城乡用地增减挂钩规划

城乡用地增减挂钩规划（共8篇）

城乡用地增减挂钩规划 篇1

城乡建设用地增减挂钩

一、内涵：207 号文规定: 城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩, 是指依据土地利用总体规划, 将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区(简称项目区), 通过建新拆旧和土地复垦, 最终实现项目区内建设用地总量不增加, 耕地面积不减少、质量不降低, 用地布局更合理的土地整理工作。

二、城乡建设用地增减挂钩应遵循的原则

统筹规划与优化配置的原则，尊重民意与保障权益的原则，指标挂钩与质量管理的原则，人文风貌与持续发展的原则，多元投入与收益挂钩的原则。

三、挂钩的意义

通过“挂钩”, 一方面改变农村建设用地利用效率低下的现状, 另一方面有效控制城镇盲目扩张、乱占耕地的现象, 保持耕地数量不减少, 质量不降低。确实实现土地利用总体规划确定的目标,并带来巨大效益。

(1)社会意义

A通过挂钩规划的实施, 缩减了农村建设用地, 为地方经济和城镇建设争取了发展空间,B通过农村建设用地整理可以改善农业生产条件和农民生活条件, 提高土地经营规模化、集约化程度, 促进土地资源的可持续利用,C通过农村建设用地整理可以增加有效耕地面积, 缓解人地矛盾, 扩大农村剩余劳动力就业, 改善农村人居环境, 提高农业产量, 增加农民收入, 有利于农村社会的稳定和安全。(2)经济意义

通过挂钩规划有利于增强农业后劲, 促进了农业产业结构和经济结构的调整, 以及农村现代 化建设,加快当地农民奔小康的伐;有利于拓展城市建设用地空间,获取新增建设用地指标, 扩大和带动相关二、三产业的持续发展, 促进当地经济繁荣;有利于政府从建房、拆房、安置等环节最大程度上保障农民的利益使农民节约了建房成本,;有利于使基本农田向保护区集中, 有效地保护耕地,等于保护了农民的经济利益。

(3)生态意义

通过挂钩规划有利于田、水、路、林、村的综合开发建设, 能提高土壤肥力水平, 改善农作物生长环境, 促进生态系统的稳定和土地生产力的提高;有利于改善农业生产条件, 耕地质量将得到全面改善, 促进土地资源的可持续利用;有利于改造村内的道路, 改善村内的交通状况;有利于提高植被覆盖面积, 减少垃圾、污水对环境的污染, 使居民的环境保护意识得到提高, 有效控制农村生活、生产环境无序的状态,使农村生态环境得到强有力的改善和保护;有利于减少建设用地对耕地的增量需求和提高农村土地的植被覆盖面积, 改善农村生态环境。

四、挂钩项目中存在的问题

1.统计台帐、规划图的数据不统一。2.在挂钩过程中以土地利用总体规划图为底图。3.占好地补劣地, 整理形成的耕地质量差4.没有充分保障农民的权益。5.城乡规划不衔接, 规模与空间布局存在矛盾.6土地整理成本大, 政府财政有压力

五、政策和建议

1.提高基层土地管理者的专业素质, 加强管理2.资金筹集一定要到位。3.在进行挂钩规划的编制过程中以土地利用总体规划图为底图。4.在挂钩过程中要将市场化机制和政府的主导 性作用相结合。5.利用村庄闲置地安置不占用耕地, 对土地实行生态、人文保护。6.充分尊重集体土地产权, 加强农村土地产权制度建设, 切实保障农民权益。7.挂钩要衔接城乡规划, 结合实际情况进行整理和建设。

城乡用地增减挂钩规划 篇2

重庆市土地勘测规划院根据国土资源部《关于印发〈关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作意见〉的通知》 (国土资发[2005]207号) 精神, 制定了《重庆市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩实施意见》, 对挂钩工作的开展做了明确的规定和要求, 并制定了《重庆市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目区规划编制要点》和《重庆市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目区实施计划编制要点》。2007年3月, 首期选定了九龙坡区、江北区、渝北区、沙坪坝区、北碚区、长寿区、大足县等7个区县为挂钩试点单位。由项目区所在地乡 (镇) 政府委托相关专业编制机构, 认真开展了挂钩试点项目区规划的编制。2009年, 受九龙坡区白市驿花卉苗木产业示范园区委托, 重庆市蓝德国土资源研究开发中心通过实地调查等方法, 编写了重庆市九龙坡区白市驿花卉苗木产业示范园区城乡建设用地增减挂钩试点工作的调研报告, 笔者也参与其中。

九龙坡区在过去几年里, 积极建设社会主义新农村, 全区农村基本实现经济社会发展, 群众生活富裕, 人居环境良好的局面。但是白市驿镇农村建设用地零星分散, 点多量大, 利用粗放。据2007年土地变更调查统计, 项目区农村宅基地人均用地达到175平方米, 户均近600平方米。为实现切实保护和节约、集约利用土地资源, 努力实现土地效益最大化, 盘活用好农村建设用地, 建设社会主义新农村的目标, 积极探索通过“拆旧建新”实现城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩周转使用建设用地势在必行。

本文以重庆市九龙坡区白市驿镇实施城乡挂钩项目为例, 采用实地调查的方法, 对项目的实施进行定性、定量、系统的分析, 通过介绍项目区的基本情况、开展挂钩的必要性和可行性、挂钩效益评价分析及实施过程中遇到的问题和相应的解决办法, 再现挂钩实施的全过程, 加深对挂钩的认识。并通过实施挂钩能够更好地协调城乡统筹发展, 更快更好地把重庆加快建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市, 为在西部地区率先实现全面建设小康社会的目标而努力奋斗。

一、城乡建设用地增减挂钩的基本认识

(一) 城乡建设用地增减挂钩的内涵

城乡建设用地增减挂钩 (以下简称挂钩) 是指依据土地利用总体规划, 将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块 (及拆旧地块) 和拟用于城镇建设的地块 (及建新地块) 等面积共同组成建新拆旧项目区 (以下简称项目区) 。通过土地整理复垦等措施, 在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上, 最终实现增加耕地有效面积, 提高耕地质量, 节约集约利用建设用地, 城乡用地布局更合理的目标。

(二) 城乡建设用地增减挂钩的意义

1. 有利于城乡统筹发展, 推动社会主义新农村建设

通过挂钩政策的实施, 可以使分散的农村居民点从自然形态向规划形态转变, 引导农民有序进城, 引导村庄聚并。通过政策的落实, 可以将乡村基础设施和城市基础设施逐渐融为一体, 不仅推进了村镇基础设施建设及农村环境卫生整治, 还改善了居民的居住条件。同时把城乡放在一个项目区内考虑, 有利于统筹安排城乡工作, 有利于城乡协调发展和推进社会主义新农村建设。

2. 为城镇建设用地, 尤其是重点建设项目用地拓展空间

随着经济的发展, 耕地总量减少和用地需求量增加的矛盾在一些地区越来越突出。通过“挂钩”把村庄建设用地整理出的结余指标用于城镇建设, 可以缓解当前建设用地指标紧张的问题。

3. 有利于加速农村城镇化、现代化进程

一方面通过农村建设用地的整理, 将有效推进“工业项目向开发区集中, 农民居住向城镇及中心村集中, 基本农田向保护区集中”。另一方面通过将整理所得到的新增耕地面积指标等量置换到城镇建设区, 可以为城镇发展扩展空间。

4. 有利于土地资源的保护和土地利用规划的实施

现行土地利用总体规划暴露出空间布局不合理、规划实施过程中城乡建设用地总量同步增长等问题。大力推进农村建设用地整理复耕, 实行城乡建设用地增减挂钩, 可以保持耕地总量平衡, 确保土地利用总体规划既定目标的实现。

二、研究区概况

九龙坡区白市驿镇挂钩项目区总规模为93.59公顷, 其中拆旧区49.78公顷, 建新区43.81公顷。其中, 拆旧区分布在白市驿镇高田坎村、高峰寺村、清河村和石板镇梅乐村、黄家堰村5个村。涉及拆迁总人口4100人, 共960户。拆旧地块117个, 总面积49.78公顷, 通过整理复垦, 新增耕地43.81公顷, 其它农用地5.97公顷。建新区分布在白市驿镇高田坎村、高峰寺村、清河村, 总规模43.81公顷, 其中占用农用地43.81公顷 (其中:耕地38.55公顷, 其它农用地5.26公顷) , 包括农民集中安置区8.30公顷, 村集体经济发展用地5.33公顷, 城镇建新地块面积30.18公顷。通过本项目, 可以净增耕地5.97公顷。

三、重庆市九龙坡区白市驿镇项目区开展挂钩的必要性及可行性

(一) 解决土地供需矛盾的需要

根据九龙坡区白市驿镇项目区2005—2010年的土地变更调查资料, 对2005年到2010年各类土地面积变化情况和比重增减情况进行分析 (见图1) 。从图1中可以看出, 2005—2010年间耕地面积减少899.69亩, 减幅达15.78%;园地面积减少37.57亩, 减幅达5.67%;林地面积减少231.564亩, 减幅达到9.66%;农村居民点面积减少245.78亩, 减幅达20.53%;独立工矿用地减少2100.60亩, 减幅达86.45%。与之相反, 城市用地数量有较为明显的增加, 2010比2005年增加4500.01亩, 增加幅度达到100%。可见城市化是建设用地增长的重要原因。此外, 区政府对废弃工矿用地进行改造, 提高土地利用率, 未利用地的减少也同样反映了这一问题。

(二) 城市规划的要求

根据《重庆市城乡总体规划 (2007~2020年) 》;《重庆市九龙坡区国民经济和社会发展第十一个五年规划 (2006~2010年) 》。规划的核心区位于重庆市九龙坡区白市驿花卉苗木产业示范园区。白市驿花卉苗木产业示范园区是重庆市统筹城乡发展综合配套改革先行示范区、国家级农业现代化示范项目, 也是九龙坡区统筹城乡发展、实施都市农业战略、建设都市后花园的主战场, 是发展一、三产业相融合的新型园区。为加快落实九龙坡区城乡规划, 必须充分发挥园区的区位、政策等优势, 保障各类项目的用地需求, 优化区域用地结构, 科学合理的调整用地布局, 解决村域用地矛盾, 改善农民生产、生活和生态条件, 促进农业产业化和规模化经营, 提高农民生活质量, 增加农民收入, 推进城乡统筹步伐, 实现农村经济社会的可持续发展。实施城乡挂钩正是实现这些目标的有效措施。

(三) 园区经济发展的需要

白市驿都市花卉苗木产业示范园区是九龙坡区都市农业先导性工程、国家级的现代农业产业示范园区, 规划范围约为23平方公里。自2003年启动建设, 先后投入近2亿元, 征用土地500亩, 完成了重庆市农业展览中心、农转非安置房、白彭路景观绿化带、架设电力专线及修建园区公路等配套基础设施重点项目工程。根据《九龙坡区“十一五”都市花卉产业规划》和《白市驿花卉产业示范园区核心区控制性规划》, 结合花卉苗木产业示范园区建设发展的实际情况和近几年园区用地情况, 预计2012年城镇建设用地需求为150公顷。但由于建设用地指标不足, 极大地制约了招商引资和产业发展, 开展挂钩试点工作可以部分解决花卉苗木产业示范园区建设发展对建设用地指标的需求, 缓解建设用地不足的矛盾。

(四) 建设社会主义新农村的需要

国土资源部在《关于适应新形势切实搞好土地开发整理有关工作的通知》 (国土资发[2006]217号) 中明确要求:“当前和今后一个时期, 进一步丰富土地开发整理内涵, 突出区域综合性、多功能性、多效益性的特点, 重点在促进农业生产发展, 提高农民生活水平, 改善村容村貌上下功夫, 为新农村建设做出贡献。”要“结合发展特色农业、现代农业, 对项目进行科学设计、改善生态环境和农业生产条件, 提高劳动生产率, 为农业增效、农民增收奠定基础。”以农村建设用地为主的综合土地整理, 对建设社会主义新农村的影响是十分明显的。农村建设用地整理既是建设新农村的需要, 也是新时期建设新农村的重要平台。

四、九龙坡区白市驿镇开展城乡建设用地挂钩的有利条件

(一) 统筹城乡先行示范区的改革政策支持

九龙坡区是全市统筹城乡综合配套改革试验先行示范区, 目前正在开展土地制度、社会保障制度、社会公共服务体制、财政金融制度、行政体制等多项制度、体制改革, 为规划区土地利用规划提供了政策支持。

