中国大政府机构改革

中国大政府机构改革（共8篇）

中国大政府机构改革 篇1

政府机构改革要决心大、步子稳、工作实

这期省部级干部推进政府机构改革专题研究班，办得很及时，我非常支持。下面，我讲两点意见。

一、政府机构改革势在必行，政企必须分开

我先讲两件事情。第一件事是中央电视台《焦点访谈》节目报道的。某市有个葡萄酒厂生产“三梅酒”，是个名牌，企业被兼并后，商标也应该转让。但市委书记让市财政局把商标买下来，变成政府的商标。企业已被三九集团兼并，牌子就是不给人家，这个市委书记还振振有词。真是管得太宽了！如果我们的省委书记、省长、市长都这么干预经济，中国的经济怎么能搞好？怎么搞社会主义市场经济？企业都在长官意志的指挥下，还有什么竞争？还是吃“大锅饭”嘛！第二件事，最近上海搞“牛奶大战”，发人深省的地方在于企业把牛奶价格降到成本以下出售。这反映了一个机制问题，因为亏损了，工厂可以不负责任，可以挂在银行账上，由银行出钱。这也是行政干预的结果。同志们可以做点调查研究，如果哪一个企业亏得一塌糊涂还在生产，其后台不是市委书记就是市长。吃亏的是国家，账都挂在银行，一旦爆发金融危机，后果不堪设想。所以，再也不能搞政企合一了，再也不能搞行政直接干预了。

那么，政府管什么？政府首先是管市场，要把市场管住、管好。可是，现在政府不是管市场，而是办市场，政府同经济利益直接挂钩，也就没有公平竞争了。其次，政府要管质量。这次把质量技术监督局从国家经贸委划出来直属国务院领导，就是要提高它的地位。虽然没有升级，但国务院决定加强这个部门，准备派几名副部长去加强领导。政府该管的是市场和质量，不是去指挥企业的生产经营，不是去命令银行给企业贷款。这首先是个体制问题，但也说明政府机关人多了。如果人少一点，就没有那么多精力和时间去干预企业了。

转变政府职能的关键是政企分开。这次政府机构改革，为什么要把工业部门撤掉，改成国家经贸委管理的国家局呢？事实已经证明，靠工业部门管企业的方法是管不好的。过去设置八个机械工业部，也难以把机械工业管好。现在情况复杂多了，更难以管理。从机制上看，工业部门从本行业的利益出发，很难对自己管的企业认真进行监管，工作重点往往偏于向中央要钱、要政策。本届政府决定，工业部门没有管企业的任务，改为国家局，划归国家经贸委领导。这些工业局干什么呢？搞规划、搞行业政策、搞项目布点，防止重复建设等。总之，工业局和企业没有直接关系。

那么，今后政府对企业如何监管？就是要建立国有企业稽察特派员制度。实际上就是国务院派出的监事会，但是为了不同《公司法》规定的企业监事会相混淆，称为稽察特派员。由国务院派出，每个稽察特派员配专职助理四人，主要是配备懂审计、会计、金融和监察等方面的人员。这是企业管理机制的一个根本转变。稽察特派员的任务主要是查账，不干预国有企业经营管理。稽察特派员一年去查两次账，对国有企业的财务状况进行分析、评估，搞清究竟是亏还是盈；同时，对企业主要领导成员的工作业绩进行评价。稽察报告经国家经贸委等部门审核后，向国务院呈报；然后，国务院通过人事部，根据情况决定对国有企业主要领导人的奖惩任免。为什么要这么做呢？我举几个例子。一个是某总公司，不经国家计委和国家外汇管理局批准，借了11亿美元的外债，做生意、搞期货。去年，我们发现它亏了1.5亿美元，赶快采取措施调整了总公司的领导班子。现在查出一共亏了7.7亿美元，简直是胆

大包天！还有一个公司，原来说，这个单位好得很，多年都没有发现有什么问题。去年有人揭发，派人一查，亏损68亿元。我们当即决定，马上撤销了这个单位，由中国建设银行接管。这些亏损最后都由国家承担。同志们，如果我们的国有企业不是这样事先不请示、事后不报告，大把大把亏损，国家何至于像今天这样困难？国务院决定向国有大企业和企业集团派稽察特派员是经过深思熟虑的，是实现政企分开的重要举措，是对国有企业管理方式的重大转变，也是符合国际惯例的。不这样做，大多数国有大中型亏损企业三年脱困的目标就成了空话。

稽察特派员到企业查账，一要同国有企业财务会计制度的改革结合，逐步建立符合国际惯例的现代企业财务会计制度，派有稽察特派员的企业要先做起来。二要同审计、工商部门结合，要充分利用审计、工商部门的成果，如有必要也可以请合格的会计公司帮助。派有稽察特派员的国有企业不再搞财务大检查，通常的审计也就可以不做了。稽察特派员只要敢于讲真话，不怕得罪人，就能查出问题。

为什么要人事部管这件事？现在看来，国有企业能不能搞好，关键在于领导班子、在于一把手。有的人无法无天，对他不能没有约束。我们派人去盯住他，把那本账盯住，不行就把他撤下来，让能人上。派稽察特派员是一个新制度，一开始需要稳妥一点。首先要选好人。现在的稽察特派员和专职助理都是严格挑选的，人数先少一点，但他们必须公正廉洁，正己才能正人。有犯罪前科的人不能干，喜欢吃喝玩乐的人也不能干，不能一开始就把名声搞坏。二是要搞好培训。人事部组织国内外专家、学者，在很短的时间内把教材编出来了，这个月就可以开始对他们进行培训。三是要有奖惩和监督。对稽察特派员要加强教育，要有严格的纪律，对工作不得力、玩忽职守的要给予处分。总之，要初战必胜。

地方的国有企业如何管？今后也要采取这个办法。把那些工业厅、局合并起来，不要管企业了。选一些优秀的干部监管企业、监督厂长。对政府机关人员分流工作，我们提出了16字方针，即“带职分流，定向培训，加强企业，优化结构”。为什么要写上“加强企业”？开始，很多同志建议写“加强一线”、“加强基层”，后来还是坚持提“加强企业”，因为企业是根本，企业办不好，一切都是空的。加强企业，就要把最优秀的干部派到那里去。过去常把企业搞得好的企业家，调上来当副部长、当局长，把人都抽空了；现在要倒过来，把优秀人才派到企业里去，政府不要干预他们的生产经营活动，让他们放开手干，但要派稽察特派员盯住他们，能人也不能没有约束。所以，要从社会主义市场经济体制和企业机制上解决这个问题。政府机构改革是形势发展的必然要求和迫切需要，是解决深层矛盾、搞好各项改革和发展的一个关键。机构改革搞好了，各级政府真正做到精简、高效，把干部的积极性都调动起来，管政府该管的事，使该加强的薄弱环节得到加强，指挥系统要灵，工作效率要更高，党的方针、政策得到正确贯彻，其他的事情就好办了。大家对此要有足够的认识，提高自觉性，尽管有困难、有阻力、有风险，也要迎难而上，下工夫抓好。

二、推进政府机构改革决心要大、步子要稳、工作要实

第一，决心要大。我们提出政府机构减员50％不是没有根据。政府不直接管企业了，管理机制、工作方法都要从根本上改变，人就可以减下来。过去由于人浮于事，埋没了人才，干了些不该干的事，这种状况不能再继续下去了。必须转变政府职能，改进工作方法和工作作风，真正做到精简、高效。我这次出国回来后，首先就是赶着批文件，有十天没批了。我发现其中有一个文件是1月7日报到国务院的，这是中国残疾人联合会请示给它扶贫贷款，要财政部贴息。国务院办公厅把这个请示发给各部门去征求意见，到4月8日才有了结果，送给我批。用了三个月时间才拿出解决办法，这引起我很多感想。这不是孤立的一件事，类似的情况很多。本届政府绝对不能这么干下去了。首先，你要贷款，打报告来的单位要主动去联系，到银行去要这个贷款，看银行是什么意见；然后去财政部要贴息，看财政部是什么意见。你就得去跑，讲各种道理说服银行和财政部。他们同意了，再报国务院审批；他们不同意，你把他们的不同意见都写上。否则，国办就将这个文件退回去，说明这个打报告来的单位没有尽到责任。你把所有不同意见都报来了，该协调的都协调了，责任尽到了。国务院再对每个单位的意见进行核对，由主管的副总理作出判断，该不该办，就可以拍板，重大的政策决定最后报总理来批。过去，有事由国务院办公厅秘书局的局长、处长召集有关人员来协调，如果意见不一致，又由国务院副秘书长找有关部长协调。以后再也不能这样办事，国务院办公厅秘书局没有协调这个职能，也没有这个权力。协调是国务院各部门自己的职责，你自己应该找主管部门、左邻右舍去协调。意见不能统一、必须由国务院协调时，你应把自己协调的结果如实报告国务院。这时，国务院领导同志就可以决策了；必要时，国务院副秘书长可受主管副总理的委托协调一下。不下决心转变工作作风，办事效率就不可能提高，人浮于事的现象就不可能改变。因此，这次精简政府机构，我要求国务院办公厅必须起表率作用。

分流的干部怎么办？国务院系统的干部是高素质的干部，应该把他们派到更有用的地方去，发挥他们的才能。现在我们很多部门的领导力量薄弱，需要充实、加强。如商业银行，要把得力的副部长派去当副行长。再如税务总局、国家工商局、国家质量技术监督局都需要加强，特别是这些部门的直属单位要加强。机构不升级，但干部可以高配，正部长可以到另一个部门当副部长，副部长也可以到一个副部级单位当副职，司局级的单位也是这样。我们还准备抽调一批年富力强的司局长，经过培训，到高校去任职，完善高校领导班子的结构；一部分年轻、有文化基础的同志，还可以去学习，取得更高层次的学历或就业资格，以便充实到需要的岗位上去。所以，在机关减人的同时，实际上是加强了整个政府机构、企业和有关单位。现在应该下这个决心了，大气候已经形成，包括机关干部本身都认识到现在这种状况是不行的，没有效率，财政不堪重负。人员放在企业与放在机关是不一样的，不吃“皇粮”了，他得自己找活路，就要想法把企业办好。第二，步子要稳。这期研究班上，有些同志主张，省级政府的机构改革今年就开始。国务院系统才3万多人，机构改革的难度相对要小些。但地方政府的机构改革就不那么容易了，党政机关干部加在一起有800万人，仅政府公务员就有530万人，减一半就是260多万人，人员分流的难度是相当大的。我建议你们今年先不要动，国家机关先走一步，你们从中总结经验教训。你们要“谋定而后动”，今年先把规划和分流人员的出路都想好，把机构改革方案搞出来，明年再开始。明年年底前把“三定”方案搞好，把减掉的那部分人定下来。这还不能说到位，到位要三年，即到2001年，使所有的人都得到安排。就是说，国家机关到今年年底，地方政府到明年年底，减下来的那部分人都要离开工作岗位，工资照发，经过定向培训，大体上用三年时间，逐步调配到更需要的地方去。

地方政府的干部如何分流？除了加强国有企业外，一个很重要的途径就是加强基层。现在有些基层干部的素质太低，有的人简直无法无天、作威作福。当然，绝大多数基层干部还是好的，问题就出在那少数人身上。因此，要加强基层，要用合格的人去代替那些不合格的人。

