与市政公用事业单位

与市政公用事业单位（通用8篇）

与市政公用事业单位 篇1

市政公用事业包括城市供水、集中供热、垃圾处理、市政道桥、公共交通、园林绿化、污水处理、管道燃气八个方面的市政设施建设。

它有利于改善投资环境，对经济的发展起先导、基础性作用；有利于提升城市功能，促进城市经济发展和现代化建设；有利于方便居民生活，提高居民的生活质量；有利于节约资金与资源、减少环境污染。

“连健康都算不上”指市政设施功能差、水准低，不能满足城市发展的需求。

原因：一是中国城市发展过快，市政设施供给不足；二是各地对市政建设的投资偏低，建设资金不足；三是市政建设与城市改造相脱节，不同步。

节约用水 从我做起

水是生命之源，我们日常的生活离不开水，然而我国目前却存在水资源短缺的情况。这一方面是由于水资源分配不均匀，各地水资源供给不平衡，导致人均水资源占有量低；另一方面是由于部分群众节水意识弱，养成了不良好的用水习惯，浪费严重。因此，我们倡议大家加强水资源忧患意识和节约用水意识，养成良好的用水习惯。

首先要学习节水法规和政策。熟知节水法规与节水生活常识，增强节水意识。

其次要选用节水器具。据测定，1滴水在一个小时里可以集到3.6公斤水，1个月里可以集到2.6吨水。因此公民在购买卫浴产品时，应首先考虑其节水功能。

再次，要养成良好的用水习惯。比如将烟头等细碎废物扔进垃圾桶，洗手、洗脸、刷牙过程中不用水时要及时关掉，及时修理好漏水装备。

最后要努力提高水的利用率，实现一水多用，如用废水冲马桶、浇灌绿地等。

让我们大家都行动起来，响应国家节约用水的号召，珍惜我们的水资源，一点一滴，从我做起！

我市公用事业的发展面临一些亟待解决的问题，要推进其改革，必须从理念认识、规划设计、管理制度、运行机制以及资金保障方面入手：

首先，解决理念与认识问题。要认识到公用事业是城市基础设施的重要组成部分，具有先导性、公益性，有利于提高城市功能和现代水平。

其次，解决规划与设计问题。在规划与设计市政建设时，应具有整体性、前瞻性、科学性，要与城市改造同步进行，以满足城市发展的需要。

接着，解决管理制度问题。要规范立法程序，完善相关的标准、规范、细则等，健全管理措施。

再次，解决运行机制的问题。要明确管理主体在运行中的职责权，并加强监管，做好服务。政府可以通过合同协议或其他方式，明确政府与获得特许权企业之间的权利和义务。同时要加强立法，加强管理，不能放任其经营。

最后，解决资金的保障问题。要加强对城市公用事业的关注程度，扩大投资比例、投资规模，拓宽融资渠道，满足社会对公用事业的供给需求。

科学调整水价为可持续发展保驾护航

水是生命之源，作为一种具有刚性需求的资源性产品，它的价格变动牵动着无数百姓的心。胡锦涛总书记在十七大报告中指出，要“完善反映市场供给需求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源产品形成机制”。

近来，许多城市的水价上涨引发了社会的争议，相当一部分人认为，水是公共产品和准公共产品，因此用水应该是低价的。诚然，水是一种公共资源，是一个人生存的基本需求，水价的上涨对低收入者而言不是个利好消息，但这绝不是水价维持在低水平的充分条件。水资源是一种公共资源，同时也是一种稀缺资源，免费或低于成本价提供必将导致“公地悲剧”。在日常生活中我们经常发现某些水龙头“川流不息”，一些绿化用水，道路用水等公共用水还使用纯洁的自来水等，很大程度上都是因为长期以来水价构成不合理和水价偏低导致的，节约用水、高效用水是缓解水资源供需矛盾的重要途径，节约用水的核心是提高用水效率和效益。全国许多城市的例子均表明水价改革对于用水利用率和效益的提高有明显的效果。因此，必须加快推进水价改革，充分发挥市场机制和价格杠杆的作用。

水资源价格改革的基本思路是必须在市场化和公益化之间找到平衡点，既要考虑到资源稀缺程度，反映市场供需情况，又不能过分影响企业生产和群众生活。科学的办法是采取递增式的阶梯水价制度，使多用水者付出更多的代价，从而起到促使其节约用水的目的。在工业企业中要重点实施阶梯性水价制度。因为企业是用水大户，但数量较少，相对于家庭而言，更容易监控。水价的上涨会促使企业更加注重节水措施，以节约企业成本。在水资源性价格改革中通过这种方式使水资源得到更合理的分配和利用。此外，还要通过加强宣传，促进全面的节水意识，利用水价改革为今后推广雨水收存、污水再生和中水利用等水资源等水资源的循环利用做准备。

水资源价格改革，不仅仅是为了一涨了事，其重要意义在于用制度对企业和民众进行引导，促进生活方式和生产方式的转型调整，走可持续发展道路，最终构建资源节约型、环境友好型社会。

与市政公用事业单位 篇2

1 城市市政公用事业的内容

城市市政公用事业实际上就是指城市基础设施中那些由城市建设行政主管部门分工进行行业运营管理的部分。按照我国现行的部门管理分工, 主要包括城市道路、照明、排水、污水处理、防洪、供水、供气、供热、园林绿化、环境卫生等行业。市政公用事业是对城市经济发展具有全局性、先导性影响的基础行业, 是城市社会赖以生存和发展的物质基础, 直接关系到城市居民的生产和生活秩序, 关系到社会的稳定。市政公用事业是城市的构成骨架和基本的物质支持系统, 它为社会和经济持续、协调、稳步发展提供基本的物质条件。从这个意义上说, 城市市政公用事业的服务对象面向全社会。

城市市政公用事业的发展, 不但满足和提升了城市日益增长的物质、文化和精神生活的需要, 而且也为城市创造着优美、和谐的外部效应。城市市政公用事业在城市发展中具有极其重要的作用。这主要表现在:城市市政公用事业是完善和发挥城市整体综合功能和效益的一个核心;是改善招商引资环境、拉动经济增长的一个重要因素;是促进城市对外开放的物质保障;是保证城市可持续发展的重要条件;是实现城市现代化的前提和基础。从某种意义上说, 城市市政公用事业的发展水平就代表着城市文明化的发展水平。因此, 城市市政公用事业的发展, 也打造着城市形象和城市名片。

2 平凉中心城市市政公用事业管理体制现状

古城平凉被誉为陇上“旱码头”, 形成了多元、包容、开放的经济文化特色。在历史的变迁中, 它始终伴随着社会经济的兴衰而变迁沉浮。近年来, 伴随着西部大开发, 平凉以立足陕甘宁三角中心的独特区域优势, 投资者趋之若鹜, 中心城市人口聚增。同时, 平凉周边城市竞相发展的强劲势头给平凉的城市建设带来了压力和动力。

从2003年起, 平凉市委、市政府高起点、大手笔决策实施了“一线三点”、“六纵九横”、“一带两区三园四路五建”等城市建设改造工程。这些工程的实施, 使平凉中心城市面貌发生了巨大变化, 初步显现出区域性中心城市的框架, 城市市政公用设施和服务功能得到进一步提升, 但是在城市公用事业迅速发展的同时, 平凉和其它大多数城市一样, 由于长期以来一直强调城市市政公用事业具有公益性, 在管理体制上实行高度的政企合一, 在投资体制上实行政府单一投资, 导致该行业机构臃肿、效率低下、供给不足、亏损严重、服务意识淡薄。以平凉市城市公用设施管理处为例, 其承担着平凉城区道路等市政基础设施的管理和维护职能, 由于机制方面的原因, 事企合一、管建不分, “重收费、轻管理”的现象在不同方面都存在。这些深层体制方面的因素, 阻碍了行业进步和社会发展, 并且随着城市政治、经济、管理等方面改革的深入推进, 市政公用事业在投资建设和运营管理上所积累下来的矛盾和问题也变得日益突出, 成为影响平凉中心城市市政公用事业发展的“瓶颈”, 必须下决心进行改革。

3 平凉中心城市市政公用事业的改革目标和思路

认真贯彻落实党的十七大和十七届二中、三中、四中、五中全会精神, 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为统领, 以科学发展观为指导, 按照市政公用事业产业化发展、市场化运作、企业化经营、法制化管理的要求, 彻底转变政府职能, 切实增强服务意识, 努力提高运营效率, 实现城市市政公用事业又好又快发展。