(二) 有利的自然社会经济条件

1. 优越的区域位置

近年来九龙坡区经济发展速度非常快, 连续几年经济总量居全市第一, 具备一定的“工业反哺农业, 城市带动农村”的基础。规划区地处重庆主城区一环和二环高速公路之间, 距离市中心20公里、机场40余公里, 是白市驿花卉苗木产业示范区的核心区, 具有明显的区位优势, 给规划区的产业发展带来了强大的经济支撑。

2. 便捷的交通体系

规划区占据便捷的交通体系。在建的重庆外环高速路与规划的中环快速干道将西部新城与主城各大片区连为一体;向东已有3条穿山隧道和规划中的2条穿山隧道与都市核心区相接;向西经成渝高速路连接渝西及四川内江地区;向南经渝泸 (滇) 高速路、规划中的渝滇快客铁路连接川南、黔北和云南东北地区, 走向东南亚;向北经襄渝铁路、遂渝快客铁路和渝遂、渝武高速公路与川北、陕南连结, 形成高速快捷的对外进出通道。规划区内有重庆铁路枢纽西环的西 (永) 铜 (罐驿) 联络线, 有规划扩建的白市驿铁路货站 (300万吨能力) 与土主铁路集装箱站互补;南部有长江铜罐驿、黄谦两个深水码头, 可与目前长江上游最大的集装箱码头九龙港构成主城西部综合物流交通运输体系。

3. 大型项目建设的推动作用

重庆市农科院及其系统工程, 是重庆市唯一的综合性农业科研机构, 具有省一级的以重庆市农科院为主体的农业科技系统集成和科技创新能力支撑, 是建设规划区的农科科技系统的重要载体。该项目发展过程中, 将会配备相应的基础设施, 并增加区域内的人口流动速度, 给规划区的经济发展提供有利条件。

4. 产业发展具备一定的基础

白市驿国家级花卉苗木产业园区包括高峰寺、高田坎、清河、太慈、真武、大河6个村, 本次规划涉及的高峰寺、高田坎和清河三个村的主要部分是该产业园区核心区。目前白市驿镇的花卉苗木产业已经具有一定的知名度, 规划区3个村的花卉苗木产业发展也已具备一定档次, 从事花卉种植的农民人口约占规划区人口的1/4, 覆盖规划区1/4左右的面积, 初步形成了龙头企业+农户的生产模式。花卉产业同时带动了观光旅游休闲产业的发展。

(三) 农村居民点土地整理潜力大

白市驿花卉苗木产业示范园区内农村居民点布局混乱、分散, 宅基地、道路、公共设施、坑塘水面、空闲地相互混杂, 建筑物缺乏统一规划设计, 容积率过低, 不少单层简易房屋占地面积大, 不同结构的新旧住宅交错;农村建房秩序混乱, 限制较多, 不符合实际情况, 建新不拆旧、一户两宅, 户口迁出、人在外居住但宅基地空置等现象普遍, 土地资源浪费严重。通过摸底调查, 花卉苗木产业示范园区所辖23平方公里内有农村人口19614人, 农户6802户, 人均占用建设用地 (农村居民点) 171平方米, 户均占用建设用地 (农村居民点) 599平方米。如果拆旧后全部按住宅小区模式安置, 容积率按1.5, 户均占用土地面积100平方米计算, 可以大量节约建设用地指标。根据《白市驿花卉产业示范园区核心区控制性规划》和《白市驿镇社会主义新农村建设方案》, 花卉苗产业示范园区将整理土地43.81公顷。

五、实施城乡建设用地增减挂钩效益的分析

挂钩项目的效益表现为挂钩项目实施后的经济、社会和生态效益指标的改善。在对研究区域的基础情况进行广泛调查的基础上, 考虑一般挂钩项目的共同特点。本着定量、可操作性强的原则进行指标的筛选, 确定经济效益指标3个、社会效益指标3个、生态效益指标2个, 构成挂钩项目效益评价指标体系 (见表1) 。

(一) 经济效益

根据上文分析, 选择项目区人均GDP增加值 (C11) 、农民年人均纯收入增加率 (C12) 、土地单产增加率 (C13) 三个指标来表征挂钩项目的实施给研究区域带来的经济效益变化情况。根据调研结果分析, 这三个指标的基本量化指标见表2。

1. 项目区人均GDP增加值

项目区人均GDP增加值=挂钩后项目区人均GDP-挂钩前项目区人均GDP

其中:人均GDP=项目区GDP/项目区总人口数

根据表2中数据可计算:挂钩前项目区人均GDP为0.81万元/人, 挂钩后项目区人均GDP为0.92万元/人, 由此可知经项目区挂钩的实施, 项目区人均GDP提高0.11万元/人, 提高比例为13.58%。

2. 农民年人均纯收入增加率

农民年人均纯收入增加率= (挂钩后项目区农民年人均纯收入-挂钩前项目区农民年人均纯收入) /挂钩前项目区农民年人均纯收入×100%

根据表2中数据可计算:挂钩前项目区农民年人均纯收入为5940元/人, 挂钩后项目区农民年人均纯收入为6728元/人, 由此可知经项目区挂钩的实施, 项目区农民年人均纯收入提高788元/人, 提高比例为13.27%。

3. 土地单产增加率

土地单产增加率= (挂钩后项目区每公顷土地的单产-挂钩前项目区每公顷土地的单产) /挂钩前项目区每公顷土地的单产×100%

其中:土地单产=项目区总GDP/项目区总土地面积

根据表2中数据可计算:挂钩前项目区土地单产为6.88万元/公顷, 挂钩后项目区土地单产为7.50万元/公顷, 由此可知经项目区挂钩的实施, 项目区土地单产提高0.62万元/公顷, 提高比例为9.01%。

(二) 社会效益

根据上文分析, 选择项目区农业劳动生产率增加值 (C21) 、人均交通面积增加率 (C22) 、人均耕地面积增加率 (C23) 三个指标来表征挂钩项目的实施给研究区域带来的社会效益变化情况。

1. 农业劳动生产率增加值

农业劳动生产率增加值= (挂钩后项目区农业劳动生产率-挂钩前项目区农业劳动生产率) /挂钩前项目区农业劳动生产率×100%

其中:农业劳动生产率=项目区年均总产值/项目区年均总有效劳动力数

根据表2中数据可计算:挂钩前项目区农业劳动生产率为1.36万元/人, 挂钩后项目区农业劳动生产率为1.53万元/人, 由此可知经项目区挂钩的实施, 项目区农业劳动生产率增加值为0.17万元/人, 提高比例为12.50%。

2. 人均交通面积增加率

人均交通面积增加率= (挂钩后项目区人均交通用地面积-挂钩前项目区人均交通用地面积) /挂钩前项目区人均交通用地面积×100%

其中:人均交通用地面积=项目区总交通用地面积/总人口数

根据表2中数据可计算:挂钩前项目区人均交通用地面积为5.49平方米/人, 挂钩后项目区人均交通用地面积7.61平方米/人, 由此可知经项目区挂钩的实施, 项目区人均交通用地面积增加率为2.12平方米/人, 提高比例为38.62%。

3. 人均耕地面积增加率

人均耕地面积增加率= (挂钩后项目区人均耕地面积-挂钩前项目区人均耕地面积) /挂钩前项目区人均耕地面积×100%

其中:人均耕地面积=项目区总耕地面积/总人口数

根据表2中数据可计算:挂钩前项目区人均耕地面积为1.09亩/人, 挂钩后项目区人均耕地面积为1.13亩/人, 由此可知经项目区挂钩的实施, 项目区人均耕地面积增加率为0.04亩/人, 提高比例为3.67%。

(三) 生态效益

根据上文分析, 选择项目区森林覆盖率增加值 (C31) 、土地垦殖率增加值 (C32) 两个指标来表征挂钩项目的实施给研究区域带来的生态效益变化情况。

1. 森林覆盖率增加值

森林覆盖率增加值= (挂钩后项目区森林面积-挂钩前项目区森林面积) /项目区土地总面积×100%

根据表2中数据可计算:挂钩前项目区森林覆盖率为8.72%, 挂钩后项目区森林覆盖率为9.17%, 由此可知经项目区挂钩的实施, 项目区森林覆盖率增加率为0.45%, 提高比例为5.16%。

2. 土地垦殖率增加值

土地垦殖率增加值= (挂钩后项目区耕地面积-挂钩前项目区耕地面积) /项目区土地总面积×100%

根据表2中数据可计算:挂钩前项目区土地垦殖率为61.55%, 挂钩后项目区土地垦殖率为61.75%, 由此可知经项目区挂钩的实施, 项目区土地垦殖率增加率为0.20%, 提高比例为0.32%

六、挂钩中存在的问题及促进挂钩实施的建议

(一) 存在的问题

1. 对挂钩工作的认识有待进一步提高

“挂钩”是优化土地利用结构, 推进节约集约用地的一个重要措施, 也是新农村建设、促进城乡统筹的重要平台。一些地方对挂钩试点的目的和意义认识不够到位, 特别对政策规定的理解存在一定偏差, 未能较好地领会“挂钩”的内涵。

2. 资金投入比较大

挂钩项目的实施一般需要政府前期投入启动资金, 进行拆迁安置。从研究区域的情况来看, 其总投资为1.90亿元, 投资数额巨大, 地方政府财力有限, 要拿出这么一大笔钱十分困难, 同时还背负着比较大的风险。

3. 拆迁、安置是挂钩工作面临的长期而艰巨的问题

项目实施是对整个项目全面的统筹, 涉及拆迁人口较多, 搬迁户数为960户, 共4100人, 增大了挂钩项目的实施难度。

4. 挂钩规划与相关规划的衔接困难

挂钩规划属于新兴事物, 其理论和实践借鉴有限, 在开展挂钩试点工作中, 如何促使挂钩规划与产业导向、城镇建设、基础设施建设、土地整理、各类用地布局等多项内容融合为一体是比较困难的问题。

(二) 促进“挂钩”实施的建议

1. 实行周转指标扶持

挂钩周转指标是指通过预先下达一定数量的周转指标用于挂钩项目区建新区的建设用地指标。根据管辖区域实际情况, 可以下达一定数量新增建设用地占用耕地的周转指标, 专项用农村建设用地整理复垦成耕地来归还指标。在3年内用增加的耕地指标归还, 归还面积不得少于周转指标面积。

2. 建立农村城乡挂钩的资金保障体系

建立资金保障机制应以政府为主, 现有政府财政出资或进行部分土地使用权的抵押贷款解决, 在通过整理后的土地增值、挂钩建设用的指标出让金、相关税费等收益来平衡预算, 吸引开发商的投资。

3. 以人为本, 维护农民土地合法权益

在挂钩实施过程中, 始终坚持尊重农民意愿、保障农民权益, 充分调动农民群众参与试点的积极性, 使挂钩试点真正成为一项“德政工程”和“民心工程”, 工作过程中要做到:一是充分尊重农民意愿, 保证农民的知情权和参与权;二是切实维护农民合法权益, 严格按照国务院和国土资源部的规定, 对被拆迁农民都进行足额补偿和妥善安置, 提高农民的生活水平, 保障其长远生计。

4. 制定优惠政策, 明晰土地产权, 调整土地收益分配关系

坚持“谁整理、谁收益”的原则, 结合税费坚守的优惠政策, 调动农民对土地整理的积极性, 明细土地产权调整及土地收益分配关系, 把土地整理后的收益分配与土地整理改造相联系。建立农村居民点土地整理的激励机制, 从而调动农民积极主动地配合土地开发整理工作。

七、结论及展望

综上所述, 增减挂钩政策能够缩减农村建设用地, 规范居民点建设, 新增城镇建设指标, 从而有利于优化土地利用结构, 促进新农村建设, 统筹城乡发展, 提高土地节约集约度, 并为产业经济和城镇建设提供发展空间。但是城乡建设用地增减挂钩政策有利也有弊, 在实施过程中如果地方政府操作不当, 很容易造成不利的一面, 流于形式, 使农村和农民的权益很难得到保障。

因此, 在增减挂钩项目实施过程中, 应该处理好城乡统筹的关系, 要重视农民的意愿, 注意保护好农民利益;同时要避免为取得城镇建设用地指标, 只注重耕地数量而忽视耕地质量的现象发生, 最终使政策初衷充分实现。