不少同志提出，人员分流中要采取措施优化公务员队伍。如何优化？绝不是说合格的留下，不合格的才要走。我认为，要把那些优秀干部放到国有企业去，放到基层去，放到更需要的地方去。留在机关的应该强弱搭配，如果将几个强人放在一起也不一定搞得好。加强国有企

业和基层才是我们的主要目的。

第三，工作要实。政府机构改革涉及广大干部的切身利益，思想上不出现波动是不可能的。我们一再强调，对分流的干部不能歧视，绝不能降低国家规定的待遇。原工资照发，这是保持干部队伍稳定的重要措施。同时，要切实加强思想政治工作，工作要做到每个人，要让所有的干部都感受到，组织对他们是负责任的。这次国家机关的调整，对正部级干部的安排，经过了反复研究；对副部级干部的安排，我和中央组织部的同志一起研究过两次，还没有完全定下来。我和很多部长、副部长都谈过话。希望各级地方政府也要按照这个精神，一级一级地把干部安排好，要把他们用在最合适的地方。这是对他们的信任，也是工作需要。要做思想政治工作，要谈话，要把他们的想法摸清楚，全面地考察，把工作做细、做实，这样才是对国家干部负责任的态度。

尽管这次政府机构改革是个中等方案，但步子也相当大。我出访时，外国领导人见到我都说，你们下这么大的决心真是不容易呀！这么大的步子，在北京没有引起什么大的波动，应该说是基本稳定的。只要做到决心大、步子稳、工作实，我想不会出什么大问题。总的看，我们的干部绝大部分确实是好的，是能服从组织决定的。如宋瑞祥同志，原任地质矿产部部长，是正部长级。新组建国土资源部后，对他的安排我们考虑了很久，最后决定派他去与他的工作有联系的环保总局，任党组副书记、常务副局长，保留正部长级。对这个决定他能接受下来是不容易的。最近，他给我写了一封信，表示完全服从组织的分配。我觉得这种顾全大局的精神值得学习！所以我认为，只要把工作做到干部心里，我们的干部是有觉悟、通情达理的。如果处之以官僚主义，工作大而化之，什么思想政治工作都不做，简单化地一宣布，那就要出事。

中国大政府机构改革 篇2

关键词：大数据,政府日常管理,统计改革

0前言

网络大数据时代的到来, 意味着我国现有信息生产力的水平将会有阶段性的突破和提高, 大数据不是简单的海量数据的堆砌, 而是包括文本文字、视频、音频以及各种零散化、非结构化信息的融合的统称, 通过各种各样的渠道来搜集大量的信息, 针对这些信息采用大数据的分析方式。从海量数据中挖掘出更丰富更精准的信息应用到生产实践中, 而政府日常工作过程中会处理社会各界大量的信息数据, 因此, 政府统计分析与"大数据"技术的结合, 也是时代发展的必然趋势。

1 政府统计所面临的挑战

多年以来, 传统的政府统计部门一直秉承"为国民经济发展保驾护航"的原则, 而勤勤恳恳的进行工作, 且在很大程度上取得了辉煌的成绩, 从全国人口普查、到四大工程建设, 再到GDP数据统计分析、经济普查等都有政府统计部门辛勤劳作的背影。这样在很大程度上保障了我国现代化建设在高速发展的同时, 也能够有经验可依、有数据可分析, 避免了盲目发展可能带来的各种严重后果。利用对原有数据的统计分析, 改善现今工作, 提高工作效率。但随着社会的快速发展, 政府统计工作所面临的挑战也越来越多, 具体如下:

(1) 对政府统计原有工作方式的巨大冲击

传统的统计工作方式与现代社会的发展需要越来越显得格格不入, 各种工作模式、工作方法上的弊端导致在信息统计方面的能力日显乏力, 且经过传统统计工作得出的数据结论与实际情况存在偏差, 往往一些统计结果一公布, 就会引起社会各界的质疑, 这样不仅降低了统计部门工作的权威性, 也从侧面损害了政府的权威形象。而大数据的统计处理方式, 是运用"互联网+"、云计算等最新的网络技术获取海量的数据, 再利用复杂的数学建模、数据挖掘等进行数据分析, 技术含量很高、工作方式也全然不同。

(2) 对政府统计信息的冲击

新时代的到来, 使得政府的信息搜集来源的广度大大增加, 统计部门的数据搜集工作不再是单一的一家数据服务代理机构或者是几家机构进行, 而应该将政府内部各个部门之间的非机密数据进行内部共享, 让原本"孤岛式"的信息搜集统计方式变成一体化的共享模式。这样就是对传统政府统计信息方式的一次彻底颠覆, 通过政府内部的数据处理平台, 进行海量的数据交换和传输, 让统计部门的数据来源更加丰富, 数据的处理工作也更加有效。

2 政府统计的改革方式分析

互联网时代的到来推动着政府统计部门的巨大变革, 这不仅仅是技术、理念层面的变革, 更是统计部门人员、工作方式的改变。也是政府整体统计环境的巨大更新。

(一) 数据收集环节改革的具体措施

在新的数据统计背景下, 统计数据的工作无论是从渠道的建设, 还是技术手段的革新, 都对传统的统计工作产生巨大的冲击, 特别是在数据收集环节。数据的收集的理念、方式都应该结合现代社会的发展以及技术的快速更替而进行。大数据时代的数据搜集方式应该更加注重渠道的建设、新技术的应用;例如:"互联网+"、移动通信网等技术的应用, 具体而言就是与搜索引擎公司进行战略合作, 对每天海量的信息数据进行统计分析。另外就是向中央直属部门报备, 要求内部非机密信息的共享, 便于统计工作的展开等等。这样才能够真正保证数据搜集量的广度以及真实度。

(二) 数据利用环节改革的具体措施

新时期, 社会上需要统计的层次以及方面都急剧扩大。传统的统计分析方式已经不能够容纳海量数据的分析工作。这就需要结合新技术、新模式来对"大数据"技术统计上来海量数据进行分析, 从而确保海量的数据能够被充分的利用, 不断寻找海量数据的统计规律, 从而提高信息数据的利用效率。

(1) 整合数据。通过各种外部或者政府内部统计搜集的信息数据, 通常十分繁杂, 无法直接进行有效的应用分析。因此, 首先要进行数据归类, 之后形成数据模块, 对不同的数据类型再进行深度分析、挖掘。经过分析之后的有效数据再进行整合, 通过结构化或者是非结构化的方式来完成数据的预处理工作, 这样数据的分析才是真实有效的。

(2) 推进数据共享。积极探索政府内部数据共享的各项工作, 挖掘信息数据的内在价值, 帮助部门与部门之间的信息能够得到有效利用, 使得数据共享之后能够起到1+1>2的效果。

(3) 开发更有技术含量的统计产品。政府统计部门通过大量工作得出的结果就是统计产品。统计产品主要包括各项经济指数、民生指数、分析报告、专题调研报告等。在大数据的时代背景下, 应该开发拥有更多技术含量、简单易懂的统计产品, 同时注重统计产品的质量以及真实程度, 使新技术的应用能够真正服务为民。

3 结语

综上所述, 政府统计部门的技术改革以及大数据研究模式的改革要同步进行, 这样才能够保证统计数据的真实性、可靠性。为政府其他部门的决策研究提供有力的数据参考。

参考文献

[1]杨美沂.数据大集中环境下统计生产流程再造[J].统计与信息论坛, 2010 (25) :10-13.

政府改革，“大部委”呼之欲出 篇3

在2月23日中共中央政治局第四次集体学习中，胡锦涛总书记指出：建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置。因此，“建设服务型政府”将成为这次行政体制改革的首要任务。

按照这样的改革思路，精减合并管理职能交叉重叠的行政管理部门，建立新的“大部委”管理架构，将有助于政府逐步退出微观经济领域的直接管理，降低政府管理支出，提高管理效率。在“大部委”框架下，政府的管理职能将转向搞好宏观规划、政策制定及监督管理，实现从项目管理向规划管理，从直接管理向间接管理的转变。

中国经济体制改革基金会秘书长樊纲日前公布的一项研究成果显示，1999~2005年间我国行政成本对经济增长的作用为-1.73%。据国家行政学院公共管理教研部教授李军鹏的不完全统计，目前国务院部门之间，有80多项职能（仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门）存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。樊纲说，“从政府改革来讲，下一步应该提上议事日程的，是降低政府行政成本在GDP当中所占的比重。”

中国大政府机构改革 篇4

来源：《同济大学学报(社会科学版)》2009年第5期

本文回顾建国60年以来政府机构变革的历史进程,总结中国政府机构改革已经取得的经验和成就,同时结合中共十七大的报告,探究这60年改革之路上存在的问题及今后努力的方向。由于政府机构改革或者说组织结构的调整是非常复杂而又成本巨大的变动,其结果又具有极大的不确定性。因此,主张在政治改革及机构变动的过程中,应该在理论研究上提倡积极的探索,而在实际操作中又必须强调小心谨慎地进行。但无论指导思想还是改革实践,都必须坚持一切从实际出发的原则,同时坚定不移地推进政治领域中各个方面的改革。

从中华人民共和国建立新的政府机构开始,总共60年的时间里,有过多次的改革和变化,尤其十一届三中全会之后,具有中国特色社会主义建设事业在各个方面都取得巨大成就,相应的政治改革尤其是政府机构也总是不可避免地需要按照实际的情况进行变动。其中的成就和经验,值得思考和总结。

一、新中国60年来政府机构改革概况

1.建国初期中国政府机构的初创

建国初期,在这里指的是1949年中华人民共和国成立,到1956年生产资料的社会主义改造完成。中国现行政府机构的基本架构,可以说是这个时候形成的。

中央人民政府成立于1949年10月1日,以中国共产党在华北解放区建立的人民政权为基础,以服务于在全国范围打倒和取代国民党政权为首要任务。之后,1951年11月中共中央发出《关于全党必须紧缩编制、精简机构的指示》,12月政务院通过《关于调整机构紧缩编制的决定》。据此政府机构开始调整,主要是:紧缩上层机构、减少层次;充实基层政权和新建的组织机构;合并分工模糊而性质类似的机构。中央和大区的两级党政机关编制减20%,省一级党政群机关也缩减10%,精简后的编制名额都充实到基层和新建单位。1953年10月的全国组织工作会议,继续部署精简机构、整顿编制的任务,又撤销一批重复设置的机构,削减机关内部层次,紧缩人员编制并抽调大批干部充实基层单位。

随着第一届全国人大召开,中国首部宪法产生,以最高国家行政机关即国务院的成立为标志,基本上建立起了新的国家机构和政府管理体制。因此,1954年底开始较大规模的机构精简和人员调整,努力划清各个部门的业务范围,明确岗位职责和工作关系,合理设立机构和安排人员。[1]这次调整,不仅精简了一些机构和许多人员,而且原则上在中央政府的行政机关内部实行三级制,省、自治区和直辖市行政设置实行两级制,同时整顿国家机关的附属机构,将其从行政序列中划分出来,改为企、事业单位。综观建国初期中国政府机构的初创及调整思路,纵向上主要考虑中国传统的区划和地方行政,设立了包括中央、省、县、乡的四级行政层次;横向上主要学习苏联计划经济体制按职能划分不同的工作部门。同时,在大力推进社会主义改造、完成第一个五年计划的过程中,社会、政治、经济、文化等事务的管理权不断向中央政府集中,表现在机构变动上,国务院到1956年底,已有工作部门81个。

