如何做好城乡建设用地增减挂钩试点工作

如何做好城乡建设用地增减挂钩试点工作（共9篇）

如何做好城乡建设用地增减挂钩试点工作 篇1

如何做好城乡建设用地增减挂钩试点工作

近年来，随着经济社会的快速发展和工业化、城镇化水平的不断提高，土地供需矛盾日益突出。“城乡建设用地增减挂钩”模式为解决这一问题提供了新的思路。如何做好城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作，对于我们国土资源部门来说又是一个新的课题。笔者认为应重点抓好以下几个方面的内容。深入调查 科学选址 “城乡建设用地挂钩工作”是一项涉及面广、政策性强，牵涉到多方的利益和矛盾的工作。试点项目区的选择是否科学、合理，会直接影响到挂钩工作的是否顺利进行以及最终的成效。所以所选择的项目区应具备以下几个条件：一是具备一定的农村建设用地整理潜力，这是开展挂钩工作的前提；二是项目区所在乡镇政府和村委会要有过硬的组织和协调能力，这是挂钩工作的保证；三是农民群众理解、支持、并积极配合，这是挂钩工作实施的基础；四是具有资金筹措保障能力，这是挂钩实施的关键。充分尊重民意保护农民合法权益。

城乡建设用地增减挂钩试点工作，必须将保障项目区农民权益作为出发点和落脚点。充分尊重农民意愿，保障农民的知情权和参与权，不得违背农民意愿，借机搞政绩工程，强行拆迁,给当地农民带来不必要的经济负担。因此，在试点城乡建设用地增减挂钩试点工作的推进中，要想方设法让群众满意，尽量把每一项工作做细、做实，积极争取各方面的支持和配合。在开展挂钩工作之前要采取多种形式进行广泛宣传，把挂钩试点工作的意义、措施，特别是将相关补助政策讲清、讲透、讲到位。在实施过程中要严格按规程阳光操作，同时还要充分听取群众的意见建议，确保工作稳步推进。加强组织领导 搞好部门协调。

领导重视是做好各项工作的前提。挂钩试点工作是一项复杂的社会系统工程，涉及群众的切身利益，离不开各级党委、政府和领导的强力支持。在挂钩试点工作中，要经常组织分析检查和调研，遇到问题要及时汇报，争取各级领导的支持。建议政府成立由国土、监察、建设、农业、林业、财政等相关单位主要负责人为成员的挂钩项目领导小组，落实任务，明确责任分工。加强与乡镇政府的沟通,并与乡镇签订增减挂钩工作目标责任状,坚持一票否决制，确保试点工作顺利进行。落实资金 规范运行挂钩试点的开展需要一定的资金作为保障，资金的筹措能力是挂钩试点能否顺利启动和推进的关键因素。由于当前政府没有此类专项资金，资金来源主要依靠使用挂钩周转指标所实现的土地净收益，但是由于当前土地市场、房地产市场不够繁荣，且大部分指标主要用来解决工业项目用地，土地收益不高，给挂钩项目资金的筹集带来了一定困难，从而会影响试点的稳步推进。建议由政府牵头，整合各路资金给予大力支持，统一投入挂钩区，使城乡建设用地增减挂钩试点工作能顺利推进。在资金管理中实行专款专用，封闭运行。项目工程施工全部采取阳光操作，严禁出现豆腐渣工程。科学规划注重实效。

推进城乡建设用地增减挂钩试点工作，必须坚持规划先行，为项目建设提供技术保障。在规划中坚持高标准，严要求，按照因地制宜的原则，结合实际，采取不同的模式。在实施中要做好“四个结合”达到“三个目的”：即与新农村建设相结合；与城中村建设相结合；与废弃工矿地的土地整理相结合；与提高土地集约节约利用水平相结合。从而达到改善农民的生产生活条件，改变村容村貌；盘活土地，提高土地集约节约利用水平；增加有效耕地面积，为当地经济发展提供建设用地空间。

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霍山县地处安徽省西部, 大别山北麓, 是典型的山区、库区县和革命老区县。县域面积2043平方公里, 有36.5万人, 辖16个乡镇、1个省级经济开发区。全县建设用地总规模9398公顷。本人从事城乡建设用地增减挂钩工作多年, 简要谈一下如何做好增减挂钩拆旧复垦区工作。

1 定义

城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划, 将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块 (即拆旧地块) 和拟用于城镇建设的地块 (即建新地块) 等面积共同组成建新拆旧项目区 (以下简称项目区) , 通过建新拆旧和土地整理复垦等措施, 在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上, 最终实现建设用地总量不增加, 耕地面积不减少, 质量不降低, 城乡用地布局更合理的目标。

2 城乡建设用地增减挂钩的意义

城乡建设用地增减挂钩是国家推出的支持社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展、破解保护与保障“两难”困境的一项重要管理措施。实施增减挂钩工作可以改善农民农业生产条件和生活居住条件。提高土地经营规模化和集约化程度, 促进土地资源的可持续利用。我县自实施增减挂钩工作以来, 共为县域发展提供建设用地指标7200余亩, 强有力的保障了地方经济发展。拆旧复垦区共涉及项目资金2.2亿元, 按照增减挂钩项目收益反补项目区所在的原则, 为乡镇村基础设施配套建设、村村通工程、危房改造等民生工程提供了资金保障, 大大的推进了地方经济发展。

3 城乡建设用地增减挂钩拆旧复垦区来源

3.1 废弃的养殖场地

霍山县是个山区县, 很多自然村落分布分散, 交通不便。由于深受小农经济的影响, 在自然村落里存在大量的农村养殖厂。近年来受市场经济大环境的冲击, 劳动成本日益增加, 小型种养殖场已无法生存下去, 目前绝大多数养殖厂已废弃不用, 破烂不堪, 造成了大量的土地资源浪费, 为拆旧地块的一大主要来源。

3.2 废弃的农宅基

我县地处大别山区, 农户居住分散, 山高岭大, 交通不便, 基础设施配套难度大, 成本高。随着生活水平、质量的提高以及农业生产方式的改变, 很多群众为了共享基础设施, 纷纷向集镇或交通方便的主要干道边集中。老房自然跨蹋后, 老宅基废弃不用。为增减挂钩拆旧地块提供了另一来源。

3.3 工厂旧址

由于历史原因, 为了三线战备需要, 我县曾是三线战备军工企业的主要分布县, 并且占地面积大, 可复垦条件好。现在是和平时期, 交通不便不得降低军工生产成本, 加之现在高科技战争又有别于从前的战争方式, 三线企业不在适应当代要求, 这就造成了大量的军工三线企业迁出, 很多的打靶场、仓库废弃不用。

4 城乡建设用地增减挂钩拆旧复垦工作的重点和难点

4.1 切实保护群众利益

拆旧地块在拆除复垦过程中, 由于地理位置限制, 点多面广, 交通不便, 监督有时不够到位, 偶尔存在损害群众利益现象。

4.2 复垦的耕地质量差, 复垦地块的后期养护不到位

由于是山区, 拆旧复垦地块土层厚度不够, 取土困难, 部分拆旧地机械无法进场, 复垦边坡加固难, 复垦坡度超标, 复垦范围排水系统差等因素, 导致部分拆旧复垦质量耕种条件差。

4.3 复垦成本高

经过多年增减挂项目的实施, 后备资源比较溃乏, 并且地块较小、分布分散、山高路远、交通不便、复垦难度大, 复垦施工成本高。

5 城乡建设用地增减挂钩拆旧复垦工作的几点经验

5.1 高度重视, 始终将群众利益放在首位

在调查摸底阶段, 超前谋划, 科学选点, 通过走访、座谈会等形式, 充分开展民意调查, 不违背群众意愿, 减少矛盾纠纷。对拆旧难度大, 容易引起矛盾纠纷一时无法调解的地块, 暂不列入项目;对还能够继续利用产生效益的房屋设施提倡继续利用也暂不列入项目区。在复垦实施过程中, 对房屋等地上附着物拆迁补偿标准按不低于当地现行的征地拆迁补偿标准进行补偿, 最大程度确保群众利益。拆除时尽可能的使用机械施工, 即有效降低了施工成本又可确保施工的工程安全, 从根本上减少伤亡事故的发生。后期耕种一般仍交给土地经营户, 不发生经营权流转, 并且给予种子、化肥等农资补助。通过这些具体措施, 既能给政府带建设用地指标, 保障地方经济发展。又能给项目区群众带去切身的实际利益。从而共建政府和群众双赢的良好局面, 推动复垦工作的不断前进。