摘要：本文在对城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的内涵、操作方法、挂钩实施的意义及应该遵循的原则进行理论探讨的基础上, 以重庆市白市驿镇为例, 分析了开展城乡建设用地增减挂钩的必要性和有利条件, 并对研究区域开展城乡建设用地增减挂钩工作后的效果及效益进行了评价分析, 针对实施过程中出现的问题和困难, 提出了促进城乡建设用地增减挂钩的对策和建议。

参考文献

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城乡用地增减挂钩规划 篇3

关键词 城乡建设用地增减挂钩；规划；生态位适宜度模型；挂钩潜力

中图分类号 F323 文献标识码 A 文章编号 1002—2104（2012）10—0094—08 doi：10.3969/j.issn.1002—2104.2012.10.014

城乡建设用地增减挂钩作为土地流转的一种新型模式，是指依据土地利用总体规划，将拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标[1]。

由于我国开展城乡建设用地增减挂钩尚处于起步阶段，国内学者对城乡建设用地增减挂钩的讨论主要集中在城乡建设用地增减挂钩意义的探索[2—3]、挂钩运作模式的研究[4]、挂钩政策的由来及挂钩政策落实阻力方面的分析[5]等。规划是土地利用和管理的龙头，是落实城乡建设的重要依据，然而目前城乡建设用地增减挂钩规划的开展还缺少相应的技术规程，关于挂钩规划理论和方法的研究还较少，例如周小平、黄蕾[6]等通过构建评价指标体系以测算级差区域指数划分挂钩供给和需求区域；宇德良、汪景宽[7]从项目区实际条件出发，采用特尔斐法选取挂钩选址评价指标，通过层次分析法确定权重，采用加权指数和法计算评价得分，并运用累积曲线分级法对对拆旧地块进行适宜性评价。相关研究为挂钩规划研究提供了新的思路，但在评价指标体系构建过程中采用特尔斐法、层次分析法等评价方法，使指标因子权重的确定过程受主观人为因素影响较大。因此，在相关研究的基础上，本文引入生态学中的生态位适宜度模型，以土地可持续利用与区域协调发展为目标，分别从区域生态条件、生产条件及生活条件3个方面，构建相应的土地利用生态位适宜度评价指标体系，建立土地利用生态位适宜度模型。该模型以“资源类型”替代因子权重，可以有效避免主观因素对评价指标体系的影响。同时，以生态位适宜度评价结果为表征量，构建城镇建设用地与农村建设用地之间的对应关系，能够具体有效地指导城乡建设用地挂钩规划的时空安排，为解决挂钩规划的技术难题提供方法借鉴及参考。

1 挂钩规划原理与方法

1.1 挂钩规划的原理

挂钩规划主要以促进城乡建设用地合理布局、加快城乡统筹为目标，其核心任务是确定挂钩的规模及其时空安排[6]。因此，挂钩规划的关键是建立挂钩需求区域与挂钩供给区域之间合理的对应关系。其中，挂钩需求区域是指重点发展城镇建设的地区，而挂钩供给区域是指挖掘农村建设用地整理潜力，提供城镇建设用地指标的区域。

本文尝试运用生态位适宜度模型，针对挂钩供给区域和挂钩需求区域不同发展要求，构建指标体系，从而测算研究区域挂钩供给和需求的适宜程度。以各个区域的生态位适宜度作为重要指标，划分出基于生态位适宜度指数的挂钩供给和需求的高度适宜区、中度适宜区和低度适宜区。与此同时，按照人均建设用地指标法，结合《镇规划标准GB50188—2007》，测算供给和需求区域的挂钩潜力，以此划分出挂钩供给和需求的高度适宜区、中度适宜区和低度适宜区。将基于生态位适宜度指数的挂钩分区结果与基于挂钩潜力的分区结果做叠加分析，最终确定高、中、低三个等级的挂钩供给适宜区和挂钩需求适宜区。在做挂钩规划时，优先安排挂钩供给高度适宜区和需求高度适宜区的联动，并依次逐级关联，科学指导挂钩工作。

程 龙等：基于生态位适宜度模型的城乡建设用地增减挂钩规划方法研究

中国人口·资源与环境 2012年 第10期1.2 研究方法

1.2.1 生态位适宜度模型

生态位作为生态学的重要理论之一，其概念最早由Grinell在1917年定义为：“生物在栖息地所占据的单元”[8—9]，Hutchinson将生态位扩展为既包括生物的空间位置及其在生物群落中的功能定位，还包括生物在环境空间的位置，即“超体积生态位”[10]。近年来，生态位理论在土地资源利用方面的应用越来越多[11—12]。王筱明在耕地适宜性评价中引入生态位理论，并借助GIS技术计算各评价单元的生态位适宜度指数，界定区域内需退耕还林的地块[13]。罗小龙等将生态位及态势理论引入城乡结合部研究中，并具体分析了城乡生态位及其态势对城乡结合部空间扩展的塑造作用[14]。

若将城乡建设用地增减挂钩区域的“建新”和“拆旧”（即挂钩需求和供给）比作环境中的生物行为，则基于生态位适宜度模型的挂钩分区的目的就是寻找最适宜生物生存的空间位置，即最适宜发展为挂钩需求和挂钩供给的区域。因此，本文将挂钩供给和挂钩需求区域发展对资源需求所构成的n维资源空间称为其资源需求生态位，简称为需求生态位[15]。挂钩区域现实资源也构成对应的资源空间，称为现实资源生态位，简称现实生态位。现实生态位和需求生态位的匹配关系反映了现实资源条件对某种土地利用方式的适宜性程度，即生态位适宜度。当区域现状资源条件完全满足挂钩开展的要求时，生态位适宜度为1，而当资源条件完全不能满足挂钩开展对应的资源要求时，生态位适宜度为0。

挂钩供给和需求区域对资源的需求通常分为3类，第Ⅰ类必须满足其最低要求，而且越丰富越好。对于该类资源，评价单元的生态位适宜度可以用公式表达如下：

（1）

式中：Sk为土地利用中资源k（k∈[1，n]）的生态位适宜度；Xk为评价单位中资源k的现实生态位；Dkmin为资源k的现实生态位集合的最小值；Dkopt为资源k的生态位理想值。

第Ⅱ类挂钩供给和需求区域对资源的需求是指在在资源可供给的范围内存在一个适宜区间，即既不能低于一定值，一也不能高于某个值，资源供给过少及过多均将成为限制因素。对于该类资源，评价单元的生态位适宜度可以用公式表达如下：

式中：Dkmax为资源k的现实生态位集合的最大值；其他符号与式1相同。

第Ⅲ类挂钩供给和需求区域对资源的需求是指资源的现实生态位越小越好，对于这类资源，评价单元的生态位适宜度可以用公式表达如下：

（3）

增减挂钩供给和需求区域的资源需求生态位是一个n种资源构成的n维资源空间。根据Shefold限制性定律：任何一个生态因子在数量上或质量上的不足，就会导致该生物的衰退或不能生存[16]。因此，增减挂钩供给和需求区域的n维资源空间生态位适宜度可用式（4）表示：

（4）

式中：S为增减挂钩供给和需求区域的n维资源空间生态位适宜度；n为约束增加挂钩开展的资源维数。

1.2.2 评价因子选取与指标体系构建

城乡建设用地增减挂钩供给和需求区域生态位适宜度评价因子选取原则主要有：差异性原则，主导性原则，综合性原则，可操作性原则，还要体现不同发展目标与空间尺度下的土地利用限制因子的差异性[17]。评价因子选取首先依据文献[6]、[18—19]初步建立指标体系；其次依据数据来源、可测性、独立性等对指标体系进行简化处理；最后根据挂钩供给和需求区域不同的土地利用特点、经济条件和发展目标，确定评价因子及其所属的资源需求类型。在具体应用中，评价因子应先通过显著性水平P=0.05及相关系数r<0.7的相关性检验。

（1）挂钩需求区域生态位适宜度评价指标体系构建。挂钩需求区域是指需要发展成为建设用地的区域，一般选取在地势平坦，自然灾害较少发生的地区，同时开展建设也要注意保护水土资源环境。因而，生态条件选取了地貌类型、坡度、水源影响度三项指标。其中：发展为建设用地的地貌类型主要有平原、平岗、山丘等三种，分别赋值为3、2、1；水源影响度是指在当地水环境治理与保护规划的指导下，对主干河流以50 m为半径作缓冲区分析所得区域面积占研究区域的比例。其次，挂钩需求区域要有良好经济条件和交通条件满足城镇建设要求，因而，生产条件包含从业人口规模、非农人口比例、工商企业用地比例等指标因子；最后，城镇建设要以加快经济发展，改善人民生活水平为目的，因此，生活条件选取城镇中心可达性、农村居民点规模、农民人均纯收入等方面作为评价指标。指标体系见表1。

（2）挂钩供给区域生态位适宜度评价指标体系构建。挂钩供给区域是指可以通过调整农村居民点内部土地利用结构和迁村并点等措施，增加的有效耕地及其它用地面积的区域[20]。一般选取在地势平坦，居民点散乱分布，基础设施条件较差，亟待改善村居环境，适宜开展土地整理以增加耕地面积的地方。因此，同挂钩需求区域生态位适宜度评价指标体系构建相似，对于供给区域生态位适宜度评价指标体系的构建从生产、生活和生态三个方面选取因子，确定因子资源类型。具体见表1。

1.2.3 数据标准化

由于各项指标的量纲不同，综合分析各项评价指标时需要对数据进行标准化处理。本文采用标准差标准化法进行数据处理，计算公式为：

（5）

式中：Xi j为第i个评价对象j因子标准化值；xi j为第i个评价对象j因子的原始值；xj为xj的平均值；Sj为xj的标准差。

1.2.4 确定各因子生态位理想值

对不同的研究区域，因其影响增减挂钩开展的因素不同，其评价因子的生态位理想值也会有所不同。另外，评价因子的生态位理想值确定不仅要考虑挂钩区域的需求生态位水平，还要考虑研究区域土地利用的現实生态位水平[21—22]。因此，参照于婧，俞艳等人基于生态位的土地适宜性评价的方法，对于第1种资源，选择其指标值标准化后的最大值为理想值；对第2种资源，选择其指标值标准化后的平均值为理想值；对第3种资源，选择其指标标准化后的最小值为理想值。最后，将各因子的标准化值代入上式中计算，可得到挂钩供给和需求区域生态位适宜度S。

1.2.5 测算挂钩区域需求潜力和供给潜力

（1）挂钩区域需求潜力预测。城乡建设用地增减挂钩需求潜力是指在规划期内为满足城镇建设发展要求所需要的建设用地需求量。本文采用人均建设用地指标预测法，通过分析挂钩区域历年城镇人口变化趋势，预测规划目标年城镇人口数量。依据《镇规划标准GB50188—2007》，确定规划目标年人均城镇建设用地指标，并测算规划目标年建设用地面积。将预测的建设用地面积减去规划基期年城镇建设用地现状面积即可得出挂钩区域城镇建设用地需求潜力，如式6。

（6）

式中：S需求为建设用地需求潜力；S标准为人均建设用地标准；P预测为规划目标年城镇人口数量；S现状为规划基期年城镇建设用地面积；

本文定义挂钩需求潜力系数ηD来描述需求潜力大小，如下式：

（7）

式中：ηD为挂钩区域需求潜力系数；S需求为规划目标年城镇建设用地需求量；S现状与式（6）含义相同。

（2）挂钩区域供给潜力预测。城乡建设用地增减挂钩供给潜力是指现有的社会经济条件下，通过优化调整农村居民点内部土地利用结构和布局形式，可增加的有效耕地及其它用地面积[20]。本文利用人均居民点用地指标法，通过分析挂钩区域历年农村人口变化，预测规划期末农村人口数量。结合《镇规划标准GB50188—2007》，调整人均居民点用地指标，预测规划期末农村居民点面积。将现状农村居民点面积减去整理后农村居民点面积即可计算得挂钩区域供给潜力，如式（8）。

表1 挂钩区域生态位适宜度评价指标体系

（8）

式中：S供给为挂钩区域供给潜力；S标准为人均居民点用地标准；P预测为规划目标年农村人口数量；S现状为规划基期年农村居民点现状面积；

本文定义挂钩供给潜力系数ηS来描述供给潜力大小，如下式：

（9）

式中：ηS为挂钩区域供给潜力系数；S供给为规划目标年挂钩区域供给潜力；S现状与式（8）含义相同。

1.2.6 挂钩供给和需求区域综合分区

依据测算的研究区域挂钩供给和挂钩需求生态位适宜度指数及挂钩潜力系数，采用数理统计中聚类分析方法，将研究区域划分出基于生态位适宜度指数和基于挂钩潜力系数的挂钩供给和需求高度适宜区，中度适宜区和低度适宜区，并应用MapGIS软件做出相应的分区示意图。通过利用MapGIS软件的空间分析功能，将基于生态位适宜度指数绘制出的研究区域挂钩供给分区图与基于挂钩潜力系数绘制出的挂钩供给区域分区图做叠加分析，从而最终确定挂钩供给综合分区。利用同样方法，最终确定挂钩需求综合分区，据此指导挂钩规划的开展。

