城乡统一建设用地市场

城乡统一建设用地市场（通用8篇）

城乡统一建设用地市场 篇1

中国将建立城乡统一建设用地市场

作者： 新京报(北京)

发表时间：2014-09-22 【公报摘要】

城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。

要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，完善金融市场体系，深化科技体制改革。

城乡一体

让农民平等参与现代化进程

【解读】

中国社会科学院城环所所长潘家华：中国土地所有制一是属于国有，二是属于集体，农民在一个集体里作为集体的一员，他对土地是有所有权的。这个所有权通过两种方式：一是造房子的宅基地。农民是自给自足的小农经济，也属于家庭经营，带有某种私有的或者自我经营的权利，至少经营权是属于农户自己可以支配的部分。

二是联产承包责任田，这部分也是有使用权的。这些权利在我们过去的法律体系中间应该说是不明确的，我们只是说要规定30年不变或多少年不变，但多少年不变并不意味着我们农民有权利支配、拥有或转换这样一些财产权。实际上这些使用权应该是一种财产权。而这部分财产权，比如讲我们征收农民的土地，如果让农民享有这个土地收益的话，以农民种地所享受的收益，应该说对农民来讲，他享受的是一种财产权的收益，并不一定这个收益是来自于土地开发的权益，还是属于土地租赁的权益，或者自己种地所获取利润的权益。

城乡统一建设用地市场 篇2

(一)统筹城乡发展的必然要求

统筹城乡发展具有十分丰富的科学内涵,择其要者,可归纳为4个层面,即城乡通开、城乡协作、城乡协调、城乡融合。

其一,城乡通开要求城乡资源一体化。城乡分割的制度未打破,主要表现在农村建设用地无法在城乡间合理流动,农村建设用地市场缺失。国家通过土地征用方式,将农村建设用地变为城镇用地,给予补偿价值过低;而对于城市中旧城改造涉及拆迁的土地,却按房地产市场价格(购买价)进行补偿。显然,两者比较来看,对前者显失公允。其二,城乡协作要求土地资源在城乡间合理流动。土地要素作为一种重要的资源要素,在城乡协作中将发挥主要作用。特别是乡镇企业发达的农村,农民大部分收益逐渐来自于非农产业,村里以企业的形式集中使用土地,但无法像城市企业一样,将其土地转让、出租、抵押等。可见,现行集体土地制度无法达到城乡协作的要求。其三,城乡协调要求利用市场配置土地资源。由于城乡自然位置不同,资源占有不同,生产要素的质量不同,城市与乡村作为两种非均质的地域空间,客观上存在着这种自然形态上的城乡差别,这就必然造成城乡发展的不平衡。城乡经济社会协调发展有赖于城乡资源的合理流动和有效配置。其四,城乡融合要求城乡土地市场融为一体。从本质上讲,城乡融合是城市与乡村互为资源、互为市场、互为服务的过程。应该看到,目前我国各地城乡经济社会融合的广度和深度均不尽如人意。如进城务工和居住的农民逐渐脱离农村,其原宅基地需要出租、转让和交易,这些转变客观上要求土地制度须有利于土地的再配置和再利用。当前,城乡无法融合的矛盾从土地资源配置上看主要表现在农民甚至集体没有土地处分权,导致农村建设用地市场缺失。

综上所述,从城乡统筹发展的四个层面来看,无不要求发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用,建立协调城乡土地资源配置关系的新模式。而目前我国农村建设用地市场缺失,已经成为城乡统筹发展的重要制约因素。

(二)消除城乡建设用地二元结构负面影响的必然选择

现行集体建设用地制度存在诸多问题,产生了诸如土地利用规划被削弱、耕地保护被冲击、集体建设用地自发的隐形交易(小产权房等)乱象丛生进而导致土地纠纷不断、社会矛盾激化等问题。其一,农民难以获取集体建设用地流转收益,不利于农村经济发展。由于缺乏依法监管与市场机制,农村土地市场价值和资产资源属性在流转中不能得到充分体现,加上农村土地产权关系混乱、集体经济组织结构不完善,使得本属于农民集体及农民的土地流转收益亦难以得到法律的切实保障。据一些资料显示,农民集体组织和农民的土地流转收益少得可怜。其二,耕地保护的基本国策受到冲击。受流转利益的驱动,未经批准随意占用耕地并出让、转让、出租用于非农建设,或低价出让、转让和出租农村集体土地的现象时有发生。利益的驱使使一些地方想尽办法将耕地变为集体建设用地,耕地的占补平衡难以贯彻落实,耕地保护受到威胁。

(三)化解征地矛盾、小产权房等问题的必然选择

当前,各地征地中的纠纷时常发生,原因在于国家通过土地征用方式,将农村建设用地变为城镇用地,农民得到的补偿很少。而且,有些地方用集体土地搞房地产开发,小产权房乱象丛生,也扰乱了房地产市场。集体建设用地使用权的流转由于缺乏法律依据而不得不采用口头协议或“地下交易”的方式,使得因流转程序不规范、手续不完备、土地流转合同权利义务不明确而导致的土地纠纷时常发生,且发生纠纷后缺乏正当解决纠纷的渠道。有的纠纷,由于没有得到及时合理的解决,最终转化为刑事案件,影响了社会稳定,给国家和个人造成了损失。因此,构建城乡统一建设用地市场,发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用,有利于化解农村征地矛盾。

二、构建城乡统一建设用地市场面临的制度性障碍

如前所述,构建城乡统一建设用地市场存在着制度性障碍,如集体土地存在产权不清、主题不明等诸多弊端。现行的集体土地制度无法适应市场经济配置资源的需要和城乡统筹发展的要求,导致集体土地不能直接进入土地市场。同时由于土地要素配置时间长、效率低、交易成本过高,造成土地闲置、浪费和稀缺并存。构建城乡统一建设用地市场存在的制度性障碍主要表现在以下几个方面。

(一)不完整的集体土地所有权权能导致其无法转移

所有权是基于对客体完全的支配权,它包括积极的行使权利而给权利人直接带来利益的积极权能,如占有、使用、收益、处分的权能。然而,我国集体土地所有权的各项权能受到诸多限制,并不完整。

1. 占有权能。

所有权的占有权能是指“特定的所有人对于标的物为管领的事实”。占有权是行使物的支配权的基础和前提条件,占有某物意味着所有人有实际掌握、控制物的权利。此处的占有权能是所有权事实上的占有。当前集体土地所有权和国家土地所有权发生权属争议时,占有权能却往往受到侵害。因为国有土地所有权不用登记,当集体与国家发生土地所有权权属争议时,若集体不能证明争议土地归集体所有的,由国家享有该土地的所有权,这是国家土地所有权的推定原则。而现实中各地方政府又在利益的驱动下侵犯集体土地所有权将本应属于集体土地范围的土地归到国有土地的范畴。这对于集体土地所有权占有权能的实现有着极大影响。