5.2 齐抓共管, 确保耕地质量

在项目设计阶段, 按照能复垦成优质耕地的一定复垦成优质地的原则, 能复垦成水田的, 设计成水田。水渠、水沟、田坎、石坝配套设施同时设计实施到位。设计成旱地的, 一定要土地平整、坡度不大。在施工时, 要严格要求, 确保工程质量, 耕作土层的厚度和土壤质量必须符合耕种要求。县里将由国土、农委、水利等部门组成督查组, 对各个地拆旧地块逐地块进行质量督查, 查看地块面积和耕地质量是否到位。对不符合要求的地块, 下达限期整改通知书, 限期整改到位。项目经区验收后时, 一但发现质量不高, 一律要求整改到位后再验收。

5.3 加强后期管护, 确保耕种

项目所在地乡镇政府要建立增减挂钩项目工程后期管护制度, 明确专人管理和维护农田水利设施、道路工程等基础设施, 确保工程设施正常使用。按照“谁受益、谁维护”的原则, 项目所在地乡镇政府要加强日常管护, 做好各项工程设施的维修、维护和添置。对机制健全、后期管护责任落实好的项目, 县里将加大奖补力度。乡镇政府要加强资金的使用和管理, 确保资金专项用于增减挂钩项目工程设施的管理和养护, 做到专账专户、专款专用, 并接受社会监督。各项目区乡镇政府要高度重视项目后期管护工作, 加强领导, 明确责任, 强化宣传, 努力提高群众的管护意识和责任感, 确保土地增减挂钩项目长期发挥效益。

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关键词：寿光市；城乡建设用地增减挂钩；工作调查；思考

中图分类号： F124 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2016）20-160-2

1 基本情况

2006年4月14日，经国土资源部批准，寿光市成为全国首批城乡建设用地增减挂钩试点县（市）；2010年2月份，被山东省国土资源厅确定为全省城乡建设用地增减挂钩试点示范县（市）。自2006以来，该市先后有45个增减挂钩项目区（土地综合整治项目）获国土资源部、省政府批复，涉及86个村（场），规划复垦耕地面积17643亩，节余建新土地指标15368亩。截止到2015年12月底，有32个项目区整体或部分项目通过验收，涉及60个村（场），节余建新土地指标10833亩，建成入住公寓楼553栋、平房303套，安置农民1.5万户5.46万人。项目区完成比例位居山东省8个获批周转指标规模过万亩的县（市）首位。寿光市城乡建设用地增减挂钩试点工作得到了国土资源部和省、潍坊市政府领导的充分肯定。

2 主要做法

2.1 加强组织领导，形成工作整体合力

成立了由市长任组长，分管副市长任副组长，国土、发改、财政、建设、农业等部门及有关镇（街道）主要负责人为成员的城乡建设用地增减挂钩试点工作领导小组，下设办公室，实行专抓专靠，负责项目日常管理，督促工作进度，保证资金运转。该市还将增减挂钩试点工作与农村新型社区建设有机结合，纳入各镇（街道）工作考核体系，制定详细考核办法，每月召开一次现场调度会，聚合各方力量整体推进。各镇（街道）也成立领导小组，组建了以挂钩项目村为单位的建设指挥部，做到市镇村一级抓一级，层层有人抓，事事有人管，从而保证了增减挂钩试点工作的顺利开展。

2.2 科学规划设计，合理编制实施方案

该市将城乡建设用地增减挂钩规划与土地利用总体规划、村镇体系规划、新农村建设规划、产业发展规划、生态建设规划和水利交通等规划相衔接，统筹安排农村生产、生活、生态等用地规模和布局，实行“一张图”管理。到2020年，计划利用挂钩试点政策，采取“撤村并点”、“整体搬迁”、“空心村改造”等模式，改善147个村的居住条件，复垦农村建设用地2.2万亩。在工作中，合理确定挂钩规模和范围，妥善安排安置用地区，使各类用地结构和布局科学合理。科学编制挂钩实施规划，明确项目区内的土地利用现状和整理规划，合理确定建设用地整理区和建设预留区，制定具体项目的实施方案，明确实施期内的具体实施时间和程序等。

2.3 坚持以人为本，维护群众合法利益

充分发挥农民主体作用，切实维护农民合法权益，保证农民的决策权、知情权和参与权，让农民群众全程参与项目的决策、实施、监管和验收。参与挂钩项目的村都成立了领导小组，小组成员由村民选举产生，全程参与挂钩项目的实施工作。从项目的规划、申报，到旧房评估、建新、拆迁、复垦，始终坚持民主公开原则，多次征求群众意见，按群众意愿办事，并接受群众和社会舆论的监督。

2.4 拓宽融资渠道，确保项目正常运转

为解决资金不足，实行多条腿走路，采取了“村民自己拿一块、村集体贴一块、镇政府垫一块、市财政补一块、承建单位带一块”和强弱联合、村企共建、银行贷款、扶持资金捆绑使用等办法筹集资金。为调动各级参与挂钩工作的积极性，2009年6月市政府出台了《加强农村土地整治促进新农村建设暂行办法》，在2006年第一批挂钩项目原有政策基础上，加大补助力度，规定每节余1亩挂钩指标由市政府补助20万元，相比原政策提高了一倍。2012年12月又调整补助政策，从2013年1月1日起每节余1亩挂钩指标由市政府给予27万元补助资金。该市还制定了《挂钩项目资金管理使用办法》，每月按实施进度拨付一次补助资金。截至2015年12月底，共向挂钩项目拨付补助资金22.05亿元，有力地保障了项目建设。

2.5 规范指标使用，强化复垦后续管理

实行挂钩节余指标有偿使用制度，凡是经营性和工业项目用地使用节余指标的，一律按照每亩30万元的标准缴纳节余指标使用费，由市财政纳入挂钩资金专户管理，所收费用专项用于挂钩工作。严格节余指标使用会审制度，使用节余指标必须经市增减挂钩试点领导小组会审同意。建设项目必须符合国家产业政策、供地政策和土地集约节约利用标准。对复垦出来的耕地，由村委会组织召开村民代表大会，采取公开招标方式发包，用于发展大棚蔬菜等高效农业，所收取的承包费专项用于公共基础设施的配套建设、日常维护。有关镇政府（街办）成立专门的后续管护领导小组和管护队伍，负责复垦项目区基础设施的日常管护工作。

2.6 引入低碳理念，倡导节能环保建设

在建设公寓楼安置过程中，对农民集中供热供暖方面，该市进行了低碳节能环保方面的探索。

一是地源热泵技术。洛城街道浮桥、古城街道常治官庄、纪台镇前曹村等12村设计利用浅层地能进行供热制冷，地源热泵属可再生能源利用技术，高效节能、无环境污染，维护费用低，节省空间。

二是水源热泵技术。古城街道沙埠屯、戴家两村联建的怡和苑社区利用附近的山东光耀超薄玻璃公司生产过程中产生的余热，以中水为载体，借助热泵系统，将提取到的热量用于冬季采暖，整个过程不消耗水量，而且也不会排放废气、产生粉尘，每平方米取暖费10元，年可节约用煤2500吨，节省资金350万元。

三是生物垃圾处理技术。孙家集街道三元朱村采用生物技术处理生活垃圾，不仅避免化学处理对环境造成的新污染，同时也可避免挖坑填埋处理侵占土地及对环境潜在污染，实现生活垃圾的无害化、减量化、资源化处理。

四是将太阳能利用与建筑有机结合。新建公寓楼实行太阳能与建筑设计一体化，为村民解决四季热水，可以达到节能、减排的效果。

五是建筑墙体采用外墙保温节能环保技术，室内照明采用新型节能灯，在新农村建设向低碳环保迈进上做出了有益尝试。

3 工作成效

3.1 经济效益

一是实现了农民增收。对旧村庄拆旧复垦后配套进行田、水、路、林、村综合整治，增加了耕地面积，提升了耕地质量，改善了农村生产生活条件。据测算：复垦的土地用于传统农业种植，可实现亩均纯收入1600元；发展大棚蔬菜，可实现亩均年纯收入3万元。

二是增加了地方财政收入。通过使用挂钩节余指标安排各类建设项目80多个，缓解了建设用地供需矛盾，有力地支持了招商引资、工业项目建设和城市发展。特别是利用挂钩节余指标新上了部分高新技术工业项目，增加了社会就业，促进了财政增收，拉动了地方经济社会发展。