2 实证研究

2.1 研究区域概况

本文拟选取武汉市新洲区做实证研究。新洲区位于长江中游北岸、武汉市东北部，地势由东北向西南倾斜。全区版图面积1 500.66 km2，其中陆地占82%，水域占18%；总人口98.57万，其中，农业人口75.64万人，非农业人口22.93万人，全区现辖邾城、旧街、潘塘、三店、李集、仓埠、阳逻、双柳、汪集9个街道办事处，辛冲、徐古、凤凰3个镇，涨渡湖、龙王咀2个国营农场，阳逻开发区、火车站开发区两个开发区和道观河风景旅游区，共597个行政村。

近年来，随着阳逻经济开发区的建立，新洲区经济快速发展，城镇化进程加快，建设用地扩张迅速。城乡建设用地增减挂钩不失为促进新洲区城乡统筹发展，实现集约节约用地，切实保护耕地的有效措施。

2.2 数据来源

本文数据来源于2009年新洲区统计数据、2000—2009年武汉年鉴、2000—2009年土地利用变更数据以及全国土地利用第二次调查数据。本挂钩规划以新洲9街3镇为基本评价单元，拟定规划基期是2009年，规划目标年为2020年。涨渡湖、龙王咀国营农场以及道观河风景区由于所有权的特殊性及基于生态环境保护的考虑，不参与增减挂钩。

2.3 需求区域需求能力及其空间分布

2.3.1 基于挂钩需求生态位适宜度的新洲区挂钩区域分区

根据本文1.2.1和1.2.2部分提出的生态位适宜度计算方法和评价指标体系，结合2009年新洲区统计数据，分别测算新洲区9街3镇挂钩需求生态位适宜度，计算结果见表2。

表2 新洲区各街镇挂钩需求生态位适宜度

本文选取聚类分析中类平均法，应用SAS软件对新洲各街镇的挂钩需求生态位做聚类分析，得出挂钩区域需求高度适宜区、中度适宜区和低度适宜区。分区示意图如图1。

2.3.2 基于需求潜力的新洲区挂钩需求区域分区

根据本文1.2.5提出的测算挂钩区域需求潜力的方法，结合新洲区2000—2009年土地利用变更数据以及全国土地利用第二次调查数据，测算出规划目标年建设用地需求量和潜力系数，见表3。

应用聚类分析中类平均法，以新洲各街镇的挂钩需求潜力为指标做聚类分析，得出挂钩区域需求高度适宜区、中度适宜区和低度适宜区。分区示意图如图2。

2.3.3 新洲区挂钩需求区域综合分区

本文应用MapGIS中空间分析功能，对图1和图2进行叠加分析得出新洲区挂钩需求区域综合分区结果，如图3。

图1 基于生态位的挂钩需求区域分区示意图

表3 新洲区2020年各街镇建设用地需求量

图2 基于挂钩潜力的挂钩需求区域分区示意图

图3 挂钩供给及需求区域分布及规划安排示意图

由图3可知，综合挂钩需求生态位适宜度和需求潜力得出阳逻和旧街是挂钩需求高度适宜区，邾城、潘塘是挂钩需求中度适宜区，李集是挂钩需求低度适宜区，其他街镇不做挂钩需求区域。

2.4 供给区域供给能力及其空间分布

2.4.1 基于掛钩供给生态位适宜度的新洲区挂钩区域分区

根据本文1.2.1和1.2.2部分提出的生态位适宜度计算方法和评价指标体系，结合2009年新洲区统计数据，分别测算新洲区9街3镇挂钩供给生态位适宜度，计算结果见表4。

采用聚类分析中类平均法，应用SAS软件对新洲各街镇的挂钩供给生态位做聚类分析，得出挂钩区域供给高度适宜区、中度适宜区和低度适宜区。分区示意图如图4。

2.4.2 基于供给潜力的新洲区挂钩供给区域分区

根据本文1.2.5提出的测算挂钩区域供给潜力的方

图4 基于生态位的挂钩供给区域分区示意图

法，结合新洲区2000—2009年土地利用变更数据以及全国土地利用第二次调查数据，测算出规划目标年建设用地供给量和潜力系数，见表5。

基于供给潜力系数做聚类分析，得出供给区域高度适宜区、中度适宜区和低度适宜区。分区示意图见图5。

2.4.3 新洲区挂钩供给区域综合分区

利用MapGIS中空间分析功能，对图4和图5进行叠加分析得出新洲区挂钩供给区域综合分区结果，如图3。

由图3可知，综合挂钩供给生态位适宜度和供给潜力得出双柳是挂钩供给高度适宜区，凤凰、潘塘是挂钩需求中度适宜区，李集、汪集和辛冲是挂钩需求低度适宜区，其

表5 新洲区2020年各街镇农村居民点

表4 新洲区各街镇挂钩供给生态位适宜度

图5 基于挂钩潜力的挂钩供给区域

他街镇暂不做挂钩供给区域。

2.5 规划方案确定

基于以上对新洲区挂钩供给和需求区域的分区结果（见图3），结合本文1.1部分阐述的挂钩规划原理与新洲区具体情况，将挂钩供给高度适宜区（双柳）与挂钩需求高度适宜区（阳逻和旧街）联动，作为新洲区近期（到2020年）城乡建设用地增减挂钩最优规划方案，见图3。远期（2020年以后）的挂钩规划可以考虑通过挂钩指标周转，逐级关联以满足需求区域中度适宜区和低度适宜区的发展要求。

3 结论与讨论

3.1 结论

本研究根据城乡建设用地增减挂钩供给和需求区域现实生态位和需求生态位的耦合关系构建增减挂钩生态位适宜度模型，测算研究区域挂钩供给和需求生态位适宜度，并以此划分出挂钩供给和需求区域。同时，通过测算研究区域的挂钩供给和需求潜力，利用MapGIS中叠加分析功能，修正基于生态位适宜度的挂钩供给和需求区域的划分结果，最终确定挂钩供给和需求区域，并制定联动规划方案。本文利用此规划方法，对武汉市新洲区做实证分析，以验证其可行性。研究结论如下：

（1）挂钩供给和需求区域的生态位适宜度评价指标体系分别包括生态、生产和生活三大因素。其中，生态条件反映了研究区域开展挂钩工作所需要的自然条件；生产条件反映了城乡发展的永续性和研究区域现状对挂钩开展的阻力大小；生活条件则反映了挂钩规划的目的，即改善农村居民生产生活条件，优化城乡用地结构。生活条件一定程度上决定了挂钩供给和需求区域的发展规模。

（2）研究区域挂钩供给和需求潜力是在现状土地利用结构的基础上，预测城镇建设用地扩张需求和农村居民点整理潜力得出的。反映了研究区域在土地利用层面上开展挂钩工作的能力大小。通过测算新洲区各街镇挂钩潜力大小，表明新洲区是有能力开展增加挂钩工作的。

（3）综合生态位适宜度和挂钩潜力得出的挂钩供给和需求区域分区较为客观的反映出挂钩供给和需求区域，为指导挂钩规划提供参考。按照本文提出的规划原理，新洲区应优先实现挂钩需求高度适宜区（阳逻和旧街）与挂钩供给高度适宜区（双柳）的联动。

3.2 讨论

本文虽然对城乡建设用地增减挂钩规划方法做了一定研究，但仍有几点问题值得进一步探讨和改进：①生态位适宜度评价体系及个别指标的选取仍有待商榷。②由于没能获取到矢量化的新洲区1∶ 1万土地利用现状图，无法以建设用地地块和农村居民点地块作为分析的基本单位。在今后的研究中，需缩小挂钩供给和需求区域评价的基本单元，制定出更为具体的挂钩方案。③挂钩方案的制定还需要公众参与，应将该部分纳入评价指标体系中，保障挂钩工作的顺利開展。

（编辑：王爱萍）

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Planning Method of “Linking the Increase in Land Used for Urban Construction with the

Decrease in Land Used for Rural Construction” Based on Nichefitness Model

CHENG Long DONG Jie

（College of Land Management， Huazhong Agricultural University， Wuhan Hubei 430070， China）

Abstract It is an effective way to promote urban and rural harmonious development that linking the increase in land used for urban construction with the decrease in land used for rural construction. It provides us a new thought on how to realize the intensive economical use of land and to protect arable land. Planning of the project is the foundation to carry out the linking work. In this paper， the nichefitness model is introduced to the demand and supply area. At the same time， this paper also shows zoning result based on the capability of demand and supply area. It helps to modify the zoning result calculated from nichefitness model by the overlaying analysis in MapGIS and makes the linking plan according to the final zoning result of demand and supply areas. The planning method proposed in this paper is used to do the empirical research in Xinzhou District， Wuhan City. The result shows that it is better to link the high supply area （Shuangliu County） with high demand area （Yangluo County and Jiujie County）.

城乡建设用地增减挂钩工作总结 篇4

大洼县被确定为全省城乡一体化试点县以来，县委、县政府对城乡一体化工作高度重视，迅速统一思想，积极行动，扎实推进，开局良好。

一、县域基本情况

大洼县位于辽宁省西南部，地处环渤海经济圈东北部，是联结辽南、辽西与辽中三大经济板块的重要节点，也是上升为国家战略的辽宁沿海经济带重要发展区域之一。县域辖区总面积1683平方公里，全域为国有农场，全部为国有土地，下辖15个镇（农场），总人口40万，农工已纳农垦职工养老保险体系。

2010年，全县地区生产总值实现280亿元，增长55.6%，县域经济基本竞争力有望进入全国百强县（市）行列，被列为全省唯一的全域城镇化试点县。

长期以来，县委、县政府高度重视土地管理、耕地保护等工作，建立健全了较为完善的“批、供、用、补、查”国土资源综合监管平台。在破解用地瓶颈、推进经济快速发展上，用实用好城乡建设用地增减挂钩政策，逐渐探索出了符合大洼实际的利用增减挂钩统筹城乡发展的路子。

二、增减挂钩试点工作情况 为有效解决城乡一体化发展的用地瓶颈问题，我们在用足用活政策，多方增加建设用地指标和积极对上争取土地指标的前提下，突出抓好城乡建设用地增减挂钩工作。

（一）增减挂钩试点项目基本情况

我县城乡建设用地增减挂钩试点启动工作始于2009年国土资源部和国家发改委小城镇建设项目，到目前，经省国土资源厅（省政府）批准五个批次、十五个项目区，累计批复挂钩周转指标904.3107公顷，项目区共涉及拆旧区总面积1057公顷，规划区内拆旧户数10160户，拆迁人口35679人、拆迁村屯85个。

（二）主要工作做法

1、思想认识到位

经过学习和引导，全县上下思想高度统一，一致感到增减挂钩政策是我县千载难逢的发展机遇，必须牢牢把握，这样才能拉大发展空间，统筹推进城乡一体化发展。可以说，增减挂钩是我县城乡一体化的发动机，增减挂钩的作用和意义不仅仅在于争取多少建设用地指标，而是通过挂钩规划的实施，可以大手笔地谋划全县经济社会发展空间布局，转变经济发展方式，维护农民权益，增加农民收入，促进三次产业形成协调发展的良好格局，真正使统筹城乡一体化实现跨越式发展。作为全省唯一的全域城镇化试点县，县委、县政府提出了建设“两城两区五园”和推进“三化一业”统筹城乡发展的总体思路（即按照“全域城镇化”的理念，从规划上把大洼看作一个整体进行统一规划，统一建设，逐步形成“两城两区五园”和“北商中居南工”的发展空间格局。“两城”即大洼温泉生态新县城、大洼临港生态新城；“两区”即红海滩湿地生态旅游度假区、北部综合商贸服务区；“五园”即石油管材机械加工产业园、数字印刷包装产业园、精细化工产业园、绿色食品加工产业园、鸭业循环经济产业园。“三化一业”即工业集群化、农业现代化、城乡一体化和现代服务业发展）。就是人往“两城”集中，商贸物流往“两区”聚拢，工业项目往“园区”摆布。为有效解决城乡一体化发展的用地瓶颈问题，县委、县政府紧紧围绕城乡建设用地增减挂钩政策，坚持以构建和谐社会为统领，以改善农村生产和生活条件为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，以保护资源、保障权益为出发点和落脚点，在土地利用总体规划的指导下，科学编制增减挂钩专项规划，合理布局项目建新区和拆旧区，扎实做好项目区实施规划编制工作，同时把增减挂钩工作与新农村建设、农垦职工危房改造结合起来，避免了城乡建设中的二次拆迁。