市场化是市政公用事业改革的主要方向, 按照先易后难, 分步实施的原则, 实现城市市政公用事业政事分开、事企分开, 建立起适应社会主义市场经济发展需要的市场竞争机制、企业经营机制和政府监管机制, 使城市市政公用事业逐步走上良性循环、可持续发展的轨道。

3.1 按照政事分开、事企分开的原则实行机构重组和企业化改制

(1) 对城市市政、园林绿化、环卫保洁等部门的管理和监督职能划归建设行政主管部门, 政府按有关规定、定额及规范标准确定人员和经费, 制定养护标准, 由其监督养护质量, 管理行业行为。

(2) 以城市市政公用事业生产性、经营性单位为依托, 实行资产重组, 成立作业公司, 实现企业化经营, 参与城市市政、园林绿化、环卫保洁等市政公用设施的维修保养作业。充分发挥市政公用企业的规模优势, 鼓励其跨行业、跨地区经营发展。

3.2 打破垄断, 开放市场, 建立适应社会主义市场经济要求的市场运行机制

3.2.1 开放建设投资市场

彻底改变单一的政府投资模式, 按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则, 鼓励各类社会组织采取独资、合资、合作、股份制、BOT (建设—运营—转让) 等多种形式投资城市市政公用事业, 参与市政公用设施的建设, 形成投资主体多元化。鼓励行业单位成立城市建设投资公司, 由政府授权其经营国有资产, 并作为城市建设和市政公用事业对外融资的主要平台, 为城市建设投资、融资。

3.2.2 开放经营市场

对城市供水、供气、供热、垃圾污水处理等实行特许经营制度。政府将一定范围和期限的市政公用事业产品和服务的经营权, 通过公开招标方式, 有偿出让给具有相应资格和经营优势的企业经营, 并以协议的方式界定政府与被授权企业的责、权、利关系, 严格协议变更和程序终止;积极引导和鼓励有实力的企业以资本为纽带, 组建企业集团, 投资城市供水、供气、供热、污水处理、公厕、便民市场等项目建设。通过有尝竞买的办法, 出让城市道路、广场、路灯、桥梁、停车场等市政公用设施冠名权、广告权、收费权, 充分开发使用城市市政公用事业的潜在资源。

3.2.3 开放作业市场

全面开放园林绿化、道路清扫、垃圾清运等市政设施维护作业市场, 允许社会组织或团体组建作业公司, 通过公开竞争承接作业任务, 逐步建立和实施以城市道路为载体的保洁、养护综合承包制度, 提高养护效率和质量。

3.3 转变职能, 加强调控, 建立适应城市市政公用事业发展要求的政府监管机制

3.3.1 转变职能、加强监管

城市市政公用行业主管部门要进一步转变管理方式。加大市场监管力度, 进一步规范行业管理, 推进依法行政, 建立公开、公平、公正的市场环境, 严格市场准入制度, 加强市政设计、施工、维修养护等企业的资质管理, 加快制定市政公用行业特许经营管理的地方性法规, 规范供水、供气、供热、污水处理等行业的特许经营权管理。

3.3.2 建立合理的价费机制

按照“企业成本+税费+合理利润”的原则, 确定供水、供热、供气等行业的产品、服务价格, 并根据社会平均成本和年度价格指数予以调整;制定市政维护、绿化养护、城市保洁等作业定额标准, 作为具体作业项目招标的评定依据;健全和推行价格听证制度, 规范定价行为。

3.3.3 确保产品和服务有效供给

供水、供气、供热等行业实行市场化运作后, 政府要加强调控与调度, 确保产品与服务有效供给, 以满足人民群众的服务需求。

3.4 完善投入机制, 推进市政公用事业持续发展

3.4.1 保障政府投入

政府要根据经济发展、财政收入增长情况, 逐步加大对城市市政公用事业发展的投入, 形成政府引导、社会参与、市场运作的投资机制。城市土地资产收益, 应主要用于城市基础设施建设。收取的城市基础设施配套费应主要用于城市基础设施建设和市政公用设施的维护项目。城市市政公用行业国有有形资产和无形资产出让等收益, 按国家规定除缴纳税金外, 应全部用于市政公用事业发展。逐步建立城市建设资金专户, 把各项规费资金纳入城市建设资金专户统一管理使用, 建立起政府投资市政公用事业的资金渠道。

3.4.2 改革投入方式

政府投资的城市市政公用项目, 要全面实现项目代建制度, 通过招 (投) 标选择项目实施主体。改革政府政策性补贴方式, 对企业因承担政府确定的公益性任务而引起的政策性亏损, 按价格差额和完成工作量给予定额补贴, 逐步建立合理的价格补偿机制。城市市政、绿化、环卫等公共设施养护费用, 仍按城市维护支出列入政府财政预算, 依据作业合同拨付。城市道路桥梁、公共管道、广场、园林绿化等大型市政公用设施的建设, 以政府投入为主, 也可采取市场化运作, 或以开发带建设的办法实施;对尚不能完全市场化运作的市政公用设施, 政府要进行政策扶持、投资引导、适度补贴。

4 在改革中必须把握好以下几个问题

(1) 在市政公用事业改革问题上, 一定要思路清楚, 方法正确, 措施得力, 突出建立新机制, 做大做强市政公用事业, 增强城市功能, 服务人民群众。着重探索和解决“人到哪里去, 钱从哪里出”这一关键问题。

(2) 就甘肃省而言, 市政公用行业改革的整体步伐仍然较慢, 因此对于平凉中心城市市政公用行业改革的复杂性、艰巨性要充分认识, 不能急于求成, “一改了之”、“一划了之”、“一卖了之”, 避免留下“后遗症”, 不要使有些问题成了社会不稳定因素。

(3) 城市市政公用单位改革要避免“穿新鞋、走老路”, 不按新的市场机制运作。

(4) 要考虑和妥善处理好单位改制后的在岗人员及离退休人员安置问题。人员安置是企事业单位改制面临的一个比较复杂和敏感的问题, 在目前我们社会保障机制还不健全的情况下, 应尽量处理好人员问题, 降低改革成本, 减少市政公用事业市场化进程中的阻力。

5 结束语

正由于城市市政公用行业的自身特点, 平凉中心城市市政公用事业的改革和发展任重而道远。要充分利用市场机制, 加强政府引导, 着力创新, 增强活力, 促进城市市政公用事业又好又快发展。

摘要：为了适应新形势下市政公用事业发展的要求, 本论述在对城市市政公用事业内涵进行阐述的基础上, 深入分析了平凉中心城市市政公用事业的发展历程、发展现状、存在问题, 从政企分开、开放市场、政府监管、投入机制四个方面对平凉中心城市市政公用事业的改革目标和思路进行了全面论述, 并重点强调了在市政公用事业改革中应把握的几个重点问题。

关键词：市政公用事业,改革,发展

参考文献

[1]曹现强, 宋学增.市政公用事业合作治理模式探析[J].中国行政管理, 2009 (09) .

[2]丁倩.我国市政公用事业管理体制改革研究[D].青岛:中国海洋大学, 2009.

[3]仇保兴.我国市政公用事业改革的若干问题与对策[J].城乡建设, 2007 (03) .

与市政公用事业单位 篇3

关键词:市政公用事业 特许经营 行业管理

Municipal administration public utilities special permission management and profession management

Zuo Jianping

Abstract:Along with our country market economy system reform unceasingly thorough,after joins WTO in particular,the request municipal administration public profession development must conform to the market economy system requirement,the deference marketability rule,accepts the competition and the challenge fairly.The municipal administration public utilities for a long time by do not adapt the modern market economy request extremely by the government manager’s under state-owned enterprise or the institution direct management aspect,the concrete manifestation in the urban construction fund short,the system ossifies,the management mechanism not not nimbly,the loss serious.Must change the present situation to have to persist the separating government administration from enterprise management principle,walks the marketability management path,the introduction competitive system,carries on the municipal administration public utilities authority and the right of management the effective peeling,unifies by the government department is responsible to implement the municipal administration public utilities administration.The break profession monopoly,to the investment multiplication,the operation marketability,the supervising and managing legalization direction develops gradually,separating government administration from enterprise management,politics separated pattern.