3.2 社会生态效益

按照“设施配套、功能完善、条件便利、环保节能、生态宜居”的标准，搞好新建安置区建设，配套了教育、医疗、商业、文体等服务设施及水、电、气、供暖、道路、绿化、垃圾和污水处理等基础设施，绿化美化了农村居住环境，极大改善了农民居住条件，实现了农民居住平房变楼房的“划时代”革命，进一步提升群众幸福指数，深受项目区群众好评。

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工作方案（试行）

为贯彻落实科学发展观，统筹城乡协调发展，推进社会主义新农村建设，进一步优化用地结构，促进节约集约用地，有效缓解建设用地供需矛盾，根据《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发„2010‟47号）、《省国土资源厅关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的意见》（鄂国土资发„2011‟71号），结合我县实际，特制定蕲春县城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩（以下称增减挂钩）工作方案。

一、指导思想和基本原则

（一）指导思想

以落实科学发展观为统领，以大别山革命试验区建设为契机，以改善农村生产、生活条件，统筹城乡发展为导向，以集约高效利用土地、加快城镇化进程为目标，以切实维护农民权益为重点，通过开展增减挂钩，优化城乡用地结构和布局，科学配置村、镇土地资源，盘活农村存量建设用地，节约出更多的建设用地指标，切实解决好城镇建设、新农村建设和招商引资项目建设用地指标不足、积极探索破解用地瓶颈制约等诸多问题，促进全县“十二五”期间经济社会跨越发展。

（二）基本原则

城乡建设用地增减挂钩试点项目(以下简称挂钩项目)是指依据土地利用总体规划、土地整治规划和挂钩专项规划，对零星分散、低效利用的农村建设用地实施拆除并复垦成耕地(即拆旧区)，对农村居民点重新布局、集中还建(即还建区)，将节约出来的建设用地指标调剂到城镇使用(即建新区)的一项综合性土地整治活动。拆旧区和还建区共同组成拆旧还建项目区。通过拆旧、还建、复耕、建新等措施，最终实现建设用地总量不增加，耕地总量动态平衡，城乡建设用地布局更趋合理的目标。保障城镇建设、工业园区建设及新农村建设的用地需求。

挂钩项目按照“政府主导、部门联动、群众参与”的原则组织实施，同时应遵循四个原则：

1.符合规划原则。按照根据土地利用总体规划的要求，结合新农村建设规划和农业产业规划，科学确定挂钩项目区，合理安排项目建新区、还建区和拆旧区，引导城乡用地布局和结构调整。

2、节约集约原则。项目区实施后，要确保建设用地总量不增加，利用效率有较大提高；耕地面积不减少，质量有提高。

3、政策综合运用原则。在项目实施中，将危房改造，村庄环境整治、整村推进土地整理、通村公路、搬迁扶贫、改水改厕等涉及惠农政策和资金，都集中到项目区来进行捆绑使用。

4.先易后难原则。项目区应优先选择当地群众积极性高、资金有保障、近期具备土地整理条件的地方开展工作；项目区选址布局要以方便群众生产生活为基础，充分尊重群众的意愿，维护 2 农民集体经济组织和群众的合法权益。

二、总体目标

通过挂钩项目的实施，节约的建设用地指标满足全县城镇建设、新农村建设和招商引资项目用地的需求。今明两年力争节约建设用地指标6000亩以上（各乡镇增减挂钩任务见附表）用于县办工业园相关项目用地报批；实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，使政府得指标，群众得实惠，社会得形象。用地布局更合理的目标，促进土地资源的高效利用，并为今后全面推进我县城乡建设用地增减挂钩工作积累经验。

三、实施步骤

（一）宣传动员阶段（2011年7月底——8月上旬）召开全县各乡镇办党政主要负责人会议，部署增减挂钩工作，结合我县实际，宣传当前土地利用特别是建设用地需求所面临的严峻形势，开展增减挂钩工作的政策意义。统一全县党员干部和广大群众的思想认识，充分鼓励和调动农民的积极性，保障挂钩项目的顺利实施。（县委办、县政府办、新农办负责）

（二）调查摸底阶段（8月上旬——9月初）

1、拆旧区调查

拆旧区主要包括：需整体拆迁的村庄、农村空闲宅基地，废弃的农村道路、沟渠及其他闲置农村建设用地；废弃的学校、公路用地；停办、关闭的露天采石场所等。各乡镇要对辖区内可用于复垦的建设用地情况进行调查，摸清数量、分布、权属、利用 3 状况及复垦潜力，汇总形成拆旧区资料。（各乡镇政府负责）

2、还建区调查

由各乡镇人民政府、县规划局、县国土资源局以及村委会共同协商，依据土地利用总体规划和城镇、村庄规划，共同落实好还建区选址和布局工作以及新农村建设的规划设计工作。选点布局应遵循有利农民生产生活和生态文化保护的原则，保持农村特色和风貌，保护具有历史文化和景观价值的传统建设。（各乡镇政府、县规划局负责）

3、建新区调查

由各乡镇人民政府会同县国土资源局、县规划局，根据各乡镇城镇规划和招商引资用地需要的实际情况，共同落实好建新区。

（三）拆迁安置补偿方案制定阶段(9月初—9月底)在完成拆旧地块摸底调查和选择落实建新地块的基础上，召开会议征询挂钩项目区群众意见，编制挂钩项目拆旧区、安置还建区补偿方案，经项目区农户认可后，按程序依法上报审批执行，便在挂钩项目区进行公告。（各乡镇政府、房产局、国土局负责）

（四）编制挂钩试点专项规划和实施计划（9月底—10月底）

依据土地利用总体规划和挂钩专项调查成果，编制挂钩试点专项规划，统筹安排挂钩试点项目区规划布局，做好与城市、村镇规划、园区规划、产业规划、新农村建设规划等相关规划的衔 4 接，为挂钩试点项目的实施在空间和时序作统筹安排。在编制好挂钩试点专项规划的基础上，编制项目区实施方案，具体确定建新区、还建区和拆旧区规模、范围和布局，并逐一落实到地块，建新区不符合土地利用总体规划的，按要求调整规划。

挂钩试点专项规划和实施计划编制完成后，报市国土资源局审查同意，向省国土资源厅申报。（拆旧还建实施方案、拆旧土地开发复垦项目、还建区和建新区用地一并由省厅整体审批，不再单独办理农用地转用手续，涉及土地征收的，应依法办理土地征收手续）。

（五）挂钩项目实施阶段（2011年10月底—2012年5月底）挂钩试点专项规划和实施计划经省国土资源厅批准后，由项目区所在乡镇政府负责组织实施，县国土整治办负责“挂钩”项目拆旧区复垦整理的规划设计和实施、验收等工作（乡镇政府、国土局、农业局负责）；项目所在地乡镇政府、行政村具体负责“挂钩”项目拆旧区房屋、附属设施等拆迁及还建区安置建设过程中的组织协调工作。严禁强拆强建，确保项目建设区稳定（由乡镇政府、房产局负责）。

还建区的建设模式可分为两种：一是由镇、村统一规划设计，统一承建高层住宅小区；二是由镇、村统一规划设计，分户建设。提倡和鼓励农村个人自愿放弃宅基地进城购买商品房，县政府在房价上给予一定补贴。不管是哪种建设模式，还建区的建设用地必须控制在拆旧区复垦出耕地面积的30%以内。（乡镇政府、建 5 设局、国土局、规划局负责）

（六）检查验收阶段（2012年6月初月—2012年7月底）“挂钩”项目拆旧区的复垦整理，必须在两年内竣工验收，拿到省厅验收批复。挂钩项目实施完成后，县国土资源局组织相关部门和领导小组成员单位进行自验。市国土资源局初验，报省国土厅组织相关单位验收。验收合格后对新增的耕地指标用文件予以确认，并单独建立台帐，作为新增建设用地的折抵指标。（新农办、国土局、农业局负责）

四、工作要求

1、强化组织领导。为确保全县增减挂钩工作的顺利实施，县政府成立由县长任组长，相关县领导为副组长，县国土、财政、发改、住建、规划、房产、水利、农业、环保、审计、监察、人社、民政等部门负责同志为成员的城乡建设用地增减挂钩工作领导小组。领导小组下设办公室，办公室设在“新农办”，兼任办公室主任。领导小组主要负责项目区建设的组织协调、施工管理、监督检查，研究制定相关政策措施等工作。县“四大家”领导每人负责一个乡镇的增减挂钩工作。各乡镇也要成立以主要负责人为组长，相关部门参加的领导机构，具体负责各区域内的增减挂钩项目的实施工作。

