城乡统一（共12篇）
城乡统一 篇1
1 构建城乡统一土地市场制度的必要性
1.1 我国土地市场制度具有典型的二元特征
我国城乡割裂的土地市场制度结构, 表现为典型的二元特征。一是土地产权城乡二元, 农村土地属农村集体所有, 城市土地属国家所有, 城乡土地所有权及其使用权之间不准自由交换;二是城乡土地用途二元, 农村土地农用, 城市土地用于城市经济建设, 城乡土地不能自由合理流转;三是城乡土地市场二元, 城乡土地市场是割裂的, 城市土地市场环节少于农村, 农村土地市场化的结构以土地流转、租赁、合作入股共同开发为主, 城市土地市场化则是多元化形式;农村土地市场化要以不改变土地用途和保证农民的土地承包权为前提, 城市土地市场化则没有这方面的限制;四是城乡土地价格二元, 城乡土地价格体系是割裂的;五是城乡土地规划和土地管理二元, 规划和管理政出多门, 导致农村土地规划和管理薄弱而无力。市场垄断和城乡土地市场割裂, 一方面排除市场机制造成农地非农化过渡, 另一方面驱使地方政府过度征地和逐利。二者同时导致用地粗放、效率低下、非可持续利用和侵害农民的土地财产权益, 使社会效率和公平双双受损。
1.2 国家土地征收 (用) 制度安排导致农村土地价值被低估
土地征用制度主要是指农地征用制度, 是指国家针对集体所有土地的征用制度, 也就是国家基于公共目的的需要, 依法将集体所有的土地收归国有, 并给予失地农民一补偿的法律制度。随着工业化、城市化的加速, 必然有相应量的农村土地转换成城市或工业用地, 在我国, 这个转换的惟一合法途径是土地征收。国家一边从农民手里低价征收到土地, 之所以说是低价, 是因为现行有关法律规定, 征收耕地的补偿费用按原土地用途产值的若干倍进行补偿, 而非土地的市场价格;一边高价在城市土地市场出让, 二者之间有相当大的价差甚至是巨额的获利空间。从理论上讲, 一定面积收益为l的农田, 转换为工、商用地, 其收益可增加为10倍、100倍, 甚至更多。实证研究结果表明, 经济发达地区土地征收、土地出让和市场交易三者的价格比大约为1∶10∶50。可见, 在土地权利价值实现的过程中, 市场机制被排除在外, 土地均衡价格形成机制和基于竞标地租理论的一般土地利用机制不起作用, 当然也就不存在土地的供给与需求通过市场机制的作用形成土地的均衡价格, 同样也不会得到基于竞标地租理论模型的平滑和连续的均衡地租曲线, 在这里, 由于行政垄断定价势力, 导致竞标地租曲线折断。这是又一层意义上的土地市场的价格割断, 也是最实质意义上的割断。
2 构建城乡统一土地市场制度的可行性
国外土地市场制度的历史变迁向我们说明, 土地使用权能和土地市场在本质上是统一的, 不同的土地市场管理制度仅仅是因为不同的土地利用方式而已。纵向上看, 随着社会大分工和城市的形成, 从而形成了城市同周围农村相对立的地域分工时, 才具有近代的意义。即城市与农村的差别在于社会分工的差异上, 城乡土地利用的功能分区取决于社会经济形态的演变, 城乡土地利用的各个方面反映和适应的是社会经济的差别, 那么对于农村土地和城市土地而言, 相同的利用方式下其土地经济属性和政策应该是一致的。即对于土地市场的建立, 土地价格内涵的确定应该在同类型的用地类型中达到一致, 同时对于土地流转和土地产权的限制都应该是出于国民经济发展的必要而针对不同土地利用类型。横向上来看, 国际上各个国家或地区对于土地市场管理政策的差异都 是集中在对于不同土地利用类型上而采取不同的政策, 特别是对于农地和非农地之间的差异。国家对于同一产权主体下的农地和非农用地采取不同政策, 这种不同并不是因为土地权能或权属差异, 或者是行政范围归属的不同而产生的, 仅仅是因为两种土地截然不同的利用方式而产生的。
上述土地市场制度理论为我国城乡统一土地市场制度的创新提供了强有力的理论依据和发展方向。因此, 我国土地管理政策的制定也应该是在城市和乡村之间没有根本上的割裂和差异的基础上, 达到城乡土地市场制度的统一, 使得不论在农村还是城市, 等同经济属性或产权的土地应该具有等同的土地使用、交易、收益和处分的权利。
3 城乡统一土地市场制度创新的政策建议
(1) 明晰土地产权, 强化法律保障。首先, 应明确集体土地所有权主体代表, 消除所有权主体多元性问题。其次, 要完善农户的承包权、 稳定农户的土地使用权, 丰富土地承包权的权能范围, 赋予农户对土地享有排他的占有权和使用权、自由的处分权和转让权、独享的收益权, 并通过延长土地承包年限来稳定农户的土地使用权。最后, 应运用法律对农户拥有的权能予以明确和保障, 使农村土地流转走上法制化轨道。
(2) 允许农村建设用地入市, 建立农村农地流转市场。完善农村土地流转管理办法, 引导建设用地使用权的合理流动;修改《土地管理法》等相应的法律法规, 促进农村农用地的合理流动。集体建设用地隐形市场客观存在, 反映了市场经济条件下对农村集体建设用地使用权流转的内在需求。国家应顺应客观现实的需要, 明确农村建设用地入市的合法性, 并从制度上加以规范, 引导农村集体建设用地的高效、合理利用。农村建设用地的利用和管理可参照城镇国有建设用地的模式进行。但考虑到农村土地的保障功能, 建议将其收益与建立农村社会保障体系联系起来。这样既能盘活土地, 又能使失去土地的农民生活得到一定的保障。
(3) 改革土地征用制度, 切实保障农民利益。明确“公共利益”概念的内涵, 对非公益性的经营用地可采用农用地转用的办法依法按市场交易规则加以解决。切实做好失地农民的安置工作, 走多元化安置之路。提高征地补偿标准, 增加征地补偿的内容。明确产权主体, 完善土地产权权能, 制定征地补偿的分配办法。鉴于征地的重要性及实际操作的复杂性, 建议对土地征收、征用制定专门的法律规范。明确征地权, 严格控制征地范围, 规范征地审批程序, 提高征地透明度。
(4) 建立城乡统一的土地市场, 打破城乡二元结构, 使城镇土地市场与农村集体建设用地市场合并运行, 形成一个统一的建设用地市场, 实行建设用地市场与农用地市场的分离, 最终实现土地资源在全社会范围内的合理、有效配置。充分发挥市场对农村土地资源的基础配置作用, 一方面要建立科学的土地价格评价机制, 结合我国具体国情, 学习外国成熟的土地市场运行机制, 积极探索出科学的土地价格评估机制;另一方面, 要建立完善的中介服务机构, 政府应支持建立农村土地流转机构, 形成系统的土地流转服务体系, 完善从上到下的全方位的中介服务系统, 建立各类与土地流转有关的中介服务机构。
(5) 规范政府行为, 提高履职效率。要转变政府职能, 净化市场环境。改革不同的土地管理制度及政策, 如税收政策等, 以消除城乡土地市场协调发展的制度障碍。界定政府的行政空间和职能范围, 防止行政权力的滥用。防止土地市场中出现“寻租活动”、“隐形市场”, 变暗箱操作、灰箱操作为公开交易, 政府应公开办事程序, 提高透明度。通过进一步完善监督机制, 加大对扰乱农村土地市场秩序的处罚力度。
摘要：从我国城乡土地市场现状入手, 揭示了农村土地市场改革滞后的特征和原因, 对构建城乡统一土地市场制度的必要性和可行性进行了深刻分析, 并提出了相关政策建议, 相信对发展我国农村经济、缩小城乡差距和实现城乡协调发展具有一定的借鉴意义。
关键词：城乡统一土地市场,二元特征,制度安排
参考文献
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城乡统一 篇2
谭文兵
（中国国土资源经济研究院，北京 101149）
摘要：在当前以城乡一体化为目标、以新型工业化为标志的城市化进程中，土地资源的供给与配置是一个非常关键的环节。而城乡等值化发展理念，就是通过改善农村区域的生产生活条件，发掘农村区域的土地开发利用潜能，达到有效增加土地的经济供给、不断促进城乡建设用地市场供需平衡的目的。城乡等值化理念对我国城乡统一建设用地市场发展的启示：科学编制城乡统筹发展规划是城乡统一建设用地市场的基本前提；大力推动农村产业化是实现城乡建设用地市场协调发展的长远保障；加强农村公共服务设施建设是城乡统一建设用地市场培育的有效途径。关键词：城乡等值化；城乡统一；土地市场
中图分类号：F301.0；F062.文献标识码：C
文章编号：1672-6995（2014）06-0000-00 1城乡等值化的理论与实践
城乡等值化（urban-rural equalized development）概念源于德国的赛德尔基金会在20世纪中叶提出的等值化思想。其原含义指的是把农村作为一个相对独立式单元，在该单元大力推进以农业为基础的工业化发展，带动农民的就业机会，改善农民的工作条件和生活水平，使在农村居住仅是环境选择、当农民只是职业选择，实现农村生产条件、生活质量与城市生活“不同类但等值”的目标。其中，巴伐利亚州就是德国城乡等值化建设的雏形。二战结束后，巴伐利亚州由于农村基础落后，大片土地长时间荒芜，一度出现大量的农民涌入城市，对城市造成很大压力。20世纪50年代开始，德国政府就在该州进行包括土地整理、产业布局和区域功能划分等方面的试验，让农民的生产生活与城市基本相近，留住农村人口。这被理论界认为是最早的“城乡等值化”实践，后来成为德国农村发展的普遍模式，它通过土地整理、村庄革新等方式，实现了农村经济与城市经济的同步协调发展。
城乡等值化理念在我国一些省份也有类似实践。如江苏南京市的“区域内基本公共服务均等化”举措、浙江嘉兴市的“整体推进城乡一体化”模式、甘肃泾川市欠发达地区新农村建设的成功经验等。其中比较典型的是1988年由山东省政府和德国赛德尔基金会共同签订合作协议，1990年开始正式实施的山东青州市南张楼村的“城乡等值化”试验模式，该试验模式以德国巴伐利亚州为蓝本，实施内容主要包括土地整理、园区建设和村庄整治。试验的结果引起了广泛关注，在不到5年时间内，南张楼村农民的生产模式发生了巨大改变，完全脱离了传统的农村氛围。农民成为企业员工，企业生产成为主业，而农业生产成为副业。在大型社区内建设有工业区、大田区、文教区、生活区等小而全的功能主体区域，农民生活得到明显改善。山东南张楼村的这一“城乡等值化”模式，被国内理论界公认为具有重大的推广价值。2城乡等值化对城乡土地供需形势产生的影响 1 收稿日期：2014-05-26；修回日期：2014-06-11 作者简介：谭文兵（1975-），男，湖北省荆州市人，中国国土资源经济研究院副研究员，管理学博士，主要从事土地资源管理、资源经济研究。
