专项行动期间，镇领导小组办公室设立举报电话（0563-7506004），各村也要设立群众举报电话，并向社会公布，接受群众举报，接受舆论监督。镇纪委接到的“大棚房”问题线索和群众举报，要及时移交领导小组。
（六）完善监管机制。对专项行动中发现的问题，要深入分析原因，及时研究完善相关监管制度，强化监管措施，促进设施农业规范发展。加强设施农业精细化管理、设施大棚建设使用、工商资本进入农业利用耕地的规范管理及配套规章制度、强化流转土地用途管制各项制度，建立耕地保护的长效机制等作为总结上报材料的重要内容。
镇领导小组办公室电话：0563-7506004，电子邮箱：tcnyb7506039@163.com
附件：1.入户调查登记表；
非农化 篇6
提升素质适应建设需求
中原经济区建设，首先要解决的是劳动力问题。河南是农业大省、农业人口大省，农业现代化必然会从农业中释放出大量的劳动力转移到非农领域，但农业劳动力的素质与非农领域的生产发展不会自然相适应，必须通过各种形式和途径的培训来提升农民的非农化素质，以适应中原经济区建设的需要，达到融合。
现代经济的核心是科学化，中原经济区建设依靠的是科学技术的进步，以有效地促进生产效率提高，也必然需要具备较高科技素质、掌握大量科技知识和技能的劳动者。
建设中原经济区、实现“三化协调发展”，是由传统农业经济向现代经济转变，由传统的乡村社会向现代的城市社会转变。由于现代农业的发展，农业生产效率的大幅度提高，必将解放出大量的劳动力，需要向非农产业转移。中原经济区建设为第二、第三产业的发展创造了良好的机遇，也为农村剩余劳动力转移创造了就业机会，拓宽了农民就业的空间。随着城乡经济社会发展的需要，对农村劳动力的素质提出了更高的、新的要求。因此，提高农民科技素质，是有效实施农村人力资源开发、将农村人口压力转变为巨大的人力资源优势、实现农村人力资源的优化配置、推进城乡经济社会协调发展的重要举措。
中原经济区建设给农民提供了更多的就业机会，提高农民的非农化素质，可以促进农民实现有效就业。较好地掌握科技知识和技能且运用于生产之中，使之转化为现实生产力，直接影响着农民收入的水平。科技素质较高、具备职业技能的农民，具有顺利转岗就业的优势，在转岗就业中比较容易实现从事高层次产业且收入较高的工作。因此，通过提高农民科技素质，增强他们创业和就业的能力，是有效促进农民增收致富的重要途径。
多举措构筑培训体系
提高农民非农化素质是一项长期又艰巨的系统工程，必须站在为建设中原经济区优化人力资源的战略高度，调动社会各方面的力量，采取强有力的措施，构筑多层次、全方位的教育培训体系。
一是文化素质。适应建设中原经济区的需要，坚持从基础抓起，从新生劳动力的素质教育抓起，加大教育投入力度，努力改善办学条件，保障更多的农村学生能够接受更好的文化教育。
二是科技素质。大力开展农民职业教育和各种形式的技术培训，特别是免费的实用技术培训。要围绕粮食增产、农业增效、农民增收的目标，以发展职业教育为重点，广泛开展多层次、多渠道、多形式的科技培训和科技推广。发展农民职业教育一定要坚持为“三农”服务的导向，发挥各级农业技术推广部门、农业广播电视学校、农业职业技术学校等科技资源优势，引导其与龙头企业、行业协会、中介机构联合组建培训基地，形成上下贯通、联动互应、布局合理、功能齐全、设施配套、师资过硬的全方位、立体式科技培训体系，营造提高农民科技素质的星火燎原之势，让更多的农民有机会接受职业技术教育，为中原经济区建设源源不断地输送非农化劳动力。
三是思想道德素质。建设好中原经济区，必须努力提高农民的思想道德素质，形成良好的社会风尚。首先，坚持以中国特色社会主义理论体系武装广大农民的头脑。要通过运用新闻媒体、各类社会宣传阵地和活动载体等灵活多样的教育形式，使广大农民得到净化心灵，陶冶情操。引导他们解放思想，开阔视野，逐步形成健康向上的价值观念、道德规范、文化舆论和社会风尚，激发他们发展经济、开拓市场的主动性和积极性。其次，切实加强广大农民的思想道德、社会公德和家庭美德建设，使其道德品质和行为方式与社会主义市场经济的发展相适应，与中华民族的传统美德相承接，与中原经济区建设需求相联系。要进一步加强马克思主义唯物论的教育。大力宣传科学思想、科学知识和科学方法，引导农民破除迷信，崇尚科学，彻底摆脱愚昧落后的封建思想观念束缚，树立与现代精神文明相适应的思想观念，切实改变农村的各种陈规陋习，积极倡导健康、文明、科学的现代生活方式，以不断提高农民的文明程度。再次，全面贯彻《公民道德建设实施纲要》。要不断加大公民道德教育力度，尽快使公民基本道德规范家喻户晓，人人明白。并结合各地实际，建立和完善乡规民约、文明守则等约束机制，使其贯穿于人们的生产、生活和社会交往的各个环节。要深入持久地开展社会公德、家庭美德和职业道德教育，大力弘扬勤俭节约、扶贫济困、尊老爱幼的中华民族传统美德，引导农民讲文明、讲礼貌、讲诚信、助人为乐。积极倡导邻里和睦、相敬互助，营造和谐的人际关系，促进农村精神文明建设的不断加强。提升农民的非农化素质，提高农民的思想道德素质，为中原经济区建设提供精神动力。
四是法律素质。提高农民法律素质，既是我国农村民主法制建设的一项基础性工作，也是贯彻落实党的依法治国基本方略。必须通过不断加大法制宣传教育力度，营造一种人人学法、人人懂法、人人守法的良好氛围。增强民主法制观念，促进劳动者用法律武器来保卫自己的合法权益。
五是身体素质。提高农民身体素质，充分挖掘人力资源和人力资本在体能上的巨大潜在优势，使广大农民以强健的体魄投身中原经济区建设。首先，发展农村体育事业，增强农民体质。全面实施亿万农民健身工程，广泛开展以体育场地设施、体育健身指导和体育科普知识活动，巩固扩大农村体育阵地，以满足广大农民日益增长的文体需求。其次，发展农村合作医疗，构筑农民健康保障体系。着力改善农村医疗卫生状况，提高城乡居民的医疗保健水平，认真抓好农村卫生防疫工作。深入开展全民爱国卫生运动，宣传普及各种科学健身的医疗卫生知识，不断优化农村人居卫生环境，降低农民发病率。再次，控制农村人口增长，提高后续劳动力质量。广泛开展讲文明、讲卫生、讲科学、树新风活动，提高农民的综合素质和文明习惯，营造清洁卫生的生活环境，形成文明健康的生活方式，是中原经济区建设的升华。
六是现代网络技术应用培训。增加对广播电视基础设施的投资，保证村村有条件收听广播和收看电视。广播、电视、有线电视网应增加那些对当地适用的生产技术知识节目，促进科学技术的普及和应用。加快农村用户入网的步伐，使得农民能够通过网络获取更多的市场信息和科技知识。第三、提高电话普及率和电脑普及率，增强农村人口与外界的联系，提高他们利用信息的能力。
七是市民素质教育。随着中原经济区建设步伐的加快和城镇化进程的不断深入，进入城市或者转变成城市居民的人数日益增多，需要通过多渠道、多形式、多层次的市民素质教育，树立与现代社会相适应的公德意识，养成良好的行为习惯和生活方式，以新的文明理念全面融入现代城市生活。
八是市场观念教育。教育引导广大农民破除计划经济、小农经济的思想，牢固树立起符合时代发展要求的市场观念、竞争观念，增强发展意识；破除单一固有的旧观念，树立自主创业、多元就业的新观念；破除等靠要思想，树立先就业、后择业观念；破除好高骛远、追大求全观念，树立有活干、有合法收入就是就业的观念；破除老守田园的旧观念，树立走出去闯天下的新观念；强化农民参与市场、规模效益、规范化理念、社会化协作、一体化经营理念，提高经营管理能力。
此外，还需加快高等教育发展，建设一批高水平大学；大力实施高端人才引进和培养工程；建设中原人力资源开发服务中心，配置河南省内外劳动力资源，提高向周边地区输出人才和劳动力的集约度和辐射度。
非农化 篇7
自20世纪90年代中国实行土地有偿使用制度以来,土地收益分配问题就成为一个社会热点问题,大量农地变为非农用地。在此过程中,农民土地权益受损已经成为一个不争的事实,土地收益分配制度的缺陷日益凸显,成为导致冲突不断、影响社会和谐稳定的重要原因,越来越受到社会各界的广泛关注。
国内关于土地收益分配问题研究伴随着中国土地使用制度改革的逐步深入开始加快。国内学者原玉廷在2005年的研究中曾提出,建立具有中国特色的“三权分离”模式:中央政府拥有土地所有权获得绝对地租,地方政府拥有土地管理权收取级差地租,土地经营者拥有土地使用权获取平均利润;在对土地收益分配的参与主体分析上,有些学者通过建立收益 - 成本的绩效评价模型阐述地方政府土地财政形成的路径依赖及其鲜明的特征(李涛,2012),进一步表明了由于地方政府垄断所造成的土地价格扭曲导致了农民和农村集体被排斥在土地增值收益之外,如何保障农村土地所有者及农户个体的利益成为各项研究的共识。
本文针对土地收益分配中存在的问题,在梳理了国内外相关文献的基础上,以地租理论、土地产权理论、博弈论等为基础,研究了中国现阶段农村土地收益分配的现状,说明了农村土地增值收益分配存在的问题及原因,最后提出推进全国土地制度改革最主要是农村土地收益分配机制的相关政策建议。
一、农村土地收益分配现状、存在的问题及原因
(一)征地范围不明确“,公共利益”难界定
1998年《土地管理法》和2004年《中华人民共和国宪法》中都提及“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予基于补偿”。但是即使到了现在,中国对公共利益概念的界定依然不是十分明确。土地制度只是原则性地规定了集体土地征用必须符合法定的“公共利益”,但具体什么是符合公共利益并没有作明确规定,导致现实中许多假借“公共利益”之名侵犯农民利益现象的发生。同时,对公共利益的解释权掌握在地方政府中,土地使用实行有偿使用制度以来,地方政府为了增加自己的财政收入,都倾向于扩大“公共利益”的范围。长期以来,人们已经习惯于将“征地”与“国家建设征地”混为一谈。地方政府可以为企业或者个人行使征地权,因此越来越多的企业甚至是个人纷纷搭乘“公共利益”班车。
(二)征地程序不透明,农民利益在集体所有制下缺失