2、明确责任分工。增减挂钩工作涉及面广、政策性强，需要各有关部门加强合作，密切配合。县国土局负责土地利用总体规划的调整、专项规划的编制、挂钩指标的申请、项目区的送审 6 报批、还建区供地和拆旧区建设用地复垦验收、制定建新区土地的配置方案、集体土地征收报批等工作；县发改局负责增减挂钩工作纳入国民经济和社会发展规划及建新地块的组织协调；县财政局负责筹措安排专项资金及资金监管工作；县规划局负责城乡总体规划、村庄建设规划的编制、论证及审批；县房产局负责拆迁安置补偿标准的制定和指导协调；县农业局负责新增耕地的验收、产业化的培育指导、土地承包经营权流转监管工作；县林业局负责拆旧区的林木砍伐等工作；县公安局负责拆旧还建区的社会稳定，严厉打击“三强五霸”等违法违规行为；各乡镇政府负责相关配套政策的制定及项目实施，项目区的拆旧及农民新居还建。各村委会负责做好项目区群众工作拆旧还建的用地工作、产业规划的制定、项目建设环境的保障、土地面积的调整等工作。

3、严格把握政策。一是拆旧还建政策。还建区和建新区面积之和不得大于拆旧区的总面积。还建区面积必须小于拆旧区面积，节余的面积用于建新区的项目建设。拆旧区复垦耕地的数量和质量不低于还建设区和建新区占用的耕地，拆旧区整理后的耕地仍属集体所有。二是资金使用管理政策。挂钩项目资金来源主要是当年政府出让土地纯收益20%的部分；建新区新增建设用地有偿使用费；耕地开垦费；经县政府批准，从其他渠道筹集、提取的资金（农村危房改造项目资金、农村环境改造项目资金等）；单位或个人进行投资。增减挂钩资金由县财政部门设立专项资金账户，专户管理，专项用于项目区内拆迁、安置、补偿、复垦和 7 挂钩项目的申报立项、实施、监管和竣工验收等工作。任何单位和个人不得截留、挤占、挪用和抵扣增减挂钩资金。各乡镇人民政府要根据挂钩试点村拆迁安置数量、拆迁房屋新旧程度等相关因素进行综合测算，制定具体的拆迁安置补偿方案，由县政府对挂钩村庄进行补助，确保拆旧工作能如期完成。三是工程建设政策。拆旧区的土地复垦工程，严格执行项目招投标政策，还建区的建设必须严格按照规划建设部门的要求实施。四是增减挂钩激励政策。各乡镇分配的任务必须足额完成，任务内节余的建设用地指标，县、乡按8:2比例进行分配，即：县级使用80%，主要用于县中心城区建设和工业园区项目用地；乡镇使用20%，主要用于本地城建和招商引资项目用地以及经营城市土地的收储用地。超计划任务的县乡按对半分成，乡镇留成的用地指标，可以采用市场运作的方法，在全县范围内有偿流通使用。

3、加强检查督办。各乡镇政府要广泛发动干部群众，积极参与工程项目建设，既要配合支持，又要参与工程质量的监督和管理，使项目区干部群众成为推进增减挂钩工作的主力军、先锋队。同时建立项目建设督办制度、情况报告制度，由各乡镇政府、县国土局负责项目建设动态监管，每月向新农办报告一次项目实施情况及现金典型经验，确保工程质量和进度。凡未按规划实施或未按规定期限完成的项目，必须限期整改；逾期整改未到位的，停止其申报新增建设用地项目，扣除耕地储备库中相应的占补平衡指标；情节严重的，严肃追究相关责任人的责任。

附表： 1、2011—2012乡镇挂钩项目拆旧区任务分解表

2、乡镇城乡建设用地增减挂钩项目摸底表

如何做好城乡建设用地增减挂钩试点工作 篇5

地节约集约利用

随着工业化和城镇化的推进，城乡建设用地的供求矛盾在一些地区越来越突出，耕地保护压力不断加大。为引导城乡建设集中、集约用地，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中提出“鼓励城乡建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的政策，十七届三中全会在《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出在土地管理中要坚决落实两个最严格的制度，就是要落实最严格的耕地保护制度，坚守18亿亩耕地红线，落实最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地规模。2000年以来，在大量促进土地集约利用探索中，逐步提出了“城乡建设用地增减挂钩”政策，部分地区为解决经济发展用地需求与土地供应不足之间的矛盾，在基本农田和耕地受到严格保护的情况下，开始把重点转向到农村建设用地，尤其是农民的宅基地。典型做法是针对农村居民点规模小、数量多、布局分散、环境质量低劣、土地利用率低等现象，开展农村建设用地整理，改造旧村庄，用腾退出来的农村建设用地置换经济发展用地指标。为了稳妥推进城乡建设用地增减挂钩，2005年国土资源部组织先行开展挂钩试点工作，相继出台了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》、《关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知》、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》, 对城乡建设用地增减挂钩试点工作进行了规范。

一、城乡建设用地增减挂钩试点的成效

自2006年以来，国土资源部共开展三批城乡建设用地增减挂钩项目，其中，前两批试点项目直接由部批准，第三次试点由部向有关省（区、市）下达周转指标，由省国土资源部门确定试点项目并报部备案。三批挂钩试点项目共下达周围指标43万亩，涉及省份共24个。据了解，到2009年底，第一批试点已拆旧复垦5.85亩，约占下达周转指标的80%；第二批试点已拆旧复垦3.84亩，约占下达周转指标的33%；各地正在组织编制第三批试点实施方案。

城乡建设用地增减挂钩试点工作取得了如下初步成效：

一是耕地得到有效保护。天津市第一批试点已如期完成土地复垦工作，实现了耕地动态平衡。按照挂钩试点专项规划，农村宅基地复垦后的耕地与周边耕地接连成片，便于实施农业规模化和产业化进程，在保护耕地的同时，促进了农业生产效益的提高。东丽区华明镇永和村复垦后建成设施农业示范园，亩产效益万元，较之传统农业提高了10倍。二是节约集约用地水平极大提高。天津市第一批挂钩试点5个项目的拆旧区涉及37个村，人口66391人，占地1282公顷，人均用地193平方米。通过实施挂钩试点，将37个分散的村落人口集中，仅使用土地433公顷即可解决农民安置问题，安置区人均用地降至65平方米，节约土地近65％。三是用地布局得到优化。天津市以城乡增减挂钩为平台，积极推进小城镇示范建设，实现了农民居住社区、示范工业园区、农业产业园区三区统筹、联动发展。进一步加快了农村人口向小城镇集中，工业向园区集中，农业向设施农业集中，优化了用地结构和布局。四是推进了城乡统筹发展。通过挂钩试点，人口向小城镇集中，政府公共服务的功能进一步发挥，道路管网设施、市政公用配套设施进一步完备，教育、医疗、娱乐等服务基本实现了城乡均等化、农民工作、生活便利化，农村环境面貌焕然一新，城乡发展的差距迅速缩短。2008年4月，天津市东丽区华明示范镇在全世界87个城市106个参选项目中，成功入选2010年上海世博会城市最佳实践展区。

五是农民生活质量得到提高。通过挂钩试点项目的实施，解决了广大农民的长远生计，农民家庭财产和收入大幅增加，实现了“安居、乐业、有保障”。以天津市东丽区华明镇为例，农户平均现有宅基地和房屋估价4至5万元，到新建小城镇置换一套80多平方米的住宅，价值超过30万元，农民家庭财产增加20多万元。农民迁入小城镇后，就业更多地向二、三产业转移，收入明显提高。

二、问题和隐患

随着城乡建设用地增减挂钩试点工作的开展，有一些问题和隐患需要引起注意并研究解决：

一是复垦区复耕土地的产权归属问题。有的地方将原宅基地复垦之后的土地收归当地乡镇所有，有的地方将之归原村集体所有。归当地乡镇政府使用的，是否应按规定办理征地手续，土地增值的收益如何返还给农民等方面的法律依据比较模糊，有关规定缺失。