2. 集体土地所有权的使用权能。

所有权的使用权能是指“依所有物的性能或用途,在不毁损所有物本体或变更其性质的情形下对物加以利用,从而满足生产生活需要的权能。”使用权能是实现物的价值的一种手段,一般是所有权人通过自己行使而达到收益的目的。由于集体土地所有权的不可流转性,他人要利用土地只有通过使用权的他物权的获得或是债权的方式如租赁等进行利用。但我国集体土地所有权的使用权能,却受到法律的极大限制。对于集体建设用地,更是限定在集体内部使用的范围之内。农村集体所有的土地一般只能用于农业生产或农民宅基地和兴办乡镇企业等与集体密切相关的建设中,而不得用于能够产生巨大经济效益的房地产开发等项目中。并且,《土地管理法》第63条明文规定农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设,从而不可能存在其他任何形式的集体建设用地的自已或他人使用方式。如果其他任何单位和个人在前述方式之外需要使用集体土地进行建设的,则必须经过征用手续。土地的性质变为国有后,再以法定方式使用。集体土地所有权的使用权能同国有土地使用权相比是不完整的,不能实现物的有效利用。

3. 集体土地所有权的收益权能。

收益权能是指“所有人收取原物产生出来的新增经济价值的权能”。收益权能是所有权各项权能中最重要、最基本的权能,收益权体现了人们对物的使用所获得的利益,并且与使用权能相依赖。对物的使用程度决定着物的收益程度,集体土地所有权的收益权能因为使用权能范围的狭小而受到极大的限制。要在集体所有的土地上进行房地产开发,必须先由国家通过征用将集体所有的土地转变为国家所有后才可以出让,使得本应属于集体所有的土地收益权受到了限制。由于土地使用权在市场上的流转产生的收益如出让金等多被国家占有,而出让金远远高于土地被征用的补偿费,农民集体根本不能公平地享有集体土地所有权因土地的使用产生的收益。此外,在市场经济日益发展的今天,收益不但体现在使用中,更体现在流转中。如果不允许集体建设用地使用权流转,则难以实现使用权人完整意义上的收益权能。

4. 集体土地所有权的处分权能。

处分权能是指“依法对物进行处置,从而决定物的命运”。它通常包括事实上的处分和法律上的处分。处分权能是所有权权能的核心,因为处分权能是所有人能通过处分权能使物产生最大的效益。处分权能也能和所有权相分离。但是,我国集体土地所有权的处分权能是不完整的。集体土地所有权在我国只能被动地变为国有土地所有权,即被征用而转让于国家。国家土地所有权不能转为集体所有,并且集体之间所有权移转也被否认。可见,集体土地所有权人根本不能主动行使处分权能,只能任由国家处置土地所有权。

综上所述,当前法律规定集体土地不得出让、转让、出租用于非农业建设。集体土地所有者不得擅自改变土地用途,向非农用地者提供土地使用权必须经人民政府审批等。同时规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。《宪法》和《土地管理法》规定:国家为公共利益需要可以征用集体所有土地,土地不得非法转让,只有土地使用权可以依法律规定转让。这就严格规定了集体土地所有权只能向国家以征用的方式转移,任何自愿的横向转移和向国家的自愿纵向转移都不允许。可见,集体土地所有权被弱化,使用权、收益权和处分权受到严格限制。

(二)不明确的集体土地所有权主体引起市场交易主体混乱

集体土地所有权主体界定不严,带有较大变动性与不确定性,缺乏明晰化、规范化的土地产权主体。我国《宪法》中明文规定农村建设用地归集体组织所有。但在现实生活中,国家却成为土地的实际所有者,即使是集体组织享有的那一部分土地产权,也缺乏真正明确的组织载体,在交易过程中主体混乱。可见,现行农地征用制度不够合理,在现行的农地征用制度下,被征农地的补偿费较低,而补偿费的分配是政府拿大头,村镇得小头,农户得到的实惠少之又少。这种做法既侵害了农民的利益,又造成农村劳动力难以安置,与城乡统筹发展的要求相悖。不明确的集体土地所有权主体必然引起市场主体缺失,集体土地也就很难进入市场。

(三)不合理的宅基地使用制度割裂了城乡居住用地市场的统一

农村宅基地使用制度可以概括为:(1)宅基地集体所有,农户无偿无限期使用;(2)一户一宅,面积基本相当;(3)宅基地使用权的获得途径是申请,乡镇政府批准,县政府备案;(4)宅基地使用权不能流转,某些情况下甚至不能继承;(5)城市居民不得购买农村宅基地。目前,我国城市居民和农民的房屋均属于个人财产,两者并无多少区别。但城市住宅包括其占用的土地使用权可以自由买卖,农民住宅的转让就受到限制,宅基地不能自由转让,这无论从理论上还是逻辑上都是不合理的。

当前宅基地制度具有浓厚的计划经济色彩,这与城乡统筹发展的要求大相径庭,引起了很多问题。这些问题可以归纳为:(1)产权不清,不能合法抵押和流转,存在地下交易;(2)农村宅基地和住房都空置严重,形成空心村,不利于村庄规划;(3)无偿无限期使用,但不能置换为进城的资本;(4)导致农村过度建房;(5)城镇居民不能在农村社区合法置业等。可见,农村居住用地制度与城市住宅用地制度存在巨大差异,这种二元结构差异不利于城乡统筹协调发展。

(四)不确定的集体土地使用年期阻碍土地交易

从目前集体土地使用权使用年期制度安排来看,对集体土地建设用地使用权,既没有明确规定使用年期,也没有规定土地使用权终止后财产的归属。这种制度安排存在着使用权终止后,使用者对土地内部和外部经济投资积累形成财产归属的不确定性风险。这抑制土地使用者投资于土地使用权、房地产改善方面的积极性。

三、化解城乡统一建设用地市场制度性障碍的策略

构建城乡统一建设用地市场首先要改革现行集体土地制度。针对制度安排上的众多弊端,以及城乡二元结构问题越来越严重的情形,众多学者和专家都提出了很多有价值的改革方案,总结起来,主要有“两田制”改革、“国有租佃制”改革、“土地私有制”改革等观点。虽然这些方案最终目的都是建立农村市场经济体制,用市场机制配置农村社会资源,但都存在无法与现今我国农村现状相符合的局限性。结合建立城乡统一建设用地市场和有利于集体用地入“市”的要求,可从以下几个方面改革现行集体土地制度。

(一)重塑集体建设用地所有权产权主体———村民委员会

应坚持农村建设用地的集体所有制,但要明确界定哪一级和哪些组织对哪些土地拥有所有权,并以土地所有权证书的形式予以确定。这是我国农村建设用地制度建设的现实出发点。笔者认为,应明确以村民委员会为单位的农村集体经济组织为集体建设用地的所有者,代表劳动者行使土地所有权。因为,在村民委员会的范围内保存了几十年来我国农村建设用地制度变迁最完备的信息资料。现实生活中有关农民土地利益关系的事,多数也都发生在村民委员会之内。同时村民委员会具有历史形成的巨大的内聚力,这种内聚力有较强的排他性特征,而这种对土地资源的排他性占有、使用和收益的独享正是形成完整产权的必要条件。所以,应在法律上明确村民委员会的地位,以便形成职责明确的农村建设用地产权主体。

(二)赋予集体建设用地完整土地所有权

根据《民法通则》,财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。但对集体土地所有权来讲,并不是通常意义的完全物权或充分物权。如前所述,集体土地(建设用地)所有权在收益和处分方面受到严格限制。这与城乡统筹协调发展的目标完全不一致,集体建设用地所有权应该明确为占有、使用、收益和处分等。

(三)改革农村宅基地使用制度

改革农村居住用地制度,使之既能保证农民的居住用地权益,又能与城乡统一的用地制度相协调,在保证农民基本用地需求的同时适用市场规则管理和指导农村居住用地的使用,笔者以为应明确以下两个方面。