在当前以城乡一体化为目标、以新型工业化为标志的城市化进程中，土地资源的供给与配置是一个非常关键的环节。在当前耕地保护红线的硬性约束下,城乡建设的土地供需矛盾日益凸显，成为城市化进程中一个突出的制约瓶颈。而通过实施城乡等值化发展，土地的供需形势将会发生改变，进而对城乡土地市场产生深远的影响。
在土地经济学中，土地供给分为自然供给和经济供给两种。土地自然供给指地球所能提供给人类社会利用的各类土地资源的数量，包括已利用的土地资源和未来可利用的土地资源，土地自然供给是没有弹性的。土地经济供给是土地在自然供给及自然条件允许的情况下，随着土地利用效益的提高而增加的土地供给量。与土地自然供给相比，土地经济供给受社会经济发展因素与人类的行为因素影响较大，随着土地使用效益的提高而增加，非常具有弹性。其中，土地自然供给量是土地经济供给的基础，除此之外，包括社会经济发展状况、交通运输便利条件、人类生产生活满意度、区域周边环境和未来区域的发展潜力等，都会影响到土地的经济供给。而城乡等值化发展理念，就是通过改善农村区域的生产生活条件，发掘农村区域的土地开发利用潜能，达到有效增加土地的经济供给、不断促进城乡建设用地市场供需平衡的目的。
我国土地绝对数量大，人均占有少，为保障粮食安全，对农用地特别是耕地一直实施最严格的保护制度。随着城镇化、工业化的快速发展，可用作新增建设用地的土地资源十分有限，各项建设用地的供给面临前所未有的压力。应该来讲，目前，我国农村建设用地、闲散用地还有大量的潜力可挖，自然供给还很充沛。然而，由于长期以来我国城乡二元结构导致城乡差别巨大，单一化的城市化方向导致大量农村人口向城市不断聚集，在提高城市化水平、促进经济发展的同时，也带来了不小的结构失衡问题。一方面是大城市拥挤不堪，资源承载不堪重负。另一方面，我国偏远农村由于基础设施落后，产业匮乏，人口减少，缺乏经济发展的活力，导致作为经济生产要素的大量土地由于缺乏利用价值，成为“沉睡的资产”。如何将这些将沉睡的资产唤醒，将土地的自然供给转变成经济供给，就需要改善农村的生产生活条件，提高土地利用的吸引力，发掘土地开发的潜能。从国内外的城乡等值化发展理念来看，通过大力发展农村实体经济，改善农村居住、就业环境，会促进农村土地利用的需求大幅提升，有效释放农村建设用地，缓解城市土地的供给压力。当城乡土地的供需状况发生了改变，土地的市场价格形势也会发生转变，即农村土地的价格得到增加，而城市土地价格会有所下降。城乡土地市场分割的局面也会得到相应缓解。3城乡等值化理念对我国城乡统一建设用地市场发展的几点启示
十八届三中全会中明确提出了建立城乡统一的建设用地市场。提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。城乡等值化发展的理念对于我国城乡统一建设用地市场的发展与建设有许多值得借鉴之处，其最重要之处在于通过等值化发展，能够有效释放农村土地，平衡土地的供需，最终向实现城乡土地“同地、同价”的目标不断靠近。3.1科学编制城乡统筹发展规划是城乡统一建设用地市场的基本前提
坚持城乡等值化发展实质上是新形势下城乡统筹发展的一种新理念。在城乡等值化发展理念下，城乡规划需要从单纯注重城市发展转向更好地统筹城乡协调发展、推动城乡区域的互促共进。城乡统筹建设的核心在于把城乡作为一个整体，对城乡空间资源进行统一整合配置，通过统筹城乡规划，实现区域产业和
人口的合理集聚，有效发挥城镇的辐射带动作用。因此，在土地利用总体规划的制订中，必须把城乡作为一个整体，遵循城乡统筹发展规划，处理好各种用地需求之间的关系,合理预测各种用地需求未来的增长态势，并与各种地方专项规划(如城镇建设规划、产业发展规划、生态保护规划等)协调衔接起来,统一调整各类经济主体的用地需求，保障城乡统一建设用地市场发展有明确的目标和方向。3.2加强农村公共服务设施建设是城乡统一建设用地市场培育的有效途径
公共服务设施均等化是指农村与城市能够得到相等的公共服务水平。公共服务设施均等化是城乡等值化发展的一个重要目标，同时也是提升农村土地价值的一个重要举措，可推动公共财政向农村倾斜。在现实中，我国大部分农村基础设施建设相对落后，公共服务都还处于相对较低的水平，在未来的城乡统筹建设中，应把公共服务设施建设放在首要位置。全面推进农村教育、文化、医疗、社会保障体系的建设，在基础设施建设方面，要继续贯彻中央一号文件的强农惠农政策，加大农村扶持力度，促进公共资源向农村配置。在不断增加的“三农”投入中，应重点加强农业基础设施和农村民生工程的预算支持。同时，在城市的土地出让收益中，可以考虑拿出一部分，优先用于农村土地开发整理和基础设施建设。在实践操作中，应按照国家、集体、社会投入相结合的原则，充分调动社会各方面的积极性，多层次、多渠道地解决农村基础设施建设的资金问题，把城乡统筹的基础设施建设推向社会。只有大力加强农村公共服务建设，切实改善农村的生产、生活环境，农村的土地市场才具有真正的活力和吸引力，土地的价值才能快速提升，真正实现城乡土地市场的“同地同价”。
3.3大力推动农村产业化是实现城乡建设用地市场协调发展的长远保障
农村经济的健康快速发展是实现城乡等值化的重要保障。只有农村经济真正发展壮大起来，农民的收入不断提高，农村才能将农民有效留住。同时，农村经济的不断发展壮大，又能够带动农村的教育、交通、医疗、环境等公共服务设施的建设投入，形成良性循环。农民的生产生活便利程度将不断与城市接近，甚至超越城市，真正实现“城乡等值”。农村经济壮大的重要动力就是发展农村产业。因此，要通过加速农村工业化、推动农业产业化和农村经济市场化、加快农村信息化建设等多种途径，科学选择适宜地方生存和发展的项目，支撑农村企业的发展，发展壮大农村经济，促进农村经济的全面繁荣。而农业产业化的成功开展和发展又能够带动农村土地的开发利用需求，促进农地健康、有序、顺畅地流转。一方面，农地流转的基本目标是促进效率和平等，而农业产业化凭借其在效率上的优势以及通过契约形式对贫困中小农户带动作用的发挥等，成为实现农地流转基本目标的重要途径，形成对农地流转的有效需求。另一方面，成功的农业产业化可以在产前、产后环节创造非农就业，并使农地保障功能货币化且随物价动态调整，优势产业的形成和聚集又能有效推动有产业支撑的城乡一体化进程。上述因素的改善都将有效提升农村土地的价值，刺激农村土地市场的培育，保障农地流转的顺畅进行，同时也为提高城乡土地资源的配置效率、促进城乡建设用地市场协调发展打下良好的基础。4结语
城乡等值化既是新形势下城乡统筹发展的一种新理念，也是未来城乡一体化的重要建设目标，同时为我国城乡统一的建设用地市场带来了方向性指引。从长远来看，要积极探索和健全城乡要素优化配置的体制机制，进一步完善城乡一体化发展的公共财政、公共服务、公共管理等公共政策，以农业现代化建设为目标，不断壮大农村产业，激发农村经济发展活力，改善农村区域的生产生活环境。在推进新农村建设步伐不断加快的同时，也能让农村土地资源的功能不断发挥，使农村土地价值逐渐显化，逐渐消除城乡土地的“区位因素”影响，农村建设用地得以有效释放，进而促进城乡建设用地市场不断走向统一。
参考文献
对建立城乡统一的公共财政的思考 篇3
关键词:农业税;黑龙江;农民负担
中图分类号:F812.8 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)01-0160-02
2005年12月29日,全国人大常委会以162票赞成､无人反对､1票弃权的表决结果,通过了关于废止农业税条例的决定,现行的农业税条例自2006年1月1日起废止｡这标志着在中国存在2600年历史的农业税将彻底成为历史｡通过对全部取消农业税试点的黑龙江省的调查发现,取消农业税在产生重大而积极影响的同时,也暴露出了农村现行体制的诸多问题｡为推进社会主义新农村建设,需要进一步推进农村综合配套改革｡
一､取消农业税后出现的新问题
1.乡村政府职能转变缓慢,不适应农村发展的需要｡税改前,乡村两级的主要工作任务是收取税费､催收粮款和计划生育,群众称之为“要钱､要粮､要命”｡农村基层干部与农民因收缴税费而产生的矛盾和摩擦不断,干群关系比较紧张｡免征农业税后,政府的管理职能相对弱化,而服务职能应大大增强｡在调查中发现,目前,乡镇政府一定程度上还普遍存在职能越位､缺位和错位情况,该管的没管好,不该管的还在管｡乡镇政府职能越位主要表现在经济管理领域,在进行经济结构调整时,仍然习惯使用行政命令的方法,搞形象工程,不会引导､示范,常常违背增加农民收入和发展地方经济的初衷｡
2.乡村两级组织经费短缺,运转困难｡税改前,黑龙江省纳入农业税预算管理的收入为28.2亿元,免征农业税后,中央财政予以26.83亿元转移支付,加上省级财政取消了市､县粮食提价增收农业税上解2.5亿元,基本能够保证乡镇机构和村级组织的正常运转｡但是乡村原来还有570万亩计税面积以外的“黑地”,由于免征农业税而减少了收入,因为“黑地”在税改前没有纳入计税面积,但实际上这部分地在农民那里是交税交费的,作为其他收入一向用于补充乡村运转经费不足｡免征农业税后,不能再征收“黑地”的税费了,乡村又得不到转移支付补助,乡村由此减少了一块收入,从而乡村政权和组织运转经费出现了缺口｡
3.化解途径减少,乡村债务问题日益严重｡目前,黑龙江农村普遍债务负担沉重,而且债务数额大,涉及范围广｡乡村债务问题并不是税费改革带来的,但税费改革的推行,降低了村级的收入,加剧了乡镇的财政困难,从而使得乡村债务问题更加突现出来,现在已经危及到乡村的正常运转｡目前债务总额和债权总额逐年上升,出现债权难以清收､债务难以化解的局面:一是化债的途径越来越少;二是缺乏化债的资金来源;三是债务硬,债权软｡当前,沉重的乡村债务,给农村经济发展､干群关系改善､基层组织的正常运转､农村经济发展和社会稳定造成严重危害,导致一些农村改革政策措施难以落实,成为加重农民负担和引起农民负担反弹的严重隐患,成为引发农村新的矛盾和纠纷的重要源头｡
4.土地收益提高,土地矛盾激化｡税费改革以来,特别是免征农业税和粮食直接补贴后,农民的负担大大减轻了,土地的产出效益明显提高,土地的“身价”倍增,大批农民纷纷争要土地,而村集体地源紧张或根本无地可分,无法满足农民索地要求,使家庭联产承包以来的人地矛盾再次被激化,出现了土地矛盾纠纷上访高潮,形成新的农村社会矛盾｡还有些农民因地价上涨,退耕还林积极性削减,甚至出现侵蚀林地､毁林开荒问题｡
