共和国的战略保障

共和国的战略保障（精选7篇）

共和国的战略保障 篇1

一、大学治理与依法治教

“治理”无疑是当今社会改革中的一个热门词汇。党的十八届三中全会以来,推进国家治理体系和治理能力现代化成为全面深化改革的总目标,国家、政府和社会各个层面都进行着一场围绕着“简政放权”“依法治国”展开的治理变革。相应地,作为重要的社会组织的大学,如何提高大学的治理体系与治理能力,实现从“管理”到“治理”的转变,是一个颇为关键的问题。与管理体制相比,大学治理理念更加强调多元主体对大学共同的治理,即通过一种共治的路径,最终实现大学善治的目标。

“良法”是实现“善治”的前提。大学治理与依法治教,是高等教育领域深化改革的“双轮驱动”,不可偏废。通过优化大学内部治理与外部治理结构,提升大学的治理能力,建立现代大学制度;通过依法治教,来构建于法有据、科学合理的大学治理体系,全面提升高等教育质量。

1.完善大学治理结构、提升治理能力是高教领域深化改革的主要目标。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)明确提出要全面提高高等教育质量,加快建设一流大学和一流学科,主要从以下5个方面着手:第一,改革人才培养体制,更新人才培养观念、创新人才培养模式、改革教育质量评价和人才评价制度;第二,建立现代大学制度,按照政校分开、管办分离的要求,落实和扩大学校办学自主权,优化大学的治理结构,特别是探索建立学术委员会、董事会等机制;第三,改革办学体制,大力支持民办教育的发展;第四,改革当前的教育管理体制,促进管办评分离,加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹,实现教育领域的简政放权,积极培育教育中介组织及专业教育服务机构;第五,完善高等教育投入机制,实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等筹措经费的机制。

《教育规划纲要》出台后,高等教育领域的改革不断深入,2015年高等教育毛入学率已达40%,超过中高收入国家平均水平[1]。为了推进大学治理结构的完善和治理方式的转变,中央全面深化改革领导小组第15次会议审议通过了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》。其中特别强调,要完善大学内部治理结构、健全以学术委员会为核心的学术权力结构,健全第三方评价机制和办学成本分担机制等。

2.全面推进依法治教是高教领域深化改革的重要手段和有力保障。首先,完善高教领域的法律法规是依法治教的根本前提。按照全面实施依法治国基本方略及《教育规划纲要》的要求,应当加快教育领域法律法规的修订,本次教育法律“一揽子修改”即是最重要的体现。其次,深化“放管服”改革(简政放权、放管结合、优化服务)、依法行政是依法治教的助推动力。各级教育行政主管机关在简政放权的同时,应当积极履行教育职责,探索建立合理的教育行政执法体制,落实行之有效的教育问责机制。再次,全面推进依法治校是依法治教的实现方式。在各个大学普遍制订大学章程、不断完善大学规章制度的同时,应当尤其重视建立大学章程和校规的实施监督机制,特别是引入第三方专业评价,关注章程的效力。最后,健全符合法治原则的教育救济制度是依法治教的最后屏障。应当不断思考如何实现校内申诉制度与行政申诉制度、教育行政复议与教育行政诉讼制度的有效衔接,使得这些制度摆脱目前的困境,真正成为保护学生和教师权利的有效途径。

二、《高等教育法》修改的背景与过程

《中华人民共和国高等教育法》(简称《高等教育法》)自1999年施行至今,许多方面已经滞后于教育实践的快速发展,不符合现代大学治理的理念与制度要求。

1.我国高等教育立法体系与结构较为滞后,不能适应规模日益壮大的高等教育发展需求。一方面,原有的《高等教育法》法律条文较少,规定也颇为粗疏,存在大量的立法空白,许多原本应当由法律规定的事项,只能以大量的行政法规、规章和政策文件来予以规范;另一方面,立法的滞后导致高等学校内部和外部治理结构不清晰,高等学校内部和外部法律关系无法理顺。

2.原有《高等教育法》的规定存在若干不合理之处。如,“高等学校的设立不得以营利为目的”的条款极大地束缚了民间办学的活力,严重阻碍了民办教育的发展,应当予以修改;高校学术委员会“审议学科、专业的设置,教学、科学研究计划方案,评定教学、科学研究成果等有关学术事项”的条款,没有确立学术委员会作为校内最高学术机构的决策地位,不利于学术委员会功能的充分发挥。

3.教育的信息化与教育的国际化为高等教育的发展提供了新的机遇和挑战,目前我国的高等教育核心竞争力不足,原有的《高等教育法》已经不能全面适应新的大学治理模式与建立现代大学制度的要求,亟待改进。为更好地实现《教育规划纲要》的目标、引领教育改革与发展,真正建设一批世界一流大学和世界一流学科,培养更多的高等教育人才,在《高等教育法》实施十余年后,关于高教法修改的建议开始启动。

在本次修法的过程中,教育领域法律“一揽子修改”的形式贯穿始终。2012年7月27日,教育部报请国务院审议《教育法律一揽子修订建议草案(送审稿)》,建议对《中华人民共和国教育法》《高等教育法》《中华人民共和国教师法》和《中华人民共和国民办教育促进法》四部法律进行统筹修订。在同教育部反复研究、修改及征求意见后,2013年9月5日,国务院法制办公室发布了关于《教育法律一揽子修订草案(征求意见稿)》公开征求意见的通知,就4部法律的修改向社会公开征求意见,并在其后的说明中明确了此次修法的主要目标,包括:“完善教育基本制度,促进教育现代化建设”;“完善民办学校管理制度,探索分类管理”;“完善高校管理制度,推动现代大学建设”;“完善教师管理制度,加强教师队伍建设”;“完善法律责任,增强可操作性”;等等[2]。在此过程中,全国人大法工委、教科文卫委员会还多次赴全国各地调研,多方面听取关于法律修改的意见。

经国务院第77次常务会议讨论通过后,2015年8月24日,《教育法律一揽子修正案(草案)》首次列入全国人大常委会会议议程,正式进入了立法程序,教育部部长袁贵仁对《草案》作了说明。在对草案的二审稿进行了分组审议之后,2015年12月27日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议以141票赞成、6票反对、12票弃权的表决结果,通过了《关于修改〈中华人民共和国高等教育法〉的决定》,并自2016年6月1日起施行。

三、《高等教育法》修改的内容与评价

此次修法涉及《高等教育法》的七个具体条文,全面涵盖了高等教育的方针与任务、高等学校设立的目的与审批权限、高校学术委员会制度、高等教育质量评估以及高等教育投入机制等关键问题,可谓是亮点颇多,但许多方面仍然值得关注和反思。

(一)《高等教育法》修改的内容解析

1.高等教育的方针与任务。《高等教育法》第四条、第五条是关于高等教育方针和任务的总括性规定。与之前相比,第四条增加了“高等教育必须为人民服务”以及“与生产劳动和社会实践相结合”的内容;第五条关于高等教育任务的表述,在原有的“培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才”之外,还增加了“社会责任感”的要求。这两处修改,与《教育法》第五条、第六条的修改一致,均着力于德育和公民意识培育的目标,同时力图改变产学脱离的现状,强调对学生学习能力、实践能力、创新能力的全面培养,推进产学研用结合,增强大学服务社会能力。本条的修改体现了教育改革发展以人为本、全面实施素质教育的时代主题,具有重要的意义。

2.高等学校设立的目的。教育的公益性并不意味着绝对不能以营利为目的。《高等教育法》第二十四条是本次修法的重大突破之一,突破了“高等学校的设立不得以营利为目的”的限制,亦即,除国家和社会公共利益外,不得因民办学校的营利目的而限制其设立,这是对原有法律规定对民办学校不合理限制的纠正,也与《教育法》第八条的修改相契合。这一修改,是《教育规划纲要》“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”的切实体现,使得民办教育得以突破“不得以营利为目的”的制度藩篱,有利于激发民办学校的活力,形成多元化的教育格局。本条的修改也为未来《民办教育促进法》的分类管理体制探索预留了法律空间。

3.高等学校设立的审批权限。《高等教育法》第二十九条是关于高等学校设立审批权的修改。“设立实施专科以下高等学校”,不再须经国务院审批,可由省级人民政府直接依职权审批,报教育部备案。本条的修改,明确体现了加强省级政府教育统筹的改革导向。省级政府主管地方高等教育,有利于契合地方高等教育体制的实际,合理优化教育资源配置,提升地方教育行政决策的科学性和有效性,提升管理水平和办学质量,这也是中央教育行政部门进一步转变职能、简政放权、加强宏观调控的重要体现。

同时,本条修改对原有“对不符合规定条件审批设立的高等学校和其他高等教育机构,国务院教育行政部门有权予以撤销”的规定进行了合理的删除。这主要是由于,按照“谁审批、谁监管”的一般行政法治原则,撤销违法审批的有权机关应当为原审批机关,当其不作为时,应由其上级领导机关纠正和督促,这一行为宜规范为其“义务”而非“职权”,无需立法的专门规定。

4.高校学术委员会制度。学术委员会制度是现代大学治理中的一种必要的、关键的制度设计,是保障学术自治的最主要制度,是实现学术自治的最重要载体,但在我国却长期处于缺位状态。2014年3月5日开始施行的《高等学校学术委员会规程》,是首部关于学术委员会制度建设的部门规章,从功能定位、组成规则、职责权限及运行制度等方面对学术委员会制度予以规范。《高等教育法》第四十二条的修改,是对上述规章的确认与巩固,明确了大学学术委员会具有“审议学科建设、专业设置,教学、科学研究计划方案”;“评定教学、科学研究成果”;“调查、处理学术纠纷”;“调查、认定学术不端行为”及“按照章程审议、决定有关学术发展、学术评价、学术规范的其他事项”等重要职能。与原来的法律规定相比,修改后的第四十二条的规定更为详尽,具有更强的可操作性,也更符合教育客观规律。这一修改有助于彻底解决学术腐败、学术泡沫等现象,推进教育综合改革的深入,不断完善学术治理体系,持续提升学术治理能力[3]。

5.高等教育质量评估。《高等教育法》第四十四条是关于高等教育质量评估制度的修改与完善。一方面,高等学校应当自主“建立本学校办学水平、教育质量的评价制度”,并且及时公开相关的信息,接受社会监督;另一方面,高等学校还要接受教育行政部门组织的专家或委托的第三方专业机构对其进行的教育质量评估,评估结果也必须向社会公开。这一修改意味着,高教领域不仅应当坚持政校分开、管办分离,还必须实现“管办评”三方分离。这是《教育规划纲要》中关于建立专业评价组织、鼓励专门机构和社会中介机构进行专业评价的具体法律保障,有助于最终建立起科学的高等教育质量评估体制。

6.高等教育投入机制。《高等教育法》第六十条,改变了原有“以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制”,代之以“举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、高等学校多种渠道筹措经费的机制”。教育需要大量的经费投入,除政府财政投入外,社会投入也是高等教育投入的重要组成部分。本条的修改,一方面强调了受教育者的合理分担,可能会助推学费标准的提高;另一方面为社会资源进入高等教育领域开拓了入口,有利于鼓励和引导社会力量捐资、出资办学,提升社会办学的积极性,最终实现保障办学经费稳定、逐步增加教育投入的宗旨。

(二)《高等教育法》修改的评价与反思

统观以上条文的表述,本次《高等教育法》的修改有以下方面值得关注和反思:

1.“一揽子修法”模式充分考虑了立法的系统性和衔接性,有利于统筹教育法律制度,保持法律的协调统一。教育领域法律进行“一揽子修改”,可谓是本次修法中的亮点。实际上,这种修法模式体现了教育体制改革的系统性思维,有助于减少“法律打架”现象。教育体制的完善,必须考虑到相关制度之间的系统性、衔接性和可操作性。一方面,《高等教育法》第四条、第五条与《教育法》第五条、第六条的修改相一致;另一方面,“一揽子修法”不代表“一揽子通过”,《教育法》和《高等教育法》的修改草案已经基本达成了共识,具有较强的针对性和可操作性,并已出台;而有关《民办教育促进法》的修改意见,尚存在较大的争议,特别是有关民办学校分类管理改革的过渡办法等问题,有待于进一步的深入研究,因此至今尚未提交表决。即使如此,也并不能否定“一揽子修法”的必要性。