2、组织领导到位 为推进我县增减挂钩工作，统筹城乡一体化发展，县委、县政府成立了工作领导小组，由党政主要领导任组长，县委常委、常务副县长任常务副组长，其他各位政府领导任副组长，国土、发改、财政、环保、住建、农经、水利等相关部门和各镇一把手为成员。领导小组下设办公室，办公室设在县发改局，办公室主任由县委常委、常务副县长兼任，具体负责增减挂钩、统筹城乡一体化工作的规划编制、统计汇总、协调指导和督促检查。同时，明确了各成员单位的职责分工，并层层分解落实，形成了齐抓共管的工作格局。在此基础上各镇也成立了相应的组织领导机构。

县委、县政府对城乡一体化工作高度重视，县委书记、县长多次听取工作推进情况汇报，深入现场调研，解决实际问题，并对规划和政策制定等方面的重大问题提出具体的指导性意见。县里多次召开县委常委会、县政府常务会议、县长办公会议、座谈会和研讨会，听取各镇和相关部门关于用好增减挂钩、推进城乡一体化工作情况汇报，研究部署加快推进工作的具体措施和办法。为详实地掌握工作推进情况，领导小组办公室每周调度拆旧复垦区农民回迁摸底调查进展情况，每两周召开一次项目建设进度汇报会，每月对新居工程进展情况进行一次跟踪督察，及时掌握第一手资料，协调解决工作中存在的实际问题和困难。

3、政策制度到位 好的政策只有坚持到底才能发挥最大效果，朝令夕改只会事倍功半。我县在推进增减挂钩试点、统筹城乡一体化发展上的各项政策措施始终秉承前后一致的原则。2010年县委、县政府制定印发了《大洼县推进城乡一体化工作实施方案》（大委发„2010‟6号）和《大洼县推进城乡一体化若干规定（试行）》（大委发„2010‟7号），在此基础上，2011年又制定下发了《关于进一步推进全县城乡一体化发展的实施细则（试行）》（大委发„2011‟6号）。在制定《实施细则》之前，我们多次组织召开农民群众座谈会，充分了解群众需求，为政策制定提供了可靠依据，也为农民群众认可城乡一体化政策打下了良好基础。《实施细则》是对《实施方案》和《若干规定》的延续和细化，把各项原则具体为操作办法，避免了政策制定因人而异、因事而异，群众容易接受、容易理解，从制度上对增减挂钩工作每一步的要求都用县委、县政府的文件进行了明确。对每个部门、每个镇应承担的职责、工作任务，每个建新区内新居工程建设项目，拆旧区内复垦项目等都提出明确的时限和要求，保证了增减挂钩试点、城乡一体化工作的顺利推进。

同时，根据工作进程，县委、县政府制定完善了相关配套政策。先后出台了《中共大洼县委关于进一步加强党的建设的意见》、《中共大洼县委 大洼县人民政府关于大力实施工业强县战略、加快推进新型工业化工业集群化的意见》、《大洼县加强和创新社会管理工作实施方案》、《关于加快引进人才和深化户籍制度改革的若干意见（试行）》以及《关于加强城乡一体化资金使用管理的规定》等一系列文件政策，有力地促进了增减挂钩试点、城乡一体化工作的开展。

4、宣传监督到位

为了让全县人民真正了解增减挂钩与城乡一体化工作，保证政策规定的充分公开，我们始终把宣传工作放在首要位臵，通过走访、调研、讲座等形式，充分调动干部群众参与的积极性，自觉地把各项工作融入到城乡一体化的大战略中去，形成全社会关心、支持和参与城乡一体化工作的氛围。去年9月，县委、县政府在增减挂钩大批量项目报批过程中，就召开了全县村党支部书记以上的千人领导干部培训大会，既让全体干部统一思想、提高认识，又让他们熟知政策、掌握操作规程。在我县科级领导干部培训班上，县政府分管领导还作了用好用活增减挂钩政策、全力推进城乡一体化工作的专题讲座。

在做好面上宣传的同时，县委、县政府自加压力，主动接受群众监督，为使广大农民群众了解、支持增减挂钩城乡一体化工作。县电视台开设了“县长走进直播间”专栏，县领导面对面与农民群众座谈，就城乡一体化工作相关问题解答群众疑问，并刻录成光盘在县电视台循环播放。县政府先后编印了《大洼县城乡一体化政策汇编》小册子20000余册，确保每户一本，做到了家喻户晓，人人皆知。通过多种形式的宣传发动，利用好增减挂钩政策、推进城乡一体化工作得到了广大干部群众的充分理解和积极拥护，为工作顺利开展奠定了坚实的群众基础和营造了良好的舆论氛围。

5、资金保障到位

县委、县政府清醒地认识到利用增减挂钩、推进城乡一体化工作是一项浩大的、系统的、综合性工程，城乡一体化实际上就是拆旧建新的过程，这个过程需要大量的资金支撑，县财政收入不会因此而增加，或许还会有负债。但是从另一方面看，通过城乡一体化发展，城镇环境得到改善，全县生产力发展要素集聚更加全面、配臵更加合理，今后发展的空间更大、速度更快，积聚的人气更高。因此，县、镇财政在用好增减挂钩、推进城乡一体化工作中，坚持把舍得投入作为第一原则，自觉主动做到资金保障到位。

城乡一体化资金需求庞大，建设资金由县、镇财政部门集中管理、统筹安排、多渠道融资，按照项目预算、施工进度、监理报告及合同要求等予以拨付。我县的城乡一体化资金来源主要有财政补贴、财政专项资金、对上争取资金、融资四个渠道。财政补贴即县、镇两级财政在土地收益、县政府奖励、补贴、税收收入、专项资金、融资中安排城乡一体化补贴资金；财政专项资金就是集中力量办大事，集中整合相关单位的专项资金，共同用于城乡一体化中土地复垦、土地整理、土地开发、水利设施建设、农业技术推广、城乡道路、中低产田改造等农村土地综合整治以及“六小工程”、社会事业等项目；对上争取资金就是积极争取国家、省、市各类资金，优先用于城乡一体化建设；融资就是采取贷款、证券、基金、担保、信托、BT、BOT等多种融资方式，筹措城乡一体化建设资金。

6、利民惠民到位

无论是增减挂钩，还是城乡一体化，其根本目的就是生产得发展、农民得实惠，确保农民权益受维护、生活质量有提高。在这方面，县委、县政府不仅是这么想的，也是这么实践的，相继制定了一系列利民惠民的好政策，有力地推动了增减挂钩试点、城乡一体化工作的扎实开展。

在住房安置上：坚持高标准规划，力求功能完善、配套齐全、管理科学，不设独立的农民新居工程小区，而是将农民新居工程融入到城市高标准新型社区之中，这样农民群众才乐于搬迁居住。新型社区做到办公、社保、民政、计生、农技、公安、司法等行政服务资源齐备，青少年活动中心、图书阅览室、文体活动站、卫生院、物业服务站、学校、公办幼儿园、文化广场、养老院、超市、停车场、公厕、垃圾转运站等公共服务体系完善。为了提高土地利用率，我们规划全县的农民新居工程全部为楼房，每栋楼设计3至4个单元，设定了45、55、65、75、85、95、105和120平方米8种户型，充分满足农民群众不同的居住需要。新居工程回迁楼全部具备即迁即住条件，免去了农民装修支出。针对城乡新居工程的需要，考虑了农具房、大型农机具室内外停放场、小型畜禽舍、小菜园等附属设施的安排，满足了农民生产生活需要。对农民现有房屋臵换按1：1或1:1.1比例拆旧换新，平房换楼房，农民进城后的安臵房屋不是经济适用房，也不是小产权房，而是真正意义上的商品房，是由政府统一购买配送的。对群众需求额外增加的面积，不超过10平方米的，按建筑成本核算收费；凡不足45平方米的，无偿补足面积，保证农民居者有其屋。对少数搬迁户如不愿参与房屋臵换的，可选择货币补偿，补偿标准以独立评估机构的评估结论为准。在回迁楼分配上，制定了综合评分体系，包括签订拆迁协议先后顺序、装修程度、身体状况等多个标准，对因残疾、重症疾病行走不便或年龄在55周岁以上的人员家庭，可优先选择一楼，确保分配公开公平合理。

在就业安置上：农民进城后可不再从事农业生产，原有承包土地可通过土地流转、入股等形式获得收入。我们明确了原土地承包权保持不变，给予确权发证，承包时间到农村二轮土地承包结束，给农民群众吃下了“定心丸”。拆旧后进城农民，动态消除零就业家庭，每个家庭不挑不选在24小时内至少安排一人上岗就业，新居工程物业公司优先选用回迁农民，建筑工程用工优先选用回迁农民；拆旧后进住县城新居工程的农民，对于自主创业的，享受自主创业优惠政策，给予扶持，从事个体经营享受最高每年8000元的营业税、城市维护建设税、教育附加费和个人所得税减免政策；加快农民职业技能培训体系建设，进城农民免费享受就业培训，由人社、教育等部门组织开展物业、保洁、保育、家政服务等培训，确保每人至少掌握两项就业技能，打消农民进城后的顾虑。

在配套安置上：对搬迁进城后的农民，由本人提出申请，可纳入县城居民户口统一管理，享受城镇居民各种待遇。由于大洼全域为国有农场，农民进城后的农垦职工养老保险将纳入到城镇职工养老保险范畴，退休工资将翻一番；新农村合作医疗保险变为城镇居民医疗保险，保费由30元/人/年提高到240元/人/年，最高报销额度上限由3万元提高到15万元。所涉及到的补缴保费部分由县财政承担，有用工单位的，今后缴纳部分按相关规定执行。这对自古以来“养儿防老”的农民群众来说，无疑是最大的“福音”。在搬迁进城后农民子女就学上，由县政府统一安排到县城内全日制公办中小学入学，与原城市学生享受同等的入学、就读权利，免收一切学校收费；报考县内高中、职高的，在考试成绩之外加20分。

在住房补贴上：为充分调动农民进城，引导农民尽快由农民变市民，县政府给予进城农民至少三年的住房补贴予以过渡。县财政从物业费、取暖费、交通费、有线电视收视费等方面对进城农民群众进行补贴，大大降低了农民群众的生活成本。新居工程物业费执行0.9元/平方米的标准，由县、镇财政补贴0.6元/平方米，从交工之日起补贴3年。取暖费执行县定标准，从交工之日起，由县、镇财政全额补贴3年。“两管三线”（燃气、自来水、电力、电话、有线电视）初装费全部列入房屋建设成本，由财政承担，有线电视前三年的收视费由县、镇财政全额补贴。同时完善城乡公交体系建设，新居工程居民享受三年的交通补贴，主要考虑进城后仍然在农村继续耕种的农民，需要由公交接送，鼓励农事龙头企业购臵内部交通车辆，接送农民工上下班，由财政予以一定补贴。

对于少数不愿进城的农民，在所在区域规划的新市镇中由政府统一建设集中居住区予以安臵。原有农垦养老保险不变，同时政府统一规划建设畜禽养殖小区和种植小区。种植小区一部分为产业结构调整的集中棚菜生产区，一部分为农户种植蔬菜的自留地（每户20平方米），从而保证农民生产、生活所需。

（三）存在问题

一是工作经验不足。增减挂钩与城乡一体化工作是一项新生事物，既没有成形的模式可以遵循，也没有成型的经验可以借鉴。我县作为全省城乡一体化试点县，在实际工作中，只能是边干边探索，在工作实践中不断完善。

二是新居工程建设需进一步加快。增减挂钩最终体现就是把拆旧区的村屯复垦为耕地，而要按时按规定要求完成好复垦任务的前提是把拆旧区的群众安臵好。全县城乡一体化计划安排的新居工程共计15项。其中，今年计划开工10项，已开工建设项目有6项。我县将进一步加快推进新居工程建设，力争未开工建设的项目尽快开工，已开工项目尽快具备回迁条件，确保拆旧复垦区农民按时回迁，拆旧复垦工作按时开展。