5.“一事一议”难执行,农村公益事业发展缓慢｡过去,农村公益事业建设有公益金､公积金收入和“两工一车”来保障,取消农业税后,农村公益事业建设失去了固有的资金和劳务来源,凡属村集体生产设施､公益事业的建设资金和农村“两工”,均实行“一事一议”,由村民民主讨论决定｡由于受筹集资金上限控制以及村集体经济发展水平､农民收入水平和受益均衡与否等限制,“一事一议”存在“议难决､决难行”的问题｡而财政转移支付又仅能使乡镇维持“保运转,保吃饭”,乡村组织在正常运转都难以为继的情况下,很难拿出资金来进行农村基础设施建设和改善农村基本生活条件｡
6.资金投入不足,农村义务教育发展滞后｡取消农业税后,农村义务教育的重担直接压在县级,虽然国家给予了转移支付,黑龙江省也加大了对教育的投入,但仅能保证教师工资和学校基本运转｡特别是全部免征农业税和实行教育收费“一费制”后,使学校正常的运转经费在原本就很困难的情况下更加难以得到保障｡同时,还面临农村中小学教育布局调整､危房改造问题,农村义务教育发展更是举步维艰｡
7.国家转移支付不足,农村社会保障制度资金缺口大｡农民社会保障主要依靠土地和劳务,公共财政覆盖农村的程度和水平还很低,农村五保户供养､农村医疗救助､农村最低生活保障､新型农村合作医疗､农村养老保险和农业保险等制度的建立和完善,已成为解决农村经济社会发展滞后问题的关键性措施,但目前的财力状况难以承受,也可以说是一时难以解决的问题｡
二､建立城乡统一的公共财政,促进新农村建设
1.根据财权和事权相统一的原则,继续改革和完善县乡财政管理体制,确保乡镇正常经费支出需要｡县乡政府是与农村居民直接接触的基层政府,县乡政府财力如何,直接关系到政府能否顺利履行相应的职能,关系到能否满足广大农民的社会公共服务需求,关系到农村的社会稳定｡为保证农村税费改革的顺利实施,必须解决基层政府的财力困境问题,包括构建科学的财政管理体制;合理划分财权和事权;建立规范的转移支付制度;加强财政支农力度｡由于农业的基础地位和弱质产业的特点,国家财政要建立多渠道､多层次､多形式的农业投入体系,加大对农业基础设施建设的投入｡重点是增加国家和省农业基础建设项目投资,财政支农､农业开发和扶贫资金重点向农业基础设施项目建设倾斜｡财政要支持农业经济增长方式的转变,财政投入要重点投向公共产品和准公共产品,改善农业发展的条件,降低农业生产经营成本｡
2.进一步深化乡镇政府机构改革,转变政府职能,努力构建服务型政府｡一要进一步精简机构和编制｡应本着“小政府､大服务”和精简效能的原则,大刀阔斧地进行政府机构改革,缩小政府规模,进一步降低行政成本｡机构设置不再强调上下对口,允许县市根据经济发展的实际需要设置机构,乡镇政府不再划分行政和事业编制,也不再按原编制数进行精简,而是根据土地面积和人口规模,将乡镇干部人数限制在20~30人｡二要继续推进乡镇政府职能转变｡科学界定乡镇政府的事权是乡镇政府机构改革的基础｡要按照“小政府､大服务”的要求,把乡镇政府的职能定位在促进经济发展､加强社会管理､搞好公共服务､维护社会稳定上,其中要把促进农村经济发展､增加农民收入､帮助农民致富放在工作的首位,切实发挥好乡镇政府的服务职能｡而要实现和促进职能转变,关键要克服传统思维的惯性,进一步完善工作机制,由过去的微观管理为主向宏观指导方面转变,由行政管理向市场引导转变,由行政命令向管理服务转变｡
3.以提高农民自我发展能力和素质为中心,进一步深化农村义务教育体制改革｡享受最基本的基础教育,是公民权利的重要组成部分,因此,基础教育未来发展的重要目标,就是要尽可能地实现一种“社会公平”｡农村义务教育体制改革应主要围绕逐步实行免费义务教育､明确各级政府支出责任､建立农村义务教育长效保障机制､提高教学质量､促进教育公平的改革目标开展工作｡这就要进一步完善教育经费保障机制;继续推进农村义务教育管理体制改革,依法全面实施教师资格准入制度｡大力发展农村职业教育,使农村后备劳动力资源具有较高的科技文化素质,以适应社会主义市场经济发展的需要,促进农村劳动力转移｡优化配置教育资源｡要加大政策支持力度,合理调整中小学布局｡
4.完善“一事一议”制度,建立中央､省和地方三位一体的农村公共产品供给体制,促进农村公共设施､公益事业建设｡一是大力发展乡村经济,增加村级收入,加大对公益事业的资金投入｡二是规范“一事一议”运作程序,充分体现农民意愿｡三是强化监督管理,严格专款专用,提高资金使用的透明度｡四是必须深化公共财政体制改革,加大农村公益事业投入｡应将农村纯公共品纳入国家预算支出范围,改变城乡公共产品供给待遇的不平等,给予农村居民国民待遇｡五是按照财权事权相统一的原则,明确各级政府提供公共产品的职责｡国家应根据农村公共产品的受益范围,建立起由中央､省､地方三位一体的农村公共产品供给体制｡六是完善农村公共产品的筹资制度,走投资主体多元化的道路｡在目前政府财力有限的条件下,有必要在明晰产权关系的条件下,积极引进民间投资,通过投资主体多元化,动员社会资源来增加公共产品供给,建立以公共财政为主体,动员社会各方面力量共同参与的农村公共产品投融资体制｡
统一城乡税制是个伪命题 篇4
为什么会出现这种结果?笔者认为, 这些学者研究的前提和目的出了问题。统一城乡税制自2006年后已成为一个伪命题, 给一个伪命题任何答案都不可能正确。说统一城乡税制自2006年后成为一个伪命题, 基于两条事实:一是取消农业税及农业特产税、“三提五统”等专门针对农业的税费后, 全国统一实行的是工商税制, 没分城乡;二是农业的产业特殊性决定了它与一般工商业的税收政策应有差别, 不能因为农业享受了特别的优惠政策, 就认为农业与工商业税收政策是不统一的。
1 我国城乡税制在2006年后是基本一致的, 不存在统一的问题
判断城乡税制是否统一, 可以用以下三个判断标准:一是纳税人的确定与是否农民身份无关, 二是征税地域范围的确定与是否在农村无关, 三是征税对象的确定与是否为农业无关。用这三个标准来考察我国现行税制, 我国城乡税制基本是统一的。
我国现行的税制有五大类20多种, 分别是流转税、所得税、财产税、资源税和行为税。其中流转税和所得税是我国的主体税种。流转税包括增值税、营业税和消费税, 所得税包括企业所得税和个人所得税, 这些税种的基本制度都是1994年税制改革时建立起来的。
增值税是对在我国境内销售货物、提供加工修理修配劳务的单位和个人统一征收的, 其中货物是指有形动产;消费税是对在我国境内生产、委托加工和进口应税消费品的单位和个人统一征收的, 其中应税消费品包括烟酒等14类奢侈品、高能耗高污染的产品;营业税是对在我国境内提供应税劳务、转让无形资产、销售不动产的单位和个统一征收的, 其中应税劳务包括建筑、交通运输等七类;企业所得税是对我国境内的企业或组织, 就其取得的生产经营所得和其他所得征收的一种税, 生产经营所得是指纳税人从事物质生产、商品流通、交通运输、劳动服务以及其他营利业务取得的所得, 包括农业生产的所得;个人所得税是以个人 (自然人) 取得的各项应税所得为征税对象征收的一种税。这些税种在纳税人上没有把农民排除在外, 在地域上没有把发生的农村的应税行为排除在外, 在征税对象上也没有把农产品排除在外。也就是说, 这些税制是不分城乡的, 是统一的。
财产税、行为税、资源税从本质上来说也是城乡统一的。仅有城镇土地使用税和房产税分别对城市、县城、建制镇和工矿区范围内使用土地和拥有房产的单位和个人征收, 其征税的地域范围不包括农村。但这两种税在我国税收体系中所占比重很小。2010年房产税实现收入894.06亿元, 占税收总收入的比重为1.2%;城镇土地使用税实现收入1004.01亿元, 占税收收入的1.35%。因此, 可以说, 我国现行税制基本是城乡一致的, 不存在统一的问题。
2 对农业和农民税收优惠是经济社会发展的必然要求, 不影响税制的统一
有的学者认为, 我国各项税制从表面看是城乡统一的, 但对农业和农民给予了较多优惠, 如增值税规定农业生产者销售自产的农业产品免税, 个人所得税规定农民取得的农业特产所得和从事种植业、养殖业、饲养业、捕捞业所取得的所得暂不缴纳个人所得税等, 城乡税制实质是不统一的。按照这种逻辑, 取消对农业和农民的各项税收优惠, 城乡税制就是统一的。这显然是不科学, 不符合经济社会发展要求的。
(1) 税收优惠是统一税制的重要组成部分, 不能因为税收优惠的存在就否认税制的统一性。税收的基本职能是组织收入, 调节经济。税收职能的发挥是通过税制的制定与执行来实现的。税收的调节职能在税制中体现为税制要素的差别。如增值税将纳税人分为一般纳税人和小规模纳税人, 体现了对不同规模和管理水平的纳税人区别对待, 既保护了小型纳税人的利益, 也能引导纳税人加强企业管理, 特别是会计核算管理;增值税税率分为17%、13%和零三个档次, 体现了对不征税对象的区别对待, 减轻了农产品和居民生活必须品的税收负担。税收优惠作为税制要素之一, 主要功能是发挥税收的调节作用。通过对部分纳税人、征税对象给予一定的税收减免, 实现公平税负、引导投资与消费、扶持弱势产业等政策目标。税收优惠是税制的重要组成部分, 其目标原则与整个税制的目标原则是一致的。因此税收优惠是对统一税制的补充和完善, 而不是对税制统一性的破坏。不能因为各个税种的税制中规定了对农民和农业的税收优惠, 就说城乡税制是不统一的。
(2) 对农业和农民的税收优惠是促进农村经济社会发展的客观需要, 是税收公平与效率原则的体现。税收分配的对象来自社会再生产中创造的物质财富。只有各行业生产规模不断扩大, 生产速度持续增长, 税源才会越来越充裕。反之, 税源就会枯竭。因此国家设立税种、制定税制必须遵循促进产业发展的基本原则。在各项税制中设立对农业和农民的税收优惠条款正是扶持促进农业发展促进农村经济社会发展的必须措施。首先, 农业作为整个国民经济的基础性产业, 应该得到国家的重视和扶持;其次, 农业作为一个同时承受自然风险与市场风险的弱质产业, 应该得到国家的特殊支持与优惠政策, 包括有别于其他产业的税收优惠政策, 世界上绝大多数国家都是如此;第三, 农民作为低收入的弱势群体, 应该得到税收优惠。2010年中国农村居民人均纯收入5919元, 月均起来不足500元, 远未达到我国个人所得税规定的起征点为月收入2000元。向他们征收个人所得税根本无从谈起。当然, 在农民内部, 也有巨大的收入差距, 有少数从事非农产业的农民, 收入远远超过所得税起征点, 但是由于这部分人大部分工作、居住在城市, 已经在所在地缴纳了所得税, 不应再在户籍所在地重复纳税。