一要赋予农户宅基地使用权,并登记发证。把农村宅基地按照取得人的身份、取得面积不同分为三类:第一,无偿获得无偿使用的使用权。只要当前为本集体经济组织农村户口的农民都可以获得一定面积宅基地使用权,这种使用权的获得是免费的,使用也是免费的,剩余年限的使用权可以继承、买卖,但是不具有免费使用农村宅基地资格的人若继承或购买了这种居住用地,则意味着把该地变成了第2种或第3种地,必须交纳使用费。第二,无偿获得有偿使用的使用权,本集体经济组织的农户已经占有的超过标准宅基地使用权,该使用权不必购买,但要按年交纳使用费。农民无论是通过何种途径(交易、继承、分家析产、申请)获得的宅基地,都要在超过标准后交纳使用费。第三,有偿获得有偿使用宅基地使用权。这种使用权为外来人口(包括外来的农户和城市居民)获得到使用权,他们可以合法地购买农村宅基地使用权并按年交纳使用费。这样就打破农户宅基地面积限制,实行了超标收费制,将有利于节约利用土地。同时,土地行政主管部门应积极为宅基地实行登记,并发给证书,从而建立起类似城市居住用地的相关登记制度。

二要设定宅基地使用限期。根据现行法律规定,与城市土地使用制度不同,农民宅基地使用权的存续是以农舍存在为前提的,只要农舍存在,宅基地使用权即为无期限,这种无限期使用宅基地不利于节约土地,不利于城乡协调发展。建立起宅基地有期限使用制度就完全可以对期满不再需要的宅基地的使用权收回,避免浪费土地,同时这也与城市土地使用制度相一致,便于形成城乡统一的居住用地市场。对于农民宅基地的使用期限,笔者认为,可以考虑与城市住宅用地一致,定为70年,期满可以申请延期,是否准许由主管机关决定。

五、结语

建立城乡统一的建设用地市场 篇3

编者的话：十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对土地制度改革做了全面、整体、系统的部署，本刊综合部分权威人士的相关观点，以求对此次改革做出更加明晰的解读。

建立城乡统一的建设用地市场基本要求是，统筹城镇建设用地与农村集体建设用地和宅基地，统筹增量建设用地与存量建设用地，实行统一规划，遵循统一规则，建设统一平台，强化统一管理，形成统一、开放、竞争、有序的建设用地市场体系。

土地是最重要的生产要素之一。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出建立城乡统一的建设用地市场，明确了深化农村土地制度改革的方向、重点和要求，对于全面建立土地有偿使用制度、构建现代市场体系、发挥市场在资源配置中的决定性作用；对于缓解城乡建设用地供需矛盾、优化城乡建设用地格局、提高城乡建设用地利用水平、促进政府职能和发展方式转变；对于切实维护农民土地权益、促进城乡统筹发展、保持社会和谐稳定，都将产生广泛而深远的影响。学习理解中央关于建立城乡统一的建设用地市场的精神，概括起来主要有三个方面。

扩大权能是基础

《决定》的一个亮点，就是进一步扩大了土地的权能，不仅允许土地承包经营权抵押、担保，而且赋予了农村集体经营性建设用地与国有建设用地平等的地位和相同的权能。《决定》提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，“完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”这为建立城乡统一的建设用地市场提供了制度保障。

首先，完善农村集体经营性建设用地权能是治本之策。现代市场经济是统一开放、公平竞争的经济，要求各类要素平等交易，农村集体经营性建设用地作为重要的生产要素也不例外。长期以来，农村集体土地所有权与国有土地所有权地位不对等、集体建设用地产权不明晰、权能不完整、实现方式单一等问题已经成为统筹城乡发展的制度性障碍。法律规定，农村集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设，农村集体建设用地不能单独设立抵押。除农村集体和村民用于兴办乡镇企业、村民建设住宅和乡 （镇）村公共设施和公益事业外，其他任何建设不能直接使用集体土地，都要通过征收程序将集体土地变为国有建设用地。法律限制过多，导致农村集体建设用地财产权利实现渠道受阻，制约了农村集体建设用地市场建设，农民土地权益受到损害。多年来特别是党的十七届三中全会以来，一些地方积极开展集体建设用地和宅基地改革探索，取得了重要进展，广东、安徽、湖北等省先后出台了全省性的规范集体建设用地流转的规定，为完善农村集体建设用地权能奠定了实践基础。

其次，坚持同等入市、同权同价。为解决上述突出问题，《决定》在深入总结国内外经验的基础上提出，农村集体经营性建设用地实行同等入市、同权同价。同等入市意味着农村集体经营性建设用地可以与国有建设用地以平等的地位进入市场，可以在更多的市场主体间、在更宽的范围内、在更广的用途中进行市场交易，为完善农村集体经营性建设用地权能指明了方向；同权同价意味着农村集体经营性建设用地享有与国有建设用地相同的权能，在一级市场中可以出让、租赁、入股，在二级市场中可以租赁、转让、抵押等，为完善农村集体经营性建设用地权能提供了具体明确的政策依据。这必将为深化农村土地制度改革注入强大动力，进而开启农村土地制度改革的破冰之旅。

第三，严格用途管制和用地规划管理。《决定》强调，农村集体经营性建设用地入市要以严格用途管制、符合用地规划为前提。建设用地具有较强的不可逆性，实现土地资源的优化配置，既要发挥看不见的手的作用，也要发挥看得见的手的作用。要坚持两手抓，两手都要硬。实行用途管制是世界大多数国家的通行做法，这是确保土地利用经济效益、社会效益、生态效益相统一的根本途径，是统筹经济发展与耕地保护的重要举措。无论是国有建设用地还是农村集体经营性建设用地都要遵守用途管制和用地规划。

征地改革是关键

征地制度既是国有建设用地市场建设的基本制度，也关系到农村集体经营性建设用地市场发展的空间，更关系到农民的切身利益。为了贯彻落实党的十八大报告提出的要求，切实解决征地中存在的突出问题，在总结征地制度改革经验的基础上，《决定》指出了深化征地制度改革的方向和重点任务，就是缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

解决征地问题的根本出路在于深化改革。多年来，土地征收制度在保障我国工业化、城镇化对建设用地的需求方面作出了历史性贡献。但在实践中，现行征地制度暴露出一系列突出问题。随着征地规模和被征地农民数量的逐年增加，引发的社会矛盾也逐年增多，导致涉及征地的信访居高不下，群体性事件时有发生，社会风险加剧。这既与现行法律法规执行不到位有关，也与征地范围过宽、征地补偿标准偏低、安置方式单一、社会保障不足、有效的纠纷调处和裁决机制缺乏有关。征地引发的问题，核心是利益，根子在制度，出路在改革。按照党的十七届三中全会深化征地制度改革的要求，各省（区、市）制订公布并实行征地统一年产值标准和区片综合地价，较大幅度提高被征地农民的补偿标准并建立定期调整机制；一些地方积极开展征地制度改革试点，探索缩小征地范围和留地安置等让被征地农民分享增值收益的多种方式，为改革征地制度奠定了基础。

缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。这与党的十七届三中全会关于深化征地制度改革的要求是一脉相承的。缩小征地范围，就是按照《中华人民共和国宪法》规定的精神，将征地界定在公共利益范围内，逐步减少强制征地数量，从源头上减少征地纠纷的产生，同时也为建立农村集体经营性建设用地市场留出充足空间。规范征地程序，就是通过改革完善征地审批、实施、补偿、安置、争议调处裁决等程序，强化被征地农民的知情权、参与权、收益权、申诉权、监督权，进一步规范和约束政府的征地行为，防止地方政府滥用征地权。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，就是从就业、住房、社会保障等多个方面采取综合措施维护被征地农民权益，使被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障，确保社会和谐稳定。

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建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。这体现了党的十八大报告关于提高被征地农民在土地增值收益中所占比例的要求，意味着被征地农民集体和个人除了得到土地合理补偿外，还能通过一定方式分享一定比例的增值收益，并且所获得的增值收益要向个人倾斜。这不仅是重大的理论创新，也是维护被征地农民利益的强有力举措，必将进一步深化征地制度改革，为切实解决征地突出矛盾、促进社会和谐稳定奠定制度基础。同时，建立土地增值收益分配机制，要求我们将深化征地制度改革与建立农村集体经营性建设用地市场统筹考虑，同步研究、系统设计、协调推进，平衡好相关各方的利益关系，确保改革平稳推进。

城乡统一是方向

改革开放以来，我国城镇国有建设用地市场建设从无到有、从小到大、从无序到规范，取得了明显成效，但农村集体建设用地市场发展不平衡、不规范的问题十分突出，城乡建设用地市场呈现明显的二元特点。《决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场，为今后土地制度改革指明了方向。建立城乡统一的建设用地市场是一项长期艰巨的任务，需要深入研究、系统设计，区分轻重缓急，分步实施、配套推进，不断把改革引向深入。基本要求是统筹城镇建设用地与农村集体建设用地和宅基地，统筹增量建设用地与存量建设用地，实行统一规划，遵循统一规则，建设统一平台，强化统一管理，形成统一、开放、竞争、有序的建设用地市场体系。

第一，规范农村集体经营性建设用地流转。

随着社会主义市场经济的发展，农村集体建设用地和宅基地有了较大增值空间，自发隐形无序流转十分普遍，城乡结合部尤为突出。由于这种流转不符合法律规定，缺少有效监管措施和办法，存在巨大法律风险，一旦发生纠纷，集体建设用地和宅基地所有者、使用者的权益都难以得到有效保护。要借鉴国有建设用地管理的经验，加快建立农村集体经营性建设用地流转制度，并将农村集体经营性建设用地交易纳入已有国有建设用地市场等交易平台，促进公开公平公正和规范交易。大力培育和发展城乡统一建设用地市场信息、交易代理、市场咨询、地价评估、土地登记代理、纠纷仲裁等服务机构。

第二，切实维护农民宅基地用益物权。

《决定》提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”当前农村宅基地问题十分突出，一是农村宅基地取得困难，违法点多面广，治理难度大；二是退出机制不健全，既造成宅基地闲置，也影响农民财产权益的实现，在一定程度上阻碍了农民顺利进城落户。这既有管理不到位的因素，也有制度和政策不适应的问题。维护农民宅基地用益物权，推动农民增加财产性收入，必须改革完善宅基地制度，在确保农民住有所居前提下，赋予农民宅基地更完整的权能，并积极创造条件，将其逐步纳入城乡统一的建设用地市场。

第三，进一步扩大市场配置国有土地的范围。

《决定》指出，“减少非公益性用地划拨”，“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。就是要让市场在国有建设用地配置中发挥更大作用。虽然国有土地有偿使用推行多年，但重点是在新增建设用地，大量存量建设用地属于划拨用地，划拨用地比例依然偏高，存量划拨用地的盘活还存在政策障碍，二级市场的作用尚未充分发挥。同时，在新增建设用地中经营性基础设施用地等尚未纳入有偿使用范畴。从未来发展趋势看，新增建设用地增长将受到严格制约，存量建设用地的盘活将成为建设用地供给主要来源。因此，在进一步扩大国有建设用地市场配置新增建设用地范围的同时，必须大力发展和规范完善租赁、转让、抵押二级市场，鼓励支持盘活存量建设用地，为建设资源节约型社会、促进经济结构调整和发展方式转变作出积极贡献。

第四，建立建设用地合理比价调节机制。

《决定》要求：“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。”价格是实现土地资源优化配置的重要手段。多年来，居住用地价格过高、工业用地价格过低，导致资源利用效率降低、产业结构失衡，影响民生事业和经济持续健康发展。对这个问题，各级政府要引起高度重视，切实加强土地供需调节，加快构建居住用地和工业用地合理比价调节机制，促进地价合理回归和土地市场健康发展。

第五，系统安排建立城乡统一建设用地市场的配套措施。

建立城乡统一建设用地市场涉及重大利益格局调整，事关全局、意义重大、政策性强，是一项极为复杂的系统工程。必须切实加强领导，坚持培育扶持和严格管控相结合，从法制建设、用途管制、确权登记、市场管控、共同责任等方面整体设计、配套推进。

加快推进相关法律法规修改和制度建设。这是建立城乡统一建设用地市场的首要任务。要在深入研究重大问题和系统总结各地改革实践经验的基础上，抓紧修改《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规。同时，加快推进建立统一建设用地市场的相关制度建设。抓紧研究出台农村集体经营性建设用地流转条例、农村集体土地征收补偿安置条例。改革完善土地税制，合理调节农村集体建设用地流转收益，促进城乡建设用地市场繁荣发展。

全面落实用途管制要求。这是建立城乡统一建设用地市场的重要前提。以第二次全国土地调查和年度土地利用变更调查数据为基础，以土地利用总体规划为依托，综合各类相关规划，加快建立完善国土空间规划体系，明确城乡生产、生活和生态功能区范围，充分考虑新农村建设、现代农业发展和农村二、三产业发展对建设用地的合理需求，为建立城乡统一的建设用地市场提供用途管制和规划安排。

扎实做好城乡建设用地确权登记发证工作。这是建立城乡统一建设用地市场的重要基础。加强农村地籍调查，尽快完成农村集体建设用地、宅基地和城镇国有建设用地的确权登记发证工作。加快建立城乡建设用地统一登记信息查询系统。抓紧研究制定不动产统一登记条例。

严格对城乡统一建设用地市场的管控。这是建立城乡统一建设用地市场的重要保障。深化农地转用计划和审批管理制度改革。建立健全农村集体建设用地节约集约标准体系。加强城乡建设用地供应和利用的统计监测和形势分析。切实发挥土地储备对建设用地市场的调控功能。对现有违法违规城乡建设用地开展全面清查并研究制定处理政策。加强新形势下对城乡建设用地违法违规行为的执法监察。加强基层国土资源管理机构和能力建设。

协力构建共同责任机制。这是建立城乡建设用地市场的重要措施。充分发挥方方面面的积极性、主动性和创造性，形成推进合力。必须坚持党的领导，人大、政府、政协等各负其责；必须加强部门联动、政策协调，健全统筹协调推进改革的工作机制，统筹规划和协调重大改革；必须充分相信群众、依靠群众，切实发挥农村集体经济组织的主体作用，增强其履行农村集体土地所有者职责和维护农民土地权益的能力。

（原文载12月19日《人民日报》）

城乡建设用地增减挂钩 篇4

一、内涵：207 号文规定: 城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩, 是指依据土地利用总体规划, 将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区(简称项目区), 通过建新拆旧和土地复垦, 最终实现项目区内建设用地总量不增加, 耕地面积不减少、质量不降低, 用地布局更合理的土地整理工作。