虽然《土地管理法》规定,征地补偿安置方案确定后,有关地方政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。但在现行征地制度下,农民对集体土地的处分权为地方政府所把持,农民无权决定自己土地的命运。农民不参与征地补偿谈判,有权去参与土地补偿谈判的只是集体,而这个权力通常不过是几个乡村权力人物。征地过程中的各项补偿最终要落实到农民,但农民无法以权力主体的身份参与征用协商谈判中来,征地过程又缺乏明确的申诉渠道。因此,由于农村集体土地土地所有权的法定代表不同程度的缺失,导致农村土地在转为建设用地过程中,会出现村委会对土地使用者很大程度上的侵权行为。农民集体土地所有权是不完整、不充分的,这也是农民被土地征用之后利益受损的根本原因。
(三)征地标准过低,失地农民利益受损程度较高
关于土地征用补偿范围,《土地管理法》规定中国的土地征用补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用。从表面上看这些规定涵盖了土地征用造成的所有损失,然而土地的权益不仅包括土地的所有权、使用权、收益权等,还包括农民的土地承包经营权与发展权等,这些权利在相关的法律法规中缺乏相应的补偿标准。现有的农地征收制度,仍然延续了提高农地产值标准以及补偿倍数的买断型征地补偿改革思路,这种补偿方式单一,仍然没有脱离以农地的农用价值为基础核算农地征收补偿标准的基本思路,农地征收对农民而言仍然是“一次性的买卖”一旦农地转为非农用,农民及其集体在得到按土地原有用途的一定倍数补偿之后,土地集体所有即变为土地国家所有,农民对土地的权利即告丧失。
(四)土地出让金分配和使用不合理,失地农民保障机制不健全
尽管土地出让收益管理已经纳入基金项目,实行“收支两条线”管理,但在当前财政收支的不公开、不透明的背景下,地方政府的土地出让收益是否存在瞒报、隐报,很难给出准确的答案。尽管中央要求将土地出让收益更多地用于失地农民社会保障和农田水利基础设施建设等方面,但相应的监督管理措施并没有完善。现实中,地方政府将土地出让收益更多地用于城市而非农村,农民也就无法享受到土地出让收益用于支持农业开发和农村建设带来的公共服务和福利。
二、促进农村土地收益分配机制创新的政策建议
(一)切实开展确权登记,赋予农民分享土地增值收益的法律凭证
保障农民的土地权益必须从土地确权开始,因此必须由政府统一进行覆盖所有土地资源的确权、登记、颁证,确认农村土地所有者和土地使用者的土地权属关系,构建以保护和保障农民土地财产权为核心的土地权利和法律体系,为保障土地财产权提供便利土地权利交易提供基础性制度服务。确权之后的土地征收和市场化的土地交易,都有了权利补偿的基础,农民在多元补偿主体中的地位得到确立,使得集体土地补偿金能够直接惠及农民,不再因为集体所有制而使得农民土地主体的地位缺失。
(二)规范土地有偿出让收益的使用和管理,建立和完善土地收益基金专项管理制度
从理论上讲,农地转用中的一部分土地增值收益应当归公并由社会分享。然而从中国的具体实践来看,一方面由于征地补偿标准低,导致政府可获取的土地增值收益空间过大,事实上形成了政府的土地增值收益侵蚀农民的土地财产补偿的现象;另一方面,由于归公的土地增值收益在使用上投向城市地区的多、投向农村地区的少,投向经济建设的多、投向社会事业的少,导致城乡之间、农村地区之不能通过政府公共投资政策公平地分享这种收益,加剧了征地引起的矛盾冲突。要规范和约束地方政府的征地行为,并在保护农民土地财产权利的基础上促进土地自然增值的公平分享,就必须在提高征地补偿标准、改革土地征收制度的同时,进一步规范土地出让收益的管理和使用,建立严格的土地收益基金专项管理制度。
(三)建设城乡统一的建设用地市场,实现同地同权同价
大多地方政府为了操作方便,多采用一次性的货币补偿形式,并且补偿价格很低,政府获得了土地增值后的收益,想要实现让农民真正地获得土地增值收益,获得自己的财产性收入,就应该打破政府对土地的经营和管理的垄断,让市场机制实现对土地资源配置的决定性作用。改革农村集体建设用地的实用制度,在符合规划的前提下推动农村经营性集体建设用地进入市场,与国有土地享有平等权益,逐步形成反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的土地价格形成机制。由用地者与供地者直接进行交易,实行真正意义上的“谈判型交易”。让农民直接参与土地一级市场谈判,确保农民在土地征用过程中的主体地位和不同主体之间平等、自愿与协商的利益关系。保障农村集体经济组织及农民能分享土地发展产生的土地增值收益。改变地方政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色,通过土地市场的建设与完善,充分挖掘土地资产的价值,实现国有土地和农村土地的“一样的土地”、“一样的权利”、“一样的价格”。
(四)健全农村社会保障制度,努力保证农民持续生存发展权
对于农民而言,土地既是生产资料,同时也是生活资料,土地在农村起着一种重要的社会保障作用。因而,对于在征地过程中的农民而言,失去土地就意味着失去了赖以生存的经济来源和生活保障。因此应该加快健全农村社会保障体系,保证失地农民生存发展权。首先,应加速解决养老、医疗等问题。农民的理财能力较差,货币化安置存在一些弊端,为避免农民无节制地花费一次性征地补偿费用,可以强制性地把一部分土地增值收益用来为农民购置养老、医疗和失业保险,为农民的长远生存提供最基础的生活保障。其次,保障农民的就业和收入水平。土地被政府征收后,政府应采取一定措施保证农民的收入水平不会因被征地有所下降。还有一些地方虽然给农民安置了工作岗位,但他们所得的收入远远低于原来在农村时的收入水平。因此,应该完善劳动力转移机制,各级地方政府要采取一切措施,加大投资力度,为失地农民拓宽就业渠道,并提供法律援助和技能培训等机会。第三,提高农民自身素养和专业技能。地方政府应引导、教育并鼓励失地农民不断提高个人的文化水平和专业技能,通过多种渠道和途径增收。
结语
在当前党中央要求加快中国土地制度改革的情况下,我们必须认清目前中国土地在非农化过程中存在的不够规范透明的征地程序、界定模糊的“公共利益”、较低的补偿标准和不合理利用与分配的土地出让金等问题,加快完成农村农民土地确权工作,建设城乡统一的建设用地市场同时健全农村社会保障体系,确保失地农民真正享有土地增值收益和可持续生存发展权。
摘要：运用马克思地租理论、博弈论、现代产权制度理论,对山西省农村土地收益分配现状、特点进行研究,找出农村土地在非农化收益分配不公平的原因:征地补偿标准过低,征地程序不规范,公共利益范围界定不明;土地出让金分配和使用不合理;农村社会保障制度不健全,被征地农民利益难保障。并对土地收益分配机制变革进行创新研究,提出农村土地产权明晰化、建立土地收益专项基金管理制度、推进土地市场化等政策建议,旨在为建立公平合理的土地收益分配制度提供支持。
非农化 篇8
关键词：城镇化,人口迁移,户籍制度,农地非农化,农地制度
一、问题的提出
正如马克思言, 现代化的历史是“乡村城镇化”。工业化和城镇化是一个国家实现现代化的必由之路, 也是经济社会发展中的必然现象。在以工业化和城镇化为特征的经济增长过程中, 土地是其中非常敏感而关键以及波及效应十分强烈的一个问题, 这不仅是单纯的农业用地向非农业用地的转化问题, 同时还涉及到对农业用地进行高效利用和保护的问题, 涉及到生存的安全和可持续发展。[1]根据发达国家发展的普遍规律, 工业化、城镇化进程的一个明显表象就是农地的非农化和农村人口的迁移。农地非农化与农村人口的迁移不仅改变了农地的利用方式, 还引起了农村土地配置效率的变化。引入诺斯的观点, [2]1979~2006年, 我国城市化水平由18.96%上升到43.9%。[3]但1982年后的城镇化数据为第二种人口口径统计的数据, 也就是说在官方统计的城镇化率中, 不仅包括具有城镇户口的常住居民, 而且也包括没有城镇户口、但到城镇工作6个月以上的乡村迁移人口, 以及相当部分在城市郊区因为土地被征用、但户籍没有转换的失地农民。根据第五次全国人口普查数据, 全国的非户籍迁移人口为1.5321亿人, 其中乡-城迁移且居住在6个月以上的人口大约有8500万人, [4]一般估计现在应达到1亿人左右。1987~2001年全国非农建设占用耕地3394.6万亩, 由此造成全国至少有3400万农民因征地失去土地。[5]据保守估计, 目前失地或部分失地农民的数量可能高达4000万人~5000万人。如果我们假设其中一半左右的失地农民已经转为城镇户口, 那么大约有2000万人~2500万人未获城镇户口的失地农民。由此可以推算, 目前我国的实际城镇化率大概为35%~36%。
城乡二元化的户籍制度显著地阻碍了中国的城市化进程, 并使中国城市化水平显著低于其他相似发展阶段发展中国家的城市化水平。把人口分为城镇人口和农村户口来管理, 是计划经济体制下的产物。林毅夫等对此的解释是:在计划经济时代, 中国重化工业优先的发展战略伴随着以城市为主导的工业资本积累。[6]由于这种发展战略与中国的丰富劳动力禀赋不相一致, 城市无法创造足够的就业机会, 只能通过户口制度等政策措施限制城乡人口流动来保证城市的低失业率和有限城市人口对于食物配给、住房、医疗、养老保险等福利的占有。不可逾越的“长城”, 将农村人口与城镇人口分隔开来。在这种户籍制度下, 一个农村户口的公民, 若不是通过升学、参军、提干等途径, 要想改变户口, 那是无路可走的。
改革开放以来, 随着工业化和经济发展的加速, 城镇对劳动力的需求已不能被城镇人口的自然增长所满足, 在这种情况下国家放松了对劳动力流动的限制, 大量的农村劳动力开始涌向城镇。据王维国等的研究, 进城务工农民是非户籍迁移人口的主力军。这表明, 我国劳动力流动在很大程度上是短期、单身迁移, 明显有别于其他国家永久的、以家庭为主导的迁移。[7]户籍改革的滞后性, 造成农村劳动力的“进厂不进城”, 使得农民工在劳动力市场上受到了不平等的待遇, 无法享受城市居民的社会保障, 以及子女很难得到城市学校的就学安排机会。现行的城乡二元户籍制度, 阻碍了农村剩余劳动力的合理流动, 延缓了农村城市化进程, 妨碍人口城镇化的正常进行。