2.“不得以营利为目的”条款的删除,是对一直颇具争议的《民办教育促进法》第五十一条“合理回报”条款的回应,有助于推进民办大学分类管理制度的制定,也为《民办教育促进法》今后的修改拓展了空间。从本条的修改来看,目前举办以营利为目的的民办大学已经具备了合法性,但是尚且缺乏更为具体、切实可行的制度设计,需要通过《民办教育促进法》的修改予以完善。《教育规划纲要》指出,应当对营利性大学和非营利性大学进行分类管理,在多个方面施行有差别的扶持政策。从《民办教育促进法》未来的修订来看,本条的“分类管理”包含了“分类发展”“分类支持”及“分类收费”三个层面[4]的内容,营利性与非营利性的民办学校在法人登记制度、优惠政策、收费管理方式等方面应当差别对待。相应地,《民办教育促进法》的相关条款也应当进行及时的修改。

3.《高等教育法》第二十九条虽然将专科以下高校的设立权授予了省级政府,一定程度上加强了省级政府的教育统筹权力,但远未达到《教育规划纲要》提出的应当“完善以省级政府为主管理高等教育的体制”的要求。实际上,在《高等教育法》修改的过程中,学界曾建议将本科高等院校的审批权也下放给省级政府,国家保留硕士学位、博士学位的审批权,但这一建议并未在本次修法中予以采纳,有关学位制度的改革显得较为保守。

4.有关学术委员会的条款,与《高等学校学术委员会规程》的制度设计还相距甚远。对学术委员会职能列举,有助于增强法律的可操作性,改变当前学术委员会制度空置的局面。但是与《北京大学章程》等若干已经明确规定“学术委员会是校内最高学术机构”的大学章程相比,国家法律没有明确“学术委员会作为校内最高学术机构,统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权”,这可能会导致学术委员会与大学其他权力机构的职权界定不清,为学术委员会制度的改革和施行带来障碍,模糊了学术委员会在管理学术事务方面的最高地位。毕竟,从目前的法律规定来看,“党委领导下的校长负责制”与学术委员会制度之间,仍然可能存在难以调和的矛盾。

5.关于大学评估制度的修改,虽有助于推进《教育规划纲要》中提出的教育质量专业评估制度,但“教育行政部门负责组织专家或者委托相应的机构”的规定,意味着法律仍为行政部门组织评估留有制度空间,是长期以来我国行政评估制度的遗留。由于政府与大学之间对于教育质量信息的不对称,科层机制的方法在高等教育质量管理方面有其天然的局限性[5]。随着经济社会的发展和未来教育环境的成熟,按照“管办评三方分离”的基本原则,应当进一步修改和完善第三方专业评估制度。如何构建一个真正的“政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督评价”的大学治理体系,其中的一个关键环节,就是应当保持第三方评估机构的专业性和独立性。但是,到底应该由何种组织或机构承担教育评估的重要任务,对教育评估机构法律属性应如何界定,其究竟属于行业组织还是专业机构,以及如何将国外高水平评估机构纳入国内高等评估领域等问题,目前的法律都语焉不详。此外,还应当建立和完善大学自主评价其教育质量的相关制度,并及时向社会公开。

6.《高等教育法》第六十条关于高等教育投入机制的改革,有利于引导社会资本捐资办学、保障大学的办学经费不断增长,但可能无法解决目前大学办学经费自主权面临的困境。“高校大学法人财产权”的概念在我国一直颇具争议[6],这使得大学许多时候难以自主使用划拨的办学经费,经费“戴帽”下达的情况屡见不鲜。搁置对公立大学法人财产所有权的争议,当前应当坚持“自主使用、强化监督”的原则,保障大学对其经费的占有权和使用权不受行政机关和其他组织、个人的侵害,同时改革目前大学经费的管理体制,强化对办学经费的监督制度,这对于保障大学的办学自主权尤为重要。

四、高等教育法治建设的未来展望:建立和完善现代大学制度

建立现代大学制度,是《高等教育法》实施中的关键问题与核心目标。通过治理改革超越传统管理,解决高等学校的行政化问题是一条可能的改革出路[7]。这就需要,一方面通过自治充实大学的权力,使得大学能够办出特色、办出活力,另一方面通过法治推动大学办学自主权的行使,将自治与法治相结合是建立现代大学制度的根本途径。

1.建立和完善现代大学制度的“自治”面向。通过深入的综合改革实现大学自治,不断扩大大学的办学自主权。自治性是学术的根本属性,这种“自下而上”的教育综合改革,以自治的方式对法治作出回应,有助于在根本上推进现代大学制度的建立。

改革是问题倒逼而生,又在不断解决问题中深化。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,教育领域也继而提出“要围绕教育治理体系建设、教育治理能力提高,深化教育领域综合改革”。若干大学先后出台了综合改革方案,真正加快建立现代大学制度的步伐,其中最重要的就是要完善我国大学的内部和外部治理结构,即如何通过改革实现校内外多重权力、多个利益相关主体之间的平衡。从几所大学的综合改革方案来看,均涵盖了现代大学制度建设、人才培养机制、科研体制、师资人事制度、资源配置体制、党政管理体制与服务改革等多个方面,但同时也体现出自身特色。如北京大学的综合改革方案就结合自身的情况,设计出一套切合实际的“师生治学”模式:在学术委员会中设立学术代表,参与学术事项的决策,行使学术权力;同时,将学术权力划分为学术立法权、学术评定权、学术审议权以及学术拒绝权四个维度,予以具体的规制;此外,还提出要改革研究生招录体制与学位授予方式等,逐步废除僵化的学术管理体制,不断扩大学术主体的学术自治权,增强学术活力。

2.建立和完善现代大学制度的“法治”面向。通过将“国家法”与“校内法”结合,共同推进大学的法治建设,实现全面的依法治教。依法治教,是依法治国的题中之义。《教育规划纲要》第二十章专门提出要“推进依法治教”,2012年,教育部发布了《全面推进依法治校实施纲要》,积极推进依法治教的开展。自十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》颁布以来,教育领域的法治建设更是步入了一个新的阶段。按照《教育规划纲要》的制度设计和现实需求,建立和完善现代大学制度,至少应从以下4个方面实现依法治教:

一是继续完善教育法律体系。目前我国已经初步形成了以8部教育基本法律、16部教育行政法规为主体,若干地方性法规和规章,以及大量的教育规范性文件为架构的教育法律规范体系。仅仅完善《教育法》和《高等教育法》等基本法律,远不能达到教育领域“有法可依”的要求,《民办教育促进法》《教师法》《学位条例》《职业教育法》《普通高等学校学生管理规定》等法律法规规章中与建立现代大学制度不相适应的条文应尽快修改;此外,国家教育考试制度、教育督导和教育评估制度、校园安全、家庭教育等多个领域都存在着“无法可依”的困局,亟需教育立法的完善。除以上“硬法”外,广泛存在的教育“软法”也是教育法律体系的重要组成部分。大学治理的过程,一定意义上说,也是大学章程实施的过程,也是大学章程规制大学治理的过程[8]。各个大学在制定并颁布大学章程后,应当进一步关注章程的实施和效力问题,使得大学章程能够真正成为大学内部的“最高法”,以章程为核心推进校内规章制度的完善。

二是持续推进教育领域的依法行政,按照管办评分离的原则,实现教育领域的简政放权,统筹教育行政事务。不仅应当推行教育行政权力清单制度,减少教育审批,避免教育行政部门对大学办学自主权的过度干预,还应当转变行政决策方式,提高教育行政决策的民主性和科学性。通过公众参与、信息公开、风险评估、专家论证等多种程序和实体制度,转变教育行政服务方式,监督行政权力的行使。同时,还应当探索如何建立科学合理的教育行政执法机制,尽快解决当前教育行政执法难的重大问题。

三是大力推动依法治校,实现大学的法律治理。除了完善大学的章程和制度建设外,还应当健全科学决策、民主管理机制,完善大学内部的治理结构。此外,还必须完善校内的权利救济制度,重视保护教师和学生的各项权利,对教师和学生实施的奖励与处分应当符合正当程序原则的要求。特别是应当建立学术自由的保障机制,知识性是大学的根本属性,大学的根本目标应当是成为知识的“善治”之所,如何设计行之有效的学术委员会制度、教授会制度,改变当前唯数量论的学术评价体系,提升学术质量、凸显学术权力,是建立现代大学制度的重中之重。

四是建立和完善教育监督问责机制。为了充分保护教师、学生的权利不受侵害,保障大学的办学自主权得到实现,必须建立科学合理的教育监督和问责机制,构建人大监督、行政督导和问责、行政复议、司法审查、监察、审计和社会监督相结合的多种监督方式,形成清晰缜密的教育纠错机制,优化教育领域纠纷解决的效率和效果。

五、结语

教育者,非为已往,非为现在,而专为将来。高等教育,是提高国民素质、促进人的全面发展的根本途径。在百年沧桑巨变中,我国的学术研究者,一方面秉持着学术至上、学术自治的学术理想,另一方面又怀揣着经世致用的不泯信念,踽踽独行。20世纪的新公共管理运动掀起了治理改革高潮,大学深陷治理危机,这使得大学的治理模式与组织形态发生了巨大的变化,也为大学的改革重燃了生机与希望。然而,国外大学治理改革的经验并不足以完全支撑我国当下的改革,我们必须寻求到一条立足本土、统分结合的改革路径,在法治与自治、宏观与微观等多个维度上进行创新,才有可能摒弃当前大学治理的各种弊端,真正实现大学的善治。

目前我国的大学综合改革和大学治理已经正式步入了“深水区”。《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》的出台,便是我国力图全面提升大学治理能力、提升高等教育质量的例证。能否正确认识和把握现代大学制度的属性和功能定位,灵敏地捕捉到改革过程中的利与弊,及时调整改革的策略与步骤,关系着这场改革的成败。目前来看,当前我国大学的综合改革应当是“自下而上”的,是联动的,是不断变化中的改革。教育领域的综合改革应当注重改革的系统性、多向性,同时特别要在改革中给予不同利益主体表达其利益诉求的平等机会。没有利益的博弈,也就无法实现利益的均衡。改革策略的选择,必须兼顾教育公平与治理效率,才能真正有效的推进,使得改革成为一场深入的“真改革”。

摘要：大学治理与依法治教,是高等教育领域深化改革的“双轮驱动”。一方面,通过大学治理结构的优化,来提高大学的治理能力;另一方面,通过依法治教,来构建于法有据、科学合理的大学治理体系,促进高等教育的发展。在此背景下,2015年12月,全国人大常委会对《中华人民共和国高等教育法》进行了若干重要的修改,涉及高等教育的方针与任务、高等学校设立的目的与审批权限、高校学术委员会制度、高等教育质量评估以及高等教育投入机制等内容,亮点颇多,但是也存在诸多值得反思和进一步完善的问题。应将大学自治与大学法治相结合,全面推动现代大学制度的建立,加快建成一批世界一流大学和一流学科,真正实现《中华人民共和国高等教育法》的立法目的和全面提升高等教育质量的重要目标。

关键词：大学治理,依法治教,《中华人民共和国高等教育法》,现代大学制度

参考文献

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[3]湛中乐,王春蕾.大学治理与大学学术委员会建设——兼评《高等学校学术委员会规程》[J].北京大学学报:哲学社会科学版,2016(2).

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[5]金顶兵.英国高等教育评估与质量保障机制:经验与启示[J].教育研究,2005(1).

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[8]湛中乐,赵玄.我国软法规制的现状与出路——以大学章程为例的分析[J].南京社会科学,2015(6).