三是资金筹措上仍面临较大压力。做好增减挂钩工作，推进城乡一体化，关键支撑是资金。随着增减挂钩试点工作的全面开展和城乡一体化的整体推进，所需资金量会越来越大。虽然来源主要有财政补贴、财政专项资金、对上争取资金和融资，但是前三种资金来源比较有限，远远不能满足城乡一体化的需要。目前，贷款、BT、BOT等融资方式筹措渠道还不够顺畅，金融支持与快速发展相比还是不相适应。

四、下步工作打算

（一）进一步营造良好的工作推进氛围

通过多种形式继续加大对增减挂钩和城乡一体化工作的宣传力度，提高全县广大干部群众的认识，充分调动干部群众参与的积极性。每名领导干部都要做推进工作的精兵强将，特别是各镇的主要领导，要亲自挂帅，亲自抓操作实施，把增减挂钩、城乡一体化政策宣传到群众之中，让群众真正地理解和熟知，并积极参与。相关部门要各司其责、通力合作，自觉地把各项工作融入到城乡一体化的大战略中去，营造全社会关心、支持和参与城乡一体化工作的氛围。

（二）积极推进工作进程

要构筑信息发布平台，提高信息化水平。加快建立健全信息平台发布机制，完善信息发布设施，将增减挂钩相关信息全部录入到信息系统中，把每户的拆旧面积、附属设施评估价格、安臵面积等信息公开，主动接受群众监督，努力做到公平、公正。

加快推进新居工程建设。被确定为我县新居工程的项目，由建设实施主体单位到各审批部门办理相关手续，要特事特办。各有关部门要实行首问负责制，明确审批时限和流程，避免由人为因素影响工程进度，若因审批环节影响项目进度，将实行责任追究。

（三）加快完善各项配套政策

在认真总结前一阶段工作实践和听取各方面意见的基础上，县政府要组织相关部门进一步研究完善相关配套政策，使之更有针对性和可操作性。如尽快完善出台促进城乡基础设施建设一体化的相关政策、促进充分就业的有关政策、鼓励农村土地承包经营权流转和农村基层组织建设的有关政策等，为全县推进城乡一体化提供全方位体制和机制保障，使全县城乡一体化工作快速推进、有序进行。

（四）完成好阶段性目标任务

充分利用国家和省土地增减挂钩政策，建设新居工程，安臵拆旧复垦区农民。10项新居工程要确保工程进度，年底前，6项新居工程要具备回迁条件，4项新居工程要主体竣工，要及时推进拆旧复垦，确保复垦耕地面积。按照国家和省、市的相关规定，我县将合理确定补偿标准，稳妥开展征地拆迁。

城乡用地增减挂钩规划 篇5

一、城乡建设用地增减挂钩试点工作背景与意义

为了贯彻党的十六届五中全会关于建设社会主义新农村的精神，落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的要求，2005年10月，国土资源部下发了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，对挂钩试点工作提出了基本要求，明确了相关政策和管理方式，确定了天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等8个试点省市。2006年3月，安徽省发改委和国土资源厅把我市港口镇确定为全省发展改革试点小城镇城乡建设用地增减挂钩试点之一。不久，省政府即将出台《关于开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点工作的若干意见》，对此项工作有关政策与要求作了具体规定与部署。为支持此项工作开展，省国土资源厅下达了2006年全省城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩周转计划84700亩，其中﹡﹡市2000亩，专项用于补充农用地转为建设用地计划，以缓解各地建设用地需求量过大的压力。目前全省已批准168个项目区，申请周转指标128000亩。

开展挂钩试点工作，可以优化城乡建设用地布局，提高土地集约利用水平，促进社会主义新农村建设，实现城乡统筹发展，缓解建设用地供需矛盾；利用周转指标，可以弥补建设用地计划不足，确保各类重点建设用地。为此，各地政府高度重视，正在积极组织项目申报，着力推进此项工作。

二、城乡建设用地增减挂钩试点工作的内涵和基本要求

（一）、挂钩试点工作的内涵

所谓城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点（以下简称挂钩试点），是指依据土地利用总体规划，将若干个拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区。通过建新拆旧和土地复垦，实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，用地结构和布局更合理的土地整理工作。

（二）基本要求

1、挂钩试点规模控制和管理方式

通过下达一定的挂钩周转指标（即农转用计划指标）进行规模控制与管理。规划不得突破下达的周转指标，并在3年内用拆旧区复垦验收合格的新增耕地面积归还省国土资源厅。周转指标必须专项用于挂钩项目建新区，按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则管理。

2、挂钩试点工作的基本原则：

（1）以规划控制规模，引导用地布局与结构的合理调整。

（2）以挂钩周转指标控制建新区用地规模，调控实施进度，考核计划目标。（3）以项目区实施为核心，实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审批，考核与管理。（4）促进耕地保护和节约集约用地。

1（5）因地制宜、统筹安排、突出重点、先易后难、分步实施。（6）尊重群众意愿，维护集体与农户土地等合法权益。

三、我市农村建设用地现状及城乡建设用地增减挂钩试点工作对策(一)农村建设用地现状

我市大小农村居民点共计2000多个，总面积5460.215公顷，人均占地174.76平方米，远远超出国家规定标准，呈现农居点规模大且分散的特点；同时废弃工矿用地、空闲建设用地较多，土地利用率不高，农村建设用地整理潜力巨大。根据《﹡﹡市土地开发整理规划》预测分析，全市可整理农村居民点面积2475.1公顷，通过整理复垦，可增加农用地面积1135.5公顷，其中可增加耕地501.3公顷。

(二)建设用地供需形势

1997-2004年，全市新增各类建设用地4339.34公顷，扣除港口湾水库特殊项目用地外，年均新增建设用地215.46公顷，其中年均占用农用地69.2公顷。2004年以后，我市新增建设用地递增率呈上升趋势。1997-2004年省下达我市农转用计划2654.8公顷，实际建设用地占用农用地突破计划39.8公顷，且计划缺口逐步加大，建设用地供需矛盾日益尖锐。同时国家实行宏观经济调控，把土地作为调控主要闸门，土地供应更加趋紧。因此，积极开展城乡建设用地增减挂钩工作，利用用地周转指标弥补用地计划不足，是依法合理用地，拓展用地空间的重要途径之一。

(三)挂钩试点工作对策

1、成立组织，加强项目实施管理。该项工作是一项长期而艰巨的任务，也是土地利用总体规划规定的一项建设任务，更是当前推进社会主义新农村建设的一项重要内容，涉及人力、物力、财力较多，社会影响面广，因此必须成立一个强有力的组织机构，加强全面协调和组织实施工作。同时，它又是一种政府行为，单靠国土资源部门力量是远远不够的。因此，建议成立以市政府分管领导为组长，发改、城建、财政、农业、交通、国土、环保、新农村建设等部门负责人为成员的领导小组，下设办公室，抽调、业务骨干抓具体事务，形成政府抓，抓政府，政府协调、部门配合、乡镇实施的强有力组织实施体系，以确保此项工作积极稳妥推进。

2、开展调查摸底。农村居民点及工矿废弃地等具体情况不清，规划方案难以编制，试点也难以确定与实施。为此，今年上半年，各乡镇办事处开展了农村居民点整理情况摸底，上报了农村居民点整理试点情况调查表和相关图件，通过汇总分析，全市现阶段拟可拆旧复垦的农村居民点总面积为108.79公顷。其中可复垦为耕地80公顷，扣除用于安置区安置占用耕地外，可用于城镇建设新建项目挂钩占用耕地60公顷。拆旧重点地区主要集中在港口、汪溪、梅林、中溪、仙霞、方塘等乡镇。拆旧地块地类主要为农村居民点，废弃工矿用地。拆旧地块主要为煤矿塌陷区、易洪易涝区、地质灾害区、新农村建设拆迁区。

2006年，计划在汪溪办事处、港口镇、中溪镇开展首批挂钩试点，拆旧区总面积51.37公顷，可复垦面积48.11公顷，规划用于拆旧安置区耕地12.17公顷，可用于城镇新建项目挂钩耕 2 地35公顷。安置区充分运用未利用地和其他农用地15公顷，做到尽量少占耕地，尽可能多的腾出指标用于城镇新建项目。目前，首批挂钩试点项目区实施规划正在编制中，准备尽快组织报批。

3、制定总体实施方案。按照上级国土资源部门及省政府要求，本着摸清家底、整体分析、总体规划、先易后难、分步实施的思路，结合我市新农村建设村庄布点规划及本次调查摸底和分析情况，制定全市挂钩试点工作实施方案，明确工作目的、方法、步骤与要求，提出存在的问题和解决问题的建议，提交市政府研究后下发执行。为了进一步摸清情况，要尽快开展废弃工矿用地、废弃农村居民点，废弃乡村公共公益设施用地补充调查，全面掌握全市农村建设用地拆旧复垦潜力，为今后编制申报挂钩试点项目和分步实施做好充分准备。

4、广泛宣传发动，坚持公众参予。要充分利用各种宣传工具与手段，向领导和当地群众积极宣传此项工作有关政策，使之充分认识到此项工作的重要性和必要性，形成齐抓共管的良好氛围，赢得广大干群的积极配合与支持。同时要充分发挥专家组作用，认真吸取专家对项目实施规划等方面提出的合理化意见，使规划更具科学性。尊重并听取村组农民对项目区建设的建议，使项目实施规划更具操作性。

5、广泛筹集资金，谨慎务实推进工作。要多方筹集资金，多渠道整合财力资源，形成资金合力，共同投入使用。一是加大城镇建新项目新增建设用地土地有偿使用费和土地开垦费征缴力度，将此类资金全额用于该项工作。市财政部门应在历年征缴的上述两类规费中，切出一块用于此项建设。二是对安置区和城镇建新区经营性用地实行招拍挂出让，将所得净出让金全额用于挂钩试点工作开展。三是积极组织申报煤矿塌陷区、地质灾害区综合整治项目，多头争取项目资金，用于拆旧补偿与复垦、安置区建设。四是利用市本级财政社会主义新农村建设资金，投入安置区基础建设。五是从市级财政土地出让金中提取部分资金支持项目区建设。六是吸纳企业社会资金，参与项目区开发建设。七是乡镇村农户自筹一部分资金，用于安置区建设。

城乡用地增减挂钩规划 篇6

各位领导：

现阶段，我县处于经济发展的快速时期，城镇建设和招商引资力度的加大对建设用地需求也越来越大，而建设用地指标相当紧张，用地矛盾十分突出。根据国土资发[2008]138号文件精神及我省下发的关于开展城乡建设用地增减挂钩工作的函（晋国土资函[2011]169号），为缓解目前我县用地供需紧张，突破发展瓶颈制约，提供了解决途径。

我县属农业人口大县，农业人口所占比重约72.8%，近几年由于移民搬迁和“三年告别山庄窝铺”等惠农项目的实施，使得农村大量旧宅基地废弃，因此我县农村内部存在一定的整理复垦潜力。2006年以来，全县范围内积极开展新农村建设，首先针对居住条件差如土窑洞、房屋质量差的村庄进行了规划，搬迁建设，资金保障的落实等方面开展了扎实的工作，这也为我县城乡建设用地增减挂钩工作的开展奠定了较好的基础。

根据实地情况调查摸底和经过相关领导、技术人员的反复研讨，最终确定我县王官屯镇、大白登镇、东小村镇、马家皂乡、鳌石乡、北徐屯乡、长城乡、罗文皂镇、龙泉镇、下深井乡为本次项目的拆旧建新实施区域。

一、挂钩工作实施的具体情况

1、全县各级领导高度重视增减挂钩工作。

2010年6月县政府召开了全县城乡建设用地增减挂钩工作常务会议，县政府领导在会上作了重要指示并成立阳高县城乡建设用地增减挂钩工作领导组。2011年8月，县政府出台了《阳高县城乡建设用地增减挂钩工作方案》，从组织、宣传、资金、拆旧补偿、后期整理复垦、组织验收、挂钩项目土地增收等方面做了精心部署，要求坚持“科学规划，集约高效，先易后难，依法自愿”的原则，同时要求高质量推进土地整理复垦，合理安排建新区，规范使用专项资金。

2、挂钩项目计划落实

根据挂钩规划，拆旧区共计38.3402公顷，其中34.7619公顷可复垦为耕地。建新区面积为32.3115公顷，新增建设用地为32.2653公顷，占用耕地21.9125公顷。共申请使用周转指标32.2653公顷。