二是挂钩项目区拆迁农民安置与权益保障。挂钩试点开展的时间还不长，地方政府在实施挂钩的过程中，注意力主要集中在农民搬迁意愿、能否如期复垦拆旧区，是否能按时归还周转指标上，对搬迁农民宅基地和建新占用承包地的补偿标准、承包地复垦后承包权分配、挂钩项目区内发展产业的权益是否让农民共享等问题，没有深入研究，事实上这也是挂钩实施后如何管理的问题，要推广挂钩实施的范围，还需要在农民权益的保障问题上继续总结和创新，继续深入研究和试点。

三是耕地数量虽能做到不减少，但耕地质量难以有提高。部分试点缺少推进复垦工作的有效措施。经批准开展的挂钩试点项目单位在争取周转指标时十分积极，但对拆旧、复垦的重视程度不够，加之土地复垦是一项系统性工程，效益显现时间较长，工作开展效果不能立竿见影，在土地复垦方面手段少，措施弱，制约了土地复垦工作顺利开展。复耕后的耕地质量有待于进一步培育和提高。部分挂钩试点项目复垦的耕地数量达到了归还指标的要求，但因肥力的培育需要较长时间，复耕后的耕地质量较低，有待于进一步改造。

四是项目区设置与土地利用总体规划衔接不够。由于上轮编制的土地利用总体规划没有考虑挂钩工作，现在部分地区的规划修编仍处于前期研究阶段，很多县或乡镇的村镇体系规划尚未进行。土地整理规划与土地利用总体规划、城市规划、城镇规划等规划相脱节，有的挂钩项目区安排与未来城镇布局、结构、发展方向还不能衔接。

三、建议 一是科学做好挂钩试点规划。目前全国都在开展新一轮土地利用总体规划修编工作，挂钩专项规划要与土地利用总体规划、村镇规划、土地开发整理规划相衔接，以引导挂钩试点工作稳步有序地开展，值得进一步研究。

二是协调挂钩试点各项政策。进一步加大与国家发改委、财政部、国土资源部、住房建设部相关部门的协调力度，协调好各种政策。明确减免挂钩项目区“两费一税”（新增城镇建设用地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税）。进一步明确挂钩试点在税收、土地使用权证、行政许可等方面也办理相应手续的有关规定。总结试点工作取得的经验，对一些成熟的管理办法和规定要上升到法律法规的高度。

三是积极探索后续管理新思路。随着挂钩政策的深入推进，涉及的村庄合并、农村集体经济资产的权益分配的变更和社区管理等问题逐渐显现出来，必须探索产权管理的新思路，明确土地权属，鼓励有条件的地方实行农村集体土地折股量化，农民参与股权分红。

如何做好城乡建设用地增减挂钩试点工作 篇6

部党组成员、总规划师胡存智宣读方案

2011年2月16日（星期三）上午10:30，国土资源部召开城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作视频会议。认真传达贯彻国务院通知精神和国务院领导同志重要批示，进一步明确清理检查工作的目的、任务和要求，动员部署扎扎实实做好清理和检查工作。

[国土资源部党组成员、总规划师胡存智]

一、总体要求

全面清理检查2006年以来各地开展增减挂钩试点和农村土地整治工作，以及以各种名义擅自开展建设用地置换等情况，对存在的问题全面梳理，按照增减挂钩试点要求，严肃纠正规范；认真总结相关工作经验，完善规章制度，加强监督管理；深入研究体制机制等深层次问题，提出解决思路，推进改革创新。同时，加快信息化建设，强化国土资源全国“一张图”动态监管，确保增减挂钩试点和农村土地整治工作规范、健康、有序开展。

二、主要任务和工作目标

（一）对增减挂钩试点开展清理检查。对国土资源部批准的增减挂钩试点，按照发现问题和总结经验并重的原则，从挂钩周转指标管理、项目区设置、项目区审批、拆旧复耕及耕地质量、安置建新、收益分配、权属调整、尊重农民权益等方面进行全面清查和总结规范。对存在的问题逐一排查到位，重点对片面追求建设用地指标、不顾条件大拆大建、强迫农民上楼、不合理分配资金等行为进行严肃整改；对不符合要求的地方性文件予以修改或废止；对规范的做法和典型经验进行总结提升；对增减挂钩的现实和长远作用及综合性操作办法进行探索研究，并制定和落实进一步加强增减挂钩试点监管的措施。

（二）对增减挂钩试点外开展的建设用地置换进行清理检查。对在国土资源部批准的增减挂钩试点之外，各地在推进农村新居建设、危房改造和小康示范村建设等工作中，开展城乡建设用地调整使用的行为进行全面清理检查。摸清试点以外以各种名义开展的城乡建设用地调整使用的情况，对不符合国发〔2010〕47号文件规定，涉及建设用地置换、复垦土地周转等的地方政策文件和相关规定一律予以废止；对继续在试点外进行建设用地置换和复垦土地周转的，一律停止实施，进行整顿规范。

（三）对农村土地整治的清理检查。对农村土地整治中涉及建设用地整治的情况进行全面清理检查，重点摸清农村建设用地整治留用分配、使用、资金管理以及确权登记发证等情况，对不符合国发〔2010〕47号文件精神的地方政策文件进行修改或废止。同时，认真总结农村土地整治工作中的典型经验和好的做法，研究制定做好农村土地整治的办法和措施。

三、工作安排

清理检查工作分三阶段进行。

（一）自查清理阶段（2月28日至3月31日）。地方各级国土资源主管部门在当地政府领导下，会同有关部门，依据国发〔2010〕47号文件规定，组织开展本行政区域内增减挂钩试点和农村土地整治工作情况的自查清理。在自查清理基础上，将增减挂钩试点项目区和农村土地整治项目上图入库，纳入“一张图”管理。省级国土资源主管部门要按照统一要求将全省（区、市）自查清理结果汇总报国土资源部，同时抄送派驻地方的国家土地督察局。汇总要求见附件1、2、3。

（二）检查纠正阶段（4月1日至4月30日）。针对自查清理出的问题，国土资源部会同有关部门，按照严格规范、分类处理的原则，制定纠正整改的政策意见，下发各省（区、市）；省级国土资源主管部门会同有关部门，按照纠正整改的政策意见制定方案，组织纠正整改，完善相关制度措施。省级国土资源管理部门将整改情况形成报告，经省级人民政府同意后报国土资源部，同时抄送派驻地方的国家土地督察局。

（三）抽查总结阶段（5月1日至5月30日）。国土资源部会同有关部门组成检查组，在各地自查自纠的基础上进行抽查。对自查清理和纠正整改工作不力的，督促限期整改。国土资源部对清理检查工作进行全面总结，提出进一步加强监管和深化改革的政策措施，并向国务院作出专报。

四、工作措施

（一）统一组织，加强领导。国土资源部会同中农办、发展改革委、财政部、环境保护部、农业部、住房城乡建设部、国研室，组织清理检查工作。国土资源部成立清理检查工作办公室，负责清理检查的具体组织工作。地方各级国土资源管理部门要高度重视本次清理检查工作，按照工作方案的要求，统一部署，成立专门工作班子，建立相关工作机制，逐级动员分解落实工作任务和目标，做好本行政区域内的清理检查工作，务求取得实效。

（二）统筹兼顾，协同配合。国土资源部和各有关部门加强沟通、协调配合。地方各级国土资源管理部门要及时向当地党委、政府汇报，会同有关部门，按照工作方案的要求，积极开展相关工作；对清理检查中发现的重大问题，特别是涉及国土资源部门难以解决的问题，要主动做好与有关部门的沟通协调，向当地党委、政府提出建议，积极争取支持解决。对清查整改和好的增减挂钩试点经验，要通过报纸、网络宣传公示，正确引导社会舆论，加强媒体、社会公众监督，保证清理检查全面、真实、可靠。

（三）全面清理，认真整改。地方各级国土资源主管部门要在全面清查、明确问题的基础上，区分不同情况，分类提出纠正和整改意见。对未按要求进行自查清理和整改不到位的，要限期整改，限期整改期间暂停下达挂钩周转指标。

如何做好城乡建设用地增减挂钩试点工作 篇7

一、钦州市城乡建设用地增减挂钩现状

按照“先易后难、分期实施、逐步推进”的原则, 钦州市选取灵山县檀圩镇华山农场, 钦南区久隆镇水铺村白水塘组、杨江坪组, 钦北区大寺镇四联村蒌坡组、青塘镇榃甫村那德组、平吉镇白鹤垌村老村组、小董镇那兰村吉沟组等7个项目区作为首批挂钩试点, 项目区实施总面积为37.1307公顷, 实施后预计可新增耕地32.614公顷。今年4月, 在首批试点的基础上, 钦州市又选取了灵山县旧州、文利、沙坪、陆屋、武利、石塘、新圩等镇, 浦北县福旺、寨圩、小江等镇, 钦北区大垌镇稔子坪煤矿工矿区等3个项目作为挂钩试点储备项目。可见, 钦州市政府对实施城乡建设用地增减挂钩工作十分重视, 决心较大。