2.十年探索时期政府机构的变动

然而,在建立高度集中的计划经济管理体制条件下,各级地方政府及企业主动性和积极性难免受到的影响。因此,1956年开始到1965年的十年中,又先后进行了两次改革的探索,内容主要就是中央政府和地方权力的划分。

开始是中央政府“放权”。1956年5月,国务院召开会议,讨论国家行政体制的改进。10月,中共中央、国务院发出《关于国家行政体制的决议(草案)》,要求各地讨论并征集意见。1957年11月,国务院连续颁发《关于改进工业体制的决定》、《关于改进商业管理体制的规定》和《关于改进财政管理体制的规定》等文件,1958年9月又有《关于改进计划管理体制的规定》等。一系列文件的主旨,试图将一部分行业管理、企业经营的权限,下放地方政府和工矿企业,以发挥地方及企业的主动性、积极性。而国务院的工作部门在1959年底也相应减少为59个。同时,随着“人民公社化”运动广泛开展,农村设置的乡级基层政权,被“政社合一”的“人民公社”所取代。

这是中央政府首次大规模向地方放权。但是,由于国民经济发生严重困难,1960年冬中共中央提出了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针,对国民经济进行调整,并重新强调集中统一领导,将下放的权力适当收回。同时,开始精简中央机关和事业单位,国务院的各个部门撤销、合并了司局机构89个,达总数的15%,合并事业机构111个,占总数的26%。人员编制方面,中央各部门和在京的直属事业单位先后精简了8万余人,占原有人数的30%。十年的改革探索,以中央政府“收权”而告结束。

3.“文革”时期政府机构遭受的严重冲击

1966年“文化大革命”爆发,随之而来的“造反”和“夺权”,导致政府及机构从中央到地方都受到冲击甚至破坏。由上海“一月风暴”成立所谓的“革命委员会”开始,实行党政合一体制,下设若干以功能区分的大组(如:办事组、宣传组、生产组等),各组下属再分若干小组,废除原来所有的机构名称和职位称谓,形成了“大组套小组、上下一般粗”的组织体系。这场由地方开始的所谓“革命”,应该说是反映了毛泽东等领导人对于传统官僚机构及习气的厌恶,以及迫切希望改革的良好愿望,但实践中立即影响到中央政府的机构裁并和运行无序。到1970年初,国务院机构由79个裁为32个,其中13个部门还是划归“中央文革”及军队领导。各级人员的裁减,导致全国从中央到省县各级机关,总共下放干部117万余。[2]各级政府的机构、尤其是人员,都遭受了极其不正常的严重冲击甚至伤害。

4.十一届三中全会以来的政府机构改革

十一届三中全会为标志的中国政府机构改革,可以分为5个阶段。

第一个阶段,实际上应该追溯到1976年10月,国家开始摆脱“文化大革命”的十年**,由于面临崩溃的国民经济亟待恢复及各个方面的拨乱反正,中央政府层面的机构改革主要是开始国家机构正常的行政运行及经济恢复工作,包括安排许多老同志重新回到领导岗位。到1981年,陆续恢复和新增了48个部门,国务院共有部级行政机构100个,达到共和国历史上的最高峰。同时,在基层开始了农村的农业生产经营管理体制和相应的机构改革,主要表现在农民自发实行的联产承包责任制,影响迅速扩大,“政社合一”的人民公社体制和机构自然已经无法适应,需要进行改革,广大农村重新设置了乡镇政府。

第二个阶段,1982年开始的改革重心,在于工作效率的提高和人员结构的合理。随着三中全会之后机构的增加和人员的繁多,以精简为主要内容的改革成为必然。中央政府主要考虑机构和人事对效率的影响,从职位设计、人员数量结合干部年龄等诸多方面着手改革,以达到精简领导班子、提高机构运行效率及干部年轻化等目的。此次改革成效显著,国务院剩下61个部门,机构改革精简人员的力度和效果,至今看来也是新中国历史上空前的。

第三阶段,1988年国务院进行的机构改革,指导思想为“政府职能转变”。依据是1987年10月中共“十三大”的政治报告,提出要围绕转变企业经营机制这个中心环节,加快建立和培育社会主义市场体系,逐步建立起有计划的商品经济新体制的基本框架。这次政府机构改革,国务院部委由48减少到41个,直属和办事机构从22个减到18个,非常设机构由75减到44个,人员也精简近万。但本来有待深入的改革,在1989年春夏之际停顿。而邓小平南巡讲话之后的政府机构变动,可以看成是1988年改革的继续,因为重点仍然在于转变政府职能,并提出了以“政企分开”作为政府职能转变的中心内容。

第四阶段,1998年开始的政府机构改革,主要根据九届全国人大一次会议审议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》,明确此次改革“推进社会主义市场经济发展是目的,尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。”这次改革突出的成果是:撤销了所有计划经济体制下产生的“专业经济部门”。实际上说明原来国家进行资源配置的载体,挤占了市场在这个方面的功能;或者说改革之后的政府,不应该再拥有具体的经济管理职能。

第五阶段,2003年进行的政府机构改革,旨在促进各部委之间的协调运转以及机构的清廉高效。当时中国面临加入世界贸易组织已经几年的实际需要,十届全国人大一次会议审议通过的国务院机构改革方案,包含了“‘决策、执行、监督’三权相协调的要求”。值得注意的是,这次政府将改革重点置于体制改革,即宏观调控体系的完善、金融监管体制的健全、流通体制改革的推进、以及食品安全和安全生产监管体制建设等。因此,改革明显推进了政府职能的转变。中共十七大之后相应的政府机构改革,正在进行之中,可以视为第五个阶段的延续。主要依据是以胡锦涛为总书记的中共中央及温家宝为政府首脑的国务院,继续坚持政府职能转变为核心,进一步明确了今后政府职能转变的目标是:创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义。具体表现在机构变动上,就是搞“大部制”。[3]

二、60年政府机构改革的主要成就和经验

在政治上由中央集权的中国,行政机构的改革理所当然的可以视为政治发展和变化的核心内容。60年的历史事实表明,中国特色的政治发展,只有在坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的原则下,才能不断推进社会主义政治制度的自我完善和向前发展。任何试图脱离这些原则的政治改革,不论其口号如何响亮或主观愿望多么良好,都不能带来积极的影响和有益的成果,最为典型的事例,就是“文化大革命”十年的灾难。因此,中共十七大提出,要沿着中国特色政治发展道路推进政治体制改革,要有利于增强党和国家的活力,发挥社会主义制度的特点和优势,充分调动人民群众的积极性创造性,维护国家统一、民族团结和社会稳定,促进经济发展和社会全面进步;要坚持从我国国情出发,总结自己的实践经验,同时借鉴人类政治文明的有益成果。

回顾中国政府机构改革60年的进程,我们可以看到许多成就和经验。大致说来,新的国家政权机构在战争废墟上初创,比较彻底地改造了旧政权及机构,为中国新社会的建设,提供了基本的保障。只是由于面临任务繁重却经验不足的境况,难免在建立各级政府机构的过程中,出现机构繁多、层次复杂却又分工不清、人浮于事的现象,这种状况自然会长期影响此后的机构和人员的变动;而经济建设和文教事业等新建部门和基层政权,又缺乏足够的人才,使得政府机构体系一开始就会呈现为上层庞大、下层乏人的“头重脚轻”格局。随后一个阶段进行的政府机构改革,主要包括“放权”和“收权”两个反向的内容,而中央对地方权力的收放,基本根据国民经济总体运行状况。也就是说,当经济运行亟待发挥地方主动性、积极性之时,中央政府就对地方适当放权;而国民经济发生严重问题时,中央政府就收回权力,以求更加充分、有效率地利用有限的资源,集中力量度过难关。在中国这样大一统的集权制国家当中,如何进行中央和地方分权的探索,至今仍然需要努力,但是这个十年的机构改革和放权探索,表明了共产党人执政不久,就对中国传统政治如何进行适应现代需要的发展,曾经有过的决心和实践,尤其对此后的政府机构设置和行政体制改革,提供了许多有益的经验和启示。至于“文化大革命”十年,各级政府都基本上处于动荡之中,甚至本身能够继续存在与否都成为问题,当然也就谈不上改革了。因此,真正具有现代政治意义的改革探讨和取得成果,主要还是十一届三中全会以后。

首先,是建立了正常的干部离退休制度。自从1905年科举制度废除之后,这是中国一个极其突出而又长期没有能够解决的问题,也是导致全国范围在整个20世纪政治非常混乱的重要因素。从清朝灭亡,经过北洋政府、南京国民政府,直到中国共产党执政之后的第一代领导人,都没有解决这个问题,人们试图进入国家行政体系或者说权力机构,主要依靠暴力手段或吹牛拍马。而1982年的改革,在大幅度减少政府工作部门和领导职数的同时,特别是邓小平的指导思想和实际努力并带头放弃领导职务终生制,对于干部正常离退休制度建立的贡献很大,就政治发展的历史进程来看,具有标志性意义。之后试行的公务员招考,[4]表明国家的干部选拔和进入公务序列开始建立制度,与此同时干部考核、晋升、奖惩等各个方面也逐步进行规范。可以预期,正常的干部制度的建立和完善,在中国以后的政治发展和政府改革过程中,意义同样不可估量。如果联系60年来的机构变动,则可以看到大多时间总是在“膨胀—压缩—再膨胀—再压缩”中循环,具体到国家干部或者说公务员个人,也是少则数万,多则上百万的人员,在数年一次的“增加—精简—再增加—再精简”的动荡中,干部个人的升迁和发展甚至身份变化都处于缺乏可预期的境况。这对社会生活的稳定和国家政局的发展,以及各个领域的人才成长和有序培养,所带来的消极影响及混乱状态,难以描述。如果从这个意义上看,60年来的政府机构改革大体上可以分为前后两个30年,其中后30年改革比较稳妥、符合人的发展需要、更具有现代意义。

其次,明确了政府职能转变是机构改革关键的理念。20世纪50~70年代的中国政府变动,基本上没有摆脱整合机构、精简人员等,或者中央政府根据自己认定的需要,对地方进行权力的收和放。只有中共十二届四中全会开始提出转变政府职能,中国共产党十三大报告当中又明确肯定“转变政府职能是机构改革的关键”,直到中共十七届二中全会通过《关于深化行政体制改革的意见》,强调深化改革仍然要坚持政府职能转变为核心。主要表现在1988年开始的几次政府改革和机构变动以及基层群众自治制度的试行,20多年来“转变职能”一直是中国政府行政管理体制和机构改革的核心理念。尤其20世纪末,中国政府机构改革突出强调“职能转变”,建立“服务型政府”,如果说政治和行政学的术语看来比较抽象,但没有影响这些话语成为报刊中和社会上流行的词汇,表明“职能转变”作为机构改革的基本理念,自上而下已经牢固确立。尽管“服务型政府”的提法,与单一型国家集权传统和政府机构作为强制权力的观念,是否存在差距,以及许多相关认识问题的解决,都还有待进一步深入地探讨和研究。但是,这也足以说明,经过20年的努力,确立了“职能转变是政府改革机构改革关键”的理念,尽管步履艰难,却具有积极的现实作用和深刻的现代意义。