共和国的战略保障 篇2

投送是为争取战略主动或营造有利态势, 综合运用军队和地方的交通运输力量, 将部队和装备物资从战略纵深向指定地区实施远距离快速移动的行动。投送是以体系运行“高效集约”为原则, 在空间维度上体现为跨域、跨疆及陆、海、空三位一体, 在时间维度上追求瞬时精确。投送能力既是军队战斗力生成、再生、维持和巩固的物质基础, 也是满足部队“急时应急, 战时应战”多样化军事任务需求的力量支撑, 具有重要的战略威慑力, 是一个国家综合国力和军事实力的基本标志。然而, 面对高度信息化的侦察和打击手段, 投送的具体实施难度很大。

随着多样化军事任务行动空间的拓展, 投送越来越成为投棋布子、快速机动、抢险救灾、实现战略意图的关键环节。国家和军队必须高度重视投送能力建设, 确保投送装备保障的安全。

2 影响投送的主要因素

多样化军事任务范围的空前扩大和部队机动频率的急剧加快, 使得战略投送作为人员和物资流动的重要手段在各种任务保障中的地位不断提高, 同时, 所面临的威胁也是越来越多, 特别是电磁空间的安全问题。

2.1电磁信号种类繁多, 影响了投送信息的获取

投送依赖的主要手段是投送系统与投送系统内部等各要素之间及时、准确的信息互联互通, 而广阔的现场环境又使得电磁信号成为信息网络构建的主要载体。这是由于在现场中往往大量充斥着电磁信号, 无论是有用的还是无用的, 无论是己方的还是他方的, 处于同波段、同一频谱和能量差距较大的电磁信号之间都会发生电磁干扰, 而且为了避免他方的侦探又需要传递某一信息, 可见电磁信号是处在一种动态的变化之中[1]。这样, 获取的信息就容易出现延迟、失真等问题, 从而导致保障需求和投送要求得不到及时的破解而无从下手。

2.2电磁信号易受侦察, 影响了投送保障的流程

由于投送指挥控制系统和各种新型投送装备大量应用了微电子技术, 会不同程度地产生电磁辐射。而高技术的侦察手段, 不论能量大小、频段如何, 都能对各种电磁辐射实施侦测, 识别投送装备的类型和用途, 然后通过对其施以电磁攻击, 破坏和降低其使用性能, 使先进的战略投送系统, 如指挥控制系统、定位系统、分发系统、维修系统和远程医疗系统都有可能陷入瘫痪, 甚至不能正常开展工作, 以达到影响投送保障流程的目的, 通常的投送流程如图1所示。更为严重的是, 当投送指挥控制系统被他方识别确认, 各种攻击手段就会从天而降、接踵而至, 既有可能被他方控制操作投送流程, 又有可能遭到精确制导炸弹的“硬摧毁”, 还有可能遭到各种手段的“软打击”, 这将极大地影响到任务的进程和结局。

2.3 电磁信号传播差异, 影响了投送保障效能

由于现在投送装备等信息化程度的提高, 不但使投送的各个部门和各种运输装备联为一体, 而且使整个投送系统通过C4I系统与前方作战、指挥系统和军地运力联为一体。这就使投送各部门之间、投送与前方现场、指挥系统之间以及军队运力、地方交通战备部门之间, 需要实时地传递交换信息, 使投送指挥、运行、配送等各个环节的占用时间达到最低程度, 从而实现适时、适地、适量的投送保障, 这对信息的准确性、时效性、安全性要求极高。而电磁信号在不同时空传播, 易受敌方、地形、气候等因素的影响, 就使得广泛分布在现场空间的军地投送保障力量, 可能会接收到代表同一行动的不对称的指令信息, 导致军地投送保障力量的组合与保障任务要求不相适应, 甚至不能及时进行有效配合, 势必影响投送保障活动的顺利进行。

2.4电磁干扰通信指挥, 影响了投送指挥控制

投送系统的用频装备与军队的用频装备部署密集, 频率拥挤重叠, 直接影响指挥员对电磁态势的认知和实时掌握, 干扰了投送指挥控制的顺畅。又因投送指挥控制网络点多、线长、面广, 系统节点电磁防护能力弱, 易受电子攻击和破坏, 从而影响投送指挥信息系统效能的发挥。另外, 在复杂电磁环境下, 全资产可见性系统、在运物资可见性系统、野战输油管线远程遥控计量控制系统等, 在遭电磁脉冲炸弹硬杀伤和电子战软杀伤后, 不仅影响投送指挥控制的实时高效, 还会影响油料补给、物资分发、弹药供应和投送保障的精确[2]。

2.5电磁干扰定位系统, 降低了投送保障效能

投送远程动态监控系统、国防交通战备地理信息系统、野战目标跟踪信息系统和北斗卫星定位系统等, 在他方电磁干扰下信息数据容易丢失, 平台运行不稳定, 容易造成铁路、公路、水路和空中投送指挥控制不畅。舰船上的雷达和北斗卫星定位系统在电磁干扰下容易迷茫失控, 致使投送指挥员难以掌握投送部队的具体位置、精确时间和行进方向, 无法实施有效指挥控制, 船队、火车、飞机、车队也无法按指定目标、最佳路线运行。

3 围绕投送突出电磁频谱管理装备建设

电磁频谱是电磁信号在频域上分布状况的一种描述, 电磁频谱范围在理论上包括从零至无穷大的电磁辐射频率范围, 但实际可用的频谱范围有限。

各类电磁应用活动, 特别是与国计民生相关的国家重大电磁应用活动能够在国家主权以及国际共享区的电磁空间范围内, 不被侦察、不被利用、不受威胁、不受干扰地正常进行, 同时国家秘密频谱信息和重要目标信息能够得到可靠的电子防护。我们必须象保卫领空、领海、领土安全一样, 以超常规的手段来保护电磁空间的安全, 保证投送的安全。

投送的各种保障设施设备, 如雷达、通信、导航、定位跟踪等无不需要使用大量的电磁资源, 占用众多的电磁频谱[3]。而电磁资源的有限性和频谱使用的特殊性, 使得我方只能使用有限的频谱波段, 这就使密集的电磁波拥挤在狭窄的频谱之中。如果不加强电磁频谱管理, 势必会影响投送的指挥控制、投送的各种技术保障和投送的效能发挥。

3.1 继续研发编配电磁频谱管理装备

我国自主研制的投送频谱管理装备和系统还有限。少量从国外进口的民用设备兼容性差, 而且组网比较困难。集电磁频谱监测、定位、分析及科学分配和适时指配于一体的频谱管理系统建设比较落后, 投送频谱管理装备的现状与完成多样化军事任务投送保障的需求差距较大。针对多样化军事任务投送的需要, 国家和军队应大力加强投送电磁频谱管理装备科研工作及总体规划, 统筹考虑战略投送频谱监测、测向、频率探测和系统控制设备的技术指标及接口标准, 搞好投送电磁频谱管理装备的顶层设计, 加紧为投送电磁频谱管理部 (分) 队编配更加符合投送要求的监测测向车、频率管理控制作业车、监测中心车、短波频率探测车等投送频谱管理装备和技术保障[4]。

3.2 加快电磁频谱管理系统装备建设

电磁频谱管理系统装备, 在电磁频谱管理技术构架体系中处于关键地位, 是技术构架体系的核心。电磁频谱管理系统是以运行各种频谱管理软件为主体, 并以硬件平台为支撑的软科学管理系统。因此, 要建立投送频谱管理综合数据库。组织开展用频装备频谱参数普查工作, 全面摸清底数, 做到用频装备清、阵地及台站部署情况清、带外辐射参数清和现场电磁环境清, 为执行任务时实施有效管理奠定基础。投送频谱管理综合数据库应包括:电磁环境数据库;我方用频装备技术参数数据库;他方频谱设备技术参数数据库;现场地形、地质、气象资料数据库和民用资源数据库等。要研制高效的频率指配系统, 集中科研力量, 研究开发现场频率自动指配系统, 使其具有自动分 (指) 配频率、生成联络文件等功能。

3.3 加快现场电磁频谱管理网系建设

电磁频谱资源的有限性, 使得投送频谱管理控制要尽快从健全现场监测网系入手, 科学规划, 合理使用。要紧盯投送用频装备发展, 分析研究当时频谱管理需要, 超前构建频谱监管网系。要在充分挖掘军队现有电磁频谱管理装备优势的基础上, 合理设置网络系统布局, 建立完善短波、超短波、微波等波段的监控、探测网系, 对短波探测站等建设周期长、投资大的大型设施要坚持先期建, 对超短波监测站等作用大、使用频繁的设施要重点建设, 充分利用电磁频谱管理的新技术和新设备, 提高网系的管理能力。要不断规范完善电磁频谱监测数据资料, 为实施频谱管理提供正确的指挥决策依据, 形成以既设频谱管理设备为依托, 以机动监测为拓展的全程全网监测网络, 为实施有效的投送电磁频谱管理做好准备。

4 提高投送装备保障安全的举措

执行多样化军事任务的各项活动都处在其严密的监视之下, 太空有各类侦察卫星、空中有各种侦察飞机、水上有各种侦察船、地面有传感器和特工, 加上投送又是其侦察监视的重点, 投送不可能靠简单的伪装和欺骗手段就可以躲过他方的侦察监视。另外, 投送作为后勤保障的中心环节, 是联系前后方的重要纽带, 尤其是机场、车站、码头、桥梁等目标更是其精确打击的重点。完全可以说, 投送将面临陆地、海上、空中以及太空的多层监视和多维攻击, 影响了投送的指挥控制、投送的各种保障和投送的效能发挥。因此, 强化反制训练, 防止其监视、攻击已成为未来提高投送装备保障安全要着重解决的重大而有现实的问题[5]。

4.1统一组织隐蔽伪装迷惑侦察

只有根据主要对象和可能方向, 避开其空中攻击的锋芒, 做到纵深梯次配置, 才能有效防止投送装备和重要交通设施过于集中、易遭其打击的问题。只有注意港口、码头、桥梁、隧道、机场等重点目标的防护, 注重隐蔽性、多点性, 使其不易于发现目标, 分散其攻击火力, 才能减少交通咽喉的梗塞现象, 达到此断彼通、顺畅无阻之目的。实践证明, 巧妙伪装、设法隐藏, 就能有效地保存投送装备实力。今后, 投送装备的隐形研发还有一段漫长的路要走, 投送保障过程中容易暴露目标, 将成为其重点实施远程精确攻击的对象。尤其是信息手段的不断改进和完善, 使得投送在决策指挥和具体实施方面面临着巨大挑战。眼下, 继续采取隐真示假的欺骗手段、技术进行防护 (在远离重要机场、港口、码头、桥梁、隧道的海岸、江河旁边, 设置一些假机场、假港口、假码头、假桥梁、假隧道, 迷惑敌方空中侦察) , 统一组织隐蔽伪装也是特别有效的。

4.2 由单一保障功能向多功能保障转变

投送系统可适当增编战斗单元, 使其在完成投送保障任务的同时独立地或在其支援下, 实施积极的防侦察、防敌特破袭等防护行动, 增大安全系数。同时, 要改进和采用运输技术和运输方法, 采取多路多方向投送、大宗物资分批接力运送、军民总体联动投送等方法, 以削弱其对我投送目标的侦察和攻击效果。条件允许时, 主要应依托陆、海、空军的反侦察与防空力量, 建立安全系数相对较高的投送通道, 以保证重点部队、关键物资的投送顺畅、高效。

4.3 建立严密的投送信息防护网络

信息技术好比一柄双刃剑, 它在极大地提高快速投送能力的同时, 也使投送本身的生存环境更加复杂多变。在投送网络自身建设上要做好计算机病毒防治工作, 加装防火墙, 广泛采用国产最新加密设备和技术, 用信息技术打造“中军帐”, 确保投送网络自身的安全运行。开放式的互联网络使投送信息系统容易遭受“黑客”攻击和“逻辑炸弹”的威胁。因此, 只有达到“软件不是软肋”, 才能有效地防止网络受到侵害, 以减少泄密事件的发生;只有做到“硬件过得硬”, 才能使投送组织指挥更加顺畅。