1、试点项目情况

2010年9月, 钦州市、灵山县、钦南区人民政府政府分别成立领导小组, 印发了试点工作方案。同年12月份, 灵山县试点项目已经自治区国土资源厅批复立项。各试点项目具体情况如下表:

单位:公顷

2、存在问题

各试点项目目前面临的最大问题是资金筹措困难, 其次是经验不足, 还没有形成具有可操作性的实施方案, 因而推进有一定的困难。

(1) 资金筹措困难。实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩对财力要求较大, 需要一定的公共财政支持。尽管政府表示提供财政支持, 但大家普遍感觉信心不足。

(2) 经验不足。作为广西首批试点市, 钦州市面临许多操作层面的问题, 包括具体方案的编制、安置补偿办法的制定、资金筹措、相关部门联动机制的建立等, 因缺乏经验, 试点项目进展较慢。

二、措施及建议

安徽省合肥市长丰县、肥西县城乡建设用地增减挂钩试点是合肥市的典型示范项目, 两县试点项目的成功做法及经验非常值得钦州市学习和借鉴。他们实施城乡建设用地增减挂钩试点的主要模式是“土地置换”, 其根本目的是解决建设用地指标不足和新农村建设缺乏资金的问题, 它的主要特点是充分利用城乡土地形成的级差地租, 以城乡建设用地增减挂钩为平台, 以农村土地整治为抓手, 整合资金, 规范操作, 合力推动。结合钦州市的实际, 笔者就钦州市实施城乡建设用地增减挂钩工作提出几点建议:

1、项目的实施离不开政府的主导和组织协调。

市、县 (区) 、乡镇各级政府要作为推动项目实施的主体, 高度重视和积极支持农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作, 统筹项目的实施, 紧紧围绕市委、市政府提出的“三化互动”的目标, 加快推进城乡统筹发展, 切实发挥工作领导小组的组织领导和协调作用。

2、项目的实施离不开扎实的前期工作。

实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作要首先征求乡镇、村委及农民的意见, 要认真调查项目区人口、土地、房屋等基本情况, 以科学确定项目实施计划, 确保项目顺利推行。

3、项目的实施离不开规划引导。

建议市委、市政府近期重点抓好村镇建设规划、乡镇土地利用总体规划的编制工作, 尽快形成各种功能区定位齐全的城乡一体发展规划, 以引导实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作。

4、项目的实施离不开配套政策的支持。

实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩是一个系统工程, 涉及面广, 综合性强。建议及时出台资金管理、农村居民住房建设、土地经营权流转等各项配套政策和措施, 以保证各项目标的实现。

5、项目的实施离不开资金的保障。

建议一是参照合肥市的做法, 按新增耕地面积市级7万元/亩、县 (区) 2万元/亩的标准补助项目, 新增耕地指标按所投入资金比例分成。二是通过捆绑各种专项资金, 市、县 (区) 财政统筹土地收益, 从新增财力中筹集等各种渠道, 建立实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩专项基金。三是积极整合国有资产和政府公共资源, 打造城乡基础设施融资平台, 积极拓展银行融资渠道。四是积极鼓励各级政府出资成立农业发展投资公司、小城镇建设投资公司, 为城乡基础设施建设和产业发展直接或担保融资, 增强实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩的能力。

6、项目的实施离不开宽容良好的环境。

如何做好城乡建设用地增减挂钩试点工作 篇8

关键词：城乡建设用地；增减挂钩；研究现状；存在问题；优化对策

引言：我国经济建设的迅速发展，对于耕地的占用是避免不了的，那么在发展经济建设的同时还要注重吃饭方面的问题，为了解决这一问题，增减挂钩政策顺势而生，使农村与城镇视为一体，通过对农村旧的建筑物拆卸来增加土地使用量，来保证经济建设顺利实施。本文主要研讨在山东省实施增减挂钩中存在的问题，并提出优化对策。具体如下：

一、增减挂钩的研究现状

（一）政策体制方面。从增减挂钩政策的提出到现在，与其相关的一些体系在不断的改进，经历了主要的几个阶段，其中包括形成、试点和规范等，主要有以下几点。

1.增减挂钩的形成阶段。我国在2004年时第一次提出对于城乡建设用地实施增减挂钩的政策，主要目的是缓解在建设中对用地使用量的增加对于农业种植的压力。

2.增减挂钩试点的阶段。在2005 年，国家对于增减挂钩的试点时会存在的问题，颁布了明确的管理规定。2006年时对第一批的试点进行了确定。2007年，我国的土资源部发文，对于挂钩试点的工作要进一步的完善。2008年，国家批准了19个省作为试点的城市。

3.增减挂钩规范阶段。增减挂钩政策在实行以后取得了较大的作用，大大的缓解了用地压力，但是依旧有一些细节性的问题存在，因此，国务院在2010发布对城乡建设进行试点的规范性，做好农村的土地改革工作。在2011年，又下发关于城乡建设用地试点的监管工作的通知，进而加大对增减挂钩工作的管理力度与监督力度。

（二）周转指标管理方面。随着城乡建设工作的深入，增减挂钩用地指标成为了国土资源部所面对的一个大问题。由于各个区域对于挂鉤周转的指标存在的意义有不同的理解，因此指标分配上存在差异。在山东省实行周转指标专项用于挂钩项目区内建新地块面积的规模控制，在规定时间里采用拆旧的方式开垦农用地面积，归还的面积数可以比周转指标少，质量不低于建新土地质量；嘉祥县推出节约用地考核制度，评价的结果与各个地区用地指标分配挂钩等。以上应用的方案，主要以政府为主导，资源无法得到有效的应用。

因此，有学者提出利用拍卖、招标等公平竞争的方法来统一进行配置。另外，对于挂钩指标的周转计算，国家的出台的政策并没有明确的给出相关公式，每个地方的计算方式有所不同，主要有：周转指标等于见建新预留区面积、建新区规模、拆旧区变耕地的面积、建新区时建设用地的面积等。

（三）效益评价方面。我国在近年来出现了很多学者对土地效益和评价整理及探究，为构建一套系统的、科学的、实际的土地效益评价标准及评价方法和评价体系进行不断的研究，并且取得了明显效果。在2008年，山东省土地管理与鹤山土地管理的项目，运用了层次分析方式综合评价两个土地管理项目的综合评价成果；在其间，王玉波等人提农村的土地整理效益是在全方面的综合效益的基础上，全方位的总结影响居民土地整理效益的原因，无论是自然、土地，还是经济、社会。

二、增减挂钩实施中存在的问题

（一）项目区资金落实困难。资金是增减挂钩项目顺利开展的前提条件，如果在实行该项目时资金出现短缺将会使该项目难以推动下去。当前，山东的政府是提供增减挂钩资金的主要来源，但是因为该项目在开展的过程里会需要大量的资金，单单靠着山东的政府提供的资金是比较困难的，从而对挂钩项目的稳定实施有着极大的影响。在当前的试点上来看，在拆迁、补偿的成本确实过于高，山东的政府支付的额度有点无法承担，使增减挂钩工作的实行受到阻碍。

（二）“先占后补”问题。着重经济增长、利益、业绩等，部分地方有关部门在挂钩项目的实行中，总是出现并未得到申请就对土地进行征用的状况，在有关部门进行检查时再去补全手续，或是申请用地的数目与实际用地不同，开发的土地要高出申请很多。

（三）农民的合法利益不易得到保障。一是实施增减挂钩项目的实施主体是政府，这就避免不了一些地方性的政府只关注城镇的行政目标与发展建设的完成，从而对农民的利益与意愿的诉求忽视掉。还有目前的公众机制还不够健全，信息传递的速度也不够迅速，因此，农民的意愿很难得的满足。二是节约用地，政府很容易被拆迁农民统一在实施增减挂钩项目时。三、优化对策

（一）完善增减挂钩管理办法。我们现如今所根据的是《城乡建设用地增减挂钩试点管理方法》，虽然在实行挂钩工作时对管理、原则、责任等方面都做了有关规定，但是具体的操作办法还没有提出。因此，在操作办法、实施细节、拆迁补偿标准和方法等方面进一步探讨，来实现对项目主体明确、监督到位、验收严格、责任义务落实。