Keywords:Municipal administration public utilitiesSpecial permission management Profession management

【中图分类号】{F069}【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2009)05-0090-02

市政公用事业是指城市的市政设施、燃气热力、供水节水、园林和环卫等行业,使城市经济和社会发展的载体,它直接关系到社会公共利益,关系到人民群众的生活质量,關系到城市经济和社会的可持续发展,具有公用性、公益性、垄断性、投资大等特性。近年来,随着我国市场经济体制改革的不断深入,尤其是加入WTO后,要求市政公用行业的发展必须符合市场经济体制的要求,遵循市场化规则,公平接受竞争和挑战。市政公用事业长期由政府主管下的国有企业或事业单位直接经营的局面以极不适应现代市场经济的要求,具体表现在城市建设资金短缺、体制僵化、经营机制不灵活、亏损严重。要改变现状就必须坚持政企分开的原则,走市场化经营的道路,引进竞争机制,将市政公用事业管理权与经营权进行有效剥离,由政府部门统一负责实施市政公用事业行政管理。

1.市政公用行业的市场化改革

1.1 市场化的目标。

实现市政公用行业的市场化,就是在政府的规划和管制下,由政府所属机构直接生产供给,向市场上各种所有制主体生产和供给的转变过程。积极稳妥地加快市政公用事业向市场化进程,引进竞争机制,建立政府特许经营制度,促进市政公用事业发展,为全面建设小康社会和城镇化发展提供必要条件,是城市市政公用事业改革的目标。

1.2 推进市场化改革的相关政策。

建设部于2002年发布了《关于加快城市市政公用行业市场化进程的意见》,其主要内容包括:全面开放市政公用行业建设投资、经营、作业市场、准许国内外各种资本参与市政公用设施建设,各地的企业可以跨地区、跨行业参与市政公用企业的经营;建立市政公用行业特许经营制度,政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务;转变政府管理方式,市政行业管理部门从直接管理转换为宏观管理,从管行业转变为管市场;从对企业负责转变为对公众负责,对社会负责,有力地推动了市政公用行业发展。

为进一步加快推进市政公用事业市场化,规范市政公用特许经营活动,加强市场监管,保障社会公共利益,促进市政公用事业健康发展,建设部于2004年实施了《市政公用事业特许经营管理办法》,它明确市政公用行业实行特许经营的范围包括城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等直接关系社会公众利益和涉及有关公共资源配置的行业,明确了特许经营有关各方的权利、责任以及市场准入和退出、招标投标、中期评估、监督检查、临时接管、公众参与等一系列制度。

2.市政公用行业的特许经营制度

建立市政公用事业特许经营制度关系到市政公用行业市场化的顺利进行,关系到市政公用事业的健康稳定发展以及维护公众利益。要遵循公开、公平、公正和公共利益优先的原则,采取招标等方式,通过市场竞争机制来选择投资者或经营者。

2.1 特许经营的核心和实质。

市政公用事业特许经营是指政府通过特定的程序,授予企业在一定时间和范围内对某项市政公用产品和服务进行经营的权利,并以协议的方式,界定政府与被授予经营权的企业双方的权利、责任和义务。市政公用事业实行特许经营制度,不但可以利用民资弥补政府资源的不足,帮助政府发展基础设施,分担一些本来由政府承担的风险,而且有利于打破政府垄断及国有企业政企不分的弊端,改善政府形象,改进公共服务的质量,减少社会冲突促进社会长期稳定发展。政府实施特许经营的实质意义在于用政府的“有形之手”控制、弥补市场的“无形之手”所造成的“市场失灵”,避免市场的无序竞争。

2.2 特许经营的运作模式。

市政公用事业特许经营模式有多种形式,根据特许经营权取得企业在特许经营权下承担的责任和风险可以分为两大类:一是特许经营权取得人承担投资和经营的双重责任和风险;二是特许经营权取得人仅承担经营风险。

第一类特许经营的主要特征是:投资和经营的责任及风险均由特许经营权取得人承担,特许经营权取得人负责与投资相关的资金筹集,从政府或直接从最终用户取得经营收入。较为典型的是BTO模式,即建设——经营——转让,是适应于基础建设的投资融资方式。其具体操作过程是:项目所在地政府授予投资建设项目的公司一定期限的特许经营权,在约定的期限内经营管理,并通过项目经营收入偿还债务和获取投资回报,约定期满后,项目设施无偿转让给所在地政府。我市利用BTO方式建设的污水处理厂总投资1亿元,现已进入正常运行阶段。这样既弥补了政府投资基础产业发展中的资金缺口,同时也带来了先进的设计、生产技术和项目管理经验。

第二类特许经营的主要特征是:设施投资的资金由政府负责、政府享有资产的所有权,政府将特定的市政资产在一定时间内委托给特许权取得人进行经营,特许权取得人获取的管理费或直接从最终用户收取费用。

3.市政公用行业的政府监管

由于城市市政行业的公用性、公益性和自然垄断性的特点,在推进市场化进程中,一方面要解除或放松管理,以引入竞争,另一方面必须加强政府监管,以确保社会公众利益和公众安全。从2005年起,《青岛市市政公用基础设施特许经营管理暂行规定》将正式实施,这项规定将使我市市政公用事业在打破垄断、引入社会资本、实行特许经营同时,确保公用事业在行政主管部门的监管下,服务高质量、价格不失控。

3.1 监管的目的。

政府通过监管一方面确保了被监管企业的投资或管理回报率,为市政公用事业建立稳定的经济环境;另一方面通过完善市场规则,规范市场行为,维护好公众利益,保证市政公用行业市场化的健康发展。

3.2 监管的主要内容。

3.2.1 政府按照特许经营协议的规定,加强对专营权的监管。取得市政公用事业特许经营权后,就意味着其在特定区域、特定内容及范围内拥有专营权,政府既要保护企业的合法利益,鼓励长期投资行为,降低投资者风险,避免重复建设和社会资源的浪费,又要监督企业履行法定义务和协议规定的义务,承担规定的公共服务责任。

3.2.2 对市政公用事业产品和服务价格进行监管。市政公用产品和服务价格一般由物价部门根据行业平均成本兼顾企业合理利润的原则予以核定。价格监管一方面要有利于形成企业降本增效的价格机制,保障公众利益,避免由于垄断经营而带来的高商业利润,另一方面要考虑投资的合理回报,促进企业的可持续发展。

3.2.3 对产品、服务、安全等标准方面的监管。市政公用行业具有服務大众的特性,行业监管要使企业达到规定的产品和服务质量标准的同时,不断提高服务水平,同时,市政公用事业涉及公共利益和公共安全,特别是在目前的形势下,公共设施的安全影响到整个社会的运转,影响到老百姓的生活,监管机构要监督企业严格执行国家安全生产法规和行业安全生产标准规范,保证公共领域产品提供的可持续性。

与市政公用事业单位 篇4

市住房和城乡建设局

（2012年9月6日）

根据省住建厅《关于开展鼓励民营资本投资市政公用事业领域调研》的调研提纲要求，现将我市民营资本投资市政公用事业行业的情况简要汇报如下：

一、2004年以来出台鼓励和引导民营资本进入市政公用事业领域文件情况

2004年以来，我市未出台鼓励和引导民营资本进入市政公用事业领域的文件。

二、民营资本直接投资市政公用项目运营和养护的情况和取得的成效

目前，民营资本直接投资我市市政公用项目运营主要在城市供水领域，我市在2005年建成的城区自来水新水源引水工程就是通过引入民营资本实现。通过引入民营资本有效地解决了我市财政资金不足问题，实现了市区30多万市民多年来希望用上卫生清洁自来水的愿望。目前，该项目有序运营。

三、当前民营资本进入市政公用事业的主要障碍

一是政府及有关部门对公用事业行业建设和运营方面 1

还缺少统一配套的政策规定，包括在收费价格、准入资质、操作办法等方面缺乏统一明确的可操作规定。二是缺乏对行业上下游进行协调的机构和协调机制。如城市燃气，由于存在部分环节的国家垄断，使民营企业在市场中处于不平等和不利的地位，单一企业在与垄断企业谈判过程中不能得到垄断企业的平等对待。三是缺乏通畅的融资渠道。许多企业面临融资困难，由于公用事业领域项目均需要较大规模的投资，融资渠道不畅，严重阻碍了项目的推进和企业的发展。