4.4统一使用军地防空力量实行一体化区域防空

投送装备防护是提高投送装备安全保障的关键, 而适时展开整体防卫是投送装备防护最为积极的手段。加强投送防卫, 确保投送安全, 是实施投送必须遵循的重要原则。贯彻这一原则的关键在于要使主要任务与保障一体化、军队防卫和地方防卫一体化。具体地说, 就是在防护手段上统一使用军地防空力量实行一体化区域防空。未来的防空与上世纪90年代以前的防空是有实质性区别的, 仍像过去那样在交通线附近部署防空部队, 是根本无法对抗其精确打击的。而将投送防卫纳入整体防空防卫体系, 加强交通设施的防卫力量, 加强投送装备配备和主要投送装备的自卫火力和电子对抗系统 。就能有效地防护其软、硬杀伤信息武器的攻击, 就能提高投送整体防护能力, 进而达到提高投送装备保障安全的目的。

5 结论

(1) 提高投送能力, 必须要大力推进投送保障的信息化建设。而电磁频谱管理是军队信息化建设的重要组成部分, 是信息化条件下投送指挥控制、投送力量行动、投送装备效能发挥及维护投送电磁空间安全的重要保障。可以肯定, 防止其电磁频谱压制, 已成为提高投送装备保障能力应着重解决的重大而又现实的问题。

(2) 要以国家电磁空间的安全为最高目标, 把投送电磁频谱资源的利用和开发纳入社会发展全局, 形成共同维护国家电磁空间安全、有序开发利用电磁频谱资源、充分保障投送电磁频谱需求与管理要求的良好局面。

(3) 必须从战略高度重视投送设施的防护问题, 注重攻防兼备, 加强投送的全程化防护建设, 提高投送全维防护的能力。

(4) 要牢固树立全维防护意识, 提高做好投送工作的自觉性和责任感。同时, 建立结构清晰、职能明确、管理顺畅的投送指挥体制, 以确保投送指挥的顺利实施。

摘要：实践表明, 在投送的过程中谁能有效地对交通线进行控制与使用, 谁的胜数就大, 反之就会陷入被动的局面。袭击、封锁和破坏我方交通运输是客观存在的。而适时展开整体防卫, 统一使用军地防空力量实行一体化区域防空, 加强电磁频谱装备建设和技术安全保障, 加强主要投送装备的自卫火力和电子对抗系统, 就能使投送力量具有一定的防护能力, 从而提高投送装备安全保障的水平。

关键词：投送防护,电磁频谱管理,装备保障,安全技术水平,提高途径

参考文献

[1]宋传平, 姜斯平, 王文生.军队战略投送的电磁频谱管理[J].信息对抗学术, 2010, (3) :13-15SONG Chuan-ping, JIANG Si-ping, WANG Wen-sheng.Electromagnetic Spectrum Management in Military Strate-gic Delivery[J].Information Warfare Science, 2010, (3) :13-15

[2]王汝群.战场电磁环境[M].北京:解放军出版社, 2006

[3]王凯全, 尹齐峰.设备动态风险评估与预测研究[J].中国安全生产科学技术, 2009, 5 (3) :88-92WANG Kai-quan, Yin Qi-feng.Research on DynamicRisk Assessment and Prediction of Equipment[J].Jour-nal of Safety Science and Technology, 2009, 5 (3) :88-92

[4]谭凯家, 张军.电子信息装备建设若干问题探讨[J].国防大学学报, 2010 (3) :78-80TAN Kai-jia, ZHANG Jun.Discussion on Some Issues ofElectronic Information Equipment Construction[J].Na-tional Defense University, 2010 (3) :78-80

共和国的战略保障 篇3

1 企业信息资源管理战略的实施

信息资源管理是在信息成为重要经济资源的背景下发展起来的管理模式和信息管理思想。从信息利用的角度出发, 人们更希望通过多种方式对信息进行优化配置, 对企业的信息资源实施综合性的管理, 以实现最佳的经济和社会效益。

1.1 企业信息资源的构成

企业信息资源属于信息资源的范畴, 包括广义和狭义之分。广义的企业信息资源是指信息在线处理、传输和交流过程中不可或缺的相关要素, 如信息网络、信息技术及信息内容等。包括无形资产、通信设备和计算机、企业所需的管理信息和生产信息以及从事信息活动的人员等。狭义的企业信息资源包括竞争对手信息、经营环境信息、企业内部资料等, 是指企业经营活动中在有序化加工处理的基础上积累起来的有价值的信息的集合。

1.2 信息资源管理的实施

1.2.1 信息资源管理的内容

信息资源的管理包括分布管理、技术管理、信息管理、战略管理和职能管理五个方面。具体而言, 分布管理:确认人员和设备位于何处, 以便能为公司获取最大的效益;技术管理:意识到信息技术对公司的价值;信息管理:意识到数据和信息对公司的价值;战略管理:意识到信息系统对于公司获得竞争优势所起的至关重要的作用;职能管理:对信息系统服务功能进行导向、管理和控制。

1.2.2 信息资源管理实施的关键在于资源的共享

当前, 随着计算机应用的普及和网络技术的飞速发展, 使得资源的有效共享成为企业信息资源管理中的突出问题。信息资源的时效性强, 价值不等, 更新速度快, 再加上良莠不齐, 真伪难辨, 这就使得网络信息资源的评价工作变得非常艰巨。因此, 只有摒除污染源, 去伪存真才能获得可靠的、高品质的和权威的有价值的信息, 从而做到有效合理地开发和利用资源。

1.2.3 信息资源共享中常见的问题及促进信息资源共享的对策

信息资源管理中常见的问题有: (1) 数据使用问题。因为出于对知识产权的保护和数据的安全性要求, 无论是组织外部还是内部, 在使用数据时都要经过授权。 (2) 数据源问题。实现数据共享的一个重要基础就是明确数据采集的源头, 以避免冲突或埋下数据不一致的隐患, 为实现数据资源共享打下良好的基础。 (3) 信息质量问题。信息资源的严重浪费现象和信息冗余会给企业信息的使用和检索带来很大的困难。 (4) 标准化问题。标准化环境的建立将为信息资源的共享提供良好的基础, 如果缺乏统一的标准, 会导致信息资源兼容性不好, 各自独立。

促进信息资源共享的对策有:加强信息资源的保护和建设, 加强对信息质量的评价和控制, 建立信息资源共享的标准化体系, 注重采用先进的方法和技术等。

2 企业知识管理战略的实施

当今知识已成为企业腾飞的翅膀, 同时也使企业面临着巨大的机遇和挑战。知识管理战略是指企业从战略的角度评价自身的知识水平, 通过主动的管理手段, 保持创新能力, 弥补知识缺陷, 以确保企业形成核心能力和落实好企业战略。

在企业知识战略管理的实施中, 首要的关键问题是要清楚如何将知识进行分类, 理解知识如何支持企业的目标和基本的经营流程。在此基础上找出知识的落差, 从而做到很好地界定战略方法和实际执行。选择好知识管理战略后就需要具体落实, 常用的知识管理战略的实施方法有:

(1) 运用竞争情报技术进行知识管理。在企业的经营过程中, 竞争对手和市场的最新技术和战略动向等信息是非常重要的, 此类信息经过过滤、融入管理者的思想后就成了企业的新知识。这类知识可以预见将要发生的事情, 告诉该怎么应对和选择什么。因此, 该类知识的获取和保密对企业的发展至关重要。

(2) 运用信息交流技术实现知识管理。信息系统只能提供信息和资料, 无法实现知识的自行管理。现代信息组织存在的主要问题是信息过载, 这也是信息交流技术中获取预期收益的主要障碍。在实施知识战略管理的过程中, 采用的信息系统解决方案就必须考虑到它在减少信息过载方面可能产生的积极作用。

(3) 通过讲故事的方式实现知识管理。讲故事的方式作为一种正式的知识管理方法, 可以实现经验和知识的共享。通过讲故事, 能够实现知识的转移和共享, 并在将隐性知识转化为显性知识的过程中, 弥补正式程序未能完成的缺项。

(4) 实践社团。团队实践可以在学习过程中摆脱形式化培训的约束, 对于一个组织的知识管理战略是至关重要的。当知识在获取竞争优势中所起的作用变得越来越重要时, 实践社团的角色也会随之变得更加重要。因此, 企业可以建立多个实践团队, 并将其纳入到知识管理计划中, 形成一种授权、充分开放的组织文化。在这种环境下, 社团成员将会获得更多的交流和学习的机会, 社团也将会得到较好的发展。

3 企业信息战略管理的法律保障

现代信息资源以互联网作为载体技术, 完全打破了物理上的或传统的时空区域概念, 使得任何局部的信息都是置于整个世界框架之中。在基于网络和计算机的企业信息技术的应用给人们带来极大便利的同时, 企业也必须面对信息时代所带来的信息安全问题。当前, 企业的基础设施对信息系统的依赖性越大, 其信息网络安全问题也就会越突出。因此, 这就需要完善相关的法律法规, 建立信息安全防范体系和防范技术, 确保企业信息资源的安全。

3.1 建立企业信息安全防范体系

随着企业信息化的发展, 采用信息化技术手段实现产品及电子商务的设计和生产及企业的管理等, 是提高企业竞争力和效益的有效手段。与此同时, 企业也需要解决好在充分利用信息化所带来的高效益的基础上, 保证企业信息安全的矛盾问题。在当今人才竞争和市场竞争日益激烈的时代, 网络的开放性使得企业竞争对手的行为变得十分隐蔽, 这意味着企业的重要资料和核心技术必定会遭到对手的窥视。再加上企业内部人员的不断自由流动, 部分人员缺乏相应的安全意识, 甚至竞争对手会通过收买公司内部人员的方式等, 窃取其重要的信息资产, 从而严重威胁企业的信息安全。

3.2 建立企业信息安全防范技术

我国立法规定, 计算机信息系统安全包括信息安全、实体安全、人的安全和运行安全。为了保证企业信息资源的安全, 就必须在充分了解用户安全需求的基础上, 选择合适的安全策略和产品, 用系统的方法建立可行的、科学的、整体的和全方位的信息安全防范体系和防范技术。建立的企业信息安全防范措施应覆盖两个领域, 一是针对如部门或局部性的应用系统的安全防范;二是针对如网络平台、全局性基础系统、核心数据库等基础性平台的安全防范, 并且这两个方面的安全体系必须相互衔接和配合。

4 结语

21世纪是信息技术应用腾飞的时代, 随着软硬件技术的不断成熟和信息技术突飞猛进地发展, 企业经营管理的信息化趋势也在不断加快。在新形势下, 企业在实施信息战略管理时, 首先要确立和培育适应新时代发展的信息文化和信息价值观, 建立适应企业战略发展所需的信息队伍, 以适宜的信息战略强化和构筑企业的核心能力, 同时也要不断完善和调整资源配置方式, 以增强其自身的竞争优势。

参考文献

[1]孔学峰.信息悖论与企业信息战略管理[J].中国发展, 2005, (1) :31～34.

[2]王预.论现代企业信息战略管理与创新[J].中国棉花加工, 2005, (4) :39～41.