（二）挂钩项目区选择要先易后难，循序渐进。不同地域的经济发展、自然条件、人文民俗等方面都存在着很多的差别。因此，对增减挂钩动作的开展，不要盲目的选取区域，对于农村的地理位置进行综合考量，包括城镇化进程、经济发展水平、生产生活方式、各项规划的开展的情况，特别是在居民在搬迁的，得到拆迁款的实际情况，因地制宜的推动。与此同时，挂钩项目地区的选取应当公平的听取当地人民的意见，举行听证、论证等。

（三）提高公众参与程度，保障农民的合法权益。首先对增减挂钩政策进行大力的宣传，使广大群众对增减挂钩的存在的意义进行深入的普及，来确保农民的自身利益，在实施项目之前，组织当地群众，开一个座谈会。统计一些当地居民的意见，对于有争议的地方，进行协调与沟通，最后得出一个使双方都满意的方案。

结束语：适应当下国情，大力开展增减挂钩项目，促进国家经济快速发展。本文主要以指出在实施增减挂钩醒目时存在的问题，并采取对策进行优化，这样使国家对土地资源进行有效利用，同时也改善了民生问题，来保障山东省经济建设的顺利实施。

参考文献

[1]张海鹏. 我国城乡建设用地增减挂钩的实践探索与理论阐释[J]. 经济学家，2011，11：22-27.

如何做好城乡建设用地增减挂钩试点工作 篇9

鲁国土资规〔2015〕1号

各市国土资源局：

为进一步规范我省城乡建设用地增减挂钩试点工作，省国土资源厅研究制定了《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，现印发给你们，请认真贯彻执行。

山东省国土资源厅 2015年12月2日

山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法

第一章 总 则

第一条 为了进一步规范推进城乡建设用地增减挂钩试点(以下简称增减挂钩)工作，根据国家和省有关规定，结合本省实际，制定本办法。

第二条 本办法所称增减挂钩,是指依据土地利用总体规划和土地整治规划，将若干拟复垦为农用地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于农民安置、农村发展、城镇建设的地块（即建新地块）共同组成拆旧建新项目区（以下简称项目区)，通过土地复垦和调整利用，实现项目区内耕地面积不减少、质量有提高,建设用地总量不扩大，城乡用地布局更合理的土地整治措施。

第三条 开展增减挂钩试点工作，应当坚持以统筹城乡发展为导向，以推动新型农村社区和城镇化建设，改善农村生产生活条件，科学合理配置土地资源为目标，以切实维护农民权益，增加农民收入为出发点和落脚点。具体遵循以下原则：

（一）规划管控，有序推进。依据土地利用总体规划和土地整治规划，加强土地利用管控和引导，优化城乡用地结构和布局。严格控制规模，先易后难，有序推进。

（二）尊重民意，维护权益。充分尊重农民意愿，维护农民的主体地位，依法保障农民的知情权、参与权和受益权，做到农民自愿、农民参与、农民满意。

（三）保护耕地，节约用地。坚持最严格的耕地保护制度，采取综合措施确保复垦耕地质量，守住耕地数量和质量红线。严格落实节约集约用地标准，推进居住向社区集中，工业向园区集中，农业向规模经营集中。

（四）因地制宜，量力而行。应与当地经济社会发展条件和水平相适应，与新型工业化、城镇化和农业现代化相协调，坚持从实际出发，注重保护文化特色、传统风貌。充分考虑农民实际承受能力，防止大拆大建。

第四条 增减挂钩试点工作实行分级负责制。

省国土资源主管部门负责全省增减挂钩试点工作的总体部署、指标下达、项目审核、监督检查和考核评估；负责增减挂钩试点政策研究制定和业务指导；负责项目竣工后的省级核准和上报备案等工作。

设区的市国土资源主管部门负责本行政区域内增减挂钩试点项目立项初审、实地踏勘、实施监管、在线报备、竣工验收等工作。

县（市、区）国土资源主管部门负责建立本行政区域内增减挂钩试点项目库、组织编制项目实施方案、项目初验、在线报备和复垦耕地管护等工作。增减挂钩试点工作应当由县（市、区）人民政府负责组织实施，乡（镇）人民政府配合做好相关工作，相关部门分工合作，共同推进。

第五条 鼓励开展增减挂钩试点政策和技术研究，建立健全试点管理信息系统，推进工作规范化、信息化，提高管理效能。

对在试点工作中作出突出贡献的单位和个人，由县级以上国土资源主管部门给予表彰。

第二章 规划与计划

第六条 县级以上国土资源主管部门应当充分利用土地利用现状调查成果，综合分析经济社会发展需要、农村土地整治潜力和当地社情民意，会同有关部门组织编制土地整治规划。土地整治规划应当经本级人民政府批准，并与村镇体系、农业发展、产业布局、环境保护等专项规划相衔接，合理确定增减挂钩试点的规模、布局和时序。

第七条 省国土资源主管部门依据国家下达的增减挂钩周转指标、评估考核结果、各地指标需求等因素，分解下达计划，专项用于控制项目建新地块的规模，同时作为确定拆旧地块复垦面积的依据。

新型农村社区建设、农村土地整治等涉及建设用地调整使用的，应当纳入增减挂钩试点统一管理。

第八条 县（市、区）国土资源主管部门应当在深入调查农村建设用地整治潜力、农民生产生活条件和拆旧建新意愿等基础上，组织编制项目实施方案，科学确定拆旧建新的规模和布局，合理安排城镇和农村建新用地的比例，优先保障农村用地。第九条 增减挂钩周转指标应当落实到项目，按项目进行封闭管理，实施期限一般不超过三年。因特殊原因确需延期的，经省国土资源主管部门批准，可以延期两年。

第三章 立项与审批

第十条 申报增减挂钩试点项目，应当符合以下条件:

（一）建设用地供需矛盾突出,农村建设用地整治潜力较大；

（二）当地政府重视，群众积极性高，村集体经济组织社会管理能力较强；

（三）拆旧安置所需资金有保障；

（四）拆旧地块不在历史文化名镇名村范围内；

（五）土地权属清晰，无争议。

第十一条 申报增减挂钩试点项目时，应提交以下材料：

（一）项目实施方案文本。主要包括以下内容：

1．项目区基本情况。对项目区自然条件、自然资源、社会经济、产业现状等进行简要说明，重点说明项目区位置范围（落实到行政村）、土地利用现状、权属现状及基础设施现状等情况、申请增减挂钩周转指标规模及安置、建新拟使用指标情况、总投资及建设期限等；

2．项目区合法性、可行性和复垦潜力分析；

3．项目区实施方案。拆旧区复垦方案应当说明涉及的拆旧村庄及规模、拆迁户数和人数，拆旧区复垦工程建设标准，复垦为农用地和耕地面积及耕地质量提升措施；安置区建设方案应当说明安置区涉及的户数、人数、安置方式，拟用于农民安置住房、农村基础和公益设施、非农产业发展用地的规模，安置区总建筑面积、容积率、节地率等；城镇建新区规划方案应当说明拟用于商业、住宅、工业及其他用地规模等；说明乡村风貌、人文景观和生态环境保护措施；

4．项目区实施管理。包括工程进度计划、土地利用结构调整情况、周转指标使用情况、安置补偿计划及落实情况、复垦耕地后期管护措施等；

5．资金筹措及投资估算。说明资金估算总额、筹措渠道，明确拟用于安置补偿、拆旧区复垦、设施配套建设等资金；

6．土地权属调整情况。涉及农用地或建设用地调整、互换的，乡镇人民政府应当组织编制土地权属调整方案。土地权属调整方案中，应当明确调整的原则和依据、调整的对象和范围、土地权属现状、土地归并和分配办法等内容；

7．保障措施。说明组织机构、资金使用、工程质量和安全控制及安置区地质灾害避让等措施。

（二）图件

1．项目区土地利用现状图及对应的遥感影像图（采用最新土地变更调查数据）；

2．项目所在县（市、区）和乡镇土地利用总体规划图，在乡镇土地利用总体规划图基础上编制的项目区实施总体布局图；

3．不小于1∶2000比例尺的拆旧区、安置区、城镇建新区勘测定界图；

4．拆旧区实施规划图。

（三）相关材料

1．设区的市、县（市、区）人民政府请示文件；

2．设区的市国土资源主管部门踏勘报告与审查意见；

3．有关部门参加的实施方案论证意见； 4．县（市、区）人民政府出具的资金承诺文件；

5．公告、公示、听证、村民代表大会意见等证明材料；

6．土地权属调整方案及县（市、区）人民政府审批文件。

第十二条 项目申报由县（市、区）人民政府向设区的市人民政府提出申请，并逐级上报省人民政府审批。设区的市国土资源主管部门应当进行现场踏勘，提出审查意见，并对所报材料的真实性、合法性负责。