再次,构建了适应社会主义市场经济发展要求的管理体制。与之前的计划经济和集中管理不同的是,三中全会以来,中国政府改革过程中,经济管理部门组织结构的变化最大。在20世纪末的机构改革当中,计划经济体制下的“政企不分”得到解决,而且这种改革不仅有利于完成政府职能的转变,也使中国政府机构本身能够随着国际经济制度变化和发展而进行模式转变,使之顺应世界潮流和国际接轨的客观需要,为今后进行更加深入的改革开放,奠定了组织的基础。当然,就世界范围来看,各国政府的机构设置和变化,除了受到国家性质和政治体制的影响之外,其主要的决定因素,还是以实现特定的国家职能为第一目标。改革以后,传统计划经济下的政府管理部门机构,几乎全部被撤消,而新中国建立60年以来,国务院的机构设置,变动较多的就是经济管理部门。尤其是1987年的改革开始之后,政府经济管理部门的变革,代表了国家领导人对经济活动在指导思想上的重大变化。也使我们认识到,政府的机构改革,既是政府职能转变的需要,也是政府本身顺应国际经济制度、发展模式转变的时代潮流的表现,更揭示了,政府和其他组织一样,也有自身的生命周期和生长规律,这又为今后必须坚持政府机构的进一步改革,提供了理论依据和现实基础。毫无疑问,中国60年来尤其是三中全会之后的政府机构改革,成就和经验方面还能够举出许多的事例,或者说也可以有其他形式的总结和表述。只是我们认为以上三个方面,即健全合理的干部制度、符合现代发展要求的政府理念、以及行政机构建立的目标及运作的模式,才是一个现代国家政治的有形载体———政府的核心和灵魂。

需要说明的是,中共十一届三中全会以来的改革开放,实际上最早是从农村经济政策入手,自农业生产经营管理开始。因此,就政府机构改革而言,中国基层政权的机构改革,起步早、变动大。主要表现为人民公社迅速被乡镇政府所取代,而且党委、行政、人大等机构逐步齐全,人员也不断增加。同时,在提倡和推动中国城市化的过程中,各地都涌现出一大批原本并不存在的处于省和县之间的地级市政府,并且在开始的时候,党委、行政、人大、政协等班子和机构就配备整齐„„但是,这些地方政府和基层政权的机构改革,本文基本没有涉及。主要理由在于,[5]有些是原来没有的机构,如地级市,今后政府改革和机构精简将会首当其冲,甚至取消也已是可以预见的事情。[6]我们讨论中国政府机构改革,以地方政府甚至乡镇政权的变动作为典型案例,代表性和说服力都将显得不足;[7]中国的国家大一统传统和政治单一制度原则,看来还是会继续发生影响并且必须坚持,所以政府机构改革的理论探讨,主要应该着眼于中央政府。因为,改革不仅在政治发展的理论研究角度,就不是自下而上的,并且机构改革实践过程中的自上而下,现实意义和影响力度,当然更大。中共十七大之后的“大部制”机构改革,正是如此。

同时,由于旧体制的“惯性”存在,其长期的影响也不可忽视。这种“惯性”就是制度经济学所说的“路径依赖”,用我们熟悉的话语就是广大干部的思维方式和行为准则,难以适应新的发展和形势变化,这在60年来的政府机构改革当中,也明显可以看出。不仅表现在思想上,如何看待资本主义的政治文明及市场经济、怎样判断国际形势和时代特征、正确认识什么是社会主义和公有制为主体、政府如何管理国有企业才是坚持公有制,等等。而且,改革实践中也会有“惯性”,如各级政府机构以及官员行为习惯的改变和传统利益格局的变动,包括部门利益和个人利益,而政府改革和转变职能的趋势应该是“削官员的权,去部门的利”。但按照科学发展观和“以人为本”的要求,部门外的个人合法利益应当得到保护,尤其必须避免类似“李华基事件”的发生。并且,有时改革本身的思路和方法,也难以摆脱“惯性”。比如,每当进行改革的初始,通常是考虑或设计一些典型的试验,希望取得经验后,再全面推广。但是,这些具体的试点(如下文将提到的湖北随州市的改革),是否能够在理论研究中,足以代表和考察中国政府机构改革的整体情况,姑且不论,而实践意义及影响也比较有限,所以说地方和基层政府的改革只能是典型的个案,不具有什么标志性意义。毕竟,政府机构改革是一项巨大的系统工程,何况在学理上,改革也只能是自上而下的指导并进行,尤其在我国这样有上千年大一统的单一制国家当中,如何进行中国特色社会主义民主政治建设,以及首先进一步思考地方分权的体制改革和机构设置,仍然是我们必须深入研究和努力探索的重大课题。

三、从中共十七大看机构改革今后的方向

中共十七大报告明确提出“深化政治体制改革”,表明中国共产党继续推进政府机构改革的信心。加快行政体制改革,尤其是在完善行政权力的制约及监督机制方面,成为今后深化改革的重要内容,并着力转变政府职能、优化组织机构、提高行政效能,目的是要尽快完成分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的机构改革和设置,建设服务型政府,创造社会主义民主政治的良好内在环境。中共十七届二中全会又通过了《关于深化行政体制改革的意见》,继续强调深化改革仍然要坚持政府职能转变为核心。应当注意,十七大报告在反复强调“走中国特色社会主义道路”的同时,还提出与之相配套的5条具体道路,其中之一就是:“中国特色政治发展道路。”关于中国特色政治发展道路,报告指出:“要坚持中国特色社会主义政治发展道路,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”这条道路的具体内容应该这样理解:党的领导是前提也是原则,人民当家作主是实质也是核心,依法治国是保障也是途径,三者统一是社会主义民主政治的特点和优势。人民代表大会制度是根本政治制度,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,是中国特色民主政治的制度体系及其运行的基本框架,其中基层群众自治制度被纳入中国特色政治发展道路具有特殊的意义。因为,政府对于许多“管不了、也管不好”(邓小平语)的人或事,就应该抱着无为而治、或者有所不为才能有所为的态度,尽快摆脱哪些主观认定需要去管理的社会事务,自然就可以尽快精减某些机构及官员。这样,即符合中央的改革方针,有利于基层群众自治制度的建设,完善中国特色民主政治的制度体系和中国共产党的领导,也更能够适应机构改革和人员精简的趋势。

十七大报告将政治体制改革的总体要求提升为“中国特色政治发展道路”之后,召开十一届人大一次会议的《政府工作报告》中提出:“30年的改革开放之后,容易改、浅层次的体制机制弊端已基本去除,社会主义市场经济框架2000年时已初步确立,接下来的任务是如何进一步完善这一体系”。一些根本性的体制障碍,已经严重阻碍中国社会的进一步发展:如资源和环境给可持续发展带来巨大压力(因为市场本身无法解决这个问题,需要政府的干预,这样就迫使我们必须改革传统体制和机构以适应新的需要)、城乡二元结构对社会经济发展的长期桎梏、公共品及服务供需失衡引发的民众不满、公共治理与人民新期待形成强烈反差等。我们理解这就是目前政府机构改革面临的主要问题。基于这样的认识,根据十七大关于政治发展的指导思想,要求今后政府的机构改革应当注重以下几个方面问题,或者说是必须坚持的方向。

1.加快政府机构的整合 胡锦涛总书记在十七大报告中明确指出:“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构,减少行政层次,降低行政成本,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”[8]从政府改革的角度来看,减少机构和精简人员,虽然还是不可回避的基本问题,但部门或机构之间职责不清、职能如何转变等问题,也许更加迫切。

与此同时,即便以中共十七大提出的行政权力决策、执行、监督的三分为例,困难同样存在。由于决策环节在我国现行政府机构设置当中,承担这部分工作,如信息收集和分析研究等,主要还是地方及部门的政策研究室,他们的思考和结论基本上都难以摆脱所在地方或部门的利益与局限。比如:要求教育管理部门决策时不考虑所属学校、卫生医药管理部门制定政策时不考虑所属医院和药厂,而希望他们思考问题首先从公共服务和人民利益出发,显然非常困难。这样的行政体制不尽快改革和整合,中共十七大提出的行政改革目标,自然无法顺利实现。

2.强化公共服务的职能 十七届二中全会通过《关于深化行政体制改革的意见》,强调深化改革仍然要坚持政府职能转变为核心,并首次明确了政府职能转变的目标,也就是对今后中国政府职能改革的整体概括,即:创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义。

毫无疑问,政府职能的转变本身就是一个动态的过程,需要长期不断的深化。所以,从1985年中共十二届四中全会提出转变政府职能之后,直到中共十七届二中全会通过《关于深化行政体制改革的意见》,明确深化改革仍然要坚持政府职能转变为核心。可见,20多年来“转变职能”始终是政府行政管理体制和机构改革要强调的内容。但是,这个事实同时也说明,中国政府职能转变和机构改革,仍然没有能够彻底解决20多年前已经提出的问题,或者说未能完全实现中共“十三大”前后提出的战略目标。为此,首先应当克服各级地方政府和部门官员的错误认识,避免沉溺于对GDP的追求,摆脱热衷于招商引资定额任务的完成或分派,而在国民教育、[9]环境保护[10]扶贫济困等公共服务方面多下功夫。这也符合共产党人事业所以成功的基本宗旨———为人民服务,而决不是一窝蜂地去关注少数有钱人。与此同时,从现实情况来看,还存在不少其他方面的问题,如执政之后对公共资金的提取(如税收政策的制定及进行成本)、使用和管理(如上海社保基金案暴露出来的问题),都说明已经存在严重的问题。而且,中国社会主义市场经济的发展,虽然已经被实践证明可以刺激各级地方政府及官员的积极性,但行政机关直接介入市场的后果和风险如何,仍然是一个缺乏研究的大问题。

3.规范地方政府的运作 如果说西方市场经济高度发达的国家,不论是联邦制还是单一制,在这个问题上很重要的一点,主要是通过立法及制度,明确规定了中央与地方的权力及关系,中央政府的“放权”和“收权”不能随意进行。而中国传统是单一制的中央集权和大一统,要求从上到下机构设置的集中和统一,使得这方面的问题更加突出。也就是邓小平所说的那样:“旧中国留给我们的,封建专制传统比较多,民主法制传统很少。”[11]因此,曾经有些地方按照上级指示精神及自身需要,进行过一些机构改革的探索或者试点,已经遇到许多问题,正是如此,而其自身又无法解决这个困境。[12]这就很容易导致各级政府及官员,在机构改革问题上“不求有功,但求无过”,甚至想出来的方法也摆脱不了“上有政策,下有对策”等。使得地方政府的运作和权力,无法遵循规范,被迫否定已有的方案和文件,或者放弃改革成果。由于缺乏明确的立法及制度,甚至地方人民代表大会选举出来的政府主要官员,也有可能仅仅因为不合上级政府之意而被调走或免职,这也表明中央或上级政府对地方和下级的权力干预,比较随意。

中央政府与地方政府,由于所处的地位不同。何况,中国是一个幅员辽阔、民族众多、各个地区政治经济和社会发展严重不平衡的大国,各个地方政府面临的问题也有许多差别,如果要求在很多具体问题上的强调统一认识和实际政策过程的所谓步调一致,实际上非常困难甚至没有可能。为此,经历过20世纪50和60年代中央政府“放权”和“收权”探索的邓小平,早就对这个问题有过思考和论述:“我们历史上多次过分强调党的集中统一,过分强调反对分散主义、闹独立性,很少强调必要的分权和自主权,很少反对个人过分集权。过去在中央和地方之间,分过几次权,但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。”而且,全国30多个省级的地方姑且不论,就近3000个的县级政府来说,仅仅看人口,多的200余万,少的几万,但必须配备几套班子以及职务、部门和人数都差别不大,本身就是问题。在这样的制度下通常而言,地方政府本身不能也缺乏动力去改革,相反为了应付日趋增加的社会事务,只会努力争取增加机构和人员。至于是否需要新设机构和增加人员,各个地方政府应该和自然比上级清楚,可是只有比较不了解情况的上级政府,才能决定该地方设什么机构和用多少人,问题显而易见。