四、市政公用事业特许经营制度实施的总体情况

目前，我市公用事业实施特许经营的是城市管道燃气，为高州市城市管道燃气特许经营权项目，该项目已于2012年4月份完成公开招标，由华润燃气（香港）投资有限公司中标。目前，中标企业正在抓紧办理工商执照。

五、民营资本投资市政公用领域的典型案例

与市政公用事业单位 篇5

用事业实践活动

脚踏实地推动市政公用事业科学发展

市政公用事业是城市经济和社会发展的重要基础产业，直接关系到社会公共利益，关系到人民群众生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展。市政公用事业管理局在深入学习实践科学发展观活动中，围绕“保增长、调结构、促发展、惠民生”这一中心任务，结合实际确定活动主题，依托特色开展实践活动，着力转变思想观念，着力解决突出问题，加快提升市政公用行业服务水平和保障能力，促进了市政公用事业又好

又快发展。

一、科学定位，突出特色，准确把握实践载体

深入开展学习实践科学发展观活动，把握好活动的实践载体至关重要。市政公用事业与老百姓的日常生活密切相关，做好城市供水、供热、供气、公共交通、市政基础设施建设这些城市功能的完善和有序保障，全面提升服务水平，是市政公用行业坚持科学发展观、坚持以人为本理念的重要体现。市政公用局党委结合行业特点和实际，经过认真分析研究，把“解放思想，服务民生，全力推进“城市三年大变样”，加快提升公用事业保障能力”确定为学习实践科学发展观活动的实践载体。

从开始，市政公用局围绕“一年一大步、三年大变样”的建设目标，开展了成效显著的学习实践活动，实践证明，“解放思想，服务民生，全力推进城市三年大变样工作，加快提升公用事业保障能力”这一实践载体，符合市政公用事业

发展的实际，符合学习实践活动的要求，为市政公用系统党员干部有针对性和实效性地开展学习实践科学发展观活动提供了保障。两年来，市政公用局完成固定投资约11亿元，主城区新增、改造绿化面积130万平方米，新建、改造道路面积111万平方米，新增公交车辆448部，新增用水量255万立方米，新增用气量亿立方米，新增供热面积402万平方米，新增污水处理能力10万立方米。概括起来讲就是“12234”工程，即完成了“一网”（路网）改造，开放了“两园”（南湖公园和罗城头公园），竣工了“两百”（100个小停车场和100个小游园），打造了“三带”（北迎宾线、107国道南、北口绿化），实现了“四增长”（供热、供气、供水、公交），市政公用事业的发展为我市的经济发展注入新的活力，为群众生活质量的不断提高奠定坚实基础。

二、注重实践，推动工作，各项事业取得长足发展

在市委、市政府的正确领导和大力

支持下，市政公用局始终遵循以人为本、环保优先、循环发展的理念，大力开展路网、水网、绿网工程建设，取得了丰硕的成果。

（一）强力推进城市路网工程建设

两年来主要完成了高速北迎宾路、中华大街南北段、滏河大街、光明大街、农林路、和平路等10条主干道改造以及54条小街巷综合整治等任务，改造道路面积111万平方米。尤其在工程建设中，创造了一年道路投资总数最多（亿元）、施工改造时间最短(每条道路施工时间不超过100天)、拆迁征用土地面积最大（共完成拆迁万平方米、租用协调土地万平方米）三项历史纪录。

按照贯彻落实以人为本的科学发展观的理念，在加大对主次干道改造的同时，小街巷的整治同样重要。仅一年，就对展览路、怡园街、油厂胡同、学军街、劳动路等30条小街巷进行了路面、便道、排水、路灯等综合整治，沿街实施拆墙透绿，经改造后的小街巷街巷展

现出亦街亦园、街景和美的面貌和特色。

（二）全力抓好重点工程建设

重点实施了10万立方米煤气储气柜建设、“五百工程”、城市防汛排沥、河道截污整治和污水处理能力提升等重点工程建设。

一是东污水扩建工程竣工投产。这是全省市政公用行业首家采用bot融资模式建成的污水处理厂，该厂于12月18日正式运行，我市污水日处理能力提高10万立方米，城市污水处理率由68％提高到81％，结束了污水直排滏阳河的历史。

二是煤气铁西储气柜工程建成投运。投资1800万元完成了原3万柜拆除和10万柜的建设任务，全市煤气储气能力由18万立方米提高到25万立方米，成为燃气行业“当年开工、当年建设、当年投用”的工程典范。

三是铁西热源工程并网运行。自筹资金亿元建设铁西热源工程，该工程于供热期年投运，城市集中供热能力提高

300万平方米，满足了铁西区域广大群众集中供热需求。

四是“四河一湖”生态水系工程扎实推进。南湖中心景区一期工程于9月底竣工并向市民开放，该公园以植物、水景为主体，占地700亩，种植草坪10万平方米，乔灌木万株，周边景观环境明显增强。

五是强力推进城市防汛工程。重点实施了青年河清淤改造工程，完成了河道进行封闭改造。为提高城市防汛能力，完成100余条街道、9座立交桥共46公里输水管网清掏工作。有效提高了城市防汛排沥能力。

与市政公用事业单位 篇6

市政公用事业特许经营制度作为推进市政公用事业市场化进程中的核心内容，正在引起社会各界的强烈关注。其中，市政公用事业特许经营的法律属性如何，如何在法律上对其加以规范等问题尤其显得突出，直接关系到我国市政公用事业改革的健康发展。目前，国家对市政公用事业特许经营的规范尚未上升到法律、行政法规的层面，相关的规定只有建设部的《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号，以下简称《办法》）这一部门规章，可以说国家对市政公用事业特许经营的法律属性并没有明确。但各省、市有关市政公用事业特许经营的实践已相继展开，实践中遇到的问题很多，比如哪些市政公用事业可以实行特许经营、实行特许经营的行业需要通过什么法律规范来规定、市政公用事业特许经营者是否必须通过招投标等公开方式来选择等，迫切需要通过法律法规加以解决。在国家尚未出台相关法律、行政法规的情况下，地方立法能否在这些方面有所突破成为各地政府部门关注的焦点。可以说，对市政公用事业特许经营进行地方立法的必要性已自不待言，目前更多的是对其地方立法可行性的疑虑。北京、深圳都已出台市政公用事业特许经营的相关办法，但其效力在《行政许可法》出台后遭到质疑，从而正在进一步研究将其上升为地方性法规。杭州市人大、市政府对市政公用事业特许经营的立法可行性也进行了较长时间的论证，可能不久也会将其提上立法日程。但市政公用事业特许经营的法律属性、如何与相关上位法衔接构建统一的市政公用事业特许经营法律框架是地方对其进行立法首先要考虑的问题，否则就没有地方立法可行性可言。笔者试从市政公用事业特许经营的法律属性、在上位法的框架下如何对市政公用事业特许经营进行规范、地方立法对于解决目前实践中遇到的问题可以有哪些作为等方面探讨市政公用事业特许经营地方立法的可行性。

一、市政公用事业特许经营的法律属性

关于市政公用事业特许经营的法律属性，目前大体有三种观点：（1）政府采购（民事合同）说。认为市政公用事业特许经营属于政府采购的范畴，因而特许经营协议是民事合同，应该适用《合同法》。

（2）行政合同说。认为市政公用事业特许经营属于行政合同范畴，因为政府作为特许经营协议的一方，为了满足社会对公用事业的需求，享有对项目建设经营的指挥权、单方面变更解除合同权、制裁权等行政优益权。（3）行政许可说。认为对照行政许可法第二条，市政公用事业特许经营应属于“行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”的行政许可范畴。实际操作中主要采用行政合同和行政许可这两种模式。

笔者认为，要界定市政公用事业特许经营的法律属性首先要从界定其概念着手。关于市政公用事业特许经营的定义，《办法》表述为：“指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。”市政公用事业具有公用性、公益性和自然垄断性的特点，在我国主要包括城市供水、供热、公共交通、市容环卫等行业。理解市政公用事业特许经营的概念要把握以下要点：