取消对农业和农民的税收优惠, 实现税制的“统一”, 看似公平, 实则不公平。税收的公平原则不是指居民负担国家税收时的绝对平均, 而是与纳税能力大小相匹配的。纳税能力大的, 应多纳税, 纳税能力小的则少纳税;纳税能力相同的人应负担相同的税, 纳税能力不同的人, 负担的税负则不应相同, 纳税能力越强, 其承担的税负应越重。低效益的农业与工商业承担相同的税收负担, 显然是不公平;低收入的农民与城镇居民承担相同的税收也是不公平的。
取消对农业和农民的税收优惠以实现税制的“统一”, 也不符合税收的效率原则。税收的效率原则要求税制的建立和税收政策的运用, 应讲求效率, 遵循效率原则, 即税收在征收和缴纳过程中耗费成本最小, 同时征税应有利于促进经济效率的提高。取消对农业和农民的税收优惠, 增加农业和农民的税收负担, 给本就脆弱的农业雪上加霜, 不利于农业和农村经济社会的发展。取消农业税前的历史已经证明了这一点。我国现阶段的农业生产基本以家庭为单位, 数量多规模小, 没有会计核算, 生产生活难以分清。按现代税制的要求对农民征税, 征税成本之高难以想象, 完全没有效率可言。
3 结论
取消了农业税及“三提五统”等各项杂费后, 就基本实现了统一城乡税制的目标。在工商各税的税制中对农业农民规定了较多的优惠条款, 是税收公平与效率原则的体现, 是税收调节功能的体现, 是促进农村经济社会发展的必须措施, 也是国际通行的做法。它与各税种的立法精神和基本原则一致, 是统一税制的完善和补充, 而不是对税制统一性的破坏。
2006年以前, 由于专门针对农业和农民征收的税费大量存在, 统一城乡税制是个真命题。2006年后, 我国全面取消了农业税及“三提五统”等各项杂费, 统一城乡税制的基本前提没有了, 它成为一个假命题。现在应该研究的不是统一城乡税制的问题, 而是如何统一城乡财政加大农村公共产品供给的问题。
参考文献
[1]刘娅凤, 解读统一我国城乡税制的若干观点, 特区经济, 2006年10月.
[2]徐全红, 统一城乡税制的初始条件分析, 郑州经济管理干部学院学报, 2007年12月.
中国将建立城乡统一建设用地市场 篇5
作者： 新京报(北京)
发表时间：2014-09-22 【公报摘要】
城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。
要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，完善金融市场体系，深化科技体制改革。
城乡一体
让农民平等参与现代化进程
【解读】
中国社会科学院城环所所长潘家华：中国土地所有制一是属于国有，二是属于集体，农民在一个集体里作为集体的一员，他对土地是有所有权的。这个所有权通过两种方式：一是造房子的宅基地。农民是自给自足的小农经济，也属于家庭经营，带有某种私有的或者自我经营的权利，至少经营权是属于农户自己可以支配的部分。
城乡统一 篇6
摘要：一个统一的、城乡居民均等的社会保障制度，是终结城乡二元体制和促进生产要素融合所必需。因此，现行社会保险制度要按照科学发展观要求，遵循以人为本、统筹兼顾、协调发展的原则，不断予以完善。关键词：城乡社会保障建立近年来，随着城市化进程的逐步推进，城市不断向农村地区扩张，大量的土地被征用，农业人口转为非农业人口的人员逐年增加，许多农民身份已转为居民，但还没有完全享受应有的待遇，与城镇居民在养老、医疗等保障方面的差距仍然较大。同时，随着农村产业结构的调整，一部分农村居民不再以土地作为主要生产资料，进城务工的农民越来越多，但是由于现阶段社会保障的缺失，从事非农产业的农村人口的生活风险也就不断加大。农民只能以土地作为就业保障、生活保障和伤病养老保险的唯一依托，社会保障制度缺失的问题已引发一系列矛盾和问题。社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助等方面，其中社会保险是社会保障体系的核心，主要是养老保险和医疗保险。改革开放30年来，我国已初步建立中国特色的社会保障体系，但从总体上看，现行社会保障制度与社会各阶层的期待还有较大差距，制度设计带有明显的城乡二元分 治色彩。随着我国综合实力不断增强，建立城乡统一的社会保障制度，已成为统筹城乡协调发展的客观需求。受城乡二元结构的影响和制约，现行社会保险的种类、管理与运营方式、基金筹集办法、征缴率、支付标准、社会保险基金给付与监督等均缺乏统一的政策法规，影响了城乡一体发展的进程。一是养老保险标准不同。现行城乡养老保险有三种，即机关事业单位职工养老保险、企业职工基本养老保险、农村社会养老保险，上述三种养老保险缴费比例不同，且同类保险中又进行分类。二是医疗保险种类较多。目前，城乡医疗保险有六种，即城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险、大病统筹的新型农村合作医疗、城镇居民低保医疗救助、农村居民低保医疗救助及离休人员、“5·12”老干部、伤残军人医疗保险。从以上六种医疗保险看，城镇居民和农村居民界定清晰，城镇职工和居民的医保又分为若干类型。三是城乡居民受益不均。由于各阶层缴费比例不同、各级财政补助额度不同，造成各种养老保险、医疗保险受益不均。四是缺乏统一管理机制。目前，城乡社会保险体系多家分管、条块分割，缺乏统一、长效的管理机制。现行社会保险多家管理、自成体系、政出多门、分级统筹的机制产生这样的弊端：一是城乡受益不均。城乡困难群体得不到同等保障，农村社会养老保险覆盖面小，农民参保积极性不高，基本上没有保障效果。二是调控能力不强。三是行政成本增加。由于机构重叠、人财浪费，加大了管理成本，影响了服务效率。 目前，全国有不少省市在推进城乡医保一体化工作，得到当地群众的拥护。新修订的国家《社会保险法》（草案）规定，省、区、市政府可根据实际情况，将城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗统一标准合并实施。因此，建立城乡统一的社会保险制度时机已经成熟，意义重大。保障公民基本权利。人人享受社会保障制度，是宪法规定的每个公民的基本权利。一个统一的、城乡居民均等的社会保障制度，是终结城乡二元体制和促进生产要素融合所必需。因此，社会保障资源的整合是大势所趋，对于构建社会保险大保障格局，保障全体公民合法权益，防止资源浪费具有积极意义。现行社会保险制度要按照科学发展观要求，遵循以人为本、统筹兼顾、协调发展的原则，不断予以完善。 一是完善市场经济体制。社会保障制度是与市场经济相适应的基本制度，它对保障社会安全和经济建设顺利进行具有重要的作用，是现代市场经济条件下不可缺少的动力机制和福利机制。市场经济是优胜劣汰的竞争经济，有成功者，有失败者，还有困难群体，政府应该保障他们的生存权。随着社会主义市场经济不断走向成熟，市场在资源和生产要素配置中的作用越来越大，人口的自由流动成为常态，要求政府在国民收入二次分配中对困难群体予以倾斜。 二是转变政府职能。提供包括社会保障在内的公共产品，是现代政府的主要职能。必须进一步解放思想，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。转变政府职能，必然要求加快建立、完善与社会主义市场经济体制相适应的社会保障制度。建立城乡一体的社会保险制度，促进公共资源在城乡之间均衡配置，生产要素在城乡经济社会发展中融合，是现代政府必须履行的职能。 三是统一政策。现阶段社会养老保险和医疗保险的实施对象分为农村居民和城镇居民，形成农村和城镇社会保险分割分治。根据经济社会发展趋势，这两大相对独立运行的社会保险制度应当走向统一，在实施的基本原则、经费来源（各方比例）、保险金给付（具体标准）、保险金的管理与运营、基本项目设置等方面，都应实行相同的制度。当前，我国已进入城市化进程加快、城乡经济社会发展一体化格局逐步形成的重要时期，需要积极推进户籍制度改革，通过户籍制度均等化，推进社会保险制度均等化。必须建立由中央级财政承担大部分，地方级财政、企业和个人承担小部分的社会保险基金制度。同时，社保基金应由国家统一监管，国内自由流通，以打破区域界限，促进各类人才自由流动，直正使全体公民享受到均等的社会保障。 四是分步推进。建立城乡一体的社会保险制度，涉及到调整很多利益主体，可以根据各地实际条件分步实施，最基本的养老保险和医疗保险项目逐步实行基本相同的待遇标准。现阶段实施的储蓄式农村社会养老保险制度已不适应经济社会发展的形势，加快完善农村社会养老保险势在必行。要尽快出台新的农村社会养老保险制度，并与企业职工養老保险制度接轨，再逐步推进与机关事业单位职工养老保险衔接，从而实现城乡一体的养老保险制度。现行的医疗保险制度项目繁多、标准不一、受益不均，农村、城镇又分为若干标准。可将城镇居民医保与大病统筹的新型农村合作医疗统一标准合并实施，再逐步过渡实现各类医疗保险统一。将农村低保与城镇低保并轨执行统一标准，实现城乡低保医疗救助均等统一。国家要加大投资力度，提高补差标准，逐步做到城乡居民养老、医保、低保一体化。 五是要依法保障。实现社会保障管理法制化，意味着社会保障政策的统一和社会成员享受社会保障权益机会的均等，同时也为社会保障具体操作提供法律依据。社会保险是一个复杂的社会经济系统工程，各类保险的性质、特点、对象、范围、标准、享受条件、费用来源、管理方式都不尽相同，需要按不同保险项目进行立法和分项管理。同步整合成为独立的社会保障统一管理机构，将各部门管理的各项社会保障职能统一起来，明确各部门的职能定位，形成各部门之间的协调机制。 六是应改费为税。将现行的社会保险费改为社会保障税，这是规范社会保险基金筹措方式的治本之策。国家颁布的《社会保险费征缴暂行条例》规定，社会保险费（包括养老和医疗保险）实行“二费合征”，由地方税务机关征收。将社会保险费改为社会保障税，需要研究制订《社会保障税条例》，对社会保障税税率、税基、纳税对象、征收办法等作出具体规定，由税务机关依法征收，这有利于实行“收支两条线”管理，依法扩大社会保险覆盖面，提高征缴率，降低行政成本。建立城乡居民统一标准的社会保险制度，遵循了以人为本的理念，有利于推进城乡统筹发展，符合科学发展观的要求，可以充分调动社会各阶层的创新、创业、创造热情，维护其合法权益，使其老有所养、病有所医，对促进发展、构建和谐社会具有重要的现实意义。
城乡统一 篇7
1.1 城镇职工基本医疗保险制度