2.人口迁移与农地制度
土地的占有方式和经营方式影响着农村劳动力的流动和迁移决策。在人民公社时代, 对农民实行的是准军事化管理, 上下工都有严格的时间限制, 而且即使在农闲时间, 也需要参加各种政治活动, 农民基本上不能支配自己的有效时间。实行家庭联产承包责任制以后, 由于农户具有对家庭劳动力的自由支配权, 家庭经营有利于自主安排剩余劳动力和剩余劳动时间, 随着农业劳动生产率的提高和农业本身的季节性特点, 农民有更多的时间可以自由支配, 这就使农民流动成为现实可能, 为人口向城镇流动创造了条件。
不可否认, 家庭联产承包责任制曾为城镇化作出了重大贡献, 但是一劳永逸的制度安排是不存在的。就目前而言, 家庭联产承包责任制的弊端日益突现, 对农村人口向城镇迁移的积极影响已经甚微, 甚至阻碍了城镇化的进程。在目前的农地制度下, 土地集体制赋予村庄内部每个合法成员平等拥有村属土地的权利, 其结果是土地分配随人口的变化而变化。[8]土地产权因村内人口变动等多种因素而定期、不定期进行规模不等的调整, 稳定的农地产权无法得到充分保障。由于土地承包权和集体成员的身份息息相关, 所以部分农民或其家人为了保障现有的利益往往会保留其农村本地的户口, 对有能力脱离土地的农民, 形成了一种身份上的束缚。在农村土地二轮承包中, 土地承包期30年不变的政策, 为农民提供了长期稳定的产权。尽管政府制定政策的预期是基于稳定农户未来预期、防止土地划分零碎、保障农民利益等的良好愿望, 但政策运行并未达到预期的目标, 众多的实证研究已证明了这一点。[9][10]
由于现有的社会保障体系并未覆盖农村人口, 土地对于农民来说, 其作为生产要素的功能已经降低, 更多的是体现一种社会保障的功能。因此, 农民即便常年进城打工, 也不会轻易放弃这片土地, “离乡不离土”是绝大多数农民工的处境。无法割断与土地的脐带, 再加上城镇对流动的农民并未完全开放的现实, 使得大部分农民不得不选择亦工亦农、亦商亦农的兼业化转移方式, 这无疑增加了农民转移的心理负担, 土地实际上成为拴住农民的绳索。
3.农地非农化、土地征用与农地流转
农地非农化从某种程度上来说就是土地征用的过程。20世纪90年代中后期以来, 随着城镇化过程加速, 我国农用地面积逐渐减少。根据《中国国土资源公报》统计数据分析, 1997~2004年我国非农建设共占用耕地161.92万hm2。[11]虽然非农建设占用耕地对耕地减少的贡献率仅为15.5%, 但其占用耕地均是大城市周围水热、交通条件较好的良田, 导致大量失地农民, 并引起失业和社会不稳定现象。
在我国经济发达地区, 农地征用价格、出让价格以及市场价格之间的比例为1∶10∶50。可以看出, 农地非农化后, 增量收益是客观存在的。曲福田等的调查表明, 在土地收益分配过程中, 农村集体以及农民通过征地补偿分别获得了土地出让金中的22.1%以及26.7%;中央政府通过耕地占用税取得了土地收益中的8.4%;省政府分配所得只有4.7%;多达38.2%的土地收益滞留于市、镇政府手中。[12]由于利益分配偏向和政绩要求, 地方政府在经济与权力效用最大化的驱动下, 在农地非农化中起着关键作用, 具有强烈的供给意愿, 加速了土地征用的进程。农民对合理分配农地收益的要求, 诱致了农地制度的改革和创新。
再从提高农民收入和促进农业发展角度来看, 由于相对价格的诱导原理作用, 较高的土地要素价格将引致劳动和资本对土地的替代。但事实上, 由于体制和政策原因, 农业投资不足的问题长期存在;另一方面, 在家庭小规模经营模式中, 劳动对土地的替代空间也十分狭小。因此, 在现有条件下, 农村劳动和资本对土地资源的替代效应是不明显的。
不难看出, 目前农地征用收益分配的不合理和农业发展空间的狭小, 都要求现行土地制度做出适当调整。让农民获得土地级差收益, 应成为深化农地征用制度改革, 增加农民收入的重要突破口。由于我国坚持全部非农民自用建设土地国有化的准则, 维持政府独家征地的垄断权, 禁止和限制承包农户对非农建设用地的转让权, 使得市场价格机制不能在工业化、城镇化的土地资源配置中发挥正常作用。2005年6月广东省出台的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》 (广东省政府令第100号) , 引起了学术界的强烈反响, 众多学者对集体非农建设用地入市流转进行了探讨, 农村土地入市流转成为了目前我国征地制度改革的热点和最新走向。
三、主要政策选择
1.农地国有化、农地私有化与完善集体所有制
关于我国现行农地产权制度的缺陷, 理论界的研究成果很多, 认识也比较一致。但对于制度创新思路的讨论却存在不同主张, 代表性观点主要有三种:农地国有化、农地私有化和完善集体所有制。
支持农地私有观点的学者从土地私有制与宪政共和的关系强调土地私有产权, 乃至于一般私有产权构成宪政的基础, 并以英国土地私有制是英国宪政的基础, 且为后来的经济发展提供制度保障, 进而通过分析18世纪英法制度差异, 指出法国落后的根本原因在于其对土地私有制的限制, 由此推论中国改革的核心问题在于土地私有制改革。与农地私有化的论点相反, 温铁军[13]则认为, 土地资源约束条件下, 与地权平均化的制度成本相比其收益是低的, 而完全市场化条件下引发的土地兼并和贫富分化将是致命的。作为反对私有化的另一个学者, 周天勇[14]批评当前的土地集体所有制度, 认为其产权残缺导致效率降低, 并为此建议将目前的集体所有土地改变为国有土地。
现代产权经济学认为, 私人产权是一种有效率的产权安排。但是, 在我国基本社会经济制度框架下, 农地私有化面临着强大的意识形态阻力。这种制度变迁除非由国家供给, 否则任何层次的行动主体在短期内都不可能推进。[15]农村土地国有化虽然是公有制框架下的权属转移, 意识形态阻力小, 但推行农地国有化的权属变更, 无论采取收购还是剥夺的方式, 都存在着国家与集体之间巨大的交易成本。因此, 农地国有化或私有化的主张都不具有现实可能性。
根据上面分析, 完善集体所有制是我国目前农地制度创新的现实选择。农地所有权明晰化是现代农地产权制度的终极目标。从对集体产权的缺陷[16]在《宪法》中, 被笼统界定为集体所有, 在《民法通则》中界定为乡 (镇) 、村两级, 而在《土地管理法》和《农业法》中则被界定为乡 (镇) 、村和组三级。所以, 要明晰土地所有权的归属必须在法律上统一、清楚地界定“集体”的概念。确保农地承包权自由流转的前提条件是在法律上保障农民对承包土地的排他性权利。排他性的真正涵义在于它只要法律确定规则的制约, 排斥各种人为的随意干预。当前确保承包权的排他性, 就是要禁止政府在承包期内随意干预土地的使用、收益和转让, 相应地农民拥有自由的使用、收益和转让的权利。在这种制度下, 农民既可以将其经营的土地作为保障财产, 又可以在进城务工和脱离土地时获得一定的经济补偿。
2.户籍制度改革:放开中小城市还是所有城市
虽然相比较而言, 目前的户籍制度对于农民进城的条件已是大大放宽, 但实际上要能实现在城市, 尤其是大城市安家落户的门槛对绝大多数农民而言还是相当高的, 各省市对于农民转为非农业人口到城市落户的条件无一不有“合法固定的住所”、“稳定的收入来源”等。显然, 目前具有歧视性的户籍制度主要限制了人口向大中城市的迁移。建国以来, 我国城市发展战略一直是建立在控制大城市、发展中小城市和小城镇方针之上的。1989年12月全国人大常委会通过的《中华人民共和国城市规划法》规定了迄今为止仍在实行的“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”的城市发展方针。但是, 现行的城市发展方针已不适应改革开放以后在经济发展的有力驱动下所出现的城镇化发展趋势, 需要进行适当的调整。根据北京国民经济研究所对全国666个城市进行计量分析得到的城市规模收益与成本之间的关系来看, 城市人口规模在10万人~1000万人时, 具有正的净收益, 尤其在100万人~400万人时净收益最高。根据2006年2月的官方统计数据, 我国户籍人口在400万人以上的城市只有10个, 1000万以上的只有上海和北京。Au and Henderson[17]进行的实证分析表明, 中国地级以上的城市85%低于其最优经济规模, 而其中43%显著低于最优经济规模。因此, 除去上海和北京因为人口压力太大以外, 放开人口流动将使得中小城市及大城市在吸纳大规模人口的同时, 获得显著生产力改进。正确的城镇化发展战略应该是放开上海、北京等少数几个超大城市以外的所有城市。
3.农村保障体系:土地保障还是社会保障
长期以来, 我国的社会保障制度一直是以城镇社会保障为主体, 农村社会保障始终处于边缘状态。这种现象在很长一段时期内被认为是合理的, 其惟一的、也比较容易被人们接受的理由就是农村居民已经拥有了国家给予的土地使用权, 从而也就获得了土地提供的保障。[18]但随着农村经济的发展, 农村居民收入水平和生活水平的不断提高, 土地的保障作用已日渐减弱, 土地这一最后保障因而出现“虚化”。建立农村社会保障制度成为了众多学者热烈讨论的话题, 然而问题在于, 在我国现有条件下建立起的社会保障制度能够在多大程度上满足农民对生活保障的需求?中华人民共和国2006年国民经济和社会发展统计公报数据显示, 2006年末全国总人口为13.1亿人。按照前面推算的我国实际城镇化率36%计算, 我国农村现有8.4亿人, 即使再考虑到我国大约1000万人~2000万人左右的农村非农户籍人口 (如乡村教师等非农业人口) , 农村中也还有8.2亿人需要安排社会保障。要给这8.2亿人提供哪怕是最低的生活保障, 不仅中国政府做不到, 任何一个发达国家政府也做不到。近年来乡镇企业的异军突起为部分学者提出建立农村社会保障制度提供了口实, 但据梁鸿[19]的研究, 即便在经济发达的苏南农村, 目前仍有89.17%的人拥有土地, 在这些拥有土地的农户中, 认为土地对家庭有保障作用的仍占68.17%。那么, 在广大内地农村, 土地的保障作用就更是无可替代了。从上述分析可以看出, 任何离开土地保障来谈论建立农村社会保障都是不现实或不具备普遍意义的。