省国土资源主管部门受理项目立项申请后，应当组织人员对项目实施方案材料进行审查，符合规定的，报省人民政府批准。

项目申报和审批具体要求按照《山东省城乡建设用地增减挂钩试点项目报批管理办法》（鲁国土资发〔2014〕18号）规定执行。

第十三条 实行“拆旧-安置”方式设置的项目区，省人民政府批复后应当及时录入国土资源部在线监管系统；实行“拆旧-城镇建新”方式设置的项目区，应当在完成拆旧复垦任务并确定建新地块位置后方可申报。

第十四条 项目实施方案经省人民政府审批后,不再单独办理农用地转用审批手续；涉及土地征收的，应当依法办理土地征收审批手续。

项目批复后，县（市、区）人民政府应当依法予以公告，并及时办理集体建设用地使用手续。

批准后的项目实施方案不得擅自改变。确需进行调整的，由县（市、区）人民政府提出调整方案，按原报批程序重新审批。

第四章 实施与验收 第十五条 县（市、区）人民政府应当按照批复的实施方案组织项目实施，严格执行项目法人制、合同制、招投标制、工程监理制和公告制等制度，做到程序合法、责任明确、保证质量。

第十六条 项目所在县（市、区）应当设立增减挂钩专项资金账户，专户管理、专账核算、专款专用、封闭运转。建立严格透明的资金审核和拨付制度，任何单位和个人不得截留、挤占、挪用和抵扣。

第十七条 县（市、区）人民政府应当按照“渠道不乱、用途不变、集中投入、捆绑使用、各记其功”的原则，以增减挂钩土地增值收益为主，整合新型农村社区建设有关的路、水、电和治安、社保、医疗、科教、文体等各方面资金，发挥集聚效应，提高资金使用效益。

第十八条 项目验收采取自下而上方式进行。项目实施完成后，由县（市、区）国土资源主管部门组织有关部门进行初验，初验合格的，由设区的市国土资源主管部门组织验收。

设区的市国土资源主管部门验收合格的，应当及时向省国土资源主管部门备案。

省国土资源主管部门应当结合土地变更调查成果及最新遥感影像资料，对备案验收项目不定期进行抽查复核。

第十九条 申请项目验收应当提交以下材料：

（一）验收申请；

（二）项目竣工报告。主要内容包括：拆旧区复垦任务完成情况，新增农用地和耕地面积及质量情况；安置区规划落实情况；资金使用与管理情况；拆迁安置补偿情况；复垦耕地后期管护情况；土地权属调整方案落实情况；制度建设、档案管理情况等；

（三）项目实施后的土地利用现状图、勘测定界图、竣工验收图及影像资料；

（四）项目区农民满意度调查报告；

（五）需要提交的其他资料。

第二十条 项目竣工验收后，县（市、区）国土资源主管部门应当及时完成地籍调查和土地变更调查，依法办理土地变更登记手续，并将变化图斑纳入土地变更调查数据库。

第五章 周转指标管理

第二十一条 县级以上国土资源主管部门应当按照“总量控制、封闭运行、先垦后用、定期考核”的原则，分别建立增减挂钩周转指标使用管理台账，对指标的下达和使用进行全程监管。

第二十二条 周转指标应当优先用于项目所在地的农民生产生活、新型农村社区、农村基础设施和公益设施建设，并留足农村非农产业发展建设用地空间，支持农村发展和农民就近转移就业。周转指标调剂到城镇使用的，应当最大限度用于经营性用地，提高土地收益。

第二十三条 按照有关规定跨县级行政区域调剂使用周转指标的，应当严格指标管理，确保所涉行政区域建新地块总面积不大于拆旧复垦地块总面积，建新占用耕地的总面积不大于拆旧复垦耕地的总面积、质量不高于拆旧复垦耕地的质量。第二十四条 周转指标使用管理台账按、分项目建立。严格遵循“先安置，后拆旧；先复垦，后使用”的原则，专项用于控制项目区内安置占农用地、未利用地及城镇建新地块的规模。

设区的市人民政府依据土地利用总体规划，使用周转指标批准农用地转为建设用地的，设区的市国土资源局应当及时向省国土资源主管部门备案。

第六章 复垦耕地质量与后期管护

第二十五条 项目拆旧复垦耕地应当坚持数量质量并重，复垦耕地有效土层厚度应达到50cm以上，并做到“田面平整、土壤肥沃；灌排配套、设施先进；道路通畅、方便生产；林网适宜、生态良好”，促进农业规模化经营。

第二十六条 县（市、区）国土资源主管部门应当加强对复垦耕地的日常监管，符合基本农田划定条件的，应当及时纳入基本农田保护范围进行管护。

第二十七条 县（市、区）国土资源主管部门应当根据批准的土地权属调整方案和有关协议，及时做好复垦耕地及农民安置建新用地的确权登记工作。复垦耕地的分配，应当由所在农民集体经济组织通过基层民主自治程序决定，并将分配结果进行公告。涉及土地承包经营权调整的，应当依据法律法规和相关主管部门规定执行。鼓励将复垦耕地用于发展农业规模经营。

第二十八条 复垦耕地承包经营主体应当依法履行耕地保护义务，合理使用耕地，保持和培肥地力，加强工程后期管护，确保农田水利、田间道路等基础设施完好，长期发挥效益。严禁边复垦边撂荒，严禁复耕后又被非农业建设项目违法占用。

第七章 权益维护 第二十九条 项目选点布局时，应当充分吸收当地农民和公众意见，严禁违背农民意愿，大拆大建。

项目实施过程中，拆旧建新与补偿安置方案应当进行公示，公示期不少于30日。公示期内，农村集体经济组织、村民和其它权利人对拆旧建新与补偿安置方案要求进行听证的，应当依法举行听证论证。

项目实施完成后，应当在30日内将项目基本情况、资金使用和收益分配等情况纳入村务公开内容进行公示，接受农民监督。

第三十条 增减挂钩周转指标有偿调剂获得的土地增值收益应足额返还项目区农村，用于拆旧复垦、补偿安置、基础设施和公益设施建设等，改善农民生产生活条件和支持农村集体发展生产。土地增值收益的确定和返还，应当以县（市、区）域为单位，统筹平衡拆旧复垦、社区建设、基础和公益设施建设所需资金，不额外增加农民负担。

第三十一条 项目拆旧复垦形成的农用地所有权仍属于原集体经济组织。禁止以开展增减挂钩为名，违背农民意愿随意调整拆旧复垦土地所有权和土地承包经营权。

第八章 监督检查

第三十二条 县级以上国土资源主管部门应结合国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台建设，加强项目管理信息化建设，及时将项目立项、实施和验收情况上图入库，并实行网络直报备案，向社会公示，自觉接受社会公众监督。

第三十三条 建立增减挂钩试点评估制度。每年上级国土资源主管部门应当对下级增减挂钩试点工作进行评估，内容主要包括实施管理、进展成效、农民满意度、复垦还耕等，评估结果作为安排下一增减挂钩周转指标的依据。第三十四条 省、设区的市国土资源主管部门应当建立项目监督检查制度，定期对增减挂钩试点工作进行检查，对存在侵害农民权益、未能按时按质按量复垦还耕、突破下达周转指标等问题的，要限期整改；情节严重的，暂停该县（市、区）增减挂钩试点工作。

第三十五条 县（市、区）、乡（镇）人民政府、有关部门及其工作人员违反本办法规定，有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）未按照本办法规定征求群众意愿，骗取项目立项的；

（二）侵占、截留、挪用、私分、拖欠农民补偿安置费用的；

（三）项目验收过程中弄虚作假，骗取增减挂钩指标的；

（四）擅自改变安置区土地规划用途的；

（五）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。

第九章 附 则

第三十六条 本办法自2016年2月1日起施行，有效期至2020年1月31日。原《山东省城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩管理办法》（试行）（鲁国土资发〔2006〕111号）和《山东省城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施管理暂行办法（试行）》（鲁国土资发〔2012〕8号）同时废止。