共和国的战略保障 篇4

当前,京津冀地区特别是北京能源依赖严重,水资源匮乏,土地利用率还有待提高。京津冀协同发展是区域经济社会全面一体化发展的过程,推进生态建设、资源能源等领域的合作,对于促进区域资源合理配置及产业对接、创新合作等,都具有重要的基础支撑作用。

一、强化京津冀能源保障与多元供给

近年来,京津冀地区能源消费总量快速增长,北京市2011年能源消费总量较2004年增幅达到36%,河北省2011年能源消费总量较2004年增幅高达70%。与此同时,北京及河北一次能源生产总量呈现稳中有降态势,能源消费与生产差距越来越大。未来一段时期,随着工业化、城镇化加速推进,特别是环首都区域重化工业快速发展,区域能源消费量仍将呈现增长态势。开辟多元化能源供给途径,提升清洁能源和可再生能源利用率,是缓解区域能源约束,保障区域能源安全的必然要求和现实选择。

(一)保障能源安全,开拓区域能源供给新途径

京津冀地区是资源输入型区域,能源对外依存度较高。

目前,北京100%的天然气和石油、95%的煤炭、64%的电力和55%的成品油都要从山西、内蒙古、陕西等外埠调入。河北省近几年年均煤炭调入量均在1亿吨以上,占全省所需煤炭的50%以上。

京津冀应加强疏通既有能源供给途径,并积极开拓能源供给新途径,在更大范围满足区域能源需求。一是进一步加强与冀晋蒙陕等区域的能源通道建设。如加快推进陕京三线、四线和唐山LNG等天然气项目,保障京津冀地区天然气供应;加强外受电力通道、变电设施、高压环网建设,实现从东北、山西、内蒙古等5个方向接受外埠电力。二是积极拓展国外远程能源输送路径,完成京津冀接驳西气东输二线(中亚)、俄罗斯的天然气通道建设。三是加强京津冀能源储备和应急管理,统筹建立规模适度的煤炭、天然气等重点能源应急储备,统筹规划建设京津冀的煤炭储备基地等。

(二)深化区域合作,统筹规划区域重大能源项目

近年来,北京积极加强与周边区域的能源战略合作,共同规划建设了一批重大能源项目。如北京与中石油、河北省共同投资在唐山曹妃甸兴建的“唐山LNG项目”,建成后将为京津冀及华北地区增加一个新的可靠供气气源。

未来京津冀应进一步加强区域内及与其他区域的能源战略合作:一是完善与山西、内蒙古、陕西等能源产地政府的高层对话交流机制,加快形成互通互联的能源基础设施保障体系、互惠互利的能源开发利用合作体系,探索大用户直供、点对点供应、资源互保等合作形式;二是积极支持京能集团、开滦集团等具有较强发展实力的能源企业域外发展,开展与能源产地的投资合作,以更好地服务京津冀;三是推动京津冀能源规划和重大能源项目的衔接,强力推进唐山LNG项目、承德核电项目等重点项目,统筹规划京津冀热电厂、变电站、储气库、输气门站等重大能源基础设施,在京津冀范围积极推广三河热电厂余热为通州供暖的合作模式。

(三)优化能源结构,大力发展清洁高效能源与新能源

推动天然气利用跨越式发展。根据《北京市“十二五”时期能源发展建设规划》,2011年,北京市天然气消费总量占能源消费总量的14%,为世界水平的一半,天津这一比重仅为0.3%,河北为1.6%。京津冀应推动天然气发展全面提速,一是统筹规划加快建设区域气源通道,加快建设陕京三线和四线工程、唐山LNG工程等,加快京唐、保-廊- 沧、唐-承、保-张等城市之间天然气联络线建设。二是加快构建城市内部覆盖城乡的天然管网体系,推动天然气应用向乡镇及农村地区拓展。三是大力拓宽天然气应用领域,逐步扩大在工业、汽车和制冷等领域用量。四是推动中石油、中海油等利用华北地区已采空的油气田等新建一批地下储气库群,为京津冀各城市冬季高峰用气提供有力保障。

加快新能源和可再生能源开发利用。充分发挥北京及秦皇岛、保定等城市新能源领域的技术优势,因地制宜地推进太阳能、地温能、生物质能和风电等新能源的开发和利用。一是在环首都区域规划共建一批大型重点新能源项目,在张承地区建设一批1万千瓦规模以上的光伏电站,力促张家口、承德百万千瓦风电基地等重大项目投产运行,建设沿海100万千瓦级超临界发电机组,促进秦唐沿海及海上风能资源的开发利用等。二是加大对新能源应用示范项目的支持力度。比如在宾馆饭店、写字楼、污水处理厂、体育场馆等公用、商业设施,开发区、工业园区推行“光伏屋顶工程”等。

加快传统能源改造升级。推进煤炭资源整合和煤矿企业兼并重组,发展大型煤炭企业集团和安全高效煤矿,对北京保留的四座大中型煤矿和环首都区域其他煤矿实施控制性开采和清洁化生产,不断提高机械化程度和安全保障水平。积极发展清洁高效、大容量超临界空冷燃煤发电机组,优先在亦庄经开区、廊坊经开区、武清经开区等大型工业园区发展热电联产机组。

二、加强水资源跨区域联合调度与开发

(一)加强跨区域水资源合作

近年来,北京积极推进与周边地区的水资源合作,共同实施《京津风沙源治理工程规划》和《21世纪初期首都水资源可持续利用规划》,不断加强水资源利用合作和水资源保护补偿。未来应积极探索首都与周边区域水资源合作的长效机制,加强与水源地上游地区合作,并推动水源地合作区域向更大范围扩展。一是进一步完善北京和河北、山西、内蒙古等之间的省际水资源与水环境保护协作机制。明确河流省市跨界断面在不同来水保证率条件下的流量、水质标准,明确上下游地区生态补偿原则、补偿主体和补偿对象、补偿内容、补偿标准、补偿资金的使用、管理和监督等以及利益相关方的责任、权利和义务,并将其作为省际水资源补偿和流域机构进行监督管理的重要依据。二是加大对区域内水环境不达标的江河湖库的治理力度。例如,开展洋河、官厅水库、白洋淀等综合治理,做好饮用水水源地保护和水功能区管理;从更长期和更大范围考虑,积极加强对南水北调工程水源区和输水沿线、三峡库区、承担供水任务的大中型水库的水资源保护,保障京津冀水资源供应安全。三是实行严格的水资源管理制度。建议京津冀主要河流流域范围内建立统一的水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区纳污总量控制“三条红线”,对工业用水、生活用水、万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数、水质达标率等指标制定具体调控目标,明确区域主要江河流域的水资源配置方案。

(二)大力推进城市污水资源化

北京从2001年开始,以筹办奥运会为契机,着手开发再生水利用工程,积极探索再生水在工业冷却、农业灌溉、河道景观补水、园林绿化以及市政杂用等领域的应用。唐山从2009年开始尝试利用再生水源热泵供暖,并向唐钢、国丰钢铁、贝氏钢铁、市发电总厂、丰润热电等企业大规模供应再生水。

未来,京津冀应加大再生水的开发利用强度,加快城市污水资源化进程,把处理后的污水作为第二水源加以利用,促进水资源的可持续利用。一是推进京津冀各城市中心区污水处理厂升级改造。特别是新建污水处理厂时,应按再生水厂标准一步建成,同时将再生水管线布局和规划作为选址重要考虑因素,建立和完善污水集中处理、有效利用的良性循环机制。二是推广河湖——绿地用水联合调度模式。在京津冀范围内将再生水以生态补水方式输送到河湖,从河湖就近取水灌溉绿化带和公园绿地,尽量减少管道铺设。三是完善再生水推广过程中的价格机制。比如北京市可通过适当调高再生水价格,将再生水财政补助范围从市政管线再生水扩大到小区自建设施处理再生水等。四是积极增加生态环境用水。以区域水系综合治理和滨水“绿线”建设为重点,通过污水处理设施建设、再生水利用、生态修复等综合手段,增加区域生态用水量。

(三)积极发展海水淡化示范工程

共和国的战略保障 篇5

一、高校财务管理现状

1、巨额贷款制约高校发展

高校经过多年扩招一方面抓住了快速发展的机遇, 加强了基础建设, 改善了办学条件, 实现了规模效益;另一方面巨额的银行贷款, 也为高校背上了沉重的债务负担, 每年几千万的贷款利息加之陆续迎来的还贷高峰, 使高校面临着巨大的资金压力。有的高校不得不借新债还老债, 陷入恶性循环。与此同时, 高校为了在激烈的竞争环境中求发展, 需不断加大内涵建设的投入, 有限的资金、高速发展的态势, 使原本紧张的资金链更加脆弱, 财务管理的难度不断加大。高校面临着收入难增、支出难压的境况, 资金紧张依然是制约高校未来发展的瓶颈。

2、预算管理薄弱、赤字预算潜伏着财务风险

预算管理是高校财务管理的核心, 是高校财务管理宏观调控的重要手段, 是实施高校资源有效配置的指挥棒。当前高校预算管理中存在预算管理意识淡薄、预算编制不科学、预算执行不严、支出机构不合理、超预算现象时有发生、年底突击花钱、浪费等现象。这在一定程度上导致了预算失衡, 资金收支难平已成为高校潜在的财务风险。高校预算的功能仅仅局限于计划与控制职能, 资金管理部门只是审核院系预算编制的科学性、合理性, 没有对资金的有效性负责, 没有注重对预算执行结果的考核。

3、重投入、轻管理, 资金浪费严重

近年来, 高校在办学条件的硬件建设和人才资源的软件建设方面都投入了大量资金, 为提升学校的办学水平、学科建设、科学研究、师资队伍提供了物质条件和人力支持, 但也存在着设备重复购置、实验室重复建设、设备和仪器闲置、利用率不高、人力资源成本过大的问题。高校的资源共享、资金的跟踪问效机制尚未建立, 高校经费的使用普遍存在效益低下问题。专项经费项目申报时很重视, 资金到位后, 却未能按项目书中的预算对项目进展和资金使用情况进行监管, 资金被挤占挪用, 损失浪费。高校一方面财政经费投入不足、资金紧张, 另一方面资金使用效率不高、浪费现象严重。

4、风险意识差、财务预警机制尚未建立

经过多年的扩招, 虽然为高校增加了收益, 但大建设、大发展、大投入带来的风险和矛盾也日益显现出来, 作为自主办学的独立法人高校在享有办学权利的同时也承担着办学的责任和风险, 近年来虽然政府通过启动化债专项资金来化解高校债务, 但巨额的债务风险依然是高校财务的主要风险, 由于高校财务体制缺乏对风险的预警与防范机制, 许多高校都没有专人对风险进行分析研究和控制管理, 高校潜在的债务风险, 已直接影响到高校对内涵建设的投入。

5、高级财务管理人才匮乏, 财务管理水平有待提高

步入内涵建设时代, 人力资源是提高高校核心竞争力因素之一, 国内很多高校为提升本校的教学科研水平, 不惜重金聘请院士、长江学者、特聘教授, 大批引进海外高层次人才, 他们的加入确实带动并提升了学校的学术水平, 给学校带来收益。而与高校对教学科研人员高度重视相对应的是对财务管理人才相对弱视。据《中国会计报》2010年3月11日报道高校财务负责人中非专业人才居多, 分管财务工作的副校长大多数不是相关专业人才, 财务管理工作实施起来存在很多障碍。高校普遍存在的债务和财务风险、逐年增多的收支、多样化的经济活动, 成为高校急需专业管理人才的主因。如果高校对财务的管理跟不上, 就很容易把高等教育这些年来的增长度抵消。

二、构建财务保障机制、增加内涵建设支出的对策

1、严控新增债务, 建立多元化的筹资机制, 提高高等教育支出中内涵建设支出比例

高校自身化解债务能力有限, 高校要严格执行高校借贷事项审核制度, 经批准的基建项目所需资金的借贷必须按规定程序报批, 严控债务增量, 减少债务支出。高校要牢固树立经济责任意识、财务风险意识和还贷款主体责任意识, 积极自筹资金偿还债务, 要按照规定比例筹集化债资金, 并加大力度, 加快完成债务化解任务。要将学校负债建设情况和化解债务完成情况列为高校领导任内和离任经济责任审计的重点内容, 促进高校尽早化解债务, 逐步减少债务支出, 增加内涵建设支出。