城镇所有用人单位包括企业 (国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等) 、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工, 都要参加基本医疗保险。城镇职工基本保险制度采取建立基本医疗保险统筹基金和个人帐户的方式。基本医疗保险基金由统筹基金和个人帐户构成。职工个人缴纳的基本医疗保险费, 全部计入个人帐户。用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分, 一部分用于建立统筹基金, 一部分划入个人帐户。划入个人帐户的比例一般为用人单位缴费的30%左右, 具体比例由统筹地区根据个人帐户的支付范围和职工年龄等因素确定。2012年末, 全国城镇职工基本医疗保险人数26 467万人。全国大部分地区都实行了城镇职工基本医疗保险制度。
1.2 城镇居民基本医疗保险制度
不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段的学生 (包括职业高中、中专、技校学生) 、儿童和其他非从业城镇居民都可自愿参加城镇居民基本医疗保险。城镇居民基本医疗保险自2007年试点以来, 各地相继从参保范围、筹资标准、支付办法、保障水平等方面做了明确的规定, 并在运行中, 做进一步的完善和改进。比如参保范围逐步扩大, 大中专学生纳入医保;筹资标准也有所提高, 中央对补助标准也相继提高;支付范围和办法有了进一步扩大和改进, 待遇保障水平有了很大提高等。目前, 城镇居民基本医疗保险试点工作进展顺利, 制度运行平稳, 覆盖面不断扩大。2008年新增试点城市229个。2009年试点城市将达到80%以上, 2012年末, 全国参加城镇居民基本医疗保险人数27 122万人。
1.3 新型农村合作医疗制度
新型农村合作医疗制度是相对于传统合作医疗制度而言的, 它是由政府组织、引导、支持, 农民自愿参加, 政府、个人和集体多方筹资, 以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。新型农村合作医疗制度减轻了农民负担, 缓解了农民看病难、看病贵的问题。2012年末, 2 566个县 (市、区) 开展了新型农村合作医疗工作, 新型农村合作医疗参合率98.1%。
1.4 城乡医疗救助制度
我国的医疗救助制度是指通过政府拨款和社会捐助等多渠道筹资建立基金, 对患大病的农村五保户和贫困农民家庭、城市居民最低生活保障对象中未参加城镇职工基本医疗保险人员、已参加城镇职基本医疗保险, 但个人负担仍然较重的人员以及其他特殊困难群众给予医疗费用补助的救助制度。我国农村医疗救助制度从2003年底开始建立, 到2006年底已经覆盖了所有涉农的县。城市医疗救助制度从2005年开始, 到2011年底, 全国近90%的县都建立了城市医疗救助制度, 近20个省、自治区、直辖市已经实现辖区内所有县、市、区建立起了医疗救助制度, 提前两年完成预定目标。
2 现行社会医疗保障制度存在的问题
我国以城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助制度为主体的医疗保障制度框架已初步形成, 有效地保障了城乡居民的基本医疗需求, 发挥了“安全网”和“稳定器”的作用, 促进了经济发展与社会和谐稳定。但是, 从多年运行实践来看, 总体上还存在许多问题。
2.1 医疗卫生资源配置不合理
目前, 国家在医疗资源配置上存在着过于明显的城乡和大小医疗机构的差异。在一些经济发达的大城市, 卫生资源过度配置的情况十分普遍, 优质资源过度向大医院集中, 吸引了大量常见病、多发病患者, 门诊治疗人满为患;而方便且成本低廉的村、乡或社区甚至县级卫生服务机构很少有人问津, 表现为城市大医院门庭若市与基层医院冷冷清清的反差, 形成卫生机构“倒三角”布局与卫生服务需求的“正三角”分布。卫生资源配置的不合理, 导致资源利用效率降低, 是长期存在的突出问题, 也是导致“看病难、看病贵”和居民得不到医疗保障的原因。
2.2 医疗费用控制难度大
一方面, 医疗消费具有无限趋高性, 随着经济社会的发展和医疗技术水平的提高, 新技术、新设备、新药品不断出现, 而患者医疗需求的标准也不断升高, 导致医疗费用持续上涨。另一方面, 在现行医疗体制中, 由于医药不分、“以药养医”的特殊经营机制与补偿机制造成医疗机构多开药、开贵药现象经常发生, 导致医疗费用过高。医疗费用上涨过快的同时, 个人负担比例过高也成为一个现实问题。医疗费用的控制仍是一个最大的问题。在现实中仍存在大处方、抗生素滥用、大检查和手术滥用的过度服务, 导致医疗费用居高不下, 居民参加了医疗保险仍不能有效地解决“看病难”“看病贵”的问题。
2.3 三项保险制度缺乏衔接
目前, 我国建立的城镇职工医疗保险制度、新农合医疗保险制度、城镇居民医疗保险制度是根据不同人群设计的。制度的分割运行造成各险种政策不一, 缺乏相互衔接, 造成了参保者无法在正常区域流动及医保管理机构之间的矛盾。同时, 由于社会流动性越来越大, 工作岗位变动越来越频繁, 一部分人的身份在短时间内会发生多种变化, 而三项医保职能分别由劳动、卫生、民政等部门分管, 一个人因身份改变而想继续用同一个账户参加其他医保是不可能的。
3 实现城乡统一医疗保障制度的具体步骤
3.1 深化医疗卫生服务和药品流通体制的改革
2009年4月6日, 《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》公布的方案提出了深化医药卫生体制改革的总体目标:建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度, 为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。到2011年, 基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民, 基本药物制度初步建立, 城乡基层医疗卫生服务体系进一步健全, 基本公共卫生服务得到普及, 有效减轻居民就医费用负担, 切实缓解“看病难、看病贵”问题。到2020年, 覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度基本建立。普遍建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系;比较健全的医疗保障体系;比较规范的药品供应保障体系;比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制;形成多元办医格局, 人人享有基本医疗卫生服务, 基本适应人民群众多层次的医疗卫生需求, 人民群众健康水平进一步提高。
在改革的过程中, 政府应强化以下几个方面的职责: (1) 允许社会多方力量特别是私人投资兴办医院, 增加市场竞争主体, 让市场竞争机制发挥作用。 (2) 加强政府监管, 限制医疗机构获得超额垄断利润, 通过监管, 促使药品、医疗服务的价格降下来。 (3) 在购买医疗机构提供服务时, 政府有关管理部门可以采取按病种付费的方式, 限定政府支付服务费用的最高限额。 (4) 建立医疗供给方有效利用资源的成本约束机制和激励机制。改革医疗卫生服务体制、药品流通体制是推进我国医疗保障制度改革的基础, 惟有如此, 才能够消除影响医疗保障改革和发展的掣肘。同时, 也应该看到, 我国医疗卫生服务体制、药品流通体制的改革是复杂的, 需要既得利益集团放弃利益和寻租权。
3.2 完善现行医疗保障制度, 逐步实现医疗保障的全覆盖
坚持广覆盖、保基本、可持续的原则, 从重点保障大病起步, 逐步向门诊小病延伸, 不断提高保障水平。建立国家、单位、家庭和个人责任明确、分担合理的多渠道筹资机制, 实现社会互助共济。进一步完善城镇职工基本医疗保险制度, 加快覆盖就业人口, 重点解决国有关闭破产企业、困难企业等职工和退休人员, 以及非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员的基本医疗保险问题;全面推开城镇居民基本医疗保险, 重视解决老人、残疾人和儿童的基本医疗保险问题;全面实施新型农村合作医疗制度, 逐步提高政府补助水平, 适当增加农民缴费, 提高保障能力;完善城乡医疗救助制度, 对困难人群参保及其难以负担的医疗费用提供补助, 筑牢医疗保障底线。探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理制度, 做好城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助制度之间的衔接。
3.3 实行医疗保险全覆盖制度统一的试点
我国医疗卫生服务体制、药品流通体制改革完成后, 政府可考虑进行城乡统一的医疗保障制度的试点。试点仍由中央出台大政方针, 各地可根据具体情况, 以县区或市为统筹单位, 进行详细的制度设计, 并在施实过程探索经验, 逐步完善。在此之前, 不宜盲目统一各层面的医疗保险制度。这是因为, 构建城乡统一的医疗保障制度, 需要考虑政府财政资金的支持力度、不同病种患者的就医成本、利益分配、制度的可行性、制度的稳定性等。目前, 在我国医院、药店过度追求超额垄断利润的情况下, 统一医疗保障制度的资金需求是难以测算的, 甚至会不断地上涨。在这种情况下, 如果盲目统一制度, 会增大医疗保险资金的支出, 造成制度上的缺陷, 产生偿付能力不足的危机。因此, 进行制度统一的试点是非常必要的。
3.4 实现城乡统一的医疗保障制度
试点的条件成熟后, 全面推行城乡统一的医疗保障制度。因为统一的医疗保险制度试点实施后, 各地对试点中出现的问题会有一定的认识, 也能够大体预测出覆盖全民的医疗保障制度实施后可能遇到的问题;同时, 有关管理部门也会大体估算出医疗保障资金的需求, 并做好财政预算。起初, 全面推行城乡统一的医疗保障制度, 因各地经济发展状况不均, 仍以县区或市级为统筹单位, 逐步实行市级和省级筹, 待时机成熟后实行全国统筹。另外, 在全面推行城乡统一医疗保障制度体系的同时, 政府要组织进行医疗保障制度的立法探索研究, 最终出台医疗保障法律法规, 保证城乡统一医疗保障制度体系的全面实施。
摘要：我国医疗保障制度经过十多年的改革, 已经基本确立了以城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险和城乡医疗救助制度为框架的医疗保障制度体系。文章分析了我国医疗保障制度现状及存在的问题, 借鉴国外医疗保障制度的优点, 提出了我国医疗保障制度改革的探索思路。
城乡统一 篇8