土地保障作用的日渐减弱以及由于影响农业规模经营而遭到众多学者批判的根本原因在于, 传统意义上的土地保障形式是将土地分割为许多小块, 分别由各家各户农民耕种, 用所生产的产品来满足农民的基本生活之需, 由此导致了对农业规模经营的负作用。[20]土地保障和经济效率之间的矛盾是不容回避的, 解决二者之间矛盾的出路在于, 更新与变革土地保障的形式, 在坚持农户对土地承包权不变的前提下, 将土地集中耕种, 规模经营, 产品则在承包者和实际使用者之间进行分配, 农民依据自己的土地承包权得到用以保障基本生活的相应收益。以农地承包权为依据建立我国农村社会保障体系, 是我国当前形势下最可靠、现实的选择。
四、结论和讨论
本文在分析工业化、城镇化中户籍问题、农地制度问题和农地非农化问题的基础上提出了一个政策组合:建立产权清晰、农地自由流转的农村土地集体所有制;取消户籍特权, 放开所有城市;以农地承包权为依据建立我国农村社会保障体系。我们给出的政策选择可以得到的预期效果是:农民在面临进城选择时, 由于可以自由流转土地经营权, 可以为进城定居筹集一些资本, 解除农民因进城失去土地而得不到任何补偿的心理负担。同时, 户籍特权的取消、城市的放开将吸引有能力在城市生存的农民进城定居。以农地承包权为基础的土地保障制度, 有利于减轻农地制度向效率方向演进的成本, 并为土地保障最终向社会保障过渡提供暂时的制度安排。
虽然我们已经尽可能地进行了比较全面的分析, 但由于问题的复杂性以及知识的有限性, 上面提出的政策组合尚存在诸多问题, 期待学术界进一步的讨论。在农地产权制度改革上选择完善集体所有制, 虽然是我国目前的现实选择, 但还遗留了一些问题亟待解决。比如, 集体建设用地使用权自由流转可以在一定程度上替代城镇化对国有建设用地的需求, 但并不能完全取而代之。由此带来的问题是, 土地征用仍将继续存在。目前我国在土地征用过程中碰到的问题的本质是如何在农民、开发商和地方政府之间分配农地非农化产生的土地增值。农民集体应得土地补偿费应是土地产权转移带来的增值收益。由此, 与土地征用相关的农地产权制度安排的最大困难在于, 是否和如何赋予农民可转移农地发展权。户籍制度改革在增加人口流动, 促进人口向城镇迁移的同时, 带来的城市资源能否承受和人口向大城市过度迁移等问题都需要进一步探讨。
非农化 篇9
关键词：工业化,农地非农化,启示
工业化、城市化进程中有许多亟待解决也必须解决的难题,例如农地与工业用地、生态资源用地的争夺问题。可以综合借鉴美、日、韩等国家的经验结合我国的国情处理好我国的农地非农化问题。
一、工业化国家处理农地非农化问题的经验
(一)集约利用土地模式
集约利用土地的典型国家是日本,日本战后五十余年坚持在集约利用上做文章。其城市化模式既考虑“三大都市圈”所谓的集聚效应,也权衡了由于超大规模发展带来的“密集的弊端”,提出要控制大城市的用地规模,由大城市向其四周扩散发展,形成一个有辐射功能的“圈层”。这种以“都市圈”发展带动城市化、现代化的模式,以“圈”、“带”的吸附作用带动城市化进程,有利于控制中小城市过度扩张浪费土地资源,又有利于提高大都市的承载力,从根本上解决农地非农化速度过快、农民非农化受阻的矛盾。[1]
(二)采用科学方法评估优质农地
对优良农地等级划分首先考虑农地所处的宏观环境因素,其次是农地的质量等级。日本1969年修订的《城市土地规划法》将城市区域划分为促进城市化发展的“市街化”区域和抑制城市化发展的“市街化调整区域”。在市街化调整区域以外,将农地分为第一种农地,即农业生产力最高的土地;第二种农地,即建设用地投资对象的农地;第三种农地,其区域面积中40%已成为建设用地的农地。在市街化调整区域内,农地又分为甲种农地和乙种农地。[2]美国采用非常细致的科学方法评估农地,美国的优质农地是指单一或相连地块面积超过20英亩,在确定时一直未开发除农业以外的其他用途的土地,并在质量上达到如下标准:土地质量等级达到土壤保护委员会(SCS)的土地适宜性分类的Ⅰ级或Ⅱ级;或达到斯托里指数等级80—100分之间;承载牲畜并且具有相当于一年一英亩一头牲畜的承载力;种植水果或干果、藤木、灌木或作物,非栽果期少于5年。
(三)采取农地分类管制与分区管制
美国、日本等国家在分类管制上积累了丰富的经验。美国政府1981年制定的《农地政策法》将全国农地划分为四大类:一是基本农地;二是特种农地;三是州重要农地;四是地方重要农地。[3]日本农地一般分为三类。一类农地主要包括生产力高的农地以及公共投资进行土地改良、整理的农地和集团农地,此类农地除公共用途外不得转用;三类农地原则上可以转用;二类农地则是介于一、三类之间的农地,可有条件转用。[2]
在分区管制上,各个国家采取的办法各有特点。美国1937年至今建立了3 000多个土壤保护区,近99%的农场和牧场均列入其范围,以此来控制对土地的零碎分割。韩国的农业振兴地域制度将农业振兴地域划分为农业振兴区域和农业保护区域。农业振兴地域的农地一般都是优质农地,一旦划定,农业振兴地域的行为就受到限制。原则上只允许与农业生产和农业改良直接有关的行为。
(四)建立完备的法律法规体系
1.法律法规适时而定。
20世纪60年代日本工业化进程加快,造成了农地利用率直线回落,农地利用率锐减到1970年的109%。70年代中期,由于日本基本实现了工业化,通过修改《农地法》,鼓励股份企业参与经营农地,农地的产出率有所提高。70年代中、后期日本步入后工业化时代。经营农地的比较利益越来越低,日本政府相继出台《促进农业基础强化法》、《特定农村、山村振兴法》、《新粮食法》等,以此带动农地的高效利用。
2.通过规划法保护农地。
荷兰1961年《实体规划法》中明确规定市一级城乡非建设用地都必须制定土地利用规划,这种详细的规划设计严格控制了过度开发。法国1962年的规划法第十条规定土地整理,如由于道路修建而造成的农地减少,通过这条道路的辐射地带的土地整理来重新调整和置换。
3.专门立法保护农地。
韩国政府1994年重新制订了《农地法》、《农渔村发展特别处理法》。1996年美国通过的《联邦农业发展与改革法》,农场主可根据市场情况,决定将部分符合耕地条件的土地作为保护地,而获得备用地保护计划的补贴。
(五)农地保护的公共参与
以色列环境学家、规划学者等形成不受政治或意识形态影响的农地保护联合体。美国农业部通过一系列机构设计实施了一系列教育计划,让大家了解农地资源信息及农地保护对国家的重要。美国的农地信托作为参与国家农地保护的私人非盈利组织,通过提高农业操作技巧,引导一个健康的农业生产环境。
二、工业化国家处理农地非农化问题的启示
中国综合了各个国家土地利用的最为棘手的难题。我国也制定了中长期土地利用规划,但还应向国外工业化国家学习,结合我们的实际情况处理好工业化进程中的土地纷争问题。
(一)土地尽快规模化,推动农业产业化
我国是经济高度集中控制的国家,由政府政策推动工业化,推动并引导土地集中,以适应机械化农业耕作需要。
(二)建立“都市圈”集约利用土地
我国应借鉴日本“都市圈”集约利用土地的经验,逐步形成环渤海都市圈、长江三角洲都市圈、长江上中游产业带、珠江三角都市圈、黄河上中游产业带等。以圈带的吸附作用来带动中国整个的城市化进程,既有利于控制目前中小城市过度扩张浪费土地资源的现象,又有利于提高大都市的承载力,从根本上解决农地非农化速度加快、农民非农化受阻的矛盾。
(三)加紧土地调查,精准评估土地并采取农地分类分区管制
我们亟待解决的是国土调查、国土整治、扩大耕地和建设用地规模,在学习美国、日本经验基础上,结合我国实际完善农地分等定级工作。建立完善的农地分等定级体系,主要包括评价方法、评价内容、评价范围以及评价结果的应用等,要特别强调结果在农地变化中的应用。[4]要将全国农地划分几类,并详细规定其生产的作物、面积、处置办法等分类管制。
(四)提高农地保护的公众参与意识
使人民理解农地保护与公众自身良好的生活环境、生存条件密切相关,培养公众对农地保护的热情。建立农地保护联合体,设计并实施一系列的教育计划,建立农地信息中心,让大家及时了解有关农地争端、政策、计划、技术等方面的信息或政府的提议。尝试组织农地信托。政府可以从农民手中购买农地发展权,再把耕作权返还给农民,以保持农地的持续农用,可阻止抛荒地和滥用耕地问题。
(五)建立完备的法律法规体系,保护农民利益
首先,农地的所有权需要法律的保护,进而保护农民的利益。按现行《土地管理法》的规定,农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。这些限制,使农地承包者无法通过土地流转获得相应收益。而正是这种法律的不健全,农民的土地财产权益受到了集体性侵害,地方强行征地此起彼伏。政府要缩小征地范围,明晰农地的产权关系,在法律上保护农民的利益。其次,专门立法保护农地。重新制订《农地法》的单一法律,并制订《农渔村发展特别处理法》。使可耕备用地计划适应市场的变化,制订备用地保护计划,可根据市场情况,决定将部分符合耕地条件的土地作为保护地而获得备用地保护计划的补贴。再次,安置补偿问题。专门立法让有一定技能的可以让其就业,或者自谋职业,还可以在占用土地上划留一部分地让农民自行开发经营,使农民有长期稳定的收入。解决补偿问题要引进市场经济规律,土地用途加上社会保障两部分组成,大大提高补偿标准,考虑社会保障,让农民享受医疗、养老保险。加大农村教育的支持和投入,增强农民的整体素质和竞争能力。
总之,中国正在面临的工业化是较为棘手的问题,多方纷争交织在一起,因而要细致入微地学习工业化国家处理农地问题的经验和教训,了解中国的国情,找到一整套适合我国工业化的农地问题处理办法。
参考文献
[1]韩冰华.战后日本农地非农化之启示[J].江汉大学学报,2005(3).