高校财务管理要紧跟学校发展战略, 不断转变观念, 克服“等、靠、要”的思想, 从自主办学的法人地位出发, 走“争、创、筹”的新路子, 建立多元化筹资渠道广开财源, 依法筹措教育经费, 增加内涵建设支出, 将是高校财务管理的主要任务。第一, 加强对外沟通, 紧紧抓住国家和省级政府部门加大对高校的经费投入和政策支持的机遇, 创造条件积极组织申报, 按照项目需求有针对性地争取各类专项资金的支持, 如化债专项经费, 高层次人才引进经费、局省共建经费、教学示范中心建设经费、重点实验室经费、国家及省级重点学科建设经费、优势学科及建设平台专项资金等等, 这些专项资金的获得将对学校内涵建设提供强有力支撑。第二, 采取有效措施, 积极收缴学费住宿费, 利用生源地助学贷款、勤工俭学、奖助学金解决贫困生的学费问题, 加大催缴力度, 使学生欠缴学费率降至最低。第三, 依靠专业学科优势, 开展技术服务、积极争取科研经费收入, 促进科技成果的开发与转让, 创办科技产业。第四, 大力拓展国际合作办学、留学生教育、继续教育和各种形式的联合办学、培训, 将校内各部门所有的创收收入集中到校财务统一管理, 通过宏观调配, 科学引导资金流向, 最大限度地使高校的沉淀资金发挥最佳效益。第五, 加强与社会各界的联系, 争取社会、企业、校友、个人对高校赞助和捐赠。

2、建立良性循环的管理与运行机制

(1) 加强预算管理, 强化预算的约束力, 维护预算的严肃性。第一, 高校应建立“统一领导、分级管理、责权结合”的预算管理体制, 健全预算管理的组织机构和制度体系, 建立以校长负责, 其他校领导、财务、审计、教务、人事、资产、后勤等有关部门负责人和院系代表组成的预算管理委员会, 成立预算管理办公室, 校内各预算单位设置预算员, 负责执行本单位的预算, 任何单位都不得突破预算。第二, 高校应转变预算管理理念, 变财务理财为全员理财, 预算管理不仅仅只是财务部门的事, 只有得到学校领导和广大教职工的理解参与支持, 财务管理工作才能真正提高。第三, 根据学校发展战略“按照量入为出、收支平衡、统筹兼顾、保证重点、勤俭节约”的原则编制预算, 按照定员与定额相结合的方式, 建立科学的预算指标体系, 细化预算的各个环节, 在预算编制时, 要保证必要的内涵建设投入;正确处理好吃饭与建设的关系, 最大限度地节约资金, 在保证正常发展条件下, 确保内涵建设经费逐年增加。第四, 强化预算的执行刚性, 建立预算的跟踪、分析和评价制度。对于超预算、追加预算、预算调整必须按照程序进行, 不能仅凭一纸报告、某一领导的批示来确定, 必须对原有支出明细进行审查、论证, 并报预算管理委员会决定, 确保资金的正确使用, 提高资金使用效益。

(2) 加强制度建设, 实施精细化管理, 优化支出结构。第一, 建立健全规章制度, 加强内部控制。以规范的制度管理人, 以健全的制度保证“服从服务与学校内涵建设的财务工作中心不动摇”。要严格执行政府采购制度和招投标制度, 提高资本性支出效益;要建立健全内涵建设经费管理制度, 切实加强内涵建设经费管理, 确保专款专用, 不得将内涵建设经费用于经常性的人员支出、公用支出和偿还债务本息、支付工程欠款, 努力提高内涵建设经费支出占学校总支出比例。第二, 开源节流、挖潜增效。高校应树立节约意识, 在精细化管理方面下功夫, 优化支出结构, 加强水、电、气能源管理, 尽快推行医疗保险制度, 严控“三公”费用, 围绕“人、车、会”等经常性项目, 压缩支出, 高校每年正常经费开支达几亿元, 节支的空间相当大, 只要肯采取措施、落实行动, 厉行节约决不会只是一句空话。

3、建立经费投入绩效考评机制

高校要改变重投入, 轻效益, 重分配, 轻管理的现状, 加强专项经费的目标管理, 专项经费的安排要与目标管理相挂钩, 并加强专项经费的事前、事中、事后的核算、监督与评价。逐步建立以目标管理为前提、精细化管理为基础、绩效评价为中心的财务管理模式。高校财务应建立绩效评价制度, 实施绩效考评, 建立由财务、资产、审计、纪检监察、人事组织、教学、行政等部门组成的绩效评价小组, 对学校的重大投资、专项资金、仪器设备、基建工程等资金的使用效益进行评价, 通过考评机制促进现有资源的充分合理利用, 避免资源的重复投入和闲置, 发挥资源的综合使用效益。积极发挥绩效考评对项目责任人的激励、奖罚作用, 避免和纠正错误行为, 查处违法违纪问题。只有这样, 才能将高校工作重心转移到内涵建设上来, 进一步提升学校的核心竞争力、社会影响力和可持续发展的能力, 大力推进人才强校、特色强校的发展战略。

4、树立风险防范观念, 建立财务预警机制

高校财务管理人员要牢固树立风险防范意识, 建立财务风险预警机制, 通过编制每月现金流量, 建立短期财务预警系统, 为学校领导提供预警信号;通过建立财务分析指标体系, 如偿债能力指标 (资产负债率、负债偿还率) 、营运指标 (收入支出比率、公用支出比率) 、获利能力指标 (总资产收益率、投资收益率) 和发展能力指标 (自有资金占年末货币资金比重) , 建立长期财务预警系统。

配备专人切实加强银行贷款的管理工作, 结合学校发展战略, 做好贷款项目的可行性研究, 为投资决策提供可靠依据, 控制贷款规模, 根据有关政策及项目建设进度, 制定合理资金使用方案, 降低贷款成本;制定切实可行的还款计划, 合理安排调度资金, 减少延期还款损失。建立一套集风险防范、风险评估、风险应对、风险降低为一体的风险管理体系。

5、创新高校会计工作领导体制, 引进培育高层管理人才, 提升管理专业化水平

《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010—2020年) 》明确提出“在高等学校试行设立总会计师职务, 提升经费使用和资产管理专业化水平, 由政府委派公办高校总会计师”。高校设立总会计师是高校会计工作领导体制的制度创新, 国家应尽快在高校推出总会计师制, 设置总会计师, 完善校长领导下的总会计师经济责任制。通过这项改革, 建立以总会计师为专业主管的、纵横结合的经济管理系统, 对改善学校财经管理、提高办学效益、促进学校各项事业的发展, 都有重大的意义。高端教学科研人才必不可少, 同样引进培育高级财务管理人才也非常重要。高校应转变重教学科研轻管理的观念, 将国内高水平的经济、投资、理财专家聘入学校, 从事和参与高校的战略规划、投筹资、决策等, 促进高校内涵建设目标的顺利实现。

高校财务部门在财务管理工作中, 只有在实践中不断地进行探索, 不断地进行思考总结, 抓管理, 促规范, 谋长远发展, 全面提升财务综合保障效能, 才能适应高校内涵建设的要求, 才能满足高等教育日益发展的需要。

参考文献

[1]江苏省教育厅、江苏省财政厅:关于优化高校支出结构促进高等教育内涵发展的意见 (苏教财[2010]16号) [S].2010.

[2]唐万宏:试论新时期高等学校财务管理改革与机制转换[J].财会通讯 (学术版) , 2006 (4) .

[3]杨松令、刘超:美国高校预算分配方法的启示[J].会计之友, 2009 (1) .

[4]陈军杰、卢晓东、朱腾明:浅谈高校财务管理创新[J].会计之友, 2009 (8) .

共和国的战略保障 篇6

1 我国农业用水面临的挑战

1. 1 “北粮南运”加剧了北方的水资源短缺

我国水资源具有时空分布不均的自然特征。时间上, 全年降水的70% 集中在夏季汛期。空间上, 降水量南多北少、东多西少。我国传统的三大粮食主产区: 一是长江流域, 流域面积占全国总面积的24% , 水资源总量却占全国的36% ; 二是黄淮海平原, 耕地面积占全国耕地面积的39% , 而水资源只占7. 7% ; 三是东北地区, 水资源总量占全国的7% 。

历史上, 我国粮食生产依靠水资源的自然分布特点形成了“南粮北运”的粮食流动格局。改革开放后, 南方工业化和城镇化进展加快, 更多的要素资源 ( 水、土地、劳动力) 被转移到非农用途中, 导致南方粮食产量逐渐下降。2013年, 全国粮食总产量60 193. 5万t, 南方10省粮食总产量16 479. 92万t, 占全国粮食产量的27. 4%[1]。“南粮北运”的粮食流动格局已经逐渐转变为“北粮南运”。

我国目前的粮食生产格局跟水资源分布、耕地分布以及人口分布均不协调。水资源分布的“南多北少”跟国内粮食贸易的“北粮南运”相矛盾, 水资源由缺水的北方以虚拟水的方式蕴含在粮食中运往相对富水的南方, 更加剧了北方水资源短缺。

1. 2 水资源“农转非”威胁农业用水安全

水资源“农转非”是指原本用于农业用途的水资源被转移到城市生活和工业生产等非农用途的现象。水资源“农转非”现象普遍存在的原因是: 一方面, 工业生产和城市生活等非农用水需求的增加拉动了水资源“农转非”。2000—2012年, 非农用水增加了547. 4亿m3, 占全国用水总量增量的85% 。随着城镇化和工业化进程的加快, 非农用水需求还会大幅度提高。另一方面, 非农用水较之农业用水的收益差, 推动了水资源向非农方向转移。以山东省聊城市位山灌区为例, 供给农业灌溉用水水价为0. 1元 / m3, 这一水价只有供水成本的70% ( 农业用水水价偏低) 。而向聊城电厂、环城湖和白洋淀供水, 分别达到0. 7元/m3、0. 2元/m3、0. 139元/m3。每立方米水库水资源在非农用途上的收益是农业收益的1 ~ 6倍[2]。

从经济学角度来看, 水资源“农转非”使水资源从比较效益低的农业部门向效益较高的非农部门的转移, 优化了水资源的配置。但是, 与此同时, 我们也应看到水资源在农业和非农用途中的收益产出存在的巨大差距, 正诱使非农行业以各种形式挤占农业水资源, 转移“过头水”现象严重。据测算, 农业灌溉用水在大多数年份被过量转移, 尤其是2008年甚至超额转移20多倍[3]。如不及时采取措施, 有效控制水资源“农转非”的数量, 将会极大地威胁到农业用水安全。

农业用水超额转移的根本原因是国家水资源体制改革缓慢, 跟不上经济和社会发展的步伐。对农业用水下限没有准确清晰的规定, 对水资源“农转非”的转移量没有监管部门和有效的监督管理机制。地方政府可能考虑到地方收益和地方业绩而容忍甚至纵容“过头水”的转移。

1. 3 农田水利设施供给不足影响了农业用水的有效供给

建设完善的农田水利设施能够有效提高农用水资源的供给。农田水利设施的建设对扩大灌溉面积、增加粮食产量有显著作用。据测算, 农田水利设施每增长1% , 粮食可以增产1. 62% 。另外, 建设完善的灌溉水利设施对农业灾害也具有一定的预防能力[4]。然而, 现实情况是, 超过一半以上的耕地没有灌排设施, 各地现有的灌溉水利设施损坏、老化现象十分严重, 尤其是南方地区。在干旱年份, 很多大中型的农田水利设施没能有效地发挥其抗旱作用, 农田水利灌溉系统功能减弱。据统计, 灌区已有10% 的灌溉设施失去了灌溉能力, 60% 的灌溉工程受到了损坏。

政府是传统农田水利设施的主要供给主体和产权主体。随着市场经济体制的逐渐深入, 政府的投资重心逐步偏向经济效益较高的行业, 农田水利投资比例相对降低, 农田灌溉规模增速放缓, 导致农田灌溉供不应求。