1、特许经营的主体是政府和经营者；

2、特许经营的前提是有关法律、法规有规定；

3、特许经营的核心是引入市场竞争机制；

4、特许经营的客体是特许经营权，其内容是提供市政公用事业产品或服务。

从上述概念分析中可以看出，市政公用事业特许经营不完全符合政府采购的特征，不利于保护特许经营者和社会公众的利益，政府也不能对其实施有效监管。同时我国目前尚未颁布行政合同法，将市政公用事业特许经营作为行政合同仅仅依据法理无法操作，特许经营者是否必须通过公开竞争方式选择、特许经营者权益受到损害时能否通过行政复议或行政诉讼途径得到救济等重要问题都不明确，而且纯粹合同模式太过市场化，对市政公用事业很难有效调控。由此看来，市政公用事业特许经营应属于行政许可范畴，适用行政许可法进行调整较为合适，事实上这一观点也已基本上为大家所接受。笔者亦认为，市政公用事业特许经营属于《行政许可法》第十二条规定的可以设定行政许可的“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”，应当在行政许可法的框架下进行整合，而特许经营协议则是该行政许可授权的具体内容的体现。当然，由于市政公用事业的社会公益性、特许经营所涉事项的极端复杂性，市政公用事业特许经营的法律属性如能通过国家立法进一步明确则更佳。

二、市政公用事业特许经营地方立法中存在的问题及其解决途径

对照《行政许可法》第十二条，市政公用事业特许经营属于可以设定行政许可的事项范围，设定此项许可必须在《行政许可法》的框架下依照法定的权限进行，并明确其范围、条件和程序。近年来，各省、市地方政府和市政公用事业投资人对特许经营的呼声很高，各地相继在地方立法权限范围内对市政公用事业特许经营展开了探索和实践。深圳市和北京市于2003年分别出台了《深圳市公用事业特许经营办法》和《北京市城市基础设施特许经营办法》，2005年9月《深圳市公用事业特许经营条例》获深圳市人大常委会通过，成为继新疆之后全国第二部特许经营条例。杭州市也已将《杭州市市政公用事业特许经营管理条例》列为地方立法的调研项目，开展了大量的调研活动。从各地已出台的地方性法规、政府规章以及立法调研情况来看，市政公用事业特许经营地方立法主要存在以下核心问题：

（一）地方立法权限及其形式：地方立法一般包括制定地方性法规和制定政府规章两种情形。根据《行政许可法》第十五条的规定，该法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定有效期为一年的临时性行政许可。目前，我国法律、行政法规并没有明确规定市政公用事业实行特许经营，因而，像深圳、杭州等地要规定市政公用事业实行特许经营只能通过制定地方性法规，但可以有两种形式：一是通过人大制定专门的市政公用事业特许经营地方性法规，在法规中规定哪些行业实行特许经营，如《新疆维吾尔自治区市政公用事业特许经营条例》、《深圳市公用事业特许经营条例》。而《北京市城市基础设施特许经营办法》虽是专门的市政公用事业特许经营规定，但作为2003年制定的直辖市人民政府规章，实施一年以后就应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规，否则设定的临时性行政许可就失效了。二是在关于单项公用事业管理的地方性法规中规定该行业实行特许经营制度，如《杭州市燃气管理条例》、《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》和《杭州市市政设施管理条例》分别对天然气经营、生活垃圾处置和污水处理行业规定了特许经营制度。但后一种做法往往不可能在每个条例中规定特许经营的具体操作规范，仍需遵守专门的特许经营规定来操作实施。

（二）实行特许经营的行业范围：市政公用事业是一个笼统的概念，对其经营准入设定行政许可需首先明确实行特许经营的市政公用事业范围。各地立法中对其范围的规定并不一致，新疆的立法中表述为“城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理、城市公共客运交通等涉及有限公共资源配置和直接关系公共利益的市政公用事业”，深圳则表述为“供水、供气、污水处理、垃圾处理、公共交通以及法律、法规规定的其他行业”，北京则指“供水、供气、供热、排水；污水和固体废物处理；收费公路、地铁、城市铁路和其他城市公共交通以及其他城市基础设施。”而《办法》只规定“城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法”，并没有直接规定实行特许经营的行业。笔者认为，地方既然有权对市政公用事业经营设定行政许可，就有权根据本地实际对实行特许经营的市政公用事业范围加以明确，这也是行政许可法所要求的。在设定范围时，首先要结合每个行业的特点考虑实行特许经营的必要性、可行性以及对经济和社会可能产生的影响。市政公用事业实行特许经营可以吸引外来投资，解决政府自有资金不足的问题，并通过体制改革提高运营效率，但并非所有的市政公用行业都必须实行特许经营，各地各行业的具体情况不同，可能某些行业或项目并不适合或并不急于实行特许经营，一旦草率实行带来的将是长达几年或几十年的特许经营期保护，公众利益可能难以得到长期保障。其次要做到明确规定。各地政府为吸引外商投资和民间投资，往往有将实行特许经营的行业扩大化的倾向，在立法中采取实用主义态度以附带“等”、“其他”等字样来规定特许经营范围，使其模糊化。这并不符合行政许可法的要求，非法律、法规明确规定的行业不能实行特许经营。

（三）特许经营授权主体：市政公用事业特许经营的授权主体就是行政许可的实施机关，各地立法中对此有不同规定。《新疆维吾尔自治区市政公用事业特许经营条例》规定，特许人是指根据城市人民政府授权，依法作出特许经营决定的市政公用事业主管部门。《深圳市公用事业特许经营办法》规定，公用事业特许经营权的授权主体是市政府或其授权的监管部门。而《北京市城市基础设施特许

经营办法》则对特许经营具体项目的提出和批准主体，特许项目实施方案的拟订、审查和批准主体，特许项目的发布推荐主体，特许项目的具体实施主体分别作了详细规定。由于授权主体又是特许经营协议的签订主体，而特许经营协议综合性强，往往涉及规划、土地、物价等多个部门的职责，为了保护特许经营者利益，政府往往对与特许项目有关的土地使用、相关基础设施提供、防止不必要的重复性竞争项目建设、必要的补贴等内容作出承诺，这就需要授权主体对得到政府的充分授权，能对涉及部门进行综合协调，就特许经营协议的内容进行充分沟通。同时，市政公用事业的行业不同，具体项目的实际投资情况也可能千差万别，为灵活起见，在立法上以将授权主体表述为“市政府或其授权的监管部门”为宜。在后文有关特许经营后续监管的内容中还将探讨监管机构如何设置的问题。

（四）特许经营者的选择：市政公用事业的经营具有直接关系公共利益、经营权一旦授予则期限很长并有一定排他性等特点，为了保护公众利益并给同类企业提供公平的竞争环境，市政公用事业特许经营权的授予应实行招标、拍卖等公平竞争方式。行政许可法第五十三条也对此作了明确规定。各地立法都坚持了这一原则，但对实践中一些较为关键的问题也出现了不一致的规定：

1、是否可以通过招募。《深圳市公用事业特许经营办法》规定，公用事业特许经营权授予除了采取招标方式外还可以采取招募方式，即授权主体将拟授权经营的公用事业公告后，授权主体或其委托的中介机构向申请者发出邀请，通过审慎调查和意向谈判，确定经营者候选人，提交评审委员会确定优先谈判对象，通过谈判确定被授权人。刚通过的《深圳市公用事业特许经营条例》则对招募的运用作了限制规定，即通过招标、拍卖等方式不能确定经营者的，市政府也可以采取招募方式确定经营者。笔者认为，特许经营项目投标人的技术、财务和法律条件各不相同，很难单以价格论优劣。同时，特许经营项目的招标条件很难像建设工程项目一样高度标准化，评审时变量因素很多，而且有些项目还可能出现因少于三名投标人而多次流标的情况。因而，应采用更加灵活和宽泛的竞争方式，行政许可法第五十三条也并没有对招标、拍卖作绝对要求，而是对其他方式做了严格限定，规定只有法律、行政法规另有规定的，行政机关才可采用招标、拍卖以外的其他方式作出决定。但在目前法律、行政法规对市政公用事业特许经营缺乏规定的情况下，地方性法规能否规定通过招标、拍卖以外的其他方式授予特许经营权以及如何规定这些方式的适用程序还存在疑问。无论如何授权方式中招标、拍卖应当优先于招募，招募只能适用于某些规模较大、专业性较强、对经营者要求较高的市政公用事业特许经营，并应对其规定严格的适用程序，毕竟它剥夺了大部分同类企业参与公平竞争的机会，缺乏透明度，应该审慎适用。