3、挂钩工作实施计划

本项目实施年限为2011-2012年两年时间，拆旧区村民已全部安置，建新区位于龙泉镇、王官屯镇、罗文皂镇、下深井乡。建新区主要用于王官屯镇330亩，作为绿色食品加工园区和药业辅料加工项目用地。罗文皂镇100亩作为观光农业基地项目建设用地。2012年完成整理复垦补充耕地计划。

二、挂钩工作存在的困难和问题

1、社会认识不够。一方面是部分领导不能正确理解增减挂钩工作的重要意义，另一方面部分群众积极性不高，不支持此项工作。

2、资金筹措困难。我县属国家级贫困县，县财政十分困难。但挂钩工作需先补后拆，所以在工作推进中县政府要先期投入一定的拆迁、安置费用，避免因群众补偿不到位而形成不稳定因素。

3、极少数老百姓认识不高，借机要价偏高。

三、挂钩工作的保障措施

1、先易后难、循序渐进。挂钩工作总的目标集中建设、集约用地、优化布局。但在实施的初期，由于受资金、社会认识、工作经验和政策支持等方面因素的影响，应本着先易后难、循序渐进的原则稳步推进。

2、加强规划，落实项目。结合土地利用总体规划修编，对因实施挂钩规划，需要落实的拆迁安置居民点，应在规划镇村居民点规划时全部规划到位，保证今后挂钩拆迁户能顺利搬迁建房。对于批准的建新项目用地，抓紧项目的落实，确保所有项目尽早落地。

3、筹措资金，严格管理。财政部门在保证预拨450万元启动资金的基础上继续加大资金筹措力度，保证挂钩复垦项目资金的及时到位。在补贴标准上，尽可能采取一个标准执行，否则会在周边引起攀比，造成新的矛盾。在项目实施 过程中，国土、财政、审计等部门应根据各自职责，随时检查，及时发现问题，解决问题，做到防患于未然。在项目通过验收后，有关资料要及时整理存档，并加强跟踪后期管护管理。

做好新时期的土地管理工作，离不开各位领导和社会各界的广泛关心和支持，我们将以今天的项目审查为契机，认真听取各位领导、专家的意见和建议，正确处理好发展经济与保护耕地的关系，全力保护好每一寸耕地，合理利用好每一寸耕地，共同推进我县经济社会全面、协调、可持续发展。

浅谈城乡建设用地增减挂钩 篇7

为了更好的贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策”, 落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》, 通过开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点, 调整优化城乡用地结构和布局, 促进土地资源的集约高效利用、可持续利用, 促进城乡统筹发展, 促进社会主义新农村建设, 为全面推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作积累经验。对内蒙古自治区杭锦旗项目区零散分布的农村居民点进行复垦整理, 对分散地块进行合并, 推进土地的节约集约利用;对原有旧村住户进行拆迁安置, 改善农民的居住环境和生产生活条件, 提高农牧民的经济收入。

二、城乡建设用地增减挂钩指导思想

城镇化进程的加剧将不可避免地要占用大量的土地资源, 城镇用地要增加, 城镇环境要优化, 用地结构要调整, 用地效率要提高, 这既是一个不争的客观趋势, 也是一个不容回避的课题。

城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作必须贯彻落实“严格保护耕地特别是基本农田, 促进建设用地节约集约利用”的总体要求。建新地块的总面积不大于拆旧地块的总面积。建新地块中用于安置拆旧地块农村居民的土地面积应低于原占用面积, 建新地块中建设用地的集约利用水平应高于现有存量建设用地, 建设项目必须符合国家产业政策、供地政策和用地指标及集约利用土地的标准要求。拆旧地块复垦整理耕地的数量、质量应不低于新建占用的耕地, 并与基本农田建设和保护相结合。实现项目区内建设用地总量不增加, 耕地面积不减少、质量不降低, 用地布局更合理的目标。

三、城乡建设用地增减挂钩基本原则

要坚持依法、自愿的原则, 按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的要求, 严格管理。以落实科学发展观、构建和谐社会为统领, 坚持以改善农村生产和生活条件为目标, 以优化建设用地结构与布局和节约集约用地为重点, 以保护资源、保障权益为出发点和落脚点。严格按照国土资源部挂钩工作的有关要求, 开展挂钩工作必须遵循以下基本原则:

1、城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的原则。

项目区内建新地块与拆旧地块严格对应。项目区内建设用地总量不增加, 耕地面积和基本农田保有量不减少, 质量不降低。

2、规划规模控制原则。

一是与土地利用总体规划、城镇建设规划、村镇建设规划等相关专业规划相衔接;二是下达一定数量的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的计划周转指标, 专项用于项目区内建新地块的面积规模控制。

3、项目区独立原则。

实施规划项目区与其他土地开发整理项目区不得重复、交叉。

4、先建后拆原则。

农民住宅迁建房向中心村和乡镇集中, 必须做到先建后拆。建新拆旧要充分考虑与当地风格和生态环境相协调, 与建设、水利、交通等部门配合搞好规划设计, 完善配套设施。

5、尊重群众意愿原则。

建新拆旧必须充分尊重农民群众意愿, 建新拆旧方案需经集体经济组织和拆迁户同意, 按照法律法规和政策进行补助安置, 维护农村集体和农户的合法权益, 维护社会稳定。

6、因地制宜, 统筹安排, 突出重点, 分步实施。

要坚持从本地实际情况出发, 量力而行, 优先选择工作基础较好, 有一定经济基础和资金保障能力的乡 (镇) 、村开展挂钩工作。

四、城乡建设用地增减挂钩规划任务

1、贯彻落实鄂尔多斯市杭锦旗国民经济和“十一五”规划及2015年远景目标中对耕地保护和土地整理的要求。

2、落实社会主义新农村的相关政策, 真正改善农民居住环境和生产生活条件, 增加农民收入, 提高生活水平。

3、通过城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩实施规划, 解决当前建设用地指标紧张的局面。

4、优化城乡用地结构, 统筹城乡发展, 结合本地区土地用途管制分区, 对挂钩项目用地进行统筹安排。

5、制定落实项目区规划实施方案。通过前期制定多种方案进行优化对比, 确定符合当地实际的最佳方案。 (包括挂钩周转指标的规模, 使用方向和范围, 运行周期, 规划方法, 监督机制以及整理实施的具体方法步骤等) 。

五、杭锦旗城乡建设用地增减挂钩规划

(一) 项目区基本情况

本次实施规划项目区包括拆旧区和建新区。其中, 拆旧区涉及:内蒙古自治区杭锦旗独贵塔拉镇的解放村、独贵塔拉村和乌兰淖尔村;建新区涉及:内蒙古自治区杭锦旗独贵塔拉镇的沙日召嘎查和内蒙古自治区杭锦旗锡尼镇的巴音布拉格嘎查。

(二) 项目区所在旗县简况

杭锦旗位于内蒙古自治区鄂尔多斯市西北部, 地跨鄂尔多斯高原与河套平原, 黄河自西向东流经全旗242公里, 全旗东西长200公里, 南北宽150公里, 总面积1.89万平方公里。地理坐标:东经107°-109°, 北纬40°-41°。南与乌审旗、伊金霍洛旗、鄂托克旗接壤, 东与东胜区、达拉特旗毗邻, 西与乌海市相望, 北靠黄河。库布其沙漠横亘东西, 将全旗自然划分为北部沿河区和南部梁外区。杭锦旗属温带大陆性气候。其气候特点是:风大、沙多、干燥、少雨, 夏季炎热而短暂, 冬季严寒而漫长, 寒暑变化剧烈, 是温带干旱草原向干旱荒漠草原过渡地带。根据2008年资料, 全旗总人口13.89万人, 其中非农业人口29832人, 农业人口109048人;按民族人口分:蒙古族人口25686人, 占总人口的18.5%, 汉族人口112934人, 占总人口的81.3%, 其他少数民族人口为260人。

杭锦旗基础设施完善, 区位优势明显, 投资环境优越。一是交通条件:杭锦旗地处包头至银川中心地段, 距包头机场200公里, 距鄂尔多斯机场100公里, 包兰铁路途经杭锦旗, 并设杭锦旗站。109国道、110国道、丹拉高速公路纵贯东西, 旗级六大干线公路全部完成黑色化改造, 总里程达727公里。境内有浮桥两座, 初步形成了以锡尼镇为中心纵贯南北、连接东西、水旱相通的交通网络。二是电力条件:全旗有220千伏变电站1个, 110千伏变电站2个, 35千伏变电站8个, 县级调度实现自动化, 88%的嘎查村通电, 全旗供电能力已达到54万千瓦。三是通讯条件:城乡电话普及率达到92%, 移动通讯覆盖全旗。旗内城镇总人口达4万人, 全旗城镇人均绿地面积达到5平方米, 基本形成了以中心城镇为核心、工业园区为骨干的功能互补的城镇网络群。

(三) 拆旧区整理条件分析

拆旧区的农村居民点位置设在杭锦旗独贵塔拉镇, 面积为350公顷 (5250亩) 。主要涉及独贵塔拉镇的解放村、独贵塔拉村和乌兰淖尔村的20个社。共涉及农户1026户, 总人口2900人, 人均占用建设用地面积为979平方米。可见区内农村居民点占地面积大且分散, 严重浪费了土地资源。本次复垦整理的范围主要是:农村居民点、农村空闲宅基地、殡葬用地等。拆旧区建设用地的具体土地利用情况:自改革开放以来, 农牧民住宅基本都经历了“草房到瓦房, 甚至到楼房”的过程, 但因承包地划分的区域限制、乡规民约的约定俗成, 加上八、九十年代初期村镇建设规划还只是起步阶段, 因此出现了“旧房未拆, 新房已盖”的现象, 且村内的建设用地大多为不规则排列, 各户之间距离较远, 房前屋后的空余地较大, 因而导致了村内道路纵横交错, 分布杂乱。另外, 大量农用器具及粮食作物和饲草料的晾晒、堆放、加工储存, 必然需要较为宽敞的辅房及场地, 这种布局状况不仅占地面积大, 而且不利于农村公共设施的集中建设, 影响了新农村建设的推进。

可见, 拆旧区建设用地的现状分布非常凌乱, 农村面貌落后。2008年3月, 黄河决堤, 拆旧区被淹, 大部分房屋已经无法居住, 农牧民均希望搬迁至安全的地区;拆旧区涉及的一片多年形成的公墓用地也被洪水冲毁, 当地居民普遍有迁坟的愿望。

(四) 项目区规划方案

1、拆旧区迁建方案

(1) 农村居民点迁建方案

拆旧区涉及独贵塔拉镇的解放村、独贵塔拉村和乌兰淖尔村的20个社, 共涉及农牧民1026户, 这些农牧民自愿到独贵塔拉镇新镇区居住的每户给予70平方米的住房及20平方米的凉房一套;不愿到独贵塔拉镇安置区居住的享受房屋拆迁补偿政策。住房补偿政策和房屋拆迁补偿政策两者只享受一种。

拆旧区内人口整体搬迁转移后, 原房屋全部拆除, 物料由农牧民自行处理。规划在杭锦旗独贵塔拉镇的沙日召嘎查安排拆旧区内居民。

(2) 拆旧区特殊用地迁建方案

拆旧区涉及杭锦旗独贵塔拉镇乌兰淖尔村的一片公墓用地, 经与当地农牧民商议后决定:全部迁往独贵塔拉镇郭三梁隆茂永村境内的集中公墓中。

2、建新区补偿安置方案

(1) 迁建补偿方案

建新区迁建方案:建新区用地类型均为天然草地和其他土地, 不涉及房屋拆迁和农牧民安置。

建新区征地补偿方案:按照自治区、鄂尔多斯市近年来重点建设项目征地拆迁补偿标准及有关规定进行补偿。

(2) 建新区工程建设方案

本次规划把拆旧区居民集中安置在独贵塔拉镇新镇区, 共安置农牧民1026户, 具体工程建设方案总体布局:建新区布局均包括住宅楼、绿地和公共设施等, 功能分区清晰, 功能明确, 性质单一, 减少不同使用者的互相干扰, 体现以人为本, 住户为尊的使用原则, 便于营造出安全、舒适、自由的居住空间。且内设垃圾收集站、变电站、供热站等公建, 市政设施配套齐备。

(五) 规划方案评价

内蒙古杭锦旗项目区城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩规划实施后, 项目区内建设用地不增加, 耕地面积不减少, 而且还提高了耕地质量。所以说本次实施规划是优化土地利用结构, 推进集约和节约利用土地的一个重要措施, 也是落实内蒙古自治区国土资源厅关于印发《内蒙古自治区城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩管理办法》 (试行) 的通知 (内国土资发【2009】81号) 文件的措施和新农村建设的重要平台, 对于改善农村的生产生活条件、推进城镇化、促进城乡协调和城乡统筹具有十分重要的意义。