二、城乡建设用地增减挂钩应遵循的原则

统筹规划与优化配置的原则，尊重民意与保障权益的原则，指标挂钩与质量管理的原则，人文风貌与持续发展的原则，多元投入与收益挂钩的原则。

三、挂钩的意义

通过“挂钩”, 一方面改变农村建设用地利用效率低下的现状, 另一方面有效控制城镇盲目扩张、乱占耕地的现象, 保持耕地数量不减少, 质量不降低。确实实现土地利用总体规划确定的目标,并带来巨大效益。

(1)社会意义

A通过挂钩规划的实施, 缩减了农村建设用地, 为地方经济和城镇建设争取了发展空间,B通过农村建设用地整理可以改善农业生产条件和农民生活条件, 提高土地经营规模化、集约化程度, 促进土地资源的可持续利用,C通过农村建设用地整理可以增加有效耕地面积, 缓解人地矛盾, 扩大农村剩余劳动力就业, 改善农村人居环境, 提高农业产量, 增加农民收入, 有利于农村社会的稳定和安全。(2)经济意义

通过挂钩规划有利于增强农业后劲, 促进了农业产业结构和经济结构的调整, 以及农村现代 化建设,加快当地农民奔小康的伐;有利于拓展城市建设用地空间,获取新增建设用地指标, 扩大和带动相关二、三产业的持续发展, 促进当地经济繁荣;有利于政府从建房、拆房、安置等环节最大程度上保障农民的利益使农民节约了建房成本,;有利于使基本农田向保护区集中, 有效地保护耕地,等于保护了农民的经济利益。

(3)生态意义

通过挂钩规划有利于田、水、路、林、村的综合开发建设, 能提高土壤肥力水平, 改善农作物生长环境, 促进生态系统的稳定和土地生产力的提高;有利于改善农业生产条件, 耕地质量将得到全面改善, 促进土地资源的可持续利用;有利于改造村内的道路, 改善村内的交通状况;有利于提高植被覆盖面积, 减少垃圾、污水对环境的污染, 使居民的环境保护意识得到提高, 有效控制农村生活、生产环境无序的状态,使农村生态环境得到强有力的改善和保护;有利于减少建设用地对耕地的增量需求和提高农村土地的植被覆盖面积, 改善农村生态环境。

四、挂钩项目中存在的问题

1.统计台帐、规划图的数据不统一。2.在挂钩过程中以土地利用总体规划图为底图。3.占好地补劣地, 整理形成的耕地质量差4.没有充分保障农民的权益。5.城乡规划不衔接, 规模与空间布局存在矛盾.6土地整理成本大, 政府财政有压力

五、政策和建议

城乡统一建设用地市场 篇5

告

城乡建设用地增减挂钩试点自查报告 2月22号，省厅召开全省城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查电视电话会议，市国土资源局组织全市国土资源系统主管领导和相关人员参加了本次电视电话会议，电视电话会议结束后，副局长针对清理检查工作做了重要讲话，强调各市县国土主管部门要高度重视此次清理检查工作，提前做准备迎接检查。

3月7号，市国土资源局下发了《关于转发辽宁省城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作方案的通

知》，按照省厅《关于辽宁省城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作方案的通知》文件要求和市局的统一安排部署，我局认真组织开展了城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治的清理检查工作，现将近阶段自查清理工作情况汇报如下： 成立了清理检查工作小组 组长：局长 副组长：副局长 副局长

成员：综合规划科科长 征转用地管理科科长 耕地保护科科长 自查清理工作 通过核查，以来市没有开展农村土地整治工作。

市才开始开展城乡建设用地增减挂钩试点工作，共申报两个挂钩试点项目区。现将这两个挂钩试点项目区申报情况汇报一下：

市国土资源局8月份开始组织相关科

室人员专门开展增减挂钩试点工作，通过调查摸底确定市首次申报挂钩试点项目区拆旧地块为已废弃的灌赛铁路和丹东张家沟硫化铁矿铁路。拆旧地块确定后，我局聘请了有资质的测绘部门对拆旧地块可复垦整理为耕地路段进行了实测，同时聘请有资质有挂钩试点工作经验的作业队伍编制挂钩试点项目区实施规划，项目区实施规划经市国土资源局组织专家评审通过后，我局组织申报材料，12月份报到省厅。省厅接到挂钩试点项目区申报材料后，已组织人员到市挂钩试点项目区拆旧地块和建新留用地块进行了现场勘查，现挂钩试点项目区申报材料已经省厅已会审通过待审批。1.拆旧区情况

市已申报的两个挂钩试点项目区拆旧地块是已废弃的灌赛铁路和丹东张家沟硫化铁矿铁路，这两条铁路建设用地可整理复垦为耕地面积达公顷，其中灌赛铁路可整理复垦耕地136公顷，张家沟硫化铁矿铁路可整理复垦耕地公顷。这

两条废弃铁路原是地方铁路货运专线，这两条地方铁路随同丹东所属22家国有企业一并移交，后因煤矿企业和硫化铁矿关闭，这两条铁路就废弃不再使用了，并于将这两条铁路线路全部拆除。

这两条废弃铁路建设用地整理复垦后，权属不变，仍然为国有土地，所整理复垦出耕地的生产经营活动由市政府组织实施。

这两个挂钩试点项目区拆旧区内拆旧地块均为铁路用地，因此项目区拆旧地块不涉及拆迁农户和农村人口，不需要安置。

这两个挂钩试点项目区拆旧规模186公顷，可整理复垦耕地公顷，申请挂钩周转指标148公顷，计划在增减挂钩试点项目区实施规划的第三个内全部归还。

2.建新区情况

⑴市凤山等经济管理区城镇建设用地增加和赛马等镇农村建设用地减少挂钩试点项目区建新留用地块情况：

项目区拆旧地块不涉及拆迁农户，不安排建新安置区，建新留用区集中在凤山经济管理区凤凰山村、大梨树村和草河经济管理区保卫村。

凤山项目区建新留用地块使用挂钩周转指标公顷，这些挂钩周转指标均在第一内使用，在第二和第三内归还。

⑵市通远堡等镇城镇建设用地增加和爱阳镇农村建设用地减少挂钩试点项目区建新留用地块情况：

项目区拆旧地块不涉及拆迁农户，不安排建新安置区，建新留用地块分布在通远堡镇小黑山村、青城子镇园艺村、四门子镇四门子村和陈小岭村、大兴镇佟家村、刘家河镇蛟羊峪村、草河经济管理区山东沟村和保卫村、凤凰城经济管理区西街村和新民村、凤山经济管理区凤凰山村和站前朝鲜族村、边门镇边门村、白旗镇后营子村。

通远堡项目区建新留用地块使用挂钩周转指标公顷，这些挂钩周转指标均在

第一内使用，在第二和第三内归还。

城乡统一建设用地市场 篇6

工作报告

为推进节约集约利用土地，切实保护耕地，盘活城乡存量建设用地，落实省、市城乡建设用地增减挂钩工作精神，缓解我区城镇村建设用地供求矛盾，促进城乡统筹发展，根据国土资源部《关于印发〈城乡建设用地增减挂钩试点管理办法〉的通知》（国土资发[2008]138号）、四川省国土资源厅《关于印发〈四川省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法〉的通知》（川国土资发