其中,统一城乡义务教育“两免一补”政策,即对城乡义务教育学生免除学杂费、免费提供教科书,对家庭经济困难寄宿生补助生活费,2016年补助标准为普通小学每生每天4元、普通初中每生每天5元,每年按250天计算。民办学校学生免除学杂费标准按照省确定的生均公用经费基准定额执行。
统一城乡义务教育学校(含民办学校)生均公用经费基准定额。2016年生均公用经费基准定额为,普通小学每生每年600元、普通初中每生每年800元。河南还规定,“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带。
城乡统一 篇9
宁夏回族自治区政府下发《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》,决定从2017年春季学期开始,在全区城乡统一实行义务教育学生“三免一补”政策。
《通知》要求,全区统一城乡义务教育“三免一补”政策,对城乡所有义务教育学生免除学杂费、免费提供教科书、免费提供自治区统一规定的教辅材料,对寄宿生补助生活费。民办学校学生免除学杂费标准按照自治区确定的生均公用经费基准定额执行。公办义务教育学校寄宿生全部享受生活费补助,寄宿生生活费补助资金由中央和自治区按照5∶5比例分担。统一确定自治区义务教育学校生均公用经费基准定额,取消城市公办义务教育学校住宿费政策,并适当提高寄宿制学校、规模较小学校补助水平。落实自治区生均公用经费基准定额所需资金由中央和自治区按8∶2比例分担,市、县(区)基准定额提高部分由各地承担。现有公用经费补助标准高于基准定额的,要确保水平不降低。
城乡统一 篇10
一、我国社会养老保险制度的现状
此前我国三类养老保险:覆盖城镇职工的城镇职工基本养老保险 (“职保”) 、覆盖16周岁以上农村居民的新型农村社会养老保险 (“新农保”) 和覆盖16周岁以上未参加城镇基本养老金体系居民的城镇居民社会养老保险 (“城居保”) 。
新型农村社会养老保险从2009年开始试点 (1) , 城镇居民社会养老保险从2011年开始试点 (2) , 经过短短几年的快速发展, 截止到2013年末, 城乡居民社会养老保险参保人数为49750万人, 比2012年底增加1381万人;基金收入2154亿元, 同比增长17.8%;基金支出1453.7亿元, 同比增长26.4%。城乡居民基本养老金月人均达到81元, 有15个省份建立统一的城乡居民基本养老保险制度 (3) 。在已基本实现新农保、城镇居民社会养老保险全覆盖的有利条件下, 通过多地开展的一体化试点积累了经验, 为全国统一城乡居民基本养老保险奠定了良好的基础。
二、中国共产党第十八届三中全会的战略部署
2013年11月闭幕的十八届三中全会已经对城乡一体化做出了战略部署, 而统一城乡居民基本养老保险是健全城乡发展一体化体制机制的改革举措之一。
习近平同志在《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》中第四点着重强调了健全城乡发展一体化体制机制 (4) 。文章认为城乡发展不平衡不协调, 是我国经济社会发展存在的突出矛盾, 是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化必须解决的重大问题。改革开放以来, 我国农村面貌发生了翻天覆地的变化。但是, 城乡二元结构没有根本改变, 城乡发展差距不断拉大趋势没有根本扭转。根本解决这些问题, 必须推进城乡发展一体化。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出, 城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制, 形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系, 让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。其中, 整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度, 是破除城乡二元结构的重要举措。
三、统一城乡基本养老保险的重大意义
建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度是民生建设的重要一步, 同时也有利于保障经济发展、应对我国人口老龄化的冲击。
(一) 统一城乡基本养老保险是改善民生的改革举措
统一的城乡居民基本养老保险制度让广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果, 有利于改变城乡二元结构, 形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。其次, 基本养老保险在全国范围内统筹可以解决养老保险制度碎片化问题, 有助于扩大基本养老保险的覆盖面, 提高养老保险机构服务水平, 给城乡居民缴纳和领取养老金提供便利, 长期来看有利于提高待遇水平, 改善城乡居民的福利水平。
(二) 统一城乡基本养老保险有助于进一步挖掘城市化潜力, 保障和促进经济发展
改革开放以来我国经历了大规模的人口乡-城流动, 目前我国城市化水平已超过50%, 预计在未来城市化还将纵深发展。人口流动为提高资源配置效率, 促进经济增长发挥了重要的作用。然而不可忽视的是, 许多在城市务工的农村户籍人口社保携带困难, 使他们无法享受城市的社会服务, 称为城市中的“边缘人”。统一城乡基本养老保险是社保制度城乡一体化的第一步, 这一重大举措及其政策指引, 有利于促进人口纵向流动、增强社会安全感, 也有利于使群众对民生改善有稳定的预期。此外, 也对于拉动消费、鼓励创新创业, 具有重要意义。
(三) 统一城乡基本养老保险有助于解决我国人口老龄化问题
统一城乡居民基本养老保险可以增加老年人可支配收入, 实现老有所养, 缓解我国以家庭养老为主体养老模式的经济压力。我国在短时间内建立了广覆盖的社会养老保险体系, 并且不断提高养老金支付标准, 减少了老年人口的贫困发生率, 是影响深远的民生工程。而通过建立广泛的全民养老保障体系, 将更多的人口纳入到养老保障积累中, 对中国的社会稳定和可持续发展而言, 意义非凡。
四、统一城乡基本养老保险改革实施的有利条件
建立全国统一的基本养老保险制度作为全面深化改革的重要改革举措, 在十八届三中全会的《决定》中明确提出, 并在三中全会之后迅速落实, 党中央推进改革的决心可见一斑。从我国的宏观经济形势、社会养老保险体系发展状况和养老保险的特性来看, 目前正是统筹城乡社会保障的有利时间点, 此时抓住改革机遇, 选取统筹养老保险制度作为突破口, 有许多有利条件。
(一) 抓紧人口红利期的有利时机
目前我国正处于人口转变的尾声, 虽然老龄化不断加剧, 但劳动年龄人口的绝对数量和比例仍然处于较高的位置, 人口红利的窗口并未关闭, 这是我国经济持续健康发展的有力保障。而我国社会养老保险制度实行的是社会统筹与个人账户相结合的方法, 从基金的精算平衡来看, 较高比例的劳动年龄人口能够增加社保资金的收入, 相对弥补当前老年人口养老金积累不足带来的空账问题, 保证社保基金的收支平衡。
(二) 过去几年城乡居民养老保险快速有力的推进为制度合并奠定了良好的基础
在城乡居民养老保险试点到运行的短短几年中, 已基本实现了全覆盖。各地在实践中摸索出了很多经验, 培育了社保机构及专业人才, 提高了参保人的社会保障的认识, 保障统一城乡社会养老制度改革的顺利进行。
(三) 城乡居民社会养老保险制度的特征使其成为突破口, 为进一步改革铺路
比起社会医疗保险, 社会养老保险给付相对稳定, 不会随着费用的增加出现支出难以控制的情况, 也不存在诱导需求, 便于进行预测和管理, 有利于实现中长期精算平衡。而社会养老保险体系中, 城乡居民社会养老保险制度覆盖面广, 但保险金给付水平较低, 且比较接近, 由这两类保险制度合并作为入手点, 也能确保改革下一步———统一给付待遇的顺利进行。
(四) 合并两项制度能进一步提高统筹层次, 有利于保险基金的稳定运行
首先, 因为持续的劳动力乡-城流动, 农村的老龄化水平高于镇和城市, 有学者称之为人口老龄化城乡倒置现象 (李辉等, 2012) , 这对农村社会养老保险基金的积累不利。而实现城乡居民基本养老保险全国统筹有利于打破原新农保靠政府投入的状况, 增加基金的抗风险能力, 促进保险基金健康、可持续发展。其次, 两大保险制度的合将统一事权, 可望缩减机构设置和减少人员配备, 有利于提高未来城乡居民基本养老金的待遇水平。
四、基本养老保险制度改革路径展望
统筹社会养老保险是一个渐进的过程。我国学者戴卫东 (2009) 对整体改革路径的判断可以概括为“三步走战略”, 即:第一步 (2009~2012年) :建立多层次的基本养老保险制度体系, 与其他养老保障制度一起, 共同构筑覆盖全体国民的养老“安全网”, 目前已基本实现;第二步 (2013~2020年) :逐步衔接城乡居民养老保险制度, 整合以最低生活保障制度为主体的具有养老性质的保障体系, 实施城乡老年津贴制度;第三步 (2021~2050年) :统筹城乡基本养老保险制度形成国民基本养老保险制度, 扩大城乡老年津贴制度覆盖面并提高其待遇水平。当前的改革已开启了由“相互分离”向“制度统一、标准有别”过程的转变 (童广印, 2007) , 接下来下一步即为实现城乡社会养老保险制度由“制度统一、标准有别”向“城乡一体化”的转变, 最终达到全民一体化的目标。
参考文献
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城乡统一 篇11
2013年7月，省政府常务会议研究决定，整合新型农村社会养老保险（以下简称新农保）和城镇居民社会养老保险（以下简称城居保）两项制度，实现合并实施，实行统一的“居民基本养老保险制度”，按照政策规定，缴费标准统一设为12个档次，分别为每年100元、300元、500元、600元、800元、1000元、1500元、2000元、2500元、3000元、4000元、5000元。其中100元档次只适用重度残疾人等缴费困难群体的最低选择。除100元档次外，参保人按300元及以上标准自主选择缴费档次，按年缴费，多缴多得。