2、是否可以授予多个经营者。如果将某一行业的经营权授予一家企业，有可能导致公用事业由原来的政府垄断，转变为特许经营后的企业垄断，不符合公用事业改革的基本宗旨和发展方向。而将其授予两家以上企业，则通过对不同片区的企业进行价格、经营绩效、运营成本的对比，可以“间接”竞争的方式促进企业对价格和成本的控制，便于政府、公众加强对市政公用事业企业的监管。刚通过的《深圳市公用事业特许经营条例》对此增加规定：“市政府可以根据特许经营的行业特点和区域条件，将同一行业的特许经营权授予一个或者多个经营者。”笔者认为，这一规定较为合理、灵活，打破了特许经营就意味着独家经营的观念，为实际操作留下了空间。只要条件允许、政府加强协调，多家经营往往优于独家经营。

3、是否可以直接授权原已从事经营的单位。《深圳市公用事业特许经营办法》规定，已取得某项公用事业经营权的企业或其他组织，授权主体可将授权书直接授予该企业或其他组织。而《深圳市公用事业特许经营条例》也明确，已取得某项公用事业特许经营权的企业或其他组织，授权主体授予的授权书，企业或其他组织的承诺书在其规定或约定的范围内继续有效。《杭州市市政公用事业特许经营管理条例》（草案）规定，条例实施前已从事某项市政公用事业经营的企业或组织，按照本条例规定申请特许经营权，经审查符合条件的，政府可直接授予特许经营权。笔者认为，已从事某项市政公用事业经营的企业或组织只能公平地参与特许经营竞标，此同等权利不应是特权、优先权。因为如果原有企业或组织效益和服务很好，完全可以不必急于搞特许经营，反之，如果不通过竞争就授予其特许经营权，则是对特许经营制度的滥用，原有企业或组织可在特许经营的保护伞下维持原状，还可

借特许期往往长达二三十年的特性，获得最有力的法律保护，这不符合设立特许经营制度的初衷，可能造成特许经营市场准入的不公平，为保护原企业或组织的低效益和旧体制留下后门。但已取得某项公用事业特许经营权的企业或其他组织可继续在其规定或约定的范围、期限内从事该项公用事业经营。如果政府收回特许经营权，则必须作出相应补偿。

4、是否必须实行项目法人制度。所谓项目法人制度，即公用事业特许经营权的申请者，必须是专项从事公用事业特许经营的法人。实践中，特许经营者往往并不是专项从事该申请项目经营的实体，而是待签订特许协议后，才去注册成立项目公司，负责实施该特许项目。这就很容易出现特许经营者在获得特许经营权后又与其他企业合资成立项目公司的情况，笔者认为，这是变相转让许可的行为。需要成立项目公司的，特许经营权申请人一旦中标，就应与被授权签订协议的监管部门草签特许经营协议，并于规定的期限内注册成立符合招标条件的项目公司，由项目公司与监管部门正式签订特许经营协议，成为特许经营权者。同时，特许经营期限内，特许经营者股权变更应当经过监管部门同意，并且股权变更不得影响其从事特许经营的资质，控股权亦不得转让。只有这样才能自始至终保证特许经营者的资质，并防止其将兼营其他行业的风险转嫁到关系公共利益的市政公用事业中来。

（五）特许经营的后续监管：招标、拍卖等公平竞争方式只是保证了前期的充分竞争，保证公众利益不受损害的措施最终还是要落实在对公用事业特许经营权的后续监管上。监管者必须保证特许经营者在追求企业利润最大化的过程中不损害公众利益，即优先保证公众利益不受损害。立法中主要应解决监管机构如何设置和如何保证特许经营协议履行这两个问题：

1、监管机构的设置。由于不同行业之间的差异性，对其监管有很强的专业性，同时考虑监管机关设置在角色和利益上不冲突、不错位，以及监管的衔接、覆盖面等，在市政公用事业监管机构的设置上有两个选择：一是进行专业化管理，对不同公用事业设置不同机构进行监管；二是组建能够超脱于公用事业主管部门、特许经营者、用户或消费者的专门委员会或类似机构，对市政公用事业的价格、经营、竞争等统一监管，对公众利益负责，以消除由主管部门监管存在的监管动力不足、缺乏独立性和公正性等弊端。虽然对市政公用事业进行集中统一监管，优于各部门分别监管，但是目前在我国大部分城市的施行条件还不成熟，最主要的问题就是市政公用事业行业比较分散，集中监管还不能达到照顾到各个行业自身特点的水平。目前，我国各地市政公用事业市场化改革主要实行分行业的“政监合一”体制，即行业行政主管部门既是政策制定部门也是监管部门。杭州也是如此。在赋予主管部门监管职责时应保证其具有从事独立监管的明确的法律地位，并赋予其协调其他相关部门的权力，以降低行政成本，通过与其他行政主管部门配合，对市场进入、价格调控、服务质量控制等方面进行综合监管。各地应充分发挥城市市政公用事业主管部门的作用，进一步整合行政资源，尽快建立起统一的市政公用事业监管体系，实现规划统一，法规统一，监管统一。除政府监管之外，还应加入了社会监督的内容，建立特许经营公众参与机制，如设立市政公用事业监督委员会，收集公众以及特许经营者的意见，提出立法、监管等建议，代表公众对市政公用事业特许经营进行监督。

2、特许经营协议的履行。特许经营协议是监管机构对特许经营者实行后续监管的主要依据。特许经营的法规规章中一般都明确规定了特许经营协议应当包括的内容，后续监管一方面是要督促特许经营者严格履行协议，另一方面是要严密监控特许经营者的履约能力。价格问题是协议履行的核心问题，也是消费者最为关心的问题，制定价格和调整价格都必须严格依照法定程序进行。价格主管部门应当设立成本资料数据库，制定价格方案时，委托有经营资格的审计机构对经营成本进行审计，确保成本的真实性和准确性。在受理制定和调整价格申请后，应当开展社会平均成本和社会承受能力调查，并举行听证会。以往听证会光听不证的情况屡屡发生，不仅使听证会在市民中的公信度明显下降，而且也使市民与政府主管部门的沟通处于不理性的状态。特许经营者的履约能力在实践中通常通过履约保函来保证，这种前置措施无疑是一种强有力的保证手段。但如果监管部门不对特许经营者的履约能力做长期监控，则一旦突然出现特许经营者破产或其他无法继续正常经营的情况，即使有履约保函也会在短期内严重影响市政公用产品供应和服务的连续性和稳定性，危害公众利益和公共安全。因而，在特许经营立法中还应赋予监管部门组织评估、收回特许经营权并临时接管等强制措施。当然，特许

经营者对收回特许经营权的决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。在某些市政公用事业实行特许经营后，政府往往就退出了该行业的具体运营而只承担监管的职责，但一旦出现需收回特许经营权的情况，政府将面临如何组织力量进行临时接管的问题。实践中通常会采取国有企业和其他企业同时运营、国有企业参股运营等方式来保证政府的接管能力，这与前面讨论的特许经营权是否可以授予多个经营者、是否必须实行项目法人制度有直接联系，政府的作法必须符合特许经营法规的相关规定是值得注意的问题。

三、结论

地方性法规设定市政公用事业特许经营这一行政许可事项符合法定权限，可以对其实施范围、条件和程序作出明确规定。但市政公用事业特许经营的立法一定要从规范行业发展、保护公众利益的角度出发，而不应出于短期经济利益的驱动。事实上，杭州市的有关市政公用事业立法中已经规定了某些行业实行特许经营，与其让其处于随意操作的境地，不如着力研究出台专门的特许经营管理条例，以做到有法可依。当然，并不能因为市政公用事业特许经营进行地方立法具有可行性而否认全国统一立法的紧迫性和必要性，为了规范各地的特许经营实践，有必要及早出台相关法律或行政法规，对重要问题加以统一规范，防止各地各行其是，出现混乱。

与市政公用事业单位 篇7

关键词：公用事业,市场失灵,价格管制

所谓公用事业主要包括邮政、电信、供电供水供热和公共交通等多为公众提供产品、服务或由公众使用的业务或行业。这些都与居民的生活密切相关,具有消费上的兼容性,生产经营上的规模性、地域性、公用和公益性,价格机制不灵活的特点。公用事业是现代化社会赖以生存和发展的基础,与公众的切身利益直接相关。为了更好的保障公用事业的发展,最大限度实现公共利益,政府一般采取低价格、高财政补贴、政企合一、垄断经营的办法。