[2008]68号）文件精神，结合我区实际，今年着手申报一个试点项目，现将该项工作做如下汇报。

一、城乡建设用地增减挂钩概念

城乡建设用地增减挂钩(以下简称挂钩)是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

二、挂钩项目实施工作任务及步骤

1、项目申报

国土资源局和各乡镇人民政府依据土地利用总体规划和城

镇规划，结合土地综合整治、新农村建设和农村危房改造等工作，在充分尊重农民群众意愿的前提下，初步确定项目区位置和规模。并按照国土资源听证管理规定的法定程序，对项目区选点布局、农房拆迁安置补偿、土地整理复垦等组织听证、论证。国土资源局依照国家和四川省相关规定编制项目区实施规划，并附相关立项申报材料，经市国土资源局审查后，出具审查意见并转报省国土资源厅审批。

2、项目实施

国土资源局制定项目区实施规划方案，逐级上报省国土资源厅审批。县(区)国土资源局应按批准的实施规划方案组织实施。拆旧地块土地整理复垦工作要严格执行国家、省、市土地整理复垦的有关规定，涉及工程建设的必须严格执行项目法人制、招投标制、合同制、公示制、监理制和廉政建设制度。项目区内建新地块需要征收为国有土地的，可按乡镇或城市批次以建设用地报批。

3、项目竣工验收

依据批准的项目区实施规划方案及有关规定，项目竣工后，按相关规划准备验收材料，县(区)国土资源局自查，市国土资源局对拆旧地块的复垦数量和质量、建新地块的规模及挂钩周转指标归还情况进行初验，省国土资源厅组织终验，并出具验收意见函。

三、保障措施

1、职能职责分工

区政府主导，国土资源部门负责项目申报，储备中心负责实施，乡镇人民政府及相关部门通力协作。

2、资金统筹

一是财政部门列支专项经费，二是相关专项资金统筹，三是银行借贷资金，四适度吸纳社会资金。

3、宣传动员

城乡统一土地市场制度构建探讨 篇7

1.1 我国土地市场制度具有典型的二元特征

我国城乡割裂的土地市场制度结构, 表现为典型的二元特征。一是土地产权城乡二元, 农村土地属农村集体所有, 城市土地属国家所有, 城乡土地所有权及其使用权之间不准自由交换;二是城乡土地用途二元, 农村土地农用, 城市土地用于城市经济建设, 城乡土地不能自由合理流转;三是城乡土地市场二元, 城乡土地市场是割裂的, 城市土地市场环节少于农村, 农村土地市场化的结构以土地流转、租赁、合作入股共同开发为主, 城市土地市场化则是多元化形式;农村土地市场化要以不改变土地用途和保证农民的土地承包权为前提, 城市土地市场化则没有这方面的限制;四是城乡土地价格二元, 城乡土地价格体系是割裂的;五是城乡土地规划和土地管理二元, 规划和管理政出多门, 导致农村土地规划和管理薄弱而无力。市场垄断和城乡土地市场割裂, 一方面排除市场机制造成农地非农化过渡, 另一方面驱使地方政府过度征地和逐利。二者同时导致用地粗放、效率低下、非可持续利用和侵害农民的土地财产权益, 使社会效率和公平双双受损。

1.2 国家土地征收 (用) 制度安排导致农村土地价值被低估

土地征用制度主要是指农地征用制度, 是指国家针对集体所有土地的征用制度, 也就是国家基于公共目的的需要, 依法将集体所有的土地收归国有, 并给予失地农民一补偿的法律制度。随着工业化、城市化的加速, 必然有相应量的农村土地转换成城市或工业用地, 在我国, 这个转换的惟一合法途径是土地征收。国家一边从农民手里低价征收到土地, 之所以说是低价, 是因为现行有关法律规定, 征收耕地的补偿费用按原土地用途产值的若干倍进行补偿, 而非土地的市场价格;一边高价在城市土地市场出让, 二者之间有相当大的价差甚至是巨额的获利空间。从理论上讲, 一定面积收益为l的农田, 转换为工、商用地, 其收益可增加为10倍、100倍, 甚至更多。实证研究结果表明, 经济发达地区土地征收、土地出让和市场交易三者的价格比大约为1∶10∶50。可见, 在土地权利价值实现的过程中, 市场机制被排除在外, 土地均衡价格形成机制和基于竞标地租理论的一般土地利用机制不起作用, 当然也就不存在土地的供给与需求通过市场机制的作用形成土地的均衡价格, 同样也不会得到基于竞标地租理论模型的平滑和连续的均衡地租曲线, 在这里, 由于行政垄断定价势力, 导致竞标地租曲线折断。这是又一层意义上的土地市场的价格割断, 也是最实质意义上的割断。

2 构建城乡统一土地市场制度的可行性

国外土地市场制度的历史变迁向我们说明, 土地使用权能和土地市场在本质上是统一的, 不同的土地市场管理制度仅仅是因为不同的土地利用方式而已。纵向上看, 随着社会大分工和城市的形成, 从而形成了城市同周围农村相对立的地域分工时, 才具有近代的意义。即城市与农村的差别在于社会分工的差异上, 城乡土地利用的功能分区取决于社会经济形态的演变, 城乡土地利用的各个方面反映和适应的是社会经济的差别, 那么对于农村土地和城市土地而言, 相同的利用方式下其土地经济属性和政策应该是一致的。即对于土地市场的建立, 土地价格内涵的确定应该在同类型的用地类型中达到一致, 同时对于土地流转和土地产权的限制都应该是出于国民经济发展的必要而针对不同土地利用类型。横向上来看, 国际上各个国家或地区对于土地市场管理政策的差异都 是集中在对于不同土地利用类型上而采取不同的政策, 特别是对于农地和非农地之间的差异。国家对于同一产权主体下的农地和非农用地采取不同政策, 这种不同并不是因为土地权能或权属差异, 或者是行政范围归属的不同而产生的, 仅仅是因为两种土地截然不同的利用方式而产生的。

上述土地市场制度理论为我国城乡统一土地市场制度的创新提供了强有力的理论依据和发展方向。因此, 我国土地管理政策的制定也应该是在城市和乡村之间没有根本上的割裂和差异的基础上, 达到城乡土地市场制度的统一, 使得不论在农村还是城市, 等同经济属性或产权的土地应该具有等同的土地使用、交易、收益和处分的权利。

3 城乡统一土地市场制度创新的政策建议

(1) 明晰土地产权, 强化法律保障。首先, 应明确集体土地所有权主体代表, 消除所有权主体多元性问题。其次, 要完善农户的承包权、 稳定农户的土地使用权, 丰富土地承包权的权能范围, 赋予农户对土地享有排他的占有权和使用权、自由的处分权和转让权、独享的收益权, 并通过延长土地承包年限来稳定农户的土地使用权。最后, 应运用法律对农户拥有的权能予以明确和保障, 使农村土地流转走上法制化轨道。

(2) 允许农村建设用地入市, 建立农村农地流转市场。完善农村土地流转管理办法, 引导建设用地使用权的合理流动;修改《土地管理法》等相应的法律法规, 促进农村农用地的合理流动。集体建设用地隐形市场客观存在, 反映了市场经济条件下对农村集体建设用地使用权流转的内在需求。国家应顺应客观现实的需要, 明确农村建设用地入市的合法性, 并从制度上加以规范, 引导农村集体建设用地的高效、合理利用。农村建设用地的利用和管理可参照城镇国有建设用地的模式进行。但考虑到农村土地的保障功能, 建议将其收益与建立农村社会保障体系联系起来。这样既能盘活土地, 又能使失去土地的农民生活得到一定的保障。