[2]唐顺彦.英国与日本的土地管制制度比较[J].世界农业,2001(5):19-20.
[3]魏景明.美国土地管理与利用[J].中国土地,2002(11):43-44.
农地非农化市场中的博弈行为分析 篇10
一、市场机制的建立前提
在土地产权制度不完全的背景下, 即土地所有权和使用权的相分离, 土地所有权归国家和集体所有, 如果法律能够将农地使用的自由转让权完全赋予农民 (土地的所有权是归国家和集体所有, 目前所谓农地产权制度的清晰性, 主要还是表现在农地使用的转让权上) , 在农地非农化过程中, 使用权的自由转让可以让农地所有者处于和非农用地单位的平等的交易地位, 理性人的假设依然成立, 可以推出此时农地所有者关注的依旧是利益最大化的问题, 可以在上述产权私有的假设前提下做出决策, 依靠市场机制来解决农地非农化问题。我们可以将产权制度的约束条件合理放宽至使用权及其自由转让权, 更加贴近我国的现实农地产权制度, 贴近未来的发展趋向。下文将探讨在市场机制的运作下, 农地非农化进程中的博弈行为。
如果依靠市场机制对农地进行合理配置, 由于市场各主体之间的博弈行为导致效率缺失, 经济学里所谓“市场失灵”现象, 即市场失去了其理应所有的配置资源的功能。具体表现为:开发商内部的博弈;农民群体内部的博弈;开放商和农民之间的博弈, 结果导致农地所有者不愿意转让土地使用权, 造成农地资源不能满足城镇用地的需求, 城镇化进程受阻。
二、市场主体间的博弈行为
在农地非农化交易中, 一方是开发商, 另一方是农地所有者。开发商之间的博弈主要表现在土地的价格竞争中, 即通过对同一块土地的集中招标、竞拍。然而只有在获得土地的开发权后, 才会对农地进行非农化, 因此, 本文主要探讨开发商在动员农民出让土地使用权过程中的行为选择。现实中往往是完成相应土地的规划方案后, 开发商才会对相应的农地所有者进行商讨交易, 因此我们在市场内是看成一个开发商对应N个农民, 开发商具有开发的主动权。
第一, 开发商和农地所有者之间:开发商在拥有开发的主动权后, 一旦决定要开发某块农地, 并且完成前期工作, 必然会与相关农地所有者进行接洽, 而理性的农地所有者们却具有相对的信息优势, 即知道开发商将要开发这块农地, 并且为此已经付出了大量的前期成本, 如规划和运作费用等。为博取自身利益最大化, 农地所有者与开发商讨价还价抬高转让价格, 即使无法达成交易, 依然可以享受到开发商投资周围土地所产生的区位效益, 即所谓“搭便车”现象, 在开放商和农地所有者的利益博弈上, 农地所有者占了上风。
第二, 开发商介入后农地所有者之间:农地非农化区域主要发生在城镇边缘, 任意两块相邻土地都具有彼此的“邻里外部性”, 如果一块土地被城镇化建设开发, 另一块土地必然水涨船高, 其价格或者租金会相应上涨, 影响邻里预期和产生不确定性, 因此两块相邻的农地所有者的决策会受到彼此影响。对于相邻的的农地所有者, 假设其对邻里预期是积极的判断, 就是认为对方会同意开发商的条件, 因此希望获得正的外部经济收益, 从而产生了相邻农地产权所有者之间的博弈。
由于博弈行为发生在相邻农地产权所有者之间, 所以假设只存在两个农地产权所有者, 称为Ⅰ和Ⅱ, 都拥有交易的选择权, 可以选择农地非农化交易或者拒绝交易。为了使博弈量化, 假设两块农地的原有收益都是5%。如果双方都选择农地非农化交易, 那么其收益将上升为7%。如果双方都不进行交易, 继续持有农地, 那么其农地原有收益不变, 依旧可以收益5%。如果所有者Ⅰ愿意进行交易, 所有者Ⅱ不进行农地非农化交易, 也就是所有者Ⅱ预期能从Ⅰ的农地非农化交易中获得更多的升值效应, 因此不采取任何行动决策, 静待从Ⅰ的农地非农化过程中吸引更多的物流和资金, 以此提高自己的收益, 以致农地价格在Ⅰ的农地非农化之后地价飞升;与此同时, 由于所有者Ⅰ受到所有者Ⅱ的邻里外部负效应的影响, 即开发商知道未来还要在所有者Ⅱ的土地上花费更多的成本, 会对所有者Ⅰ的交易价格有所下压, 并且同时加上农地非农化的机会成本, 导致的收益结果是:所有者Ⅰ收益下降到4%, 所有者Ⅱ收益飙升到9%。这个结论同样适用于所有者Ⅱ进行农地非农化交易和所有者Ⅰ不进行交易来搭非农化的便车, 这时, 所有者Ⅱ收益下降到4%, 所有者Ⅰ收益飙升到9%。博弈过程如表1所示。
由表1可知, 博弈双方为了回避可能的损失, 博取可能的最大收益, 不约而同做出不进行农地非农化交易的决策, 最终陷入“囚徒困境”。结果就是市场无法对资源进行合理配置即市场失灵, 城镇化进程受阻, 农地非农化不足。
要想走出这种囚徒困境, 需要博弈双方的合作, 达成联合行动的协议, 以此来达到 (0.07, 0.07) 的收益结果, 但是这种合作的基础及其脆弱, 只要有一方率先违约放弃农地非农化, 那么就能获得高达0.09的高收益。因此在两个农地所有者看到以下这种情况的时候, 必然采取向对方展开收购的方式来获得更高的收益, 必然导致的就是双方之间的信息封锁, 合作无法达成。
即使这种合作可能在两个博弈方之间达成, 并且可以稳定履行, 但是如果推广到N个相邻农地所有者之间的交叉博弈时, 要达成类似石油组织欧佩克的合作联盟是十分困难的, 因为他们彼此的合作仅有一次。如果在此次博弈中有一个人率先违反协议, 那么他就能得到高额的收益, 进而导致其余农地所有者的损失。根据经济学自私人的假设, 他必然有高度的违约倾向。同理, 每一个协议参与者都具有这种想法。并且由于在有限次博弈中无法采取无限次博弈中对对违约者的惩罚 (一旦有人违约就在下一次的交易中共同惩罚违约者, 使得违约者无法获得高额收益并且在一次违约后将永远受到损失) , 农地所有者的违约行为实际上是不受约束的。最终, 所有的参与者都将看到一个结局, 那就是拒绝非农化。
三、政府的参与
如果放开农地转让权, 完全依靠市场机制对资源进行配置, 那么不可避免会出现上述的市场失灵的现象;而现状是我国由于农地产权的二元分离, 农民缺乏农地的自由转让权, 土地征用与配置权集中于地方政府, 政府机制在农地配置中起了主导作用, 这种情况下, 如果单纯依赖政府配置, 出于规划和政绩的原因, 失地农民的利益往往会受到损害, 导致社会效率和福利的损失。
因此, 单纯靠市场机制或者政府机制在农地非农化中是无法达到合理配置农地资源的要求的, 农地非农化需要出现一个合法的土地转让市场, 同时政府必须参与进来, 对双方的博弈行为加以引导。
农地在农业部门和非农部门进行合理的配置, 参与主体应该同时是非农开发商、政府和农地使用者农民, 把开发商和农民提到相平等的交易地位上来, 而政府则加强对地方开发的规划、调控以及竞争博弈的引导作用, 提供相关的交易平台和成熟的法律和产权制度的支持, 对双方之间及其内部的博弈行为加以引导和规范。就三者关系, 本文将对农地非农化机制提出一些建议 (见图1) 。
对开发商而言, 群体内部存在相互竞争博弈, 如土地招标拍卖时的相互竞价。为避免不公平和恶性的竞争, 政府有必要对农地非农化的规划用途进行合理划分, 或建立一个开放商分工协作的平台, 避免有效社会资源的损失。
对农民而言, 最重要是农地产权制度的清晰性, 在农地所有权归属国家和集体所有的前提下, 要逐步赋予农民一定程度上的农地非农化的转让权, 即政府要在农地非农化的用途上加以限制, 在有效保护耕地资源的同时实现城市自身的发展需要;另外, 基于解决农民内部博弈的“囚徒困境”, 政府必须对农地价值进行充分合理的评估, 综合考虑农地的农业收益、生态保护、景观效益以及粮食安全等社会价值, 给予参与规划的农民各类优惠政策, 建立农民集体合作维权平台, 使处于劣势群体的农民的利益得到充分保护。
政府的作用, 一方面, 应该是一个类似中介和引导机构, 负责整体规划的提出、非农开发商的引资项目的引进以及合作平台的建立、提供农民群体的合法合作平台以及双方农地非农化的交易平台、合理对农地非农化中的利益在三者间进行合理分配的作用;另一方面, 作为法律制度的制定者, 提供成熟的法律体制, 保护耕地的前提下对农地非农化的步骤和范围进行合理限定、保护农民在农地非农化中的合法利益、对农地产权制度进行一定程度改革等。
三者的关系应该是非农开放商和农民群体作为农地非农化交易的两头, 政府是中介系统和主导以及法律支持系统, 使得政府主导的一定程度上的农地非农化市场机制能对农地在非农部门和农业部门, 甚至在跨区域上的空间效率的合理配置。
摘要：文章对农地非农化市场中的博弈行为加以探讨, 论述我国土地产权制度下农地非农化市场运行的可能性, 并在市场机制前提下模拟市场主体的博弈行为, 得出博弈的无序性导致市场配置土地资源的低效率的结论, 最后提出市场机制下政府必须参与进来, 引导市场行为, 促使交易效率化。
关键词：农地非农化,市场失灵,博弈行为,囚徒困境
参考文献
[1]、张宏斌, 贾生华.土地非农化调控机制分析[J].经济研究, 2001 (12) .