当前我国大部分农田水利设施产权归国家所有或集体所有, 属于公共物品或半公共物品, 在使用上具有非排他性和共用性。个体理性的农户在灌溉工程设施的利用中, 存在着多消费、少付出甚至不付出维护成本的机会主义倾向和“搭便车”行为, 从而造成各地农田水利设施老化失修、工程效益递减, 有些水利设施甚至已经失去了输水灌溉能力, 影响了农业用水的有效供给。

1. 4 水质污染减少了农业用水的有效供给

伴随着人口增加以及城镇化和工业化进程的加快, 城市废水和工业污水的排放量逐年增加。水污染问题十分严重, 污水排放量大、处理率低, 已经极大地影响了农业用水的有效供给。据统计, 2012年全国共排放废污水785亿t, 而城市废水处理率仅为13. 65% , 工业废水处理率为68% , 农村废污水处理率仅为5% 左右[5]。可见, 有大量未经处理的污水排放到其他水体中。全国10个水资源一级区中, 黄河区、辽河区、淮河区水质均为差, 劣Ⅴ类水河长比例均在25% 左右; 海河区水质为劣, 劣Ⅴ类水河长比例达到46. 1% 。2012年, 全国开发利用程度较高和面积较大的112个主要湖泊中, 劣Ⅴ类水质的湖泊25个, 占评价湖泊总数的22. 3%[5]。

水质污染减少了农用水的有效供给。一方面, 受污染的水资源无法进入水资源的循环再利用系统, 减少了农业灌溉水资源的供给量; 另一方面, 未经处理的污水被排放到灌溉河流中会污染现有的灌溉用水, 更加剧了农业灌溉水资源的供给短缺。农业灌溉用水的污染不仅减少了农业用水的有效供给, 用污水浇地还会污染耕地, 更加威胁粮食安全。城市废水和工业污水的任意排放已严重污染农田灌溉用水, 化肥、农药的过度使用使得部分农业灌溉用水出现水体富营养化。2006年, 全国污水灌溉耕地216. 7万hm2。2014年《全国土壤污染状况调查公报》数据显示, 全国土壤总的点位超标率为16. 1% , 耕地土壤点位超标率为19. 4% , 超标率高于其他土地利用类型。

2 农业用水保障战略评价

2. 1 南水北调战略

对于当前存在的“北粮南运”的粮食流动格局, 国内学者有不同的看法: 一部分学者认为“北粮南运”是战略布局的失误。苏人琼等[6]提出北方是我国资源型缺水地区, 依靠干旱缺水的北方生产大部分的粮食, 降低了粮食安全系数, 应加强南方的水利基础设施建设, 提高南方粮食自给率, 才能保障粮食安全; 还有学者持相反的观点, 孙才志等[7]综合考虑自然、社会、经济发展水平、比较优势及机会成本等方面因素, 提出“北粮南运”并非粮食战略布局的失误, “南水北调”工程对于缓解“北粮南运”造成的北方粮食主产区的水资源短缺具有极其重要的战略作用。

笔者认为, 当前我国形成的“北粮南运”的粮食流动格局, 虽然不符合自然条件和生态环境特点, 但却是我国经济发展的必然结果, 符合当前我国的基本国情, 在短期内不会改变。“南水北调”工程既能够以最直接的方式增加北方的水资源供给量, 又能够替代一部分被非农行业占用的农业用水, 对于北方农业旱情可以起到一定的缓解作用。

但是, 我们也应看到, 跨流域远距离输水的“南水北调”工程投资巨大。先期实施的东线一期工程和中线一期工程, 可研阶段总投资已达2 546亿元[8]。对于比较效益低的粮食生产来说, 生产成本过高。也就是说, “南水北调”的水农业用不起。因此, 要保障粮食安全, 依赖“南水北调”来增加农用水的供给并非根本出路。

2. 2 虚拟水战略

虚拟水也称“嵌入水”和“外生水”, 并非真正意义上的水, 指生产商品和服务过程中消费的所有水资源数量, 最初由伦敦大学Allan于1993年提出。粮食是水资源密集型农产品, 我国农业用水量占全国总用水量的70% 。如果能增加粮食进口量就相当于从国外进口了水资源, 从而减少消耗粮食产区的农业用水量, 缓解农业供水压力。虚拟水战略旨在通过增加粮食进口量来保障本国粮食安全。柳长顺等[9]通过分析外汇能力、农民收入及对世界粮食市场的影响得出结论: 增加进口3 000万t粮食 ( 估算单位粮食产品虚拟水含量计算出) , 能够缓解现在和未来的水资源缺口及由此导致的粮食安全问题, 且不会影响世界粮食市场的稳定。

相比南水北调巨大的工程造价, 虚拟水战略具有显著的成本优势。但是虚拟水战略的实施难点在于粮食进口受到粮食自给政策的限制, 粮食进口量是建立在95% 的粮食自给率基础上的。近年来世界粮价上涨已在多国诱发粮食危机, 提高粮食自给率, 降低粮食贸易依存度, 对于保障国家粮食安全具有重要的战略意义。我国的国家粮食安全战略明确提出要“以我为主、立足国内、确保产能”。因此, 虚拟水战略只能解决一部分粮食产区的水资源短缺问题, 不能过于依赖进口虚拟水来保障我国的农业用水。

2. 3 替代水源开发战略

当前农用灌溉水资源主要包括地下水、水库水、地表水。替代水源开发战略是指通过开发利用雨水、海水、污水等作为农业用水的替代水源, 从而增加农业用水的供给量。

因蒸发等原因, 农作物雨水利用率不到降水的30% 。我们可以借鉴国外的集水农业模式, 通过收集、存贮和输送技术, 实现雨水集蓄和高效利用。地球上96. 53% 的水是海水, 美国、日本等国家已在大量地应用海水淡化技术来替代本国稀缺的淡水资源。淡化水的成本也在不断降低, 有些国家降到了跟自来水的价格相当。随着淡水资源的日益短缺, 水价会日益提高, 淡化海水的市场竞争力会逐步增强。污水问题是环境污染的一大难题。污水净化处理后, 合理定价, 会提高水资源的循环利用率, 既增加了水资源的供给, 又解决了环境污染问题。

但是, 目前我国不论是集雨技术、污水处理技术还是海水淡化技术, 技术成本较高, 经处理之后的水资源价格偏高。因此, 替代水源开发战略仅适于一部分有条件的地区, 在当前, 并不适用于解决我国农业水资源短缺问题。

2. 4 农业节水增效战略

近年来, 在农业用水并未增加的情况下粮食产量却实现了“十连增”, 提高水资源利用效率是主要原因之一。农业节水增效战略是指通过采取节水技术及节水激励机制, 提高农业用水利用效率, 减少输水、灌溉过程中的水资源浪费, 从而增加耕地的有效灌溉面积, 实现北方农业用水的可持续发展。

事实上, 当前我国的节水灌溉面积相对不足, 农业用水效率还有很大的提升空间。粗放的渠系输水、大水漫灌是目前农田主要的输水灌溉方式, 大量的水资源以渗漏、蒸发的形式, 白白浪费掉, 没有被有效利用。渠道渗漏是农田灌溉用水损失的主要方面。农用水综合利用系数只有0. 45 ~ 0. 5, 而发达国家已达到0. 8。据测算, 农业用水效率提高0. 1, 全国可节余大约400亿m3的水, 相当于2050年南水北调的调水总量。通过节水灌溉, 可以提高农田灌溉保证率, 从而促进粮食增收[10]。

《国家粮食安全中长期规划纲要 ( 2008—2020年) 》指出, “积极发展节水灌溉和旱作节水农业, 将农业灌溉用水有效利用系数由2005年的0. 45提升到2020年的0. 55以上。”因此, 实施农业节水增效战略, 提高农业用水效率是我国农业今后发展的重中之重。

3 农业用水安全战略的选择与实施

3. 1 我国农业用水安全的战略选择

通过以上分析表明, 南水北调战略虽然可以增加北方的水资源供给量, 但是由于工程投资巨大, 成本过高, 农业承担不起。开发替代水源, 成本也相对较高, 农业目前难以普及推广。增加粮食进口的虚拟水战略, 成本相对较低, 但是粮食进口量有限, 只能缓解一部分农业用水压力。农业节水增效战略通过减少水资源浪费, 提高农用水的利用率和利用效率的措施成本低, 节水空间可观。因此, 农业要实现粮食增产, 节水增效才是根本出路。

3. 2 保障我国农业用水安全的政策手段

3. 2. 1 建立水资源“农转非”补偿机制

对于现实中存在的农业用水被过量挤占的现象, 必须建立相应的水资源“农转非”经济补偿机制以保障农业的用水安全。水资源“农转非”经济补偿机制是指对于转为非农用途的农业用水, 受益的非农部门应对农业部门进行经济补偿。通过建立水资源“农转非”经济补偿机制, 既可以弥补农民因灌溉用水减少造成的减产损失, 又能对非农部门过量转移农用水构成一定的约束力, 还能激励农民自发节水, 促进农业用水的可持续发展。

建立合理的水资源“农转非”的经济补偿机制, 首先要对水资源“农转非”过程的主体、客体进行明确、清晰的界定, 明确水资源运行体系中各相关主体的相互权利和责任。必须规定, “农转非”的水是因为采取节水措施而节约的农业水资源。对于农民或供水单位采取的节水行为, 受水单位应给予补偿。在水资源农转非过程中应始终坚持“谁节水, 谁收益”的原则和“谁受益, 谁补偿”的原则[2]。水资源“农转非”的补偿方式一般有3种: 水价补偿、水源置换补偿和节水设施的补偿。3种补偿方式的侧重点不同, 可以根据实际情况, 具体问题具体分析, 灵活应用多种补偿方式。

3. 2. 2 建立农业用水价格激励机制

当前我国的农业灌溉用水水费普遍低于供水成本, 具有半公共物品属性。用水成本较低, 对农民形成用水激励, 从而造成用水浪费。因此, 适当地提高价格, 能够激励农民节水。但是, 由于农业用水的需求价格弹性系数较低 ( 只有0. 1 ~ 0. 2左右) , 每单位农业用水水价提高一倍, 才相应节约1 /5单位的水量, 提高水价不会大幅度的降低用水量, 因此节水空间不大[10]。另外, 粮食生产本身是低效益产业, 提高灌溉水价, 无疑会增加农民生产成本, 增加农民负担。如果农业节水成本过高, 农民负担过重, 有可能造成粗放经营甚至撂荒的现象, 反而威胁粮食安全。

为避免过高的水价威胁粮食安全, 农业部门应该实行两部制水价, 规定农业用水限额, 定额内低价收费甚至免费, 定额外加价收费。但是, 由于目前田间用水很难计量到户。因此, 价格激励机制在农业中的应用还有所限制。

3. 2. 3 建立水权激励机制

科斯第二定理指出, 由于交易费用的存在, 产权界定不同, 交易费用也就不同, 带来的资源配置效率也就不同。清晰的界定产权能够降低交易费用, 是资源配置达到帕累托最优的基础。因此, 可以通过清晰地界定农户水权, 促进水权流转来形成节水激励。但是, 由于目前田间灌溉用水不能直接计量, 所以灌溉水权界定到户 ( 私人产权) 十分困难。国外的办法是, 建立农民用水者协会 ( 集体产权) 。协会代表农户意愿, 负责协会内水权分配及界定, 负责制定水权交易规则, 通过熟人社会的监督机制来促进集体水权的有效利用。

3. 2. 4 推广应用农业节水技术

可以从输水和用水两个环节上, 提高农业用水的利用率和利用效率。改变传统的土渠输水、大水漫灌的耕地灌溉方式。政府应积极推广渠系防渗, 喷微灌和低压管道输水等农业节水技术的应用。防渗渠系灌溉水利用系数可达0. 6, 节水25% ~ 30% , 管道水灌溉水利用系数可达0. 8, 节水30% ~ 40% , 喷灌灌溉水利用系数可达0. 85, 节水50% , 微灌灌溉水利用系数0. 9, 节水50% 以上[11]。