(3) 改革土地征用制度, 切实保障农民利益。明确“公共利益”概念的内涵, 对非公益性的经营用地可采用农用地转用的办法依法按市场交易规则加以解决。切实做好失地农民的安置工作, 走多元化安置之路。提高征地补偿标准, 增加征地补偿的内容。明确产权主体, 完善土地产权权能, 制定征地补偿的分配办法。鉴于征地的重要性及实际操作的复杂性, 建议对土地征收、征用制定专门的法律规范。明确征地权, 严格控制征地范围, 规范征地审批程序, 提高征地透明度。

(4) 建立城乡统一的土地市场, 打破城乡二元结构, 使城镇土地市场与农村集体建设用地市场合并运行, 形成一个统一的建设用地市场, 实行建设用地市场与农用地市场的分离, 最终实现土地资源在全社会范围内的合理、有效配置。充分发挥市场对农村土地资源的基础配置作用, 一方面要建立科学的土地价格评价机制, 结合我国具体国情, 学习外国成熟的土地市场运行机制, 积极探索出科学的土地价格评估机制;另一方面, 要建立完善的中介服务机构, 政府应支持建立农村土地流转机构, 形成系统的土地流转服务体系, 完善从上到下的全方位的中介服务系统, 建立各类与土地流转有关的中介服务机构。

(5) 规范政府行为, 提高履职效率。要转变政府职能, 净化市场环境。改革不同的土地管理制度及政策, 如税收政策等, 以消除城乡土地市场协调发展的制度障碍。界定政府的行政空间和职能范围, 防止行政权力的滥用。防止土地市场中出现“寻租活动”、“隐形市场”, 变暗箱操作、灰箱操作为公开交易, 政府应公开办事程序, 提高透明度。通过进一步完善监督机制, 加大对扰乱农村土地市场秩序的处罚力度。

摘要：从我国城乡土地市场现状入手, 揭示了农村土地市场改革滞后的特征和原因, 对构建城乡统一土地市场制度的必要性和可行性进行了深刻分析, 并提出了相关政策建议, 相信对发展我国农村经济、缩小城乡差距和实现城乡协调发展具有一定的借鉴意义。

关键词：城乡统一土地市场,二元特征,制度安排

参考文献

[1]陈翠芳, 娄策群, 朱青.我国土地市场的发展现状与对策[J].经济问题研究, 2006, (8) .

[2]张合林.城市化进程中土地征用制度的经济学分析[J].上海经济研究, 2006, (2) .

城乡统一建设用地市场 篇8

摘要：建立城乡统一建设用地市场是城乡统筹发展的迫切需要，是缩小城乡经济发展差距的有效手段。文章论证了城乡统一建设用地市场与城乡经济协调发展的内在联系，分析了内蒙古自治区城乡经济发展存在一的差距，剖析了自治区建立城乡统一建设用地市场、促进城乡经济协调发展的有利条件。并以城乡经济协调发展为前提，提出了建立集体土地流转机制、推进宅基地流转、征地制度改革等建立的城乡统一建设用地市场的对策建议。

关键词：城乡统一建设用地市场；城乡经济协调发展

1. 引言

城乡关系是伴随着“城市”的产生而出现的。改革开放以后，随着城镇化的快速推进，城市和农村的矛盾就此产生，并伴随着经济的快速发展而进一步加剧。近年来，“缩小城乡经济发展差距”、“健全城乡发展一体化体制机制”等成为诸多学者研究的热点问题。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“健全城乡发展一体化体制机制”及“建立城乡统一的建设用地市场”等土地改革目标，进一步为城乡统筹发展指明了研究方向。

目前，对城乡统一建设用地市场研究主要集中在如何构建、对策建议等方面，而忽略了建立城乡统一建设用地市场与经济协调发展的关系。弄清城乡统一建设用地市场对城乡经济协调发展的作用及其两者的内在联系，不仅对缩小城乡经济发展差距具有实践意义，也是建立城乡统一建设用地市场的基础。

2. 城乡统一建设用地市场与经济协调发展的内在联系

2.1 城乡统一建设用地市场的内涵

城乡统一建设用地市场是指在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价[1]。建立城乡统一建设用地市场是规范土地市场的有效手段，也是发挥市场优化配置作用的必然要求。从构成要素来看，城乡统一建设用地市场主要包括交易主体、交易对象、交易工具及交易价格等。从研究内容上来看，城乡统一建设用地市场主要包括集体经营性建设用地流转、农村宅基地流转、征地制度改革及交易平台建设等。

2.2 城乡经济协调发展的内涵

城乡经济协调发展的实质是协调和发展。经济发展与经济增长不同，它不仅代表了经济总量的增加，还代表了产业结构和社会结构的优化、社会生活质量和投入产出效益的提高等。协调是指不同区域间或经济产业结构间的平衡与相互促进作用。城乡经济协调发展的内涵即在协调机制的作用下，城市和农村的经济发展实现和谐的、互利的、合理的、有比例的发展，使事物整体效应达到最大满意度的可持续的发展。

2.3 城乡统一建设用地市场与经济协调发展的关系

土地市场也是一种生产要素市场，是现代市场经济的重要组成部分。自国家实行国有建设用地有偿使用制度以来，国有建设用地市场得到蓬勃发展，并在发展过程中逐步完善，形成了成熟的市场体系。成熟的国有建设用地市场是土地资源优化配置的前提，也是产业结构优化的基础。产业结构作为经济发展的一项重要组成部分，是在不断的结构调整过程中实现经济协调发展的。因此，完善的国有建设用地市场对经济协调发展起到一定的促进作用。

但是，完善的土地市场是由国有建设用地市场和集体建设用地市场两部分组成的。由于土地所有权的二元结构，农村建设用地只能通过“农转用——征收——供地”的运作模式合法的进入建设用地市场。而在建设用地指标不足或无法通过正常法律途径实现农村建设用地征收时，在市场机制和巨大潜在利益的驱使下，农村建设用地开始进行大量的隐性交易，如将耕地出让、转让、出租用于非农业建设，以租代征、宅基地非法买卖等，严重扰乱了正常的土地市场秩序，破坏了政府机构对用地结构及产业结构的有效调控，制约了产业结构的优化升级，阻碍了经济的协调发展。

因此，国有建设用地市场和集体建设用地市场相互作用、相互影响，是密不可分的整体，二者共同作用于土地市场的运行机制，对经济协调发展产生积极的影响。建立城乡统一的建设用地市场不仅是完善土地市场的迫切需求，也是优化土地资源配资、优化产业结构调整，实现城乡经济协调发展的重要途径。

2.4 城乡统一建设用地市场对经济协调发展的导向作用

2.4.1城乡统一建设用地市场对经济主体的导向作用

价格机制、供求机制和竞争机制是构成土地市场运行的三大要素。土地市场通过其价格机制来引导经济主体对土地的供给与需求。

土地作为特殊商品在土地市场中进行流通，土地市场通过市场机制调节土地资源的配置，使土地供求双方即经济主体自愿达成有偿转让交易。城乡统一建设用地市场的建立，可以使经济主体之间的交易更加公平、透明，避免农村集体建设用地市场隐性交易扰乱正常的市场秩序，通过统一的、完善的市场运行机制调节土地供求双方的交易意愿，实现土地供需不平衡向平衡状态的转换。