4.基本原则是坚持民主民主是中国共产党人长期的旗帜和胜利的法宝,具体的实践经验就是发动、组织并相信、依靠人民群众。为此,胡锦涛总书记在中共十七大的报告当中,整个第六部分就是强调“坚定不移发展社会主义民主政治”,强调人民民主是社会主义的生命。因此,今后中国中国机构的改革,基本原则只能是坚持民主。

但是,在我们党的组织内部,以及一些地方或政府部门的干部,把民主视为家长制和一言堂的障碍,或者将民主作为自己专制言行的粉饰,借用民主形式,玩弄“形式民主”。结果不仅没有提高共产党执政的能力和声誉,反而扭曲甚至玷污民主,削弱了大众对人民民主和共产党执政的信心。对此,邓小平曾经非常痛心地指出:“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题„„已达到令人无法容忍的地步。”针对家长制和一言堂的问题,他也提出过改革的设想,并希望通过法制的途径来解决,比如他说:“一是权力不宜过分集中”,而且“不允许权力过分集中的原则,也将在宪法上表现出来。”②等等。当然,实事求是和思想解放,仍然是我们今后政治改革及政府机构变动必须坚持的基本方法。60年的政府机构变动的历史经验表明,任何善良的主观愿望,都不能代替改革的实际需要,因为政府机构改革非常复杂而又成本巨大,而且其结果具有极大的不确定性。因此,在政治改革及机构变动的过程中,应该在积极解放思想、提倡理论研究并且非常充分的基础上,逐步地进行实际的操作,同时必须强调实事求是和小心谨慎的立场。

作者简介:张劲(1959),男,浙江东阳人,同济大学马克思主义学院教授,博士生导师。

[1]本来,随着各级政府组织机构趋向健全和社会分工日益细化,适应战争环境的党的一元化领导原则应该有必要作相应的改变,虽然共产党人也有过一些论述和努力,尤其在中共“八大”上,刘少奇、邓小平、董必武等都谈到了理顺党政关系的重要性,但实际却走向了党政合一的体制。参见梅丽红:《当代中国民主政治建设———中国共产党探索之路》,上海交通大学出版社,2003年,第49 51页。

[2]本处数据引用主要参考高波:中国政府机构改革历程论析[D],武汉:华中师范大学,2004年。

[3]目前“大部制”改革已进入地方政府层面。参见《深圳“大部门制”改革启动》,《浦东时报》,2009年8月4日。

[4]为了适应当时“党政职能分开”和干部人事制度改革的需要,1988年七届人大一次会议通过了国务院机构改革方案并设立人事部,以推行公务员制度。次年开始,在国家审计署、海关总署及深圳、哈尔滨两市进行国家公务员制度的试点工作。

[5]全国各地已经普遍推行财政的“省管县”改革,以浙江省进行较快。具体可见《浙江“扩权强县”迈向法制化》,《人民日报》,2009年7月30日,第10版。

[6]徐绍史:《削手中的权,去部门的利》,《人民日报》,2009年9月8日。

[7]广东电白县公民李华基,承接“茂名市水东经济开发试验区”市政管理处的宿舍楼工程,几年过去房子建成,垫资上百万元无法收回。2001年经批准,“试验区”加上电白县几个镇,新成立了“茂港区”,次年茂港区公用事业管理处设立,覆盖原来的试验区市政管理处职权,原机构无明文撤消但实际已停止运行。李华基找不到要款的对象,市区党政领导让他找新的管理处主任,新主任让他找原来的管理处主任,老主任表示无法解决甚至无权说话,李某成了机构改革之后被来回踢的“皮球”。又是几年,他给省委主要领导写信得到批转,2006年4月后,管理处不定期小额付款,两年7笔共9万元,但比较100多万元的本息,李华基说:“按这个速度,有生之年是讨不回这笔债了。”《人民日报》,2008年5月9日。

[8]以2008年年春节前后的大雪为例,表现在公路交通上,交通行政管理部门负责的是公路维护,应当更了解道路情况,而决定公路是否可以通行的权力却在交通警察即公安部门。这种政府所属机构之间的职能交叉,早在1998年朱熔基任总理主持国务院第一次全体会议上,已提出交通部和公安部职能存在交叉的问题。如果说以往几次机构改革收效不大的重要原因之一,就是部门之间职责不清、职能转变没有到位,部门之间都自然从管理的角度,揽权甚至抢利益,而忽视社会效果。这就难以形成统一的步骤和避免“政出多门”的现象,而部门或机构之间的博弈成本也很高,廉洁、高效当然无从谈起。

[9]有学者认为教育公平是社会公平的基础,故保证教育公平是服务型政府的基本责任。但现在中国政府及可见的改革政策来看,差距还很大。周大平:《教育公平:政府责任的“边界”》,《党史信息报》,2009年7月15日。我们主张环境保护需要社会全体公民的共同努力,但首要的责任在于政府及官员。张劲:《政治文明与和谐社会》,《同济大学学报(社会科学版)》,2005年第3期。

[10]《邓小平文选》(二),北京:人民出版社,第292页。

[11]《新京报》2008.2.2报道:中共湖北随州市委书记马明清接受采访称,随州2000年开始设地级市,并探索以精简为目标的大部门制改革。根据得到批准的《随州市直党政群机构设置及人员编制方案》,职能相近的机构合并,职能交叉的采取挂牌,尽量不单设。如统战部、民族宗教事务局、台湾工作办公室等合为一家;档案局、档案馆、党史研究室、地方志编纂办公室,合成一套班子、挂四块牌子;文化局、文物局、体育局、新闻出版局合为“文体局”。市设机构55个,比其他地级市少11个。但7年过去,由于缺少各个方面的支持和上下配套,改革步履艰难。最早分离是“科学技术协会”,原已并入科技局,2005年要换届,向省主管部门报告,未获批准,因随州没有“科协”,结果只能重新单设;而后,残疾人联合会、规划局、宗教局、法制办等,也先后分离。旧体制反弹后,原来少设的11个,已恢复9个。可见,改革的压力主要来自旧体制。实际上,类似问题在海南建省之后,已出现过。

中国大政府机构改革 篇5

【原文】

抓 好财税体制改革这个重头戏。实施全面规范、公开透明的预算制度。着力把所有政府性收入纳入预算，实行全口径预算管理。各级政府预算和决算都要向社会公开，部门预算要逐步公开到基本支出和项目支出，所有财政拨款的“三公”经费都要公开，打造阳光财政，让群众看明白、能监督。

【解读】

2014年我国将迎来新一轮的财税体制改革。面对当前我国分税制走样等问题，应坚持“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”24字原则，推进财税体制改革。

“专项转移支付项目要减少1/3，今后还要进一步减少”是一个很好的改革目标，但要防止在执行中出现走样，就是表面上专项转移支付项目减少了，但实际上是通过合并同类项的方式得以减少的，用表面的变化掩盖了实质的固化。比如某部门管着五项专项转移支付，现在要减少，他们合并一下，就把原来的都保留下来了。因此，减项目和减规模一定要齐抓共 管。“打酱油的钱不能买醋”，基层政府无法统筹使用，不能把钱用在“刀刃上”办大事，影响了公共资金的使用效率。专项转移支付有其存在的合理性，但专项转 移在转移支付总量中的比重过大，违背了政策的初衷。

★★金融改革★★

【原文】

促进互联网金融健康发展，完善金融监管协调机制，密切监测跨境资本流动，守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。让金融成为一池活水，更好地浇灌小微企业、“三农”等实体经济之树。

【解读】

如今，利于利率市场化的外部条件正在形成，充分竞争的市场环境正逐渐建成。比如5家 民营银行即将建立，这些银行服务于区域经济，有助于打破金融垄断，提高差异化金融服务；互联网金融业务最近一年蓬勃发展，异军突起，对传统银行业形成冲 击，迫使传统银行进行改革，老百姓有了更多样化的选择；多层次资本市场的建设和发展对传统银行业务是某种替代，也给老百姓提供了多样性选择。

存款保险制度也要加快建立，把过去由政府对银行进行的隐性担保显性化，增加金融机构和储户的风险意识，为利率市场化保驾护航。

此外，资本项目对外开放要加快，合格境外机构投资者（QFII）要扩大规模。在美国QE逐渐退出、外汇市场波动性增加的背景下，监管部门将加强对热钱流动的监管，有可能推出“托宾税”（对现货外汇交易课征全球统一的交易税，旨在减少纯粹的投机性交易），加大热钱流动的成本，用市场化办法管理热钱流动，国际经验表明这是一项行之有效的办法。

★★节能环保★★

【原文】

推动能源生产和消费方式变革。加大节能减排力度，控制能源消费总量，今年能源消耗强度要降低3.9%以上，二氧化硫、化学需氧量排放量都要减少2%。

【解读】

政府工作报告中关于生态文明建设的论述让人备感振奋：一是态度坚决、前所未有；二是目标明确、指标具体，如提出今年能源消耗强度要降低3.9％以上，二氧化硫、化学需氧量排放量都要减少2％；三是将改革与行政管理相结合，既强调短期措施的实施，也注重长效机制的建设。

如果今年我国保持7.5%的GDP增速，能源消耗总量的增长将放缓，在这种情况下，治理污染的关键不是能源消耗总量控制，而是清洁技术和清洁能源的利用。这是一种在动态过程中解决问题的合理思路和办法。

在节能减排方面，报告提出了结构节能、技术节能、管理节能等措施，如“提前1年完成淘汰落后钢铁、水泥产能等任务”，由原定的5年变为4年，时间表更为具体。

中国大政府机构改革 篇6

Name: AnWei NRIC: G0898566P Centre/Index: School Nmae: Jurong Junior College Subject Name: China Studies in Chinese Subject Code: 9562

摘要

本文是针对中国政府的讲排场现象，在多大程度上是因中国人自身的面子观念造成所进行的研究与探讨。

首先，笔者对中国人的爱面子心理和中国政府讲排场现象做个简要的介绍，然后论述当今中国人的面子观念之成因，从两个角度来分析爱面子心理是如何造成中国政府的讲排场行为。第一，为寻回面子而讲排场；第二，传统观念根深蒂固。随后，讨论中国政府讲排场现象的其他成因，即政绩的监督体制的缺漏，评价标准，官场潜规则等等。最后，评价中国政府的讲排场现象多大程度上归因于中国人自身的爱面子心理。

本文结论认为，XXXXXX

目录

一、前言

“面”字第一次出现在甲骨文中，起初，它只是一个生理部位的代称，随着文字的发展，“面”字多了个“子”，变成了一种内在心理。如今，所谓的“面子”可定义为一种对他人的评价，在某种程度上它象征着一个人的自尊与荣誉。在中国，人们做事好面子，面子观念渗透入日常生活的方方面面。

作为国家政府，中国的各级政府人员在日常的行政活动中，自然也会受到爱面子观念影响。近年来政府讲排场之风盛行，笔者也整理了近年来比较引人注目的政府讲排场事件，其中不乏铺张浪费的行为与“面子工程”。笔者认为，中国政府的讲排场现象与中国人的爱面子观念有着内在联系，同时也与中国当今的发展状况有关。笔者会在论文中从多个角度进行探讨，希望捋清这些联系。