共和国的战略保障 篇7

战略采购能有效稳定采购渠道, 使原料来源得以保障。战略采购有别于供户变换频繁、价格投机、短期合作的采购模式, 其强调的是供需双方长期合作, 共同发展, 信息利益共享、风险共同承担, 追求企业间的双赢。购方目的是获得稳定的原料来源, 形成原料基地, 规避供应风险。供户则是能占有稳定的销售市场, 节约销售成本, 获得更高效益。在原料市场日趋紧张的形势下, 能否拥有稳定的采购渠道尤为重要, 战略采购就有效解决了这一关键问题。

长期合作的特点使采购渠道基本稳定。采购战略采购模式下的合作谋求的是长期的合作, 是基于相互信任、相互依托的合作。签署《长期战略合作协议》即确定了双方的战略合作伙伴关系。在协议中约定5年或更长时期内双方在原料数量、货款支付上给予优先保证, 价格保持相对稳定。不管原料市场发生怎样的变化, 双方都信守承诺、严格执行协议约定。双方高层领导的互访, 更推进了合作的深入。战略伙伴在原料购销的合作基础上, 积极寻求各自其它优势领域的合作, 在信息交流、技术合作等相关方面进行深入探讨。如与枣庄矿业集团、淮北矿业集团的煤钢互保、与山西焦煤集团在煤炭、矿石和钢材的全面合作, 都是战略采购的深层次延伸。这都体现了战略伙伴双方相互依托、共同发展的主旨, 都有利于战略供需双方建立更加稳固的合作关系, 也就使原料采购渠道长期稳定, 原料来源有了保障。

各战略供户与莱钢均有多年的合作历史, 有着深厚的合作友谊。随着供需双方企业规模的逐步加大, 合作量逐年增加。山西焦煤集团和新汶矿业集团是当前炼焦煤战略供户中合作量最大的两家, 2003年签署战略协议之初, 莱钢与两家的炼焦煤合作量分别为27万吨和24万吨, 到2006年合作量已达到113万吨和92万吨, 2007年精煤合同量分别登上200万吨和110万吨的台阶, 开创了更加广阔的合作局面。特别是2009年, 山西焦煤集团炼焦煤进量154万吨, 合同兑现率达93%, 创历史最高。几年来, 煤炭供户数量基本稳定在三十几家, 煤炭采购量却由100多万吨增长到目前的800多万吨, 这全是得益于战略采购模式的实施。

战略采购首先是战略供户的选择和优化。原料部在煤炭采购过程中, 积极寻求优势供户, 选择战略合作伙伴。首先, 在评价供户的优劣时, 不是简单的质量、价料供应的“量”的保证。同时在分析煤炭市场的基础上, 充分了解国家宏观政策及相关产业的发展。长期以来铁路运力紧张是原料尤其是煤炭供应的重要制约因素, 在战略供户的选择上, 不仅充分考虑供户企业的生产规模、原料供应能力, 还要兼顾供户的区域分布、铁路流向。目前炼焦煤的11家战略供户 (省内两家、山西省四家, 河南省两家、河北的峰峰集团、安徽的淮北矿业、陕西的韩城矿务局) 均为煤炭行业具有重要地位的煤业集团, 拥有很好的企业信誉和发展前景。在充分利用省内资源的同时, 积极占有山西的焦煤、肥煤及瘦煤资源, 在06年开辟了河北峰峰集团这一离我们最近的主焦煤、肥煤资源, 增加淮北矿业集团更是避免区域集中、分散供应风险的重要举措, 2007年又增加韩城矿务局。目前已形成了由近到远、南北相呼应的区域格局, 11家战略供户发运站点分经侯月线、石太线、京沪线、陇海线、邯济线等重要铁路干线, 分属济南、太原、北京、上海和西安五大铁路局, 大大减轻了运力制约, 有效规避了运输风险。

战略采购因其是相互依托的合作, 在出现突发事件, 原料供应告急时, 更易获得战略供户的鼎力帮助。因战略供户是较大规模的煤炭生产企业, 具有及时援助的能力, 使原料的供应安全得到更进一步的保障。2006年7月份, 侯月线盘古寺至站附近出现列车相撞事故, 在维修及后续的近一个月的时间里, 太原铁路局经侯月线发往莱钢的炼焦煤受到重大的影响。淮北矿业和峰峰集团给予我们积极的帮助, 增加补充计划, 连续发运, 大大缓解了炼焦煤的供应风险。2008年春节前, 我国南方地区历史上罕见的凝冻风雪, 致使陆路交通和电力中断, 各行各业全力保电煤、保春运、保救灾物资, 使本来就异常紧张的煤炭供应更是雪上加霜。危机时刻, 山西焦煤集团、淮北矿业集团再次伸出了援助之手, 集中发运了急需的焦煤、肥煤, 解了燃眉之急, 保证了春节期间钢铁生产线的稳定运行。2008年下半年, 受经济危机的影响, 钢材价格一路下跌, 各钢厂纷纷大幅限产, 原料需求下降, 合同兑现率下降。考虑长期合作, 莱钢大力压减地方矿供户的进货, 优先接卸战略供户的煤炭, 在限产时期, 山西焦煤集团等战略供户的供煤比例均居于前列。

战略采购在获得稳定的原料来源、确保供应的基础上, 追求采购成本的降低。钢铁企业原料成本在产品成本中占有较大的比重, 控制好原料采购成本是降低产品成本、增加利润的最直接、最有效的手段之一。战略采购因其是长期的、大数量合作, 就易获得较为优惠的稳定的原料价格。近几年因市场的日趋紧张, 原料价格一路攀升, 采购成本持续增长。战略采购的实施, 在一定程度上抑制了成本的涨幅。煤炭因实施战略采购, 降本增效成绩最为显著。煤炭采购量的75%以上来自于战略采购, 同等质量下, 其煤价一般低于市场煤。最为突出的是战略供户山西焦煤集团的焦、肥煤在2005年低于市场价近100元/吨, 2007年的瘦煤价格低于市场70-100元/吨, 特别是在2008年上半年煤炭价格快速上涨的过程中, 焦煤集团各种煤炭的价格普遍低于地方煤600元/吨左右。潞安矿业集团喷吹煤价格一直处于较低水平, 其供量占喷吹煤总采购量的70%以上。价格上的优势和战略采购量的大比重, 使煤炭采购成本远远低于同行业平均水平。财务对标数据显示, 莱钢炼焦煤采购成本2009年全年平均及2010年1-3月份均低于国内同行业平均约150元/吨, 喷吹煤低于同行业20元/吨以上, 取得了可观的降本效益。

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门的工作, 而是整个系统或单位内部各项资源的最优整合, 它的战略性和系统性要求各职能部门共同参与, 它是一个系统工程。再次, 增强预算法制观念, 强化预算约束, 实现预算管理的科学化、法制化是全面贯彻《预算法》的要求。

2、提高事业单位预算编制的合理性与科学性。科学编制预算内容, 关键是要正确把握预算的编制依据。事业单位要增强预算编制的真实性、准确性, 严格按照规定时间办理调整预算工作, 增强预算工作的适应性、灵活性, 提高政府投资项目预算下达的时效性, 建立结余资金与预算安排衔接制度。如果预算编制不科学, 就会造成财政资金使用效率低下, 出现违反相关财经法规的现象。因此, 贯彻先有预算、后有支出、无预算不支出的原则, 即执行好预算, 首先要科学的编制预算。各个部门必须认真履行职责, 决不可敷衍应付。作为单位领导应高度重视这项工作, 年初抓编制, 日常抓执行, 及时总结, 发现问题及时解决。同时, 各个部门和所属基层单位要有健全的

战略采购在实现供应稳定、成本经济的同时, 也使原料质量保持长期平稳。因煤炭、矿石等资源性原料, 其产地就基本决定了其质量, 因此, 拥有稳定的供户结构, 就能使原料的质量得以长期平稳, 也即原料在“质”上有了保障。随着炼焦煤资源的日趋紧张, 低灰低硫及高粘结优质炼焦煤更加稀缺, 加上各煤炭生产企业为降低生产成本, 放宽质量的控制, 炼焦煤整体质量呈下滑趋势。在此情况下, 原料部积极占有优质炼焦煤, 与华晋焦煤公司、太原煤气化结为战略伙伴就是基于这方面的考虑。近几年, 莱钢自产焦质量重要指标如灰份、强度都居同行业前列。

战略采购还具有利于廉政管理的优势。因战略伙伴企业都是在煤炭行业具有较大影响的大型煤业集团, 均有规范的营销制度, 管理水平较高。双方的业务交往即代表着企业间的合作, 工作人员在日常的工作中, 都能以诚相待、友好协作。无论市场形势如何, 双方业务人员都笑脸相迎、热情相待, 并竭尽所能、帮助解决实际困难。在铁路流向好, 发运较为集中时, 我们能给予理解, 并尽力接卸。在我们库存告急求援时, 供户能及时伸出援助之手, 帮助度过难关。正是这种相互支持配合, 体现了战略伙伴间平等互利的合作原则。也正因为双方的平等地位, 净化了购

基础管理。科学编制预算的主要措施有: (1) 保证预算编制时间、做到充分论证。预算编制涉及单位流程的方方面面, 包含系统、行业状况, 立足历史, 谋求长远。因此, 要包含以下步骤调查研究、综合分析、项目论证、目标预测、协调平衡等。 (2) 改革预算编制方法, 全面推行“零基预算”。事业单位采用分级编制、逐级汇总的预算编制程序。在这个程中, 要综合考虑内外部因素、历史和未来因素的影响;科学预测经济发展变化, 以提高效益为目标编制具前瞻性的预算。

3、强化事业单位预算执行监督, 确保预算发挥应有的作用。加强预算执行监督是深化预算管理的关键环节, 加强财务制度建设, 建立有效的支出约束机制, 对预算执行情况进行监督。采取的措施有: (1) 加强经费管理制度, 对资金使用过程进行监督, 对资金使用效益进行考核评价, 是预算执行的必要延伸。 (2) 加强单项的管理制度, 如加强办公费、电话费、邮资费等管理制度。 (3) 加强相关性的资金管理监督制销环境, 使战略采购具有了廉政效益。

2003年5月份第一期煤炭战略合作协议开始签订, 2007年7月份, 集团公司董事长、党委书记姜开文与山西焦煤集团董事长杜复新在莱钢续签了2008-2012年的战略合作协议, 拉开了第二期战略合作协议续签的帷幕, 在2008年上半年第二期战略合作协议签订完毕。七年来在战略采购模式上的探索和实践, 在做到供应稳定、降本增效成绩显著的同时, 与各战略伙伴的合作量逐步加大, 合作友谊进一步密切。除煤炭外, 原料部在矿石、铁合金和耐火材料等原料中也积极推行战略采购, 截至目前, 共与43家大型企业集团结为战略合作伙伴, 正是这些战略伙伴奠定了莱钢1000万吨钢的原料基础, 保障了原料供应的高效和安全。在巩固现有战略伙伴的基础上, 原料部将继续寻求和培养新的战略供户, 拓宽战略采购渠道, 提高合作层次, 深入推进战略采购, 进一步扩大、优化战略供户群, 确保原料供应的安全、优质、经济!

度, 对资金使用过程进行监督, 需要单位监察、审计、业务主办部门等参与到资金使用监督活动中来, 对资金使用的各个环节进行全方位、多角度的监督, 同时做到内部审计与外部审计相结合, 对资金使用过程监督有制度约束。 (4) 加强资金使用效益的考核评价, 对预算编制水平的检验, 结合实际及时、准确的调整预算编制的标准、方法。做到对项目资金的使用事前有计划、事中有监督、事后有评价, 实现对资金使用全过程的追踪高效管理。

【参考文献】

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问题与对策研究[J].现代商业,

2、高红.加强行政事业单位预算管

理[J].天津经济, 2006, (08)

3、徐海英.行政事业单位预算管理