只要是山东年满16周岁（不含在校学生），未参加其他社会养老保险的居民，就可以在户籍地参加居民养老保险。45周岁（不含）以上的，应按年缴费，累计缴费年限不少于实际年龄到60周岁的剩余年数，允许补缴，但补缴后累计缴费年限不超过15年；45周岁（含）以下的，应按年缴费，累计缴费年限不少于15年。需要说明的是，凡不是按年缴费，在之后补缴的部分，政府按政策是不给予缴费补贴的。
山航“十艺节号”飞机亮相 助力第十届中国艺术节
中国艺术节历史上首架全身彩绘飞机“十艺节号”9日在济南精彩亮相。這架由山东航空公司为第十届中国艺术节量身打造的彩绘飞机将成为本届艺术节独具特色的“空中形象大使”，向国内外展示山东整体形象，宣传中国艺术节。
“十艺节号”为全新的波音737-800型客机，在飞机机身前部显著部位喷涂了“第十届中国艺术节”会徽标志，机身后部采用第十届中国艺术节核心图形，寓意“祥和如意，源远流长”。整个彩绘图案融合了十艺节会徽、核心图形、文字等多种元素，设计新颖，彰显大气，整个飞机外部形象浑然一体。
山东再取消和下放119项行政审批事项
山东省政府近日下发《山东省人民政府关于取消和下放行政审批事项的决定》，再取消63项行政审批事项、下放56项行政审批事项，涉及金融、教育、农业等多个领域，具体包括企业债券发行审批、无线电管制初审、国有煤矿采矿权转让审查、兽药进口审批等63项。而下放的行政审批事项具体包括基层法律服务工作者执业核准、二级城市供水企业经营许可、通航水域岸线安全使用许可设区市海事管理机构等。
山东省此前提出，5年内省级行政审批事项削减三分之一以上，办结时限比法定时限缩短50%以上，力争成为全国行政审批事项最少、办事效率最高、服务质量最优的省份之一。
十艺节境外精品剧目演出票房启动 3种方式售票
十艺节7台境外剧目的近40场演出的票房8日全面启动，这标志着十艺节境外精品剧目即将陆续与观众见面。
这7台剧目依次为印度达克莎-谢思舞蹈团现代舞蹈、世界经典音乐剧《妈妈咪呀！》、台湾豫剧团豫剧《花嫁巫娘》、法国卢瓦尔国家交响乐团《经典音乐之声》、俄罗斯雅各布森芭蕾舞团经典芭蕾集萃、加拿大魁北克亚尼克-瑞约爵士乐团四重奏《穿越时空》、西班牙弗拉明戈舞剧《卡门》。这些剧目除在济南演出外，还将到山东各地巡演，此次演出平均票价比同档次、同水平商演票价低40%，最低票价仅为30元，有的剧目还要在广场、高校等进行免费演出。从即日起，这些剧目的演出票开始通过网络、电话及窗口售票等方式，面向全国发售。
山东快速铁路将通达17市 济青有望一小时直达
济南和青岛之间将建设高铁，最快今年启动前期工作。按照初步规划，拟建的济青高铁将经过临沂、日照等城市，全省17市快速铁路网规划也将于今年出台。山东省正规划建设以省会济南为中心的1、2、3小时交通圈，济南青岛之间将可能一个小时就可到达。
山东拟立法防辐射 卖房不提辐射最高罚10万元
《山东省辐射污染防治条例》送审稿正面向社会征求意见，预计明年实施。按照要求，县级以上人民政府环保部门应会同公安、无线电管理等部门建立协调机制，定期通报辐射污染防治情况。建设居民住宅、学校、幼儿园、医院等对电磁环境敏感的项目，应在环境影响评价文件中对电磁环境现状进行评价。房地产开发建设单位在销售房屋时，应当公示环境影响评价文件中有关电磁环境的信息。房地产开发建设单位在销售房屋时，未公示环境影响评价文件中电磁辐射信息的，由审批环境影响评价文件的环境保护主管部门责令限期改正，处5万元以上10万元以下的罚款。
莫言《红高粱》敲定周迅 高密种上千亩高梁迎9月开机
近日，有消息称周迅将出演由莫言同名小说改编的电视剧《红高粱》，并担任女主角九儿。新版《红高粱》将由著名导演郑晓龙担任执导，编剧赵冬苓担任剧本改编。该剧将于今年9月中旬在山东高密开机。“今年在莫言家乡，已种了上千亩的红高粱，迎接开机。”
城乡统一 篇12
(一) 建立城乡统一的建设用地市场的实质
建立城乡统一的建设用地市场不仅仅是要解决农村土地如何进入城乡建设用地市场的问题, 更主要的是要解决农村土地由谁卖、由谁受益的问题。农村土地变为建设用地须由国家通过征收、征用的方式从农民手中把土地出让来, 即买来, 再通过土地的招拍挂, 由国家把土地卖给土地的开发者。在这过程中, 政府便有了很大的权限, 政府滥用职权侵害农民集体土地所有权的现象便经常发生, 而且问题愈来愈严重。具体表现为:
1. 政府受商业利益的影响, 追求政府利益, 推行土地财政, 热衷于征收农民集体土地, 出让国有土地使用权, 也就是倒卖农民土地, 成为对农民利益的最大侵害者。他们同商人结合起来, 滥用土地征收权, 致使大量的农民集体所有的土地变为了国有土地, 造成大量农民失地。
2. 由于土地征用需要经过批准, 而且受用地指标的限制, 有的政府则违法地采取以租代征的方式, 强拆农民房屋, 强占农民集体用地。
3. 政府与投资商联合, 违背农民意愿, 强行将农民集体土地流转给资本企业。
4. 政府以公权力强行变动集体财产属性, 强行干涉农民集体土地的经营自主权。
建立城乡统一的建设用地, 市场要求国家作为土地所有者、建筑物所有人作为土地所有者、农民作为土地所有者等三者的土地只要流通都应经过这个城乡的统一土地市场进行, 土地转让者和土地受让者直接见面, 买卖收益归买卖双方, 国家或政府不再参与其中。这就极大地削弱了政府的权力, 防止了政府对于公权力的滥用, 也让政府打消其对政府利益的追求, 不能从中渔利, 从而使老百姓获得更多的土地权益。
由此, 我们可以看出, 建立城乡统一的建设用地市场的实质就是要剥夺政府的行政权力, 赋予农民更多土地权益, 限制公权力, 扩大私权利。
(二) 对建立城乡统一的建设用地市场的深度理解
建立城乡统一的建设用地市场不单纯的是让城市建设用地与集体的建设用地在同一个市场上交易, 还是要让农村集体建设用地享有与国有建设用地平等的权利, 让它可以平等的入市, 同等对待, 同权同价。也就是要建立国家土地所有制和集体土地所有制两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度。
(三) 建立城乡统一的建设用地市场应该注意哪些问题
首先, 我们要考虑的就是在这个统一的建设用地市场的建立和运行中如何去保障农民的合法权益, 尤其是对失去土地的农民权益的保障。农民失去了他们赖以生存的土地之后, 他们要如何去再就业、靠什么来维持生计, 这是我们要先行考虑到的, 同时也是不得不考虑的。所以, 我们首先要做到的就是要充分保护失地农民的权益。
其次, 我们要注意的就是这样的一个市场中政府究竟应该扮演一个什么样的角色。其实, 在前面我们已经提到了, 在新的城乡统一的建设用地市场中, 政府不再参与在土地的交易双方中间。在这个市场环境下, 要求国家作为土地的所有者, 建筑物所有人作为土地的所有者, 农民作为土地的所有者等三者土地只要流通都经过城乡统一的土地市场进行。土地的转让者与受让者直接见面, 买卖收益归买卖双方。当然, 这并不意味着政府在其中就无事可做, 不发挥任何作用。政府在这个市场的作用就是做好土地规划, 规划控制, 土地监察, 土地买卖登记管制, 建设用地招拍挂, 税收管理等工作。政府还是要发挥其宏观调控的职能的。所以, 政府在城乡统一建设用地市场中就像是一双无形的手, 它独立于市场经济之外, 却又在需要它的时候发挥着指导和调控的作用。
最后, 我们要注意的就是在这个统一的市场环境下, 城乡建设用地虽然是自由交易, 但并非是无限制的、随心所欲的买卖。随意的自由交易不但会扰乱我国的市场经济, 还会因为不合理的开发利用而导致土地资源的浪费。这其中, 我们尤为重视的就是要注意对耕地资源的保护, 我们一定要坚持农地农用原则, 农户和农村集体经济组织不得非法出让, 出租集体农用地用于非农建设, 不允许任何人通过任何手段将农民集体所有土地变为国有, 不允许出现土地使用粗放和闲置现象。坚持耕地占补平衡, 占用多少耕地必须补充相等数量和相等质量的耕地[1]。
二、对我国现有的建设用地市场的利弊分析
(一) 我国征地制度的利弊
1. 征地制度的利
我国的征地制度将建设用地统一归国家所有便于国家对其管理, 同时避免了供地者之间的恶意竞争, 压低地价。
2. 征地制度的弊端
(1) 在现实的征地过程中, 政府为了自身利益, 滥用职权肆意征收、征用土地, 致使征地范围过广、土地的征收规模失控, 导致土地的资源配置效率低, 造成浪费。 (2) 城市建设用地大幅度增加, 人均土地明显减少, 大量占用耕地资源, 不利于有效的保护农业的长期持续、稳定发展。另外, 城市中的一些企业的占地规模过大, 使城市的住宅面积减少, 直接影响了城市的人口容纳量, 也阻碍了城市化的发展。 (3) 征地的补给标准过低, 失地百姓得不到合理的补偿, 农民利益受损。我国现行土地征用补偿标准是按土地的原用途给予补偿。这个规定否认了农民对土地财产增值的利益, 是一种制度上的剥夺。导致失地农民的社会保障低, 想提高生活水平困难。而且, 由于缺乏司法救济途径, 争议解决机制不健全, 农民的合法权益又难得到伸张。
(二) 建设用地使用权划拨与出让的利弊
我国建设单位的土地使用权的获得方式主要有两种:土地使用权的划拨和土地使用权的出让。土地使用权出让是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者, 由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权划拨是指:县级以上的人民政府依法批准, 在土地使用者缴纳补偿, 安置等费用后将土地交付其使用, 或者将土地使用权无偿的交付给土地使用者的行为。
1. 划拨土地使用权的利
(1) 国家来掌握城市建设用地的所有权也就掌握了城市土地的划拨权, 这样有利于加强国家对策划土地的宏观调控, 可以把土地划拨到城市规划重点发展的地方, 可以利用划拨的土地对土地的供需进行调节, 以维护社会的经济秩序。 (2) 划拨土地使用权可以保证国家公共基础设施用地的需要, 如一些方便百姓活动的广场, 出行的道路的建设用地需要[2]。
2. 划拨土地使用权的弊端
(1) 不利于土地资源的合理配置, 一些官方用地会占用大量的较好的地皮, 这就阻碍了一些较好的商业性企业的进入。不能利用土地的优势来实现高的经济效益, 是土地利用结构不合理。 (2) 政府行政权力膨胀滋生腐败, 还有造成国有资产和耕地的流失, 加剧土地供需矛盾。
3. 出让土地使用权的利
(1) 土地有偿的使用就会产生竞争, 这就有利于发挥市场的机制, 优化资源配置, 让土地能够合理有效的被利用。 (2) 国家通过出让土地来获得土地出让金, 这也增加了国家的财政收入。
4. 出让土地使用权的弊端