二、课题背景与研究现状

1.中国人的面子观念

中国自古是礼仪之邦，“以和为贵”、“三纲五常”等种种儒家思想潜移默化中让中国人形成爱面子心理，他们把面子当作别人对他的一种评价，也是自身价值的象征，同时给他人面子也体现出自己对他人的尊敬。“面子”观念几经时代的磨练，已经在当初的君君臣臣父父子子的中庸之理上有了进一步的升华。中国人喜欢面子，在日常生活中，面子问题的妥善解决是良好的人际交流的重要前提条件。在中国，面子即是人情法则，被更多的应用于人际交往中，可以用来维护人际关系，互相争取自己的利益。因此，中国人喜欢在“面子”上下功夫，这有助于他们更好地在社会中生活与生存。

2.政府讲排场现况

改革开放三十年来，中国经济飞速发展，如今已是世界第二大经济体。而据统计，中国大陆是世界上税务第二重的国家，中国政府的财政收入也就十分充足。随着社会发展，以及可挪用资金的激增，政府的一些公务员的奢侈浪费现象日益增多，如：购买iTouch4作为U盘、每年多次的公费旅游和数量庞大的公车等等。地方上面子工程比比皆是，政府大楼亦是诸多奢华。在日常行政中，不少官员摆着官架子，拒民于千里之外，在大型活动上，各种烟花，礼仪小姐，仪仗队百花齐放，中国地方政府在行政中越来越多地在讲排场，且层出不穷。

3.研究方法与现状

本文采用的研究方法主要通过对报章报道、书籍、网络资料进行整理分析，整理出本课题的前因后果，以小见大，进而得出初步研究结论。

三、爱面子心理如何造就中国政府的讲排场现象

1.为寻回面子而讲排场

中国有着一段曲折的近代史，在世界第二次世界大战期间，日本和诸多西方列强等对旧中国进行了一系列的瓜分，这给所有的中国人心中留下了深刻的痛苦回忆。笔者认为，从那时起，许多中国人心中都埋下了一颗自卑的种子，以及对寻求尊严与荣誉的渴望，毕竟中国曾经连续一千多年是世界上数一数二的国家，在经受过屈辱的掠夺后，内心深处还是万分不甘。随着改革开放的进行，中国正走向崛起之路，中国的综合国力也在日益增强，中国人的生活也在天天向上。于是，中国人也越来越具备能力去寻回面子。

近年来，越来越多地吉尼斯纪录诞生在中国，但是这些记录中往往带着“最大”、“最多”、“最长”等字眼，可见中国人在追求吉尼斯纪录上体现出来的面子心态，他们迫切的希望证明自身的崛起。2008年的北京奥运会，2010年的上海世博会，2011年的广州亚运会都是历史上办的最为成功的一次，这些由中国政府举办的大型活动中，设施豪华，工作人员庞大，节目精心设计以及排场之大，充分地体现出了中国的崛起，但我们也能从这浮华表面看出中国人那强烈的爱面子心理。包括世界上最大的水电站三峡水坝，某个负责的官员就三峡水坝曾发出这样的感慨，“这下中国有了一个世界第一水坝，美国人和日本人肯定很羡慕！”可见中国人无时不刻在和其他国家在比。

2.传统观念根深蒂固

中国人自古深受儒家文化浸濡，儒家思想崇尚等级观念，讲究中庸之道，社会上每一个阶层的人都有特定的规范例如君与臣，父与子，等级规范十分严格。古时候的官员，在排场上十分重视，往往八人大轿抬着出行，随身随从众多，这往往是为了威慑民众，让平民百姓臣服于朝廷。如今虽然中国人已经破除了封建思想，但这一等级观念多多少少被继承了下来。做官的要有做官的气派，做生意的要有做生意的场面，渐渐就形成了了当今的面子观念。

俗话说，“佛靠金装，人靠衣装”，形象问题便成了为人处事的一道准则。“面子”心理迫使那些想上位的官员“讲排场”，一些面子心理严重的人会肆意运用政府资源来满足自己的面子需求，如七拱镇政府的“小白宫”，怀乡镇的山寨“清华门”等等。许多地方政府为政府官员提供公车，就北京而言，据统计就有62026辆公车，而全国所拥有的公车数量更是世界之最。许多官员注重为官气派，汶川地震后，胡锦涛视察灾区，当地官员甚至铺红地毯迎接胡锦涛，结果主席拒绝下车。笔者认为，中国人自古以来都是好面子，讲排场的，他们讲排场既是给自己长面子，又是给予对他人的尊敬，因此，也就出现了灾区红地毯事件。曾今不少官员出国考察后，纷纷表示外国一些政府的设备远不如我国，流露出一丝自豪。孰不知，外国许多政府经费只占税收的一部分，很多的都用于民生了。笔者认为，中国政府的一些官员无法克制的传统的面子观念，他们将面子作为政府才干的体现。

五、造成政府讲排场现象的其他原因

1.不健全的法治制度放纵讲排场

中国是一党独大的国家，中国政府拥有相当大的自主权力，而中国政府现有的监督制度下，贪污腐败之类的问题十分多，虽然政府有“双规制”与“问责制”等条规来治理贪污腐败问题，但是众所周知，中国的一些官员们自成系统，他们往往有着一张紧密的关系网，而中国现有的法治制度，无法营造真正的公平，政府的行政不够公开，监督不力。

西方一些国家，他们的政府受到全社会的监督，民众有很大的话语权，更是对官员有着比较有效的监督，例如：芬兰中央银行有位行长，有一次在公款宴上点了一道叫鹅肝的菜，按照该国的规定，所有的公务接待都要向国民公布，在上网公示后，这道鹅肝的菜被公众认为“超标”，传媒曝光，众议哗然，结果这位行长引咎辞职。德国前央行行长威尔特克2002年带着家人在柏林超豪华酒店住宿4天，花销7661欧元。此事经媒体披露后轰动全国，威尔特克不得不引咎辞职。然而，在我国公款消费却成了官员的“特权”，有些官宴动辄上万，政府官员政绩考量的纰漏

中国政府会计改革问题研究 篇7

中国从2000年开始陆续推出了部门预算、国库集中支付、政府采购以及政府收支分类等公共财物体制改革, 这一系列改革对中国政府会计提出了更高的要求, 然而, 建立在收付实现制基础上的中国现行的预算会计体系, 已难以担当起为各方提供所需政府财务会计信息之重任, 中国政府会计改革势在必行。

一、中国政府会计的现状及存在问题

1. 缺乏统一、规范的政府会计体系。

在中国相关制度中没有“政府会计”这一名称, 只有“预算会计”。中国现行的预算会计体系是以反映、核算、监督中央和地方各级政府预算及行政、事业单位收支预算执行情况为主的专门会计, 包括财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计等三个部分。中国现行的预算会计制度是自1998年1月1日起颁布执行的, 尽管对预算会计管理体系不断加以修正和完善, 但至今仍然没有一个正式规范的标准体系。从中国预算会计的特征来看, 中国现行的预算会计不仅不是政府会计, 甚至还不是完全的预算会计, 充其量只是反映预算资金流转过程的预算执行会计。与西方国家的预算会计相比, 中国的预算会计还不够完整, 而与西方国家的政府会计相比, 差距则更大。

2. 会计目标单一, 会计科目过于简单。

中国现行预算会计的目标是监督预算的执行, 保证实际收支与预算收支一致并具合法性。这一目标过于强调预算会计为预算管理服务忽视了预算会计对政府其他管理职能的反映和报告, 而且, 预算会计提供的信息仅限于年度财政的“收、支、结余”, 不仅不能满足政府长期计划的需要, 更不能为政府的预测提供相应的帮助。会计目标的单一, 导致行政事业单位进行会计核算的会计科目过于简单, 不能满足实际需要, 加上现行的会计科目本身存在的一些固有缺陷, 已经不能很好地适应预算管理体制改革后提出的新要求。

3. 采用收付实现制会计基础弊端凸现。

中国预算会计采用的会计基础是收付实现制, 以款项的实际收付为标准来处理经济业务, 确定本期收入和费用, 在这种记账基础下, 财政支出只包括以现金实际支付的部分, 如当期支付的行政事业费用、当期归还债务的本金和利息等。对当期已经发生但尚未用现金支付的“隐性债务”则没有反映, 主要表现为政府拖欠职工的工资、尚未用现金支付的政府债券利息、社会保障基金缺口等。这些本应属于当期的支出, 但因政府财务困难而没有在账面上进行反映。这样, 在客观上一方面夸大了政府真正可支配的财政资源, 另一方面也掩盖了与之相关的债务, 使政府的风险意识淡化, 给财政的持续性发展带来隐患。

4. 财务报告系统存在明显的缺陷。

(1) 从总体上看, 财务报表的内容过于简单。现行财务报表体系主要以反映预算执行情况为主要目的, 没有披露投资经营的国有资本的安全, 养老金、失业金等的使用以及各级政府在其他财务方面的受托责任的信息, 也没有提供反映政府绩效与成本的有关内容, 不能真正反映政府的整体财务状况, 也不能满足使用者对绩效信息的需求。 (2) 从报表的结构上看, 财务报表项目设置不科学。例如, 行政事业单位的收入和支出项目既在收入支出表中列示, 又在资产负债表中列示, 这样既不符合国际惯例, 也不利于人们了解政府的实际财务状况。 (3) 从报表的公允性上看, 在西方国家, 没有附上审计签证报告的财务报告, 是不具有效力的政府报告。而中国虽然政府审计机关也对财政和经费收支情况实施审计监督, 但是中国的政府审计报告是与政府财务报告相分离的, 严重地影响了财务报告的公允性。

二、推进中国政府会计改革的思路与设想

1. 建立适合中国国情的政府会计体系。

为了确保中国政府会计改革的成功进行, 我们首先要建立起既符合中国国情, 又能与国际惯例协调的的政府会计体系, 突出政府的受托责任, 明确政府会计的核算范围。凡是政府活动引起的资金运动, 都应该纳入政府会计的核算范围, 相反, 不在政府活动范围内的资金运动则不属于政府会计的范畴。因此, 我们建议新的政府会计体系由财政总预算会计、行政单位会计和公立且纳入预算管理的事业单位会计组成。对于私立及不纳入预算管理的事业单位, 由于其已与财政脱钩, 有其自己的经费来源, 而且其会计原则与行政单位有较大的差别, 所以应将其分离出去, 与民间非营利组织会计等共同构成一个与企业会计、政府会计相并列的非营利组织会计体系。整合后的政府会计体系应更加明确, 政府会计的核算范围更容易确定, 更便于政府内部管理的实施。

2. 建立、健全中国政府会计法律体系。

健全的法制环境是中国政府会计改革顺利进行的合理保障。我们可以借鉴国外的成功经验, 由财政部门制定一套独立的政府会计准则, 对政府会计基础进行明确的规定, 使政府会计处理有章可循;再由会计职业团体制定相关的工作规范作为政府法律、制度等的合理补充, 形成一个完善的政府会计法律体系。