2.4.2城乡统一建设用地市场对产业结构的导向作用

土地市场是通过土地资源优化配置对土地利用结构的调整来实现对产业结构的影响作用。在国民经济发展的初期，第一产业作为经济发展的支柱产业，土地利用结构以农用地为主。随着工业化经济的发展，第二、三产业的比重大于第一产业，土地利用结构相应的由农用地向建设用地倾斜，在此过程中，农用地通过土地市场体系向建设用地进行转化。但是，由于集体建设用地市场的不完善，土地市场受建设用地指标及征收土地的限制，在土地利用结构调节的过程中，难免会出现无法满足土地需求的情况，这在一定程度上阻碍了产业优化升级。因此，建立城乡统一建设用地市场，使集体建设用地与国有建设用地“同权同价”有助于促进产业结构优化升级。

3. 内蒙古城乡经济协调发展现状

3.1 自治区城乡经济发展不协调的主要表现

3.1.1 城乡人均收入水平

城乡经济发展不协调，是我国当前经济发展中的突出问题，也是内蒙古城乡经济发展的突出问题。首先，城乡居民人均收入不协调是城乡经济发展不协调的主要表现。

根据表3-1，自治区城乡居民收入水平存在一定差距，城镇居民可支配收入是农村牧区居民总收入的1.8倍左右，并在2013年呈现上升趋势。如果考虑城镇居民享有的社会保障、城镇居民补贴等隐性福利，城乡居民收入水平还会进一步扩大。同时，城乡居民收入绝对差呈现逐年增长趋势，从2007年的5591元增加到了2013年的13023元，增加了超过2倍，这从另一方面也表明自治区城乡经济发展差距在逐步扩大。

3.1.2 城乡居民生活水平

城乡居民消费水平是生活水平的具体体现，同样也是城乡经济发展不协调的主要表现。

3.2 自治区城乡经济协调发展的有利条件

3.2.1 集体建设用地抵押探索为城乡经济协调发展奠定了基础

2013年6月，内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发《内蒙古自治区集体建设用地使用权抵押暂行管理办法》的通知（内政办发〔2013〕60号）。《办法》的实施，为进一步鼓励集体建设用地使用权人和各类金融机构积极开展集体建设用地使用权抵押活动，规范集体建设用地使用权抵押中的申请、评估、登记等程序，正确引导集体建设用地使用权抵押融资，努力为集体建设用地使用权抵押融资创造良好的政策环境提供了政策支持，同时也为进一步实施集体建设用地流转，促进城乡经济协调奠定了基础。

3.2.2农村牧区宅基地管理研究为城乡经济协调发展提供了数据支持

农村宅基地管理是农村土地管理的重要组成部分，也是农村土地管理中的重点和难点。针对农村宅基地管理面临新的形势，农村牧区宅基地法律关系不完善、不明确等问题，2014年7月，自治区开展了“农村宅基地管理的课题研究”。课题研究在大量实证调研的基础上，分析了自治区宅基地用地标准、审批权限、合理退出等问题，为实现农村牧区宅基地流转，保障农牧民合法财产权益，实现城乡经济协调发展提供了详实的数据支持。

3.2.3 征地制度改革为城乡经济协调发展提供了实证案例

土地征收关系到国家、集体和个人的利益冲突和利益平衡，是城乡矛盾的突出表现。改革开放以来，自治区稳步推进新农村与新牧区建设，工业化、城镇化快速发展，全区城镇化率已经达到55%，比2005年提高7.8个百分点。累计新增城镇人口211万人，城市建成区面积扩大了161平方公里。随着工业化和城市化的加速推进和农地非农化节奏的不断加快，现行征收制度极大地阻碍了城乡经济协调发展。自治区和林格尔县作为国家土地征收制度改革三个试点之一，不仅站在了土地征收制度改革的前沿，更为城乡经济协调发展研究提供了实证案例。

4. 建立城乡统一建设用地市场促进经济协调发展的对策建议

4.1 建立集体土地流转机制，大力发展村镇企业

集体土地流转是建立城乡统一建设用地市场的一项重要内容。集体土地流转机制的建立一是要从政策层面突破创新，制定相应的集体土地流转管理办法，使集体土地流转有法可依；二是建立有效的市场准入制度和抗风险机制，即对于集体土地流转交易的受让方进行严格的资格审查和信用评估，防止受让方因资金或信用问题无法履行合约给农民带来风险；三是建立政府资金扶持机制，由政府在每年的财政预算中，预算处部分扶持资金，保证集体土地流转的前期运行。

通过集体土地流转机制的建立，可以在农业产业结构和工业产业结构两个方面促进农村经济的发展。在农业产业结构方面，通过集体土地流转，盘活闲置或低效利用的土地资源。土地市场通过其市场机制，把农民流转出来的土地，通过租赁等形式向农业种植大户或农业公司集聚，实现集体土地的有序流转和优化配置，助力农业产业结构调整。在工业产业机构方面，通过集体土地流转，淘汰产能过剩的农村企业，如砖瓦厂等，将其土地向新型产业结构的村镇企业流转，村集体可以通过以土地入股、合资等方式参与企业的运营，不仅可以提高当地农民受益水平，也有助于村镇企业产业结构升级。

4.2 推进宅基地流转，保障农民合法财产权益

据统计年鉴和土地现状变更调查资料，2009年～2013年全区农村牧区人口由1128.6万人降至1031.7万人，减少96.9万人；全区农村牧区居民点用地由74.01万公顷增长至75.10万公顷。同期人口减少8.6%，而用地增加1.5%。同期农村牧区居民点人均面积由656m2上升为728m2，增长11%。我国法律规定，宅基地实行“一户一宅”制度，但是由于继承关系，很多农村家庭是“一户多宅”，造成了农村宅基地的闲置和浪费。因此，在自治区宅基地现状的基础上，推进宅基地流转，允许宅基进入土地市场进行抵押、流转，不仅使农民获得创业和生产发展资金，增加农民的融资手段，增强农民进城购房能力，而且可以盘活宅基地存量，节约耕地资源，有利于中心村、镇的建设和农村经济的发展。

4.3 探索创新征地制度改革，保证农民共享土地增值收益

根据自治区和林格尔县征地制度改革试点情况，对征地制度的改革主要从三个方面入手：一是缩小土地征收范围。在国家层面的改革方案未出台前，自治区可以采用列清单的方式将公益性用地做出明确规定，凡不在清单范围之内的用地名目，只能通过城乡统一建设用地市场的运行机制进行供地，彻底从源头上缩小征地的范围。二是规范土地征收程序。建立土地征收社会稳定风险评估制度，探索形成多层次多种形式的土地征收民主协商机制，与被征地的村集体经济组织（或村民小组）中绝大多数成员就补偿标准等内容达成书面协议、土地征收资金和社会保障费用落实后方可启动土地征收程序。三是完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。综合考虑土地用途和区位、经济发展水平、人均收入等情况，确定合理征收补偿测算标准。涉及征收农民住房的，要探索保障和改善农民居住条件的多种安置途径，确保农民住房财产权益。有条件的地方可采取留地、留物业等多种方式，由农民集体经济组织经营，实现被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。

参考文献：

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