[2]、诸培新, 曲福田.耕地资源非农化配置的经济学分析[J].中国土地科学, 2002 (5) .
[3]、曲福田, 陈江龙, 冯淑怡.经济发展与土地可持续利用[M].人民出版社, 2001.
土地非农使用带来的问题 篇11
一块土地增不增值，由三个方面因素决定：一是空间位置，离城市远还是近；二是时间，不同时间，土地增值的倍数是不一样的；三是这块土地要派什么用。这三个方面是难以被法律条文固定下来的，地方政府有着极大的自由裁量权。土地增值带来的好处，基本上是在开发商集体、地方官员个人、地方土地财政三者之间分配的，这也成了1992年以后腐败的源头，贪污问题多多少少都是和土地挂钩的。
地方政府圈地之后的土地财政，一般用于以下方面：
一是农民的安置用地、拆旧房建新居，政府要用钱。
二是搞基础设施，路也好桥也好，都要投钱。
三是建设公共设施，盖学校，尤其是盖政府大楼。
四是工业批租。这其实是赔钱的，为了招商引资，地方政府竞相压低地价，这是不二法门。由于全国有两千多个县和县级单位都在招商引资，所以价就压得特別低。在权力争夺资本的态势之下，资本的地位太高，权力的谈判地位就下降了。下降以后，就要出让土地的地租，农民的权利就被剥夺了。一块工业批租的地，原来地价是六万一亩，盘给你只要三万。现在中部很多地方是这么干的，如果某个资本项目特别好，将来可能交很多税，那么，我拨给你几百亩地，免费使用几十年，就算数万一亩，摊到五十年的时间里去，这块土地几乎是没有地租的。所以中国的工业品几乎是无地租商品，优点很明显——便宜。人们都说，中国出口商品之所以廉价，在于低薪，低薪是个因素，但“几无地租”是个更重要的因素。中国制造的产品向全球扩展，所有国家的同类制造业不向中国转移就会死掉，因为它们的地租都太高了。不含地租的产品是所向无敌的。而工业批租都要政府预先投钱。
五是土地的商业批租，而这是必须拉高的，用来抵偿原来的投入。这样一来，就把中国工业化、城市化的成本不仅转嫁到农民，也转嫁到购买商品房的消费者身上。承担高房价的年轻人也是这些成本的转嫁者。这种土地利用方式是不可持续的。这也和土地制度密切相关，就是《土地管理法》规定的土地非农的使用，包括谁有资格征用、使用，即使没有腐败，这也是不可持续的。
全球享受中国廉价商品的人，都是中国的农民和高房价承受者帮他们买单了，天下没有免费的午餐，总有人来支付的。现在政府想要解决房价问题，把房价压下来，原来那条路线就不得不终结，要走新的发展路线。从农民那里拿来土地，把农民安置好，同时把城里人也相对安置好，这在中国或许不是一个特别大的难题。因为中国的土地制度不是私有的，而是农村集体所有与国有的，这给政府调节房价的高低带来巨大的政策空间，在土地私有的国家，就没有这种便利了。
（郑诗亮、丁雄飞采写。本文摘自“人文与社会”网，原标题为“谈三十年来的农民中国”）
非农化 篇12
世界发达国家的工业化、城市化和农民市民化是同步的,在工业化、城市化实现的同时完成了农民职业和身份到市民的转换,而我国这三者的发展不均衡,城市化落后于工业化,农民市民化滞后于城市化。农民市民化是城市化的核心内容和内在要求,我国必须加快农民市民化步伐。
一直以来,我国农村居民主要通过两种方式向市民转化:一是城市郊区农民因失地而被政府强制市民化。二是农民通过到城市打工的渠道转化为市民。进入21世纪,我国每年都有1亿多农民工在城市打工,2009年达到1.4亿人,但他们中只有极少数人转化为市民或将转化为市民。农民工处于“半市民化”状态,他们的职业与身份相分离,普遍以农民的身份从事非农职业。尽管各地城市政府采取各式各样的农民工市民化政策,农民工中的一部分人也已基本享有与市民同等的公共服务,但他们与真正的市民还相差甚远,多数农民工最终还是要回到农村的。
我国农村有9亿人口,城市化需要转移5亿以上的农村人口,这相当于两倍的美国人口,比欧共体25个成员国的4.55亿人口还要多。如此庞大的需要转移的农村人口,仅靠以上两种途径由城市吸纳农民肯定是不够的,农民市民化需要更有效的转移路径。多数西方发达国家在城市化进程中,工业化、农村劳动力转移、农业现代化等重大因素与现代国民经济体系的建立及城市的崛起相互依赖、互为推动,形成了完整的“推力—拉力”结构,农村不仅向外推出农民,而且还有较完善的工业化、城市化体系能永久性接纳农民并使他们转为城市居民。而在我国,出于农村人口太多的国情,国家实施了保持农村家庭联产承包责任制长期稳定、新农村建设、城乡等值化发展等政策。这些政策不是要禁锢农民,从根本上来说,建设新农村和发展现代农业与农民转移、农民市民化并不矛盾,促进居村农民市民化本来就是新农村建设的要务之一。现在的问题是,中国居村农民正处在进城与留村的十字路口上,面临市民化“路在何方”的尴尬。鉴于此,本研究关注居村农民,即居住在县城镇以下和村庄农民的市民化,主要阐述城镇和集中区“何以”、“何能”成为居村农民市民化的优选路径和承受载体,并从非农化上寻求农民市民化的实现方式。
二、农村城镇化何以成为居村农民市民化的优选路径
在农民市民化的既往研究中,学界主要有三种观点:一是“城市转移论”。该观点认为,随着城市化水平的提高,城市人渐渐转移到现代化部门,而一些劳动密集型的传统行业,如建筑、制造、修理、家政、清洁等则需要大量农民工,农村富余劳动力可以先到这些部门就业,然后再慢慢地转化为市民。二是“就地转移论”。该观点认为我国农村人口庞大,如果农村富余劳动力及其家属成员全部转移到城市,必将加大城市负担,造成城市失业增多、污染加剧、交通拥挤以及社会治安不稳定等“城市病”,因而主张加快农村经济社会发展,通过农村城市化来消化农村多余人口。三是“三集中论”。该观点认为乡镇企业要向开发园区或工业集中区集中,农业要向适度规模或现代都市农业规划区集中,农民要向城镇或农村新型社区集中。“三集中”最初是由上海市于1985年提出并组织实施的,步入21世纪后,苏南等经济发达地区普遍采用这种方式整合农村经济社会结构。
上述三种观点从不同视角指出了我国农村人口的转移路径。应该承认,在某个时期的特定区域,这三条路径都有其存在逻辑,即只要一个地方根据自身经济社会发展实际情况选择其中之一,或许能在一定程度上转移农村多余人口。但是,就城乡一体化和农民市民化的整体要求看,这三条农民市民化路径都不是最优的,均存在明显不足:“就地转移论”是一种“国情悲观论”,它翻版了20世纪80年代“离土不离乡、进厂不进城”的小城镇发展的老路子,在推动我国乡村企业“大跃进”的同时,也因“村村点火、户户冒烟”造成了乡村严重污染,它是在传统小农生产方式下“取一时之效,留长远之患”的循环建设,缺乏长期规划和城乡统筹,其发展方向不是真正的城市化。“城市转移论”是一种“国情乐观论”,它停留在刘易斯模式的固定框架内,遵循的是由农村农业向城市工业转移农村人口的思维定势,视农村农业生产为城市工业发展的工具,不仅忽视了农村建设、农业发展的可容性,忽视了农业在现代文明中的重要地位和作用,而且还忽视了中国农村和城市人口多的现状,这实际上只是一种理念模式,现实的可能性几乎为零。“三集中论”是一个结合我国国情、相对现实的农民市民化的思考,它响应了中央的“工业反哺农业”、“城市支持农村”、“把公共事业建设重点转移到农村”以及“推动社会公共资源向农村倾斜、城市公共设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖、城市文明向农村辐射”等精神要求,把农民转移与农村产业结构、社会结构调整结合起来,对农民市民化做出协调安排。但是“三集中”观点因过于笼统而存在局限:一是没有指出“集中”与农民市民化的关系。如果集中后的农民不能成功转为市民,那集中可能就是一场“折腾式运动”,不仅不能促进农民市民化,还极有可能造成劳民伤财。二是农民市民化是个系统工程,“三集中论”没有协调彼此关系。如果每一个“集中”各自为阵,“各弹各的调,各吹各的号”,那“集中”势必局限于把“分散农民”转化为“集中农民”,对农民市民化没有实质意义。
在以上三种路径中,学界较热衷于农民工市民化,寄望通过农民工市民化路径转移农村富余人口。客观地说,农民工市民化是农民市民化的重要内容,如果进城务工农民及其家属都能转化为市民,那么我国农民市民化的压力将大大减轻。然而现实是严酷的,20世纪80年代末至90年代初外出的第一代农民工除了“包工头”和极少数杰出者外,大多数农民工已经带着疲惫的身躯回到了农村,他们的后辈,即第二代农民工正在重蹈父辈们的打工路,游走在城乡之间。虽然第二代农民工的城市预期大于第一代农民工,城市政府也为他们的合法权益提供了一定保障,但多数农民工的生活预期仍是在农村或家乡的城镇。2006年邹农俭教授的“长三角16城市农民工现状调查”课题组调查了江苏省苏州、无锡、常州、镇江、南京、扬州、南通、泰州八个城市的2864位农民工,发现他们中只有431人(约占总数15%)希望在城市长期待下去。类似的研究也普遍认为,多数农民工只把打工看成挣钱的渠道,普遍缺乏“做城市人”的信心。