3. 逐渐引入权责发生制会计基础。

权责发生制对收入和费用进行配比, 较收付实现制更能全面、准确、真实地反映当年应当发生的支出和收入, 有利于增强财政透明度, 有效地揭示和防范财政风险。我们应根据中国目前正处于发展转型时期, 而且政府部门及行政、事业单位的财会人员业务素质普遍较低的实际情况, 确定中国现阶段在政府会计引入权责发生制的总体方案为: (1) 初级阶段采用修正的收付实现制基础, 即原则上采用收付实现制, 对某些特定业务则偏向于采用权责发生制基础。具体地, 我们可以对预算收入、支出和结余等基本业务采用收付实现制核算;对期末发生的应收未收、应支未支事项, 可以采用权责发生制进行核算;对涉及政府及政府单位固定资产、股权、债权和债务变动的预算收支业务, 一方面应当按收付实现制确认预算收入和支出, 另一方面应当按权责发生制确认固定资产、股权、债权和债务变动形成的政府资产或负债的增、减, 对固定资产计提折旧, 真实地反映政府资产和负债。 (2) 改革中期随着政府会计体系的完善和法律法规的不断健全、规范, 政府财会人员素质的提高, 再扩大权责发生制的会计基础范围, 直到最后完全、统一实行权责发生制。

4. 建立新型的中国政府财务报告制度。

为全面、系统地反映中国政府的财务状况, 充分、正确地披露政府综合信息, 满足各方面信息使用者的需要, 中国应建立全面的、与国际接轨的政府财务报告制度。根据中国的实际情况, 笔者认为中国政府财务报告向公众提供的财政信息至少应当包括政府财政活动的所有信息、中央政府的或有负债对财政的影响 (如政府担保、赔偿保证) 以及税收支出 (如减免税额、降低税率等) 的定量信息。政府应定期公布政府财务报告, 内容应包括政府全部负债、金融资产、非金融资产的所有信息以及政府财政报告的合并信息;具体形式可以参照企业会计报告制度, 中国政府财务报告体系至少应包括资产负债表、收入支出情况表、现金流量表、财务报表附注等。其中资产负债表用于反映政府的财务状况, 收入支出情况表用来反映政府的收支变化情况, 现金流量表用以反映政府现金的流入、流出和结存情况, 而且在引入权责发生制以后, 现金流量表将有效地弥补引入权责发生制后产生的不足, 更加全面地反映财政资金活动全貌。这些报表除了现金流量表采用收付实现制编制之外, 其他报表均应以权责发生制会计基础进行编制。

5. 建立、健全中国的政府财务报告审计制度。

按照国际惯例, 推行政府会计后, 政府财务报告均需经过审计机关的审计方可向立法机关报出或向外界公布, 而且除涉及国家机密的之外, 应当将审计报告连同经审计的政府财务报告共同提供给信息使用者, 以保证政府财务报告的真实性。因此, 中国审计机关应及早研究并采用相关的技术方法, 建立、健全与之相适应的政府财务报告审计制度, 将政府会计审计的目标由原来的主要对政府预算收支、财务收支的合规性审计逐步发展到绩效等方面的审计, 不仅要能检查、防范舞弊和贪污等违法行为, 也要能促进政府财务管理的健全, 更要能帮助政府履行公共受托责任, 提高整个政府的运行效果和效率。

6. 大力培养中国政府会计改革人才。

推行政府会计改革, 需要大量高水平的政府会计人才, 而长期的预算会计管理, 则决定了中国政府会计人才十分短缺, 所以培养大量政府会计改革所需的人才亦成了当务之急。我们可以充分利用国内现有的三大国家会计学院的资源优势, 有计划、有步骤地加强高层次的政府会计人才的培养, 甚至可考虑选派国内优秀的会计人才到新西兰、美国等政府会计改革较早、成效较好的国家进行短期或长期培训。其次, 应考虑建立相应的培训机制, 定期对政府会计基层人员进行培训, 全面提高政府会计人员的从业素质和水平, 满足政府财务管理的要求。

三、结束语

推进政府会计改革是财政管理领域的一项基础性变革, 涉及面广、技术性强, 不仅是会计技术变更问题, 更是管理理念更新问题。中国推进政府会计改革应立足于中国国情, 充分借鉴国际经验, 采取渐进式的改革思路, 建立全面、完整、准确地反映政府财政财务状况、资金运行情况的政府会计管理体系, 更好地为财政管理和宏观经济调控服务。

参考文献

[1]曹建树.基于治理视角的政府会计改革探讨[J].财会通讯, 2009, (9) .

中国大政府机构改革 篇8

摘要：公办养老机构承担我国大部分机构养老服务。由于历史原因，目前我国公办养老机构同时提供公共产品性质和私人产品性质两种服务，并引致总量供给不足、区域分布不均、种类搭配不合理，行业发展环境恶化、内部改善动力缺失等一系列问题。虽然发达国家机构养老发展模式和国内国有企业、公立医疗机构的改革经验一致指向市场化，但它们都根据产品和服务的性质区别对待、分类改革，PPP模式是我国公办养老机构改革改制的一个可行路径。

关键词：公办养老机构；公共产品；私人产品；竞争机制；市场化；分类改革；PPP模式

中图分类号：D623.1 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2016）02-0048-05

一、引言

2014年我国65岁以上的老年人口已达到2亿人，占人口总数的15%，且仍以每年800万人的速度增加。当前，我国已经进入人口老龄化快速发展阶段，2020年将达到2.43亿，2025年将突破3亿①，到2050年，我国老龄人口将达到总人口数的1/3。随着人口老龄化、高龄化和空巢化加速发展，核心家庭养老功能不断弱化。少子老龄化、独子老龄化甚至是无后老龄化，都将是传统家庭养老体系的巨大挑战。养老模式已逐渐从家庭养老为主向社会养老为主转变[1]。目前老年人入住养老机构的意愿呈现增长趋势[2]，按照现在流行的“9055”原则②，未来至少有1 000万人在养老机构养老。养老机构中公办养老机构所占比重最大③，却饱受诟病，供需错位、经营意识缺乏[3]，服务能力和服务质量的不足，并由此而导致低价格—低质量—低入住率的恶性循环[4]，且存在机会不平等的问题[5]。更一步地实证研究表明不同城市社区的老年人对养老机构的偏好不同[6]，机构养老服务要在数量、种类和空间布局等多个维度满足社会需求。因此，解决养老机构现存诸多问题，提高公办养老机构服务能力和效率，需要加快推动公办养老机构改革改制。

二、公办养老机构问题的起源

20世纪50年代，政府兴办了一批社会福利院和敬老院等公办养老机构来安置城市中的“三无老人”，随着城市就业条件和劳动保险制度的完善，“三无老人”数量大幅减少，公办养老机构“产能过剩”。后来老龄人口的增加激发了机构养老服务的大众需求。为充分利用闲置的养老资源，公办养老机构开始对社会开放，实行“自费收养”政策④。人口老龄化的加剧导致机构养老服务的需求不断增加，“自费收养”逐渐成为公办养老机构的主要业务。

最初，我国公办养老机构不以盈利为目的，公益特性明显，服务对象仅限于城市“三无”、农村“五保”和经济困难的孤寡、失能、高龄老人，其职责范围内的服务具有非竞争性和非排他性，只要满足基本救助条件就可以无条件享受相关养老服务，属于公共服务。随着“自费收养”改革的推进，公办养老机构开始收费盈利，普通民众（指除去城市“三无”老人、农村“五保”老人等以外的社会人士）交费以后才可享受养老服务，具有竞争性和排他性，具有私人产品特性。一般而言，私人产品由市场提供最有效率；由于外部性的存在，公共产品应该由政府来提供。由于历史原因及相关制度的路径依赖困境，当下我国公办养老机构仍然同时供应公共产品和私人产品两种性质的服务，且没有有效的制度分清两种服务的边界，并由此导致当下公办养老机构改革的诸多问题。

三、公办养老机构问题的本质

我国公办养老机构同时提供公共产品和私人产品，但其价格机制仍然是单一的政府定价机制，市场机制缺失。在养老服务市场上，信息不完全的，且各主体间也不对称，因此政府很难根据有限信息对养老服务合理定价。政策定价扭曲了价格对有限养老资源的配置功能，进而导致当下公办养老机构的一系列问题。

（一）政府统筹导致养老服务的总量、区位、种类等多个维度的不均衡

公办养老机构的数量、种类和选址均由政府统筹，导致机构养老服务在总量、区位分布、种类等多个维度上的不均衡。第一，总量供不应求。我国老龄化加剧，机构养老需求不断增长，但是供给能力远远不足。目前，我国每千名老年人拥有养老床位数只有20.5张，发达国家的平均水平为50张，如果以发达国家平均水平为标准，我国公办养老机构的供需缺口巨大。第二，区域分布不均。经济条件发达的城市或者城镇，公办养老机构投入过度，一些公办的老年公寓建设标准过高，而价格相对较低，出现“排队”拥挤现象，而在经济条件落后的地区，公办养老机构条件简陋、设施不全，老人不愿去，结果资源闲置。第三，种类配置不合理。我国公办养老机构中绝大多数是敬老院，而其他更丰富和独特的护养院等功能的养老机构类型却很少，这就难以满足不同老人不同层次的服务需求。

（二）政府“保姆”角色破坏行业发展环境

政府赋予公办养老机构的先天性优势破坏了竞争机制，阻碍机构养老服务产业的正常发展。第一，受政府的特殊“照护”，公办养老机构在建设成本、运营条件、监管环境等方面比民办养老机构拥有更好的条件，这在起点上就导致其市场缺乏公平竞争的条件。第二，公办养老机构“公益性”标签可以享受政府的补贴，价格制定能突破维持企业盈利或长期发展条件。而对私立养老机构来说，要保证盈利或长期存续，其价格必须高于长期平均成本，只有入住率达到一定程度时才能保证盈利。第三，公办养老机构属于国家行政机关或事业单位，对公办养老机构的监管相当于自己监管自己，监管水平较低；而民办养老机构需要花费大量成本在各种行政审批等非营运事务上，且所受到的监管强度远高于公办养老机构。综上所述，这种不公平的竞争环境，对民办养老机构具有挤出效应，从而使养老服务的社会供给不能充分释放，损害了机构养老服务产业的健康发展。

（三）缺乏内部改进动力

第一，由于预算软化，公办养老机构经营、管理等决策不受厂商盈利约束条件的限制，从而缺少生存压力。而政府定价或者指导价格使得养老机构没有明确职能目标、缺少逐利的主动性。第二，公办养老机构没有外部市场价格压力，自然就缺少优化运行成本、提高员工工作效率和机构服务质量的动力。第三，公办养老机构的管理人员和工作人员属于事业编制，只要不犯错误就没有丢掉工作的风险，所以他们也缺少改进工作和提高服务质量的动力。第四，公办养老机构现有的工资水平，难以对社会上高素质服务人员以激励。此外，当从业人员达到一定数量时，市场竞争压力下，解雇等风险会激励专业服务人员积极提高自己的专业素养及努力程度，养老服务质量将不断提升。在激烈的市场环境将不可避免地形成优胜劣汰的结果，倒闭的压力将促使养老机构自身积极进行内部自查和内部监管，提高运营和管理效率。

四、相关改革改制经验

（一）国际养老服务改革经验

1. 美国：社会民营化。美国在20世纪40年代就进入了老龄化社会。美国的养老机构起源于社区服务中心提供部分业余性养老照护服务。自20世纪50年代起各州出现许多营利性和非营利性养老机构，成为养老服务社会化的支持力量。20世纪八九十年代，美国养老服务实现了社会化转向。美国现行的养老服务大部分是私人供给的，政府直接投资建设的养老机构只占机构总数的7%，基本都是低端保障型养老机构，针对的社会人群是低收入群体。这7%的公办养老机构占据了低端养老服务市场的80%。美国政府采取资金支持、技术帮助和政策优惠等多种措施鼓励社会力量创办各种形式的养老机构。