所谓民营化一词有广义和狭义之分。萨瓦斯(E·S·Savas)把民营化的基本含义概括为“更多依靠民间机构,更少依赖政府来满足公众的需求”。广义的民营化是指由政府提供的产品和服务转化为由民营组织提供的过程。狭义的民营化是指国有企业或者国有控股企业转化为民营或民营控股企业。萨瓦斯指出,“从狭义上看,民营化指一种政策,即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预,从而改进一个国家的国民经济。这意味着政府取消对无端耗费国家资源的不良国企的支持,从国企撤资,放松规制以鼓励民营企业家提供产品和服务,通过合同承包、特许经营、凭单等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私营公司和个人”。

民营化的过程是私有化的过程,但是不能够简单的等同于私有化。两者有着根本上的区别,两者的目的不同、手段不同、效果不同。特别是在基础设施和公用事业领域的民营化,对基础设施和公用事业领域的民营化,目的是为了提高企业的效率和效益,能够让更多的人以更低的价格享受更优质的服务,而不是简单的把企业交给私人经营。

公用事业民营化的内涵我们可以概括为将国有公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间,引入真正的市场机制实行由民间供给公用产品或服务的新模式。从公共管理发展的未来角度看,民营化无疑是各种政府新治理模式的核心要素。奥斯本和盖布勒提出了颇具影响的“企业型政府”模式,它可以说是用市场机制重塑政府的典范,而企业型政府著名的“5-C”策略,几乎都与民营化联系在一起。实际上,政府应是“掌舵而不是划桨”,这一提法本身,就源自萨瓦斯的早期著作,这种政府是一种把政策制定掌舵与服务提供划桨分开的体制。

一、政府监管的必要性

1. 单纯依靠市场调节无法满足社会需求

市政公用事业公共特性导致的市场失灵市场机制是一种利益调节机制,它通过买卖双方交易主体的市场博弈行为自主实现各自利益的满足,因此,这种通过价格杠杆实现的市场交换只有在具有竞争性和排他性的私人物品方面起到完全的调节作用,才真正具有效率。而对于准公共物品来说,由于它与居民的日常生活息息相关,存在突出的公共性,要求“为人人服务”,即让社会上所有的人都能平等地按同一价格得到服务,但实际上市政公用事业在不同地区的成本可能是不一样的,有些局部地区成本很高经营无利可图,将没有民营企业愿意做这样亏本的买卖。如我国尚有贫困地区未通电,没有电话,更谈不上天然气和自来水的接通,一个贫穷的村庄对天然气与自来水的有效需求可能只有几户,高昂的固定成本投入与极其有限的收入回报将促使理性的企业放弃这里的投资。这样,市场将无法自觉满足公共特性的要求。同时,有些享用者对这种带有公共特性的产品支付的价格往往是不完全的,甚至根本无须付费,以至人人都想“搭便车”,在这种情况下,市场机制的作用是有限的,甚至是无效的。因此,如果单纯依靠市场机制来调节该类产品的生产,将无法满足社会的需求。

2. 市政公用事业的自然垄断性需要政府监管

市场失灵是市政公用事业最显著的价格特性。在市场化供给过程中,市场失灵是一种客观存在,靠市场自身无法解决,客观上需要发挥政府的作用,对经济运行进行宏观调控。民营化虽然充分激发了经营者个人利益最大化动机,但市政公用事业特有的公共性和行业的自然垄断性质导致市场失灵的价格特性使市场无法自觉满足公共利益最大化的要求,这种矛盾在形式上可能表现为减少成本、影响服务质量和在价格上索取垄断利润,使消费者利益受到损害,但实质上它是市政公用事业公共特性价格要求与民营特性价格要求的内在根本冲突,因此,为保证公共利益不受侵害,弥补民营化逻辑中的不足,市政公用事业民营化需要良好政府管制的介入,选择一种以市场为基础,以政府为引导和调控的定价方式。

二、市政公用事业价格管制中的问题

垄断的市场结构存在许多弊端。市政公用事业实行民营化后,行业本身的自然垄断性质提出了三个已被看作是需要进行价格管制的问题。

第一,垄断定价。市政公用事业产品的需求弹性很小,供给自然垄断市场的企业会像其它企业一样积极地通过限制其产品供给和价格将其利润最大化,并且会利用其它更好的机会实现这一目标。

第二,无效率进入。当新进入者以低于市场价格的价格向市场供给一部分产品而同时可以赚取正常利润时,他就会积极进入。当他这样做时,现存企业就必须降低价格或减少产量。由于市政公用事业固定成本一般很大,如果降低价格甚至发生竞价,将导致企业经营困难;如果减少产量,其生产的平均成本就会高于必要的成本。

第三,设计出一个有效的价格结构的困难性。首先,在图中的边际成本曲线和边际收益曲线相交处,企业的平均成本要高于其边际成本。换句话说,即生产最后一单位产品的成本要低于所有单位产品的平均成本。所以如果企业以其最后生产单位的成本即边际成本出售其全部产品,那么其总收入就低于总成本。对于三个自然垄断问题,政府必须进行价格管制,并要有效解决这三个问题,以保证公用事业的有效运转,保证社会效益的顺利实现,这实际上也就是民营化后市政公用事业价格管制要达到的具体目标。

三、政府对市政公用事业价格管制对策建议

1. 合理收益

政府控制利润定价首先应挑选一个近来有代表性的营业年份并计算出公司提供受管制服务的成本,而这些成本低于包含长期债务利息的全部资本成本。这里包括的成本是公司测试年份的服务成本。然后,再将投资资本的合理收益加在服务成本上。收益构成是这样决定的:公司的比率基数乘以公司的合理收益率。后者是一个长期利率和管理机构在考虑投资风险和可比企业应有的收益率之后所决定的收益率相加的加数平均数。当收益构成和服务成本相加时,就产生了公司的收益要求。基于企业服务的需求量将等于测试年份的需求量的假设,公司应向管理机构提供一份试图只是取得上述收益的费率报表。当这一报表被批准后,这些费率就是企业可能收取的价格。对于市政公用事业垄断定价获取超额利润,政府管制部门必须力图控制。在功能角度看,市政公用事业由于存在自然垄断性和公共性,受管制企业资产的财产权实际上是可分所有权,在受管制企业和管理机构之间进行分割。因此,受管制企业利用垄断地位攫取的超额利润,政府管理机构可以予以控制。

2. 限制无效率进入

为了防止无效率进入,保证受管制企业定价后顺利收回成本和获得合理利润,政府必须进行市场准入管制。如果企业不首先从政府管理机构处取得合法营业执照,甚至是特许的营业执照,企业就不能提供受管理的服务。

第一,市政公用事业具有公共特性,要求“为人人服务”,即要求社会上所有的人都能平等地按同一价格得到服务,但这种产品在不同地区的成本可能是不一样的,因此,为了按没有歧视的同一价格服务,企业就要用一些地区较高的利润来弥补一些地区的亏损(内部补助)。这时,一些新企业就可能乘机进入利润较高的地区为自己攫取高额利润,而把亏损的地区留给以“为人人服务”为宗旨的公司去经营。

第二,市政公用事业自然垄断性决定固定成本一般都很大,规模经济效益明显,一个企业比一个以上企业更能以比较低的成本供给全部需求产量。但自然垄断者通过在无竞争的市场收取远远高于边际成本的价格以补偿其固定成本,这些市场可能会吸引那些其边际成本实际上超过自然垄断者的边际成本的竞争者进入,随后发生的竞争在社会意义上是一种过度竞争。

第三,企业的固定资产在总成本中占有很高的比例,这儿的竞争也就比其它市场更具风险。因为一个固定成本比例很大的企业在它遭到商业灾难时,比其它固定资成本比例不高的企业更可能破产。市政公用事业一次性固定投资较大,投资回收期长,虽然回报比较稳健,但风险仍然较大,所以从投资企业的角度考虑,市场必须设有进入管制,否则,企业就不能提供受管理的服务。