城乡建设用地增减挂钩实施规划不仅实现了合理有效有序的利用现有土地资源的目的, 更达到了正确处理城镇化与耕地保护和经济发展的关系, 保障经济的快速健康发展, 推进农村建设用地整理, 盘活利用农村存量建设用地, 促进农村居民点合理布局, 促进土地集约高效利用, 改善农村居民生产生活条件和农村生态环境、提高农民生活质量、发展农村经济、加快城镇化进程、缩小城乡差别, 推进社会主义新农村建设的目标, 是节约和集约利用土地和优化土地利用结构的重要措施。此外, 项目实施后对搬迁农民进行集中安置, 对农民的生产生活特性进行充分考虑, 最终目的是使农民生活条件得到改善。具体评价如下:

1、有利于缓解建设用地计划指标供不应求的矛盾

利用挂钩周转指标, 可减少利用年度建设用地计划指标, 将有限的年度建设用地计划指标用于急需使用的重点项目上。同时, 通过实施挂钩计划可以将农村建设用地整理出的结余指标用于乡镇或城区建设, 解决了规划建设用地计划指标不足的问题。内蒙古杭锦旗通过城乡建设用地增减挂钩实施规划, 除了集中安置区外, 为城镇建设节约了211.81公顷的建设用地指标, 这些用地指标可以用于城镇建设的其他重点项目上。

2、有利于推动社会主义新农村建设

从本项目的规划来看, 通过规划的实施, 将农民集中安置, 完善基础设施, 构建功能齐全、布局合理、环境优美的农民新村, 既节约了土地, 又改善了农牧民居住条件和生活环境, 加快缩小了城乡差别。同时, 配以土地整理建设, 对农田水利、田间道路等基础设施进行完善, 对土地进行改良, 既保持了项目区内耕地数量不减少、质量不降低, 农业生产条件和劳动条件也得到进一步改善, 有效地提高了生产力, 更加适应农业规模化生产和现代化农业发展的要求。

3、有利于提高土地的集约和节约利用水平

通过实施城乡建设用地增减挂钩方案, 对农村居民点布局进行合理调整, 使得分布零散、占地面积大的农村建设用地有所改善, 拆旧区的容积率为1, 建新区的容积率为2, 大大节约了仅有的土地资源。同时, 经过复垦整理后, 田块将更加成形, 农田水利设施配套也将更加完善, 耕地的产出效益将会增加, 耕地的集约和节约利用水平也相应地得到了提高。

4、有利于资源可持续合理利用

城乡建设用地增减挂钩项目的实施, 不仅仅单一针对农用地或者建设用地, 而是对项目区所有用地的综合统筹, 通过合理调整用地结构、优化配置土地资源, 有利于土地利用总体规划及相关规划的实施, 既开展了建设又保护了耕地, 同时增加了耕地面积, 也起到了改善环境、保护生态的效果。

5、有利于与新一轮规划更好的衔接

拆旧区建设用地和周边未利用地全部改造为耕地, 基础设施配套完善后交给当地农牧民继续使用, 通过人工增施有机肥、种植绿肥牧草、微生物技术等措施改良并培肥土壤, 全面提高耕地质量, 预计在新的一轮规划中全部规划为基本农田。城乡建设用地增减挂钩试点工作刚刚起步, 乡镇土地利用总体规划修编工作尚未完全开展, 所以本次实施规划可以与新一轮规划修编更好的衔接。

(六) 效益分析

1、经济效益

(1) 通过规划的实施, 可以缩减农村建设用地面积, 取得挂钩用地指标, 为杭锦旗经济争取了较大的发展空间。

(2) 内蒙古杭锦旗项目区城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩实施规划的挂钩周转指标规模可以用于杭锦旗今后的农业开发和城镇建设。

(3) 通过规划的实施, 散乱布置在农田中间的居民点被整理, 农田集中连片, 能有效降低农业生产的成本, 有利于农业规模化生产、集约化经营, 促进农村经济的良好发展。

(4) 通过规划的实施, 农村居民点集中布置, 一方面便于农村公共设施建设, 大大降低通电、通信、通气、通水等基础设施的建设成本和公共设施的管理成本;另一方面将促进人口和产业集聚, 从而有利于农业产业化和第三产业的发展。

(5) 经过土地复垦整理后, 全部农用设施配套完善, 均能改造为稳产、高产农田。取当地农作物价格前三年平均价格为计算基价, 单产也以前三年产量平均值为基准, 并假定在计算期内保持不变, 项目建设完成后项目区计划全部种植玉米, 项目建成后按新增耕地350公顷做效益测算, 年毛收入为336万元, 扣除生产成本, 年净产值为147万元。

2、社会效益

(1) 通过规划的实施, 耕地集中连片、农村居民点集中布局, 有利于协调好农、林、水利、建设、环保等部门用地关系, 保护好耕地, 并为土地用途管制打下了坚实的基础, 促进土地资源的可持续利用。

(2) 通过规划的实施, 便于节约和集约用地, 优化城乡用地结构和布局, 有利于促进城乡统筹发展, 逐步缩小城乡之间的差距。

(3) 通过规划的实施, 便于加强农户之间的联系, 提高村民组织化程度, 为发展乡村文化创造了条件, 有利于提高农村的精神文明建设水平, 构建“乡风文明”的社会主义新农村。

(4) 通过规划的实施, 便于提高土地经营规模化、集约化程度, 改善农业生产条件和农民生活条件, 有利于构建“生产发展、生活宽裕”的社会主义新农村。

(5) 通过规划的实施, 将为鄂尔多斯市和其他地区今后的城乡建设用地增减挂钩工作积累丰富经验, 发挥较强的示范带动作用。

3、生态效益

(1) 通过规划的实施, 将布局零散的居民点整理成农用地, 与周边大片农用地集中连片, 便于统筹安排农业生产, 改善农作物生长环境, 促进生态系统的稳定和生产力的提高, 为建立现代农业奠定良好的生态基础。

(2) 通过规划的实施, 使项目区内的新增耕地得到周围农田防护林的保护, 也达到了美化环境、保持水土、涵养水源的功能, 并能有效地提高本片农田抵御风害的能力, 使项目区的生态环境和农田小气候得到一定程度的改善。

城乡用地增减挂钩规划 篇8

关键词：城乡建设用地；增减挂钩；研究现状；存在问题；优化对策

引言：我国经济建设的迅速发展，对于耕地的占用是避免不了的，那么在发展经济建设的同时还要注重吃饭方面的问题，为了解决这一问题，增减挂钩政策顺势而生，使农村与城镇视为一体，通过对农村旧的建筑物拆卸来增加土地使用量，来保证经济建设顺利实施。本文主要研讨在山东省实施增减挂钩中存在的问题，并提出优化对策。具体如下：

一、增减挂钩的研究现状

（一）政策体制方面。从增减挂钩政策的提出到现在，与其相关的一些体系在不断的改进，经历了主要的几个阶段，其中包括形成、试点和规范等，主要有以下几点。

1.增减挂钩的形成阶段。我国在2004年时第一次提出对于城乡建设用地实施增减挂钩的政策，主要目的是缓解在建设中对用地使用量的增加对于农业种植的压力。

2.增减挂钩试点的阶段。在2005 年，国家对于增减挂钩的试点时会存在的问题，颁布了明确的管理规定。2006年时对第一批的试点进行了确定。2007年，我国的土资源部发文，对于挂钩试点的工作要进一步的完善。2008年，国家批准了19个省作为试点的城市。

3.增减挂钩规范阶段。增减挂钩政策在实行以后取得了较大的作用，大大的缓解了用地压力，但是依旧有一些细节性的问题存在，因此，国务院在2010发布对城乡建设进行试点的规范性，做好农村的土地改革工作。在2011年，又下发关于城乡建设用地试点的监管工作的通知，进而加大对增减挂钩工作的管理力度与监督力度。

（二）周转指标管理方面。随着城乡建设工作的深入，增减挂钩用地指标成为了国土资源部所面对的一个大问题。由于各个区域对于挂鉤周转的指标存在的意义有不同的理解，因此指标分配上存在差异。在山东省实行周转指标专项用于挂钩项目区内建新地块面积的规模控制，在规定时间里采用拆旧的方式开垦农用地面积，归还的面积数可以比周转指标少，质量不低于建新土地质量；嘉祥县推出节约用地考核制度，评价的结果与各个地区用地指标分配挂钩等。以上应用的方案，主要以政府为主导，资源无法得到有效的应用。

因此，有学者提出利用拍卖、招标等公平竞争的方法来统一进行配置。另外，对于挂钩指标的周转计算，国家的出台的政策并没有明确的给出相关公式，每个地方的计算方式有所不同，主要有：周转指标等于见建新预留区面积、建新区规模、拆旧区变耕地的面积、建新区时建设用地的面积等。

（三）效益评价方面。我国在近年来出现了很多学者对土地效益和评价整理及探究，为构建一套系统的、科学的、实际的土地效益评价标准及评价方法和评价体系进行不断的研究，并且取得了明显效果。在2008年，山东省土地管理与鹤山土地管理的项目，运用了层次分析方式综合评价两个土地管理项目的综合评价成果；在其间，王玉波等人提农村的土地整理效益是在全方面的综合效益的基础上，全方位的总结影响居民土地整理效益的原因，无论是自然、土地，还是经济、社会。

二、增减挂钩实施中存在的问题

（一）项目区资金落实困难。资金是增减挂钩项目顺利开展的前提条件，如果在实行该项目时资金出现短缺将会使该项目难以推动下去。当前，山东的政府是提供增减挂钩资金的主要来源，但是因为该项目在开展的过程里会需要大量的资金，单单靠着山东的政府提供的资金是比较困难的，从而对挂钩项目的稳定实施有着极大的影响。在当前的试点上来看，在拆迁、补偿的成本确实过于高，山东的政府支付的额度有点无法承担，使增减挂钩工作的实行受到阻碍。

（二）“先占后补”问题。着重经济增长、利益、业绩等，部分地方有关部门在挂钩项目的实行中，总是出现并未得到申请就对土地进行征用的状况，在有关部门进行检查时再去补全手续，或是申请用地的数目与实际用地不同，开发的土地要高出申请很多。

（三）农民的合法利益不易得到保障。一是实施增减挂钩项目的实施主体是政府，这就避免不了一些地方性的政府只关注城镇的行政目标与发展建设的完成，从而对农民的利益与意愿的诉求忽视掉。还有目前的公众机制还不够健全，信息传递的速度也不够迅速，因此，农民的意愿很难得的满足。二是节约用地，政府很容易被拆迁农民统一在实施增减挂钩项目时。三、优化对策

（一）完善增减挂钩管理办法。我们现如今所根据的是《城乡建设用地增减挂钩试点管理方法》，虽然在实行挂钩工作时对管理、原则、责任等方面都做了有关规定，但是具体的操作办法还没有提出。因此，在操作办法、实施细节、拆迁补偿标准和方法等方面进一步探讨，来实现对项目主体明确、监督到位、验收严格、责任义务落实。

（二）挂钩项目区选择要先易后难，循序渐进。不同地域的经济发展、自然条件、人文民俗等方面都存在着很多的差别。因此，对增减挂钩动作的开展，不要盲目的选取区域，对于农村的地理位置进行综合考量，包括城镇化进程、经济发展水平、生产生活方式、各项规划的开展的情况，特别是在居民在搬迁的，得到拆迁款的实际情况，因地制宜的推动。与此同时，挂钩项目地区的选取应当公平的听取当地人民的意见，举行听证、论证等。

（三）提高公众参与程度，保障农民的合法权益。首先对增减挂钩政策进行大力的宣传，使广大群众对增减挂钩的存在的意义进行深入的普及，来确保农民的自身利益，在实施项目之前，组织当地群众，开一个座谈会。统计一些当地居民的意见，对于有争议的地方，进行协调与沟通，最后得出一个使双方都满意的方案。

结束语：适应当下国情，大力开展增减挂钩项目，促进国家经济快速发展。本文主要以指出在实施增减挂钩醒目时存在的问题，并采取对策进行优化，这样使国家对土地资源进行有效利用，同时也改善了民生问题，来保障山东省经济建设的顺利实施。

参考文献

[1]张海鹏. 我国城乡建设用地增减挂钩的实践探索与理论阐释[J]. 经济学家，2011，11：22-27.