多数农民工的生活预期不在城市,这是否意味着他们将回到原来村庄呢?贺雪峰、董磊明二位教授考察了中西部农村外出农民工的家乡行为逻辑。在这些地方,虽然有些农民工,如湖北省英山县农民工把打工赚的钱用于改善生活,如用在村庄内建房、买摩托车和人际交往上,但多数地方的农民,如辽宁省大古村、湖北省荆门市、川西平原的外出务工农民不愿意把赚的钱花在村里,而是把钱积攒下来为将来的城镇生活作准备——在城里买房子,把房子建在离城镇比较近的公路边,或到集镇买房。从邹农俭和贺雪峰、董磊明的研究中不难看出:
第一,无论现在有多少农民工在城市打工,也不管城市政府为农民工市民化提供哪些便利,绝大多数农民工打工的“尽头”是回乡。第二,农民工中多数人不想把打工挣来的钱花在村庄建房和一般生活开销上,而是到城镇建房或买房,希望能在城镇长久生活。这就是说,虽然多数农民工将还原居村农民身份,但他们中许多人的生活预期不是回乡种田,再续村庄生活,而是到城镇居住,从事非农职业。笔者在近几年的农村调查中也发现,农村居民的城镇化倾向日趋明显。比如,越来越多的村民偏好在城镇超市而不是在家门口小商店购买日常生活消费品;一些农家孩子不愿意在家乡附近的中小学校读书,而是选择教学质量相对较好的镇学校,尤其是在县城的镇学校,并且“陪读”的家长和为孩子读书买商品房的农户不断增加;生活条件好一些的农民看病更喜欢到路途较远的医疗水平较高的城镇医院等等。
农民城镇化倾向日益浓厚主要源于两个方面:一是农民生活水平提高,随之而来的需求也更多、更高,而这些需求村庄难以满足。如村庄小商店的商品品种少且质量难以保证,村学校的师资、教学设备达不到村民教育小孩的质量要求,村卫生所医生的诊断和治疗水平不能让村民放心等,于是村民便到城镇寻求更完善、更高质量的公共服务。二是城镇的中间区位优势明显。城镇是城乡产业链的中端,往上延伸,可以利用其空间优势把农副产品送入城市,促使农产品加工和深加工产品向城市扩张;往下延伸,城镇的一些加工、零部件生产和组装产业可以吸纳更多农民实现低成本转移,并带动城镇服务业的发展。可以说,城镇的魅力源于城镇的区位优势和高水平的公共服务。也正因为如此,回乡农民工和生活好起来的村民才会自发向城镇聚集。换言之,城镇化是我国居村农民市民化的重要依托,如果政府充分利用城镇在广大农村的区位优势并营造出“魅力城镇”,那么居村农民向城镇聚集的积极性就会得到极大提高,从而主动地到城镇居住、生活。
当然,城镇化对居村农民市民化的价值不止于此,其意义还在于:第一,城镇化发展使社会经济活动中非农业活动的比重逐渐上升,随之而来的是农村人口比重逐渐降低,城镇人口比重稳步上升。第二,充分就业和获得稳定的居住场所是最终决定农村人口能否成功转移的关键,而城镇化不仅可以为农村人口的转移提供大量就业岗位,而且还可以为他们提供居住场所。第三,城镇具有资本、技术、交通运输、居住条件、人力资源、通讯设施等方面的比较优势,发展城镇化能够创造大规模的原材料、劳动力、投资等生产性需求,从而促使大量的劳动力和生产活动不断向城镇聚集。第四,城镇化能够创造生活必需品、住房和奢侈品等生活性需求,促使城镇市场规模不断扩大,产业结构不断升级,从而可以为更多农村居民提供第二、三产业就业机会。
三、农民居住集中化何能促进居村农民市民化
农村城镇化可以在一定程度上解决农村富余人口的转移问题,但在未来一段时期里,不是每一个农民都能进入城镇,农村仍将维持庞大的人口群体。鉴于此,中央的“三农”政策始终把消除城乡二元经济社会结构作为协调城乡关系的重点工作,相继颁发了十多个强农、惠农的“一号文件”,特别是新农村建设的开展,有效地促进了农村“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”。系列强农、惠农政策的组合实施和新农村建设的强力推进使农村面貌发生了翻天覆地的变化,农村公共设施和公共服务水平大幅度提高,城乡一体化的步伐也明显加快。但我国大部分农村地区村民居住分散,城乡一体化公共事业建设无法落实到每一个村庄,亟需从根本上解决村民散居问题,否则,城乡公共产品与公共服务等值化就无从谈起。据此看来,农民市民化的推进除了响应2009年中央经济工作会议提出的“积极稳妥推进城镇化,提升城镇发展质量和水平”外,还需要继续推进新农村建设,有计划、有步骤地引导农民向集中区聚集。
集中居住的农民也可以成为市民。西方发达国家在工业化、城市化发展初期,农民放弃农村到城市寻找工作并成为市民,但随着工业化、城市化的完成,城市人满为患,“城市病”不断加剧,这些国家的城市居民又选择了“去城市化”,一部分人到城市郊区居住,还有相当一部分人到农村安家。这些国家的农村居民已经不是传统意义上的村民,他们中多数人通常白天在城市上班,晚上在农村居住,或工作日在城市上班,周末、节假日回到农村。他们是住在农村的城市人。我国是一个后发型的工业化、城市化国家,应该汲取西方发达国家城市化的经验与教训,没有必要先动员农村人一窝蜂地涌向城市,等到“城市病”泛滥后再一窝蜂地把城市人转移到农村。我国的城市化完全可以采取城镇与农村“齐步走”战略,一方面通过城镇化发展,尽可能多地解决城乡“边缘人”和镇民的市民化问题,另一方面,通过推进农民集中区建设,打造与市民生活等值的居住环境,从而吸引农村居民就近、低成本地向集中区聚集。就我国农民市民化的现实困境来看,农民能否成功市民化的重头戏不在大中城市,也不在小城市或城镇,而在集中区。以集中区为平台的农民市民化是中国特色的市民化,它蕴涵在新农村建设的本意中,体现了城乡一体化建设的要义,是更高层次的新农村建设。
不过,村民集中居住并不意味市民化的必然实现。实现聚集区村民的市民化有很多工作要做,其中最重要的就是集中区的社区建设。第一,在目前城市化公共设施建设不可能惠及农村每一个村庄的现实状况下,较现实的做法是引导农民进集中区,然后按照城市社区建设的理念和水准建设集中区道路、水电、通信、医疗卫生、社会保障设施等,使集中区的公共产品、公共服务与城市社区等值。这即是说,国家优先在村民聚集区夯实市民化的物质基础,为居民打造一个与市民同质的社区社会生活环境,并通过开展类似的城市社区工作,诱导村民认识城市文明,接近城市文明,并最终认同城市文明。第二,当前我国一些城市郊区和经济发达的农村以及一些经济发展落后的农村政府,根据城市化建设的需要,在村庄合并改制中把行政村改成社区、把村委会改换为居委会的实践效果不佳,如多数村庄合并改制只是行政村的改头换面,行政村的管理体制与运行机制仍然延续,没有真正按照城市社区的管理和服务理念建设农村社区,不仅社区内的公共产品、公共服务与城市社区存在较大差距,而且也没有对居住区实行社区化管理。因此,集中区的社区建设应该与促进农民市民化联系起来进行。一是不仅是撤村并村,更需要在区位调整和结构调整的基础上,改建原公共设施和原居住环境,以进一步完善社区组织结构、管理机制和服务机制。二是不仅是在盖房修路、建公共服务设施、搞绿化美化等硬件建设上与城市靠拢,更需要突出制度、文化等方面的软件建设,全面提升社区的发展能力。三是不仅是农村封闭、孤立的建设过程,更需要强调城市对农村的支持和加大政府对农村建设的投入,从而使集中区在城乡统筹过程中能获得更多发展的资源和机会。第三,农民集中区是农民参与社会生活的共同体,要使农民集中区真正成为与城市社区一样的社会生活共同体,还需要发展集中区的公共服务。因为农村公共服务落后,不仅是我国城乡经济社会协调发展的一大瓶颈,也是城乡资源自由流动、城乡社会实现融合的重大障碍。调查发现,苏南部分农村地区城乡“渐趋无界”成绩的取得,一定意义上归功于农村集中区公共服务事业的发展。农村社区公共服务水平的提高,不仅有效缩小了城乡差距,使村民享受到与市民等值的公共服务,而且增强了农民的社区认同感和归属感,使几乎“散”了的村庄共同体重新凝聚起来,焕发出勃勃生机。江苏省太仓市的电站村、太星村是太仓市新农村建设“集中居住型”的典范,通过近年来社区道路、水电、通讯等有形公共服务和社会保障、劳动力就业培训、医疗卫生、文体娱乐等无形公共服务的建设,两村村民在生活方式、工作方式上与太仓市民几乎没有什么差别。他们主要从事非农职业,非农收入比重已超过90%,纯农收入仅占8.1%。他们拥有与市民等值的医疗、养老、最低生活补助等社会保障。他们的家庭都使用上了清洁能源,有抽水马桶、宽带网络,有统一的垃圾收集和污水处理系统。居住区有居委会以及物业组织提供的治安、卫生、保洁、计划生育、就业培训等公共服务。可以说,太星村和电站村貌似城市社区,更神似城市社区,其成员称得上是名副其实的“市民”。