3. 防止价格歧视

价格管制要保证社会效益的顺利实现,必然不能让企业亏损运营,边际成本定价因此是不可行的。在边际成本之上,定价面临着一个广泛的选择,但市政公用事业特有的公共性在这个选择之间对定价提出了必须满足的要求,一是对所有服务的需求者,应尽可能提供相应服务,满足其需求,并不能在允许经营范围内进行歧视性的市场选择,特别是不能对短期不具备财务效益的需求者采取歧视性价格或消极提供服务;二是市政公用事业作为与老百姓息息相关的城市生活依赖品,价格应能使受用者具有支付能力,应能使消费者的负担适当。也就是说,在同一服务不带有价格歧视的前提下价格越低越好。这就要求在这个广泛的定价选择之间,设计一个有效的价格结构既能实现公共利益最大化,防止价格歧视,又能促进企业经营者个人利益最大化。

市政公用事业作为自然垄断行业,边际成本总是低于总平均成本。如果按照理想价格边际成本定价,其价格等于或低于总平均成本,企业没有赢利或亏损;如果价格高于总平均成本,企业可以赢利,但是消费者剩余减少,减少的消费者剩余大部分转化为生产者剩余。政府管理机构要保证社会效益的顺利实现,必然不能让企业亏损运营,只是控制生产者剩余的增多。因此,价格管制虽然面临困难和总有些偏差,但价格管制基本上能解决以上自然垄断的三个问题。

参考文献

[1]王秋菊,郭洋.公共服务市场化中的政府监管问题研究[J].理论界,2010(1)

[2]赵大鹏.我国公共服务市场化改革的困境及其对策探析[J].开发研究,2009(1)

与市政公用事业单位 篇8

一、北京公用事业城乡一体化发展的含义和目标

市政公用事业是指由政府管理，为城镇居民生产、生活提供基本公共服务的行业，主要包括供水、供气、供热、公共交通、污水和垃圾处理、公共卫生以及园林绿化等。公用事业是城乡经济和社会发展的重要载体，直接关系到社会公共利益和城乡人民群众的生活质量，关系到城乡经济和社会的可持续发展，具有显著的基础性、先导性、公益性、公用性等特点。北京市同全国一样，城乡差距不仅仅反映在经济发展水平、收入差距等方面，也反映在城乡公用事业的发展水平和发展程度差距极大。除中心城区外，北京广大乡村地区（包括城乡结合部地区、城南地区、重点镇、新城等）市政基础设施比较落后，村（居）民在饮用水、供热服务、燃气服务、公共交通、垃圾处理、污水处理等方面不能享受与城市居民同等的现代物质文明生活，乡村地区公用事业基础差，承载和保障能力非常薄弱，严重地制约了首都经济社会城乡一体化发展。

城乡市政公用事业一体化就是在坚持城乡均衡的基础上，根据乡村经济和产业特点以及城市化进程的需要，建立满足乡村居民生产和生活需求的、与城市中心区大体相当的现代供水、供气、供热、垃圾回收处理、污水处理等市政公用设施。北京城乡市政公用事业一体化的目标，就是在北京市行政范围内，努力消除城乡公用事业不平衡状况，基本实现公用事业城乡均衡发展、协调发展和全面发展，提升乡村地区公用事业的发展水平，促进农村城市化的进程，实现基本公共服务均等化。

二、北京公用事业城乡一体化发展现状与存在的主要问题

（一）城乡公用事业发展水平失衡，城乡差距巨大

北京城乡市政公用设施现代化程度差距过大，城乡市政公用设施的承载和保障能力、服务水平差距巨大等问题，根本的原因在于“二元”分割的体制导致对农村地区公用事业投资严重不足（参见表1）。

（二）新城、城南地区、城乡结合部等不同区域的公用事业发展水平参差不齐，区域差异大

新城：《北京城市总体规划》确定了11个新城，其中顺义新城、通州新城、亦庄新城为重点新城。目前，新城公用事业设施建设才刚刚起步，确立的步骤是“五年打基础、十年成系统、十五年见水平”，目前尚处于打基础阶段，建设任务十分艰巨。城南地区：城南地区包括原崇文、宣武和大兴、丰台和房山等区。城南地区市政基础设施建设长期滞后，主要表现是基础差、结构不合理、水平低等方面。城乡结合部地区：城乡结合部地区是随着城市中心区向外扩张，在城市建成周边形成的一个城乡地域交叉、农民居民交叉、街乡行政管理交叉的过渡区域，城乡结合部地区具有界限的动态性、不稳定性和模糊性等特点。目前，北京城乡结合部地区大致包括朝阳区、海淀区、石景山区、丰台区部分区域以及昌平、大兴、门头沟、顺义、通州等部分地区。北京城乡结合部地区面积约753平方公里，有行政村约227个，自然村落约450处，涉及户籍人口约62万人，流动人口约280万人。城乡结合部地区市政公用设施建设的主要问题是，情况复杂，基础条件差；城市快速扩张发展导致市政规划变化快；一些市政设施原设计能力低很快暴露出来，更新换代快导致重复建设比较严重。重点镇：北京已经确定10个郊区县的42个镇为北京市重点建设发展的镇。重点镇公用事业建设的主要问题是供水、供电、集中供热、污水处理、天然气配套等市政公用事业建设长期严重滞后；现有的公用设施基础差，年久失修，老化严重，不堪重负；卫生处理设施建设落后等方面。

（三）乡村地区公用事业建设缺乏科学规划

目前，北京市关于公用事业各专业规划都是针对城市中心区而制定的，没有面向乡村地区的市政公用事业的专项规划。现实的结果就是，市政公用事业管网还没有覆盖到全市范围内，天然气管网、自来水管网、热力管网等还没有进入远郊区县。如，密云和延庆县城区的天然气供应主要靠汽车从外部运输进入。

（四）城乡公用事业管理体制不顺

一是重建设、轻管理，市政设施的运营、维护资金不足。许多公用设施建设完成后无法正常运营，缺乏维护运营资金而被闲置。

二是多方建设，多头管理。由于历史原因，许多地区城市道路由市政和公路两方负责，按照相关法规城市道路应由市政部门负责，公路部门负责山区公路的管理工作。在市政设施建设方面，主要道路的市政设施由市政管委负责建设，社区道路由镇、办事处负责建设。“村村通”公路由公路分局负责建设；“街坊路”由区农委负责建设，形成了建设标准不统一，建成后各自管理的现状。

（五）城乡市政公用设施建设投资渠道单一，社会化、市场化不够

目前，北京市公用事业设施建设主要靠政府投入，社会化、市场化经营发展很不充分。市场开放不够，政企关系不顺。政府既是公用事业的出资人，又是运营者、管理者和监管者，多重身份合一。政府包揽全部公用事业建设既不可能，又会导致效率低下。

三、促进首都城乡公用事业一体化发展的政策建议

要按照北京市制订的《新农村五项基础设施建设规划（2009-2012年）》（“五项基础设施”建设，即“安全饮水，硬化街道，污水处理，改水改厕，绿化美化”，主要包括街坊路硬化和绿化、老化供水管网改造和一户一表、污水处理、垃圾分类、户厕改造和公厕建设等方面）的要求，重点改善乡村地区水、电、气、热及垃圾处理、污水处理等市政基础设施条件，加强农村地区市政公用事业基础建设，提高乡村地区市政公用事业及基础设施的承载能力，推进北京市政公用事业城乡一体化的进程。

（一）城乡供水事业一体化：重点在于扩大自来水供应范围，提高农村地区居民饮用水安全

一是积极鼓励市自来水集团公司实施扩张策略，扩大自来水大市政管网供应范围。近年来，北京市自来水集团分别收购了延庆、密云、怀柔、房山自来水公司，自来水厂达18座，日供水能力268万立方米。通过收购区（县）自来水公司，既可以增强市自来水集团公司的竞争实力，又可以为远郊区县实现优质供水，还可以应对“洋水务”的竞争，是一举三得的事情。更为重要的是，通过收购区（县）自来水公司，可以大力提升区（县）自来水供应能力和供应范围，促进区（县）市政公用事业的发展。

二是加强政府投入，加大对区（县）自来水公司的升级改造，扩大其供水范围。郊区县城城关供水，主要由本地自来水公司负责，其他乡镇地区由本地自来水厂供水，集中供水范围十分有限。如，房山区共有16座自来水厂，良乡城区和城关地区由市政供水，其他乡镇由本地水厂供水，乡镇自来水厂供水范围一般只有80%左右，最低的只能覆盖20%的区域范围。