2. 德国：公司化。德国是欧洲老龄化最严重的国家，65岁以上人口比例超过20%。德国通过法律形式要求养老机构全部实行公司化登记。德国养老机构实现公司化运营最显著特点是其运作的独立性。政府不直接资助公司但是会通过税率控制或者直接将资助补贴给入住老人。公司化运营不仅能够统一财务、方便融资，而且有利于新项目开发和个人账户管理。在德国，公办养老机构的服务对象仅限于国家官员、法官和职业军人等特定群体，费用由国家承担。

3. 经验总结：政府托底下的市场化是趋势。典型的发达国家养老机构改革并没有一味的市场化，或多或少还保留一部分公办养老机构，承担着大部分低端养老服务和特殊群体的养老服务。像中国的城市“三无”老人、农村“五保户”这类老人，其收入低，甚至没有收入来源，正常的市场价格必将把他们排除在民办养老机构之外，这就要求政府来保障这一部分老人的基本养老需求。所以，公办养老机构在市场化的同时，也必须以托底保障为基本前提。

（二）国内两种公办企事业改革的借鉴与思考

公办养老机构和传统的国有企业、公立医疗机构一样，都是有国家政府主办的机构，是行政部门附属物，既不能自主经营，又不能自负盈亏，其产品和服务的数量、品种、价格以及生产要素供给都处于政府计划部门或有关行政主管机构的控制之下。三者在我国经济建设中面临的问题颇为相似。公办养老机构的改革改制可从国有企业和公立医疗机构的改革中吸取经验。

1. 关于国有企业改革。国有企业问题是我国由计划经济向市场经济转变过程中出现的典型问题。虽然引入市场机制是国有企业改革的共识，但由于国有企业并非一类，因此在改革实践过程中我们针对不同行业采取了不同的市场化方式。[7]例如对关系国家安全和公益性行业继续由国企进行垄断经营；对于关系国家综合实力的高科技产业、石油化工等成长中的支柱型产业国企无须保持垄断经营，但应由国企保持较大控制力；而一般性竞争行业，尤其是消费品生产及服务行业，则国家完全退出。

2. 公立医疗机构的改革改制。医疗卫生领域的机构主要有两大类，一类提供公共卫生服务，如疾病控制中心、传染病防治所、地方病防治中心等，传染类疾病有很强的外部性，如果把这些推向市场会面临市场失灵问题，必须由政府供给。另一类则提供私人产品，这类产品能够市场化。

两类公立医疗机构改革的方向完全相反。对于提供私人产品的机构，政府的价格管制扭曲了医药价格体系，并通过激励机制扭曲医疗机构行为，并导致医疗资源误置。取消价格管制、消除公立医疗机构垄断、消除医院行政级别，全方位放松医疗机构准入管制，实现部分公立医疗机构民营化，扩大其经营管理自主权，提高经营效率，以实现医疗服务市场的充分竞争，同时建立竞争性的药品流通市场，而不是“政府组织的定点生产、统一价格、统一配送”的准统购统销制度，是解决公立医疗机构现有问题的根本途径[8][9]。

3. 经验总结：引入市场机制，根据产品和服务的性质分类改革。国有企业和公立医疗机构多年的改革改制经验充分肯定了引入市场机制、取消政府价格管制的重要性。我国公办养老机构目前依然由政府指导定价。如果定价过低，需求大于供给，此时“特权”“排队”等其他的定价方式就会出现以弥补现有价格和均衡价格之间的差距，导致了公办养老机构中“特权养老”“权利寻租”的现象。如果定价过高，就会将真正有困难、中低等收入而真正需要机构养老服务的群体排除在外。稀缺的机构养老资源并没有得到合理的配置与利用，仍然存在帕累托改进空间。

尽管改革思路统一，但国有企业和公立医疗机构的实际改革过程却根据提供产品或服务的性质分类改革。纯粹的私人产品或服务完全交给市场，公共产品的需求由政府保障。国有企业改革根据行业区别对待，而公立医疗机构改革根据提供产品的性质，不同实体给出了不同的改革方向。

五、公办养老机构的改革改制模式选择

（一）改革改制路径的确立

根据国有企业和公立医疗机构改革的经验，公办养老机构改革也要根据其提供服务的性质进行分类改革。然而，养老机构改革不同于国企和公立医院，因为独特的历史发展路径将两种性质的服务混合在同一个独立主体中，没有明显的个体分离标准。概括起来，公办养老机构改制有以下两条路径：

一是完全提供公共产品。按这一路径改制后，公办养老机构必须明确服务对象、严格消费者的进入标准，即只为“三无”老人、退伍老军人等符合相关条件、需要政府托底的老人服务。然而，这一路径面临两个问题：一是现有公办养老机构的服务供给能力远超过符合条件的总需求量；二是随着生活水平的提高，“三无”老人等特定服务对象的数量可能逐渐减少。

二是完全提供私人产品。这一路径需要对现有的公办养老机构进行产权改革，可采用的形式有：整体产权转让、股份制合作、托管经营等。市场优胜劣汰的竞争机制会提高养老机构的服务质量和效率。然而，政府需要托底能力保障，此种改制路径会让政府面临民生危机。

综上分析不难发现，公办养老机构改革路径遇到的核心挑战是公共养老服务的合理安排问题，即政府面临公共服务产能过剩（第一种路径）或者不足（第二种路径）的担忧。对此，在公办机构市场化改革趋势下，我国公办养老机构的改革改制应当采取公共部门与私人部门合作的模式，即PPP模式。PPP模式中，所有产品和服务均由市场提供，公办养老机构通过第二种路径转由市场经营，但同时政府要和承接企业签订合同，提升政府公共养老服务的托底保障能力。

此外，我国机构养老服务领域引进PPP模式也要分两种情况：存量部分和增量部分。对于存量部分，可以选择性保留一部分，承接进入标准严格的低端托底服务；其余的通过托管经营、股份合作、产权整体转让等方式由社会企业经营，参与市场竞争。对于新增的公办养老机构，应该用公建民营、民办公助或者完全民营（BOT模式）等形式进行市场化运作。

（二）PPP模式的可行性

1. 引进社会资本有助于提升服务供给能力。PPP模式是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，提供传统上由公共部门提供的公共产品或服务。政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，不仅能够实现政府公共部门的职能，也为民营部门带来利益，从而激励更多社会力量参与养老机构的建设，将大大提高我国机构养老服务的供给能力，有效解决目前机构养老服务供不应求的问题。

2. 引进市场竞争机制。公办养老机构通过PPP模式引入社会资本的过程就是引进市场竞争机制的过程。社会资本进入之前，通过竞标方式选择最佳建设商、运营商，可以降低项目建设和运营等环节的成本，保证公共事业的服务质量和运营效率。政府和社会参与力量的各主体达成协议之后，合作各方为共同或相互兼容的目标而协同经营，并在一定程度上权力共享、风险共担，联合投入资源，互惠互利，就成为一个独立的具有自我约束机制的市场竞争主体。

3. 服务安排与服务生产的分离。PPP模式可以通过合同实现机构养老服务安排（提供）与服务生产的分离，进而实现对公办养老机构中私人产品和公共产品二种性质服务的分离。政府有责任提供公共产品，但政府不一定要生产公共产品。相对于公共资源配置和公共服务由政府包办的传统模式，PPP模式中私人部门承接了原先由政府统一负责的某些职能（如养老机构的建设等），其结果是政府承担的公共资源配置活动部分或全部由私人部门来承担。传统公共服务中政府既是服务的安排者，也是服务的生产者，这直接导致了官僚制的高成本和低效率。PPP模式是政府与私人部门之间的多样性安排，可以实现服务安排与服务生产的分离，再搭配合适的合同就可以实现公办养老机构有效的市场化。在公办养老机构PPP模式中，政府应该是公共养老服务的安排者，决定哪些老人的养老服务由政府托底、其服务水平是什么、通过什么方式托底、采取什么样的付费方式。而机构养老服务的生产，完全可以通过外包、补助、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成。整个生产环节实现市场化，有效化解现有公办养老机构同时提供两种性质服务而产生的定价困境。

六、相关政策建议

公办养老机构PPP模式改革过程中，政府至少承担着三重角色的责任和义务：规则的制定者与执行者、公共服务的采购者和提供者、公共服务的监管者等。政府部门为市场化创造一个良好的政府环境和市场环境，是推进市场化、实现PPP模式、解决目前公办养老机构诸多问题的基本条件。对此，我们给出如下政策建议：

1. 完善相关的法律法规。养老机构的市场化运行机制的建立有赖于一个统一、规范、公平、有序的养老市场管理环境。原有养老机构在计划经济体制下运行，政策制度已不适应市场化运行的要求，政府应着力完善相关法律法规，建立公开、透明、规范的养老服务业准入、退出、监管制度，营造平等参与、公平竞争的市场环境，开放市场准入，鼓励社会资本进入养老服务市场，保证市场竞争的活力和公平。同时在市场化初期加强管理监督。

2. 政府相关部门减少对养老机构的价格管制、减少行政干预。市场是一种能够优化资源配置的体制，能够摆脱计划经济体制下的无效率，并能充分的调动市场主体的生产的积极性。政府干预失败的代价更高、更可怕，因此政府干预应该保持在适度的范围之内，尽量减少价格管制和行政干预。

3. 制定养老行业标准和规定，鼓励第三方养老服务评估机构的发展。培育和发展养老服务行业协会，发挥其在行业自律、监督评估和沟通协调等方面的作用，加快制订和完善养老服务相关标准，建立健全养老服务标准体系，不断提升养老服务的规范化和标准化水平。

4. 鼓励指导社会组织、企业积极参与养老服务事业，一方面增加社会养老服务的供给，弥补现有供需缺口，充分发挥不同社会治理主体的优势，在各自的理性行为边界，为不同的消费者提供不同养老服务；另一方面，多主体参与有利于提升市场竞争水平，有利于公办养老机构的改革改制，进而不断推进养老服务事业的发展。

5. 加大对养老服务业发展的财政资金投入。有条件的地区，可设立专项扶持资金。充分利用支持服务业发展的各类财政资金，探索采取建立产业基金，支持发展面向大众的社会化养老服务产业，带动社会资本加大投入。对社会急需、项目发展前景好的养老项目予以适当扶持。同时不断探索发展市场化补贴机制[10]、发展养老服务责任险，降低民办养老机构的运营风险。

注释：

①《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）

②“9055”原则是指居家养老、社区养老和机构养老的比例分别为90%、5%、5%，但是也有地区提出“9064”“9073”等原则。

③目前全国约有4.2万家养老机构，其中72%是公办养老机构。

④自费收养政策就是允许公办养老机构收养不符合公办养老机构免费提供养老服务条件的社会人员，但是收养人员必须自己承担养老费用。

参考文献：

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[10]于凌云.推进养老机构市场化的财政补贴机制研究[J].财政研究，2015，（3）：74-78.

责任编辑、校对：张增强

Abstract： Public pension institutions bear most of the institutions endowment service in China. Due to historical reasons， nowadays public pension institutions provide two kinds of services-public products and private effects at the same time， leading to the shortage， unreasonable distribution in region and type， worsening development environment and internal management. Experience from the institutions endowment development mode in developed countries， domestic state-owned enterprises and public medical institution reform is marketization. But all of them chose classification reform based on the nature of the products and services. In view of the particularity of public pension institutions in our country， this paper argues that the PPP model is a feasible for the reform of public pension institution in China.