四、居村农民如何实现非农化
20世纪70年代,我国的城镇化率在20%以下,改革开放后,城镇化速度大大加快,平均每年提高近一个百分点,目前已接近50%。但众所周知,我国“被城镇化”了的人口仍有相当一部分人与农业生产保持着密切联系,他们对农业生产的依赖并没有因他们到城市打工、到城镇或集中区居住而减弱。特别是居住在集中区里的人,他们中多数人仍要从事农业生产劳动。如果不采取强有力的措施让离村的农民离土、离农,纵使农民到城镇或集中区居住,纵使国家把城镇或集中区的居住环境打造成“类市区”,纵使政府能够为居民提供与市民等值的公共产品与公共服务,离村农民也难以彻底转移出来并成为市民。换句话说,居村农民市民化是个系统工程,应该分步骤组织实施,而引导他们到城镇或集中区居住只是居村农民市民化的第一步,下一步是必须设法使居住在城镇和集中区里的农民非农化。这也是最重要的一步。只有居住在城镇或集中区的人不再以农业生产为主要谋生职业,才有可能让他们丢弃家中或楼道里的农具,才有可能让他们完全褪尽乡土气息,也有才可能让他们彻底转化为市民。就此而言,居村农民市民化不仅要求农民离村到城镇或集中区居住,还需要从以下三个方面促使其非农化。
(一)构建新型产业结构体系,营造非农产业“发展极”
农民市民化是建立在农村产业结构逐步升级和农业逐步现代化基础上的社会变迁过程,离不开工业和第三产业的有效带动。只有发展乡村非农产业,使产品的来源和资源的去处从农业活动转向非农生产活动,并使农村经济由农业主导型转变为非农主导型,才可能催生出农村人的市民化意识。部分经济发达国家,如美国、英国、日本等在20世纪50年代后都不同程度地出现了工业向农村分散及农村工业化加速现象,形成了城市人到农村就业的局面。而我国工业一直集中在城市,虽然80年代长三角、珠三角地区的农民自行创办了乡镇企业,但“土生土长”的乡镇企业始终未能成为农村的主导产业,接纳农村劳动力就业的能力十分有限。况且,早期乡镇企业的发展没有带来相应的城市化效应,虽然部分农民转移到非农产业,但由于乡镇企业高度分散,缺少区位集聚,未能有效地带动城镇化发展,造成农民既没有离乡,也没有进城。当前农村要充分利用国家“以工促农、以城带乡”的优惠政策,抓住经济发达地区和城市产业升级和经济结构调整的机会,从发展劳动密集型企业、整合农村经济和人力资源着手,构建新型产业结构体系。
当前发展农村非农产业的主要工作是在城镇化、集中化的基础上营造非农产业“发展极”,这不仅由于“发展极”的极化效应和扩散效应能促进乡镇企业由分散逐渐走向集中化和区域化,聚集并放大农村区域发展能力,而且非农产业“发展极”还具有以下三个方面的重要作用:一是可以加速农业生产要素和工业部门生产要素的双向转移,带动城市生产要素和农业生产要素的双向流动,最终促使农村普遍呈现城镇化或小城市化的特征;二是必将带来非农产业就业比重的增加以及非农产业就业人口向城镇迁移,进而引起城镇人口比重的上升和推动农村城市化进程;三是能减轻或从根本上消除农村劳动力因本地非农产业发展不够而远离他乡打工的痛苦,解决由此造成的农村社会不稳定和留守老人、留守儿童、留守妇女问题。
(二)深化家庭联产承包责任制改革,促使农村劳动者离农
建国初期农村土地改革顺应小农“耕者有其田”的土地要求,国家将农村土地逐一分给农户,之后国家通过初级社、高级社对农民进行社会主义改造,最后由人民公社把农民分散的土地再集中起来。土地集中于集体之后,本可以按照专业化、集约化方式组合农业生产力以推进农业规模化发展,可是,当时的土地集中除了农民单干生产方式改变为集体生产方式外,其余的都延续了传统农业劳动的特点,所有农村人被固定在土地上从事农业生产,很难从事非农产业。改革开放后,家庭联产承包责任制恢复了一家一户的农业生产经营方式,农民的劳动积极性空前提高,农民从此跳出了“贫困陷阱”而实现温饱。在目前我国农业生产的机械化、现代化程度大大提高的现实背景下,一家一户的分散经营方式已明显滞后于农业生产力发展水平。为帮助农民跳出“温饱陷阱”而向小康社会迈进,家庭联产承包责任制改革显得必要而迫切。
家庭联产承包责任制是我国发展农业生产的根本制度之一,只能改革其不适应生产力水平和城乡一体化要求的土地、劳动力等资源配置体制,不能动摇或废除该制度。为此,家庭联产承包责任制的改革要从这几个方面着力:一要解决一家一户生产经营方式与机械化、规模化、专业化不相适应的问题,使其顺应农村城镇和集中聚集区的产业结构和就业结构对劳动力非农化转移的要求;二要让大多数农民进厂、进城,不再从事农业生产;三要保证土地的不被撂荒和粮食产量的稳定增长。苏南等部分农村推行的土地股份合作制很好地解决了上述问题,其做法值得借鉴:由种田能手或种田大户成立土地股份合作社,农户按照自愿的原则以自家的土地为资本加入合作社,合作社除了每年固定给农户每亩600~800元不等的租金外,年终还按合作社收益分红。土地股份合作制没有改变农村土地集体所有权和农户经营权长期不变的性质,农户只把土地的使用权转移给合作社,土地对他们的天然保障仍然存在。更重要的是,参加土地股份合作社的农户不需要再从事农业劳动,他们可以到城镇或集中区另谋永久性的非农职业。
(三)发展农村市场,协助居村农民实现非农化转移
生活在城镇和集中区中离土又离村的居民不再是自给自足或半自给自足的农民,他们已经离开了土地,或离老家土地较远,市场依赖度日趋接近普通市民。为使居村农民成功市民化,除了把散居农民集中到城镇和集中区并对其进行社区化管理外,还必须在城镇和集中区大力发展市场。一方面,市场繁荣是农村城镇化、农民集中居住的重要动力。城镇、集中区与市场相辅相成,没有市场就没有城镇,也就没有集中区;反之,市场繁荣的地方一般比较适宜人类居住,人口也就相对集中。市场还具有集聚人口和生产力要素的作用,发展市场不仅可以促进地方经济发展,还可以带动城镇和集中区基础设施水平的提高及其规模的扩大。我国一些地方城镇化走的就是先市场后城镇的路径,如浙江省20世纪90年代以后新生的三条城镇密集带:金华—义乌小城镇密集带、以温州市为中心的瓯江东西30公里小城镇密集带、温州—台州小城镇密集带,都是以农业专业市场兴起继而推动小城镇发展而出现的农村城镇化新兴地域。另一方面,城镇和集中区的居民市民化需要有与之相配套的市场体系。这些市场包括:一是村民集中到城镇和聚居区后需要有农贸市场、菜市场、小商品市场、集中交易市场、现货批发市场、超市。二是农业实现规模化经营后,一些乡村出现了“一乡一业”、“一村一品”产业,而这些“业”和“品”主要不是在本地销售,需要有把它们推销到外地的专业市场。三是随着居民市民化程度的提高,还需要培育资本市场、劳动力市场、运输市场、文化市场、金融市场、技术市场、房地产市场、产权交易市场等。种类不同、功能各异的市场对居村农民市民化具有连锁效应、集聚效应和辐射效应,建设好与居村农民市民化相配套的市场体系,可以有效地促进农民的非农化转移。
综上所述,农村城镇化、农民居住集中化与农民非农化既是居村农民市民化的强大动力源,又是居村农民市民化的承受载体。由此,中国农民市民化的路径应该优先发展城镇化,并辅之必要的集中化和非农化。居村农民市民化是农村城镇化、集中区社区化和职业非农化“三化一体”的系统工程,其中农村城镇和农民集中区是居村农民市民化的空间载体,从事非农产业、强化社区建设和健全市场体系是居村农民市民化的重要的经济社会内容。国家政策唯有使“三化”融为一体,并协调好它们之间的共存互补关系,才能在城乡一体化“生态平衡”系统中更好、更快地促进居村农民市民化。(转载自《中州学刊》总第178期)END
参考文献
[1]朱晋伟,詹玉华,韩朝华.苏南城乡一体化之路——胡埭镇的变迁和创新[M].北京:中国社会科学出版社,2008(26).
[2]杨丽艳.“三阶递进”模式:我国农民非农化转移的战略选择[J].经济师,2005(8):40.
[3]邹农俭.江苏农民工调查报告[M].北京:社会科学文献出版社,2009(35).
[4]蔡禾,王进.“农民工”永久迁移意愿研究[J].社会学研究,2007(6):86.
[5]贺雪峰,董磊明.农民外出务工的逻辑与中国的城市化道路[J].中国农村观察,2009(2):14-15.
[6][美]西蒙.库兹涅茨.现代经济增长[M].戴睿,易诚译.北京:北京经济学院出版社,1989(30).
[7]朱友华,陈修颖,蔡东.浙江省现代工业型村落经济社会变迁研究[M].北京:中国社会科学出版社,2007.