(1) 容易形成土地市场的恶意竞争, 出现垄断现象, 影响整个国家的经济发展。 (2) 人们在追求利益最大化的同时, 很有可能会破坏资源、污染环境, 影响我国的可持续发展战略。
三、建立城乡统一的建设用地市场面临的难题
(一) 城乡二元结构是面临的主要难题
城乡二元土地所有制在国家土地用途管制下造成了城乡建设用地使用制度二元结构。城市建设必须使用国有土地, 农民集体土地不能随意改变用途, 不能直接进入城市建设用地市场。而且, 农村集体用地只有农民村集体经济组织内部成员才能取得农民集体建设用地, 以外的任何单位和个人都无权使用。这就造成了城市和农村建设用市场的割裂, 农村集体建设用地只能在本集体经济组织内部使用, 和进行流转与城市建设用地市场格格不入。这就使得城乡土地在土地产权、土地用途、土地市场、土地规划、土地管理、土地价格等方面都呈现出二元的特征, 给建立统一的城乡建设用地市场带来了重大的困难。
(二) 征地制度导致集体建设用地所有权不明确
法律上明文规定农村土地归农村集体所有, 而最终支配权却在国家 (各级政府) , 但是国家又没有法律地位, 国家履行最终所有者职能不得不通过“征收、征用”等行政“执法”的方式来实现。“征收、征用”事实上已成为我国农村土地进入建设用地市场的基本形式。也就是说, 国家一方面凭借其城市土地的所有权主体的身份对城市用地享有支配权, 另一方面又通过征收、征用的方式间接地享有对农村集体土地的最终支配权。而农民仅仅只是土地的使用者, 他们无权在土地市场上转让他们实际占有的土地。因此, 我国农村土地进入土地市场的过程是在所有权主体缺位的情况下实现的, 加上对国家和农民土地所有权地位的双重误解, 农村土地转让的收益分配陷入了无规则、不规范的境况, 政府获得土地权益遭到非难, 农民则得不到满足的土地补尝金, 土地权益受到侵害。
由此, 可以看出, 征地制度致使我国土地产权制度名义与实际上存在差异, 导致我国集体建设用地所有权不明确间接地引发诸多问题, 致使现行的土地制度无法适应市场经济配置资源的需要和城乡统筹发展的要求。集体土地不能直接进入建设用地市场。
(三) 建立城乡统一的建设用地市场将为耕地保护带来巨大压力
随着工业化和城市化的发展, 我国将农村耕地变为城市建设用地的情况时有发生, 致使我国耕地面积已经逼近了“十八亿亩红线”, 农村耕地面临着巨大的压力。建立城乡统一的建设用地市场可能会引发城市建设占用耕地, 导致耕地数量下降, 给我国的耕地保护工作带来巨大的压力。
(四) 农村社会保障体系不完善, 失地农民后续生活难保障
土地是农民的安身立命之本, 在农村社会保障体系不完善的情况下, 让农村土地进入城乡建设用地的市场, 一旦农民失去了土地, 丧失收入来源且又无法通过其他途径来增加收入时, 他们的温饱将难以维持, 后续生活将很难得到保障。这势必会影响我国农村地区的社会稳定, 给建立城乡统一的建设用地市场带来巨大的障碍。
四、城乡统一的建设用地市场的构建
(一) 城乡统一的建设用地市场下的土地流转方式
在新的建设用地的市场下, 我们应采取多样的土地流转方式。老百姓可以按照自己的意愿, 采取出租、出让、转让、转租、联营、互换或者抵押等方式, 也可以采取土地股份合作的方式、以委托租赁转包的方式对农民土地承包使用权进行流转。把农民的土地承包权作价入股, 把农民土地使用权流转给土地股份合作的经济组织进行经营, 然后把经营收入扣除必要的积累后, 按照农民入股时的股份进行分配[3]。
(二) 统一市场下的交易主体、交易方式、交易价格
在城乡统一的建设用地市场下, 不论是城市建设用地还是农村建设用地, 市场的交易双方均为土地的转让方与土地的受让方。农村建设用地的实际占有者和使用者农民就是土地的转出方主体, 集体经济组织是统一的建设用地的市场主体, 他们在土地的一级市场与购买者直接交易。政府职能规范和管理不能直接参与。
交易的方式统一为易价交易, 集体建设用地首次进入一级市场也不再采取挂牌的方式, 也统一为易价交易。坚持城乡建设用地同等权利, 同等对待。至于土地的交易价格水平则由市场的供求关系自然决定, 政府不过多地参与, 只是在必要的时候发挥其宏观调控的政府职能, 维持建设用地市场秩序, 保证市场经济的平稳发展。
(三) 统一建设用地市场下的收益分配原则
在这个城乡统一的建设用地市场下, 土地所有的出让收入完全归出让主体。土地的流转是土地所有者实现土地资本收益的渠道, 是土地使用权的交易, 属于市场主体之间的行为。政府不再对土地流转实行审批制, 不参与土地流转的收益分配。但是, 政府依旧要在建设用地的交易过程中进行税收管理, 还是要正常的征收财产权税。
(四) 政府的监管与服务
建设用地使用权出租、出让或作价入股出资的, 建设用地的所有者和使用者应该持土地相关权属证明、合同, 按规定向市县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权属证明。市县人民政府土地行政主管部门应当依法办理。政府在这过程中应以市场调节为主, 充分发挥政府的管理、协调、引导服务职能, 同时防止自身的权力膨胀。加强宣传力度, 加强农民对城乡统一建设用地市场下的土地流转政策的了解, 完善土地流转的服务机制。不能放任违法的土地交易行为, 对土地进行严格监管。对那些建设用地闲置的, 闲置状况改正之前, 暂停办理其新增的建设用地审批手续;集体建设用地非法用于开发商品房地产项目和进行住宅建设, 拒不改正的, 责令其交还土地;不按规定实行公开交易的, 政府不为其办理产权变更的登记或者其他权利登记手续。防止在市场土地流转中出现土地垄断、土地滥用等现象。
五、失地农民利益的保障
(一) 如何用法律保障土地流转中农民的利益
农村土地流转, 实质上就是农村土地承包经营权的流转, 是指在农村土地流转中, 属于用益物权性质的土地承包经营权在有效存在的前提下, 在不改变农村土地集体所有制, 不改变其主体种类与农业用途的基础上, 原有的家庭承包者通过合法的途径将该土地承包经营权或者从该土地承包经营权中分离出来的部分权能转移给他人后其他经济组织的行为。
农村的土地流转是对利益主体和利益关系进行的重新配置, 农民会在这一过程中获得诸多的利益。这些利益主要包括: (1) 农民通过对土地的占有、使用和处分而获取的利益。土地转出获得的转让费。 (2) 土地的受让方获得土地的同时得到的国家为扶持农业发展和关照农民所提供的各种政策性补助、补贴。比如, 超过60岁以上农村老人的补助、粮补贴、油补贴 (农用机动车辆农作耗油量的补助) 等。 (3) 单位面积的农地产量出售后获得的收入, 农忙时的农地雇工收入, 土地作价入股后分得的红利, 农民将土地转让后, 摆脱土地的牵绊后进城务工所得的劳动收入等。
保护农民在土地流转中的利益, 需要实体法律与程序法律的双重保障。
实体上, 通过《物权法》确定土地所有权主体以及其他部分权利权属的同时赋予农民更多的法律权益。在现阶段, 我国的土地承包经营权期限为30年, 而在法律上土地的使用权是无期限限制的, 如果将土地的使用权给农民, 相对于承包经营权对于农民来说更为有益。
通过《土地承包经营法》从法律上赋予农民长期稳定的土地承包经营权保障, 界定好土地承包经营的方式、种类等。土地承包经营权的流转方式也应从单一化向多样化发展。
尽快制定农村土地流转方面的法律、法规和规章。对农村土地流转的基本原则, 具体规则, 主体的限制, 土地的类型, 流转方式, 市场价格, 监管机制, 法律责任等诸多内容进行系统的规范, 对农村土地流转中的各主体之间权利义务关系进行明确规定。促使土地流转中的各方当事人在法律、法规、规章规定的范围内进行流转。
程序上, 通过完善《土地仲裁法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》来为土地流转者们开创多条救济途径。农民在土地流转的过程中若产生纠纷, 可通过土地裁决部门及时、公正地解决;若是对裁决不满, 还可以提起行政诉讼。若是土地流转主体 (行政相对人) 认为基层政府的监管与征收等具体行政行为侵害了其合法权益, 可以对行政机关提起行政复议;若是对复议结果不满意, 还可以再提起行政诉讼, 以此来实现对农民流转利益的程序保障。
(二) 农民失去土地后后续生活如何保障
1. 改进土地流转经济补偿制度
为了避免因为土地流转后农民因为失去收入来源生活无法保障, 我们应依据有关法律法规对其实施有效的经济补偿, 征地的补偿即便不能做到对失地损失的全部赔偿至少要保证土地流转后农民的日常生活和消费[4]。
目前, 我国对土地征收后的补偿范围仅限于土地的补偿费、安置费, 土地的房屋补偿或农作物的补偿等, 远远不能满足农民的日常生活需要, 加之补偿的标准过高、补偿费用偏低严重损害了农民的利益。笔者建议, 在对征地进行补偿的时候, 应该在现有的补偿标准基础上适当考虑一下土地的潜在收益和隐性利用价值。
2. 建立健全农村社会保障体系
首先, 建立和完善最低生活保障制度, 根据各个地方的实际生活水平制定最低生活保障线, 确保那些人均家庭收入低于最低社会生活保障线的农民能够得到最低生活保障救助, 得到生活补贴避免生活温饱出现问题。
其次, 完善农村合作医疗制度, 确保失地农民享有稳定的医疗保障。
最后, 建立和完善农村基本养老保险制度。受我国计划生育独生子女政策的影响, 我国更早地进入到了人口老龄化社会。一对成年男女婚后要养活至少4位老人, 这给他们带来了很大的压力。在农村地区, 多数青年劳动力进城务工留下孤寡老人无人照顾。农民对于养老问题产生恐慌, 养老问题的日趋严重也阻碍了我国的经济发展。所以, 我们要建立和完善农村基本养老保险制度, 由各地人民政府与农民共同出资为普通农民购买养老保险。政府独自出资对失去土地的, 上了年纪的农民购买养老保险[5]。
3. 政府帮助失地农民再就业
政府可以给予接纳失地农民的企业和单位奖励, 通过这种方式来为失地农民寻求再就业出路。
政府加大对公共基础设施的修建, 修建公路、广场等基础设施, 以此来为失地农民创造就业机会。
对于一些年轻失地农民政府可以帮助他们进行就业技能培训, 上技术学校学习就业技能, 让其有一技之长, 可以从事一些技术类的工作。
政府积极鼓励失地农民自主创业并为其放宽相关政策。对于开展自主创业的失地农民可以适度降低贷款利息, 失地农民自主创业后, 在缴纳个人所得税时可以适当优惠, 以减少失地农民创业初期的难度。
参考文献
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