深化水务一体化管理体制改革的研究

深化水务一体化管理体制改革的研究（共7篇）

深化水务一体化管理体制改革的研究 篇1

深化水务体制改革 推进城乡一体化供水

乐平市水务局（2012年2月8日）

乐平市辖16个乡镇、2个街道办事处、1个农业科技示范园区，总人口88万人，其中农业人口68.97万人。近几年来，在省水利厅等上级业务部门的大力支持下，我市进行了水务一体化管理体制改革，先后建成集中供水工程312座，解决了38.23万农村人口的饮水困难问题。特别是2009年引进江西省水利投资集团投资建设乐平润泉供水工程，该工程建设规模日供水10万吨，总投资额4亿元人民币，一期工程于2010年10月19日建成通水，二期工程于2011年底基本完工，不但解决了规划内23.76万农村人口饮水问题，还保障了城区16万人口的饮水安全；力争到2015年，争取让全市80%的农村人口喝上优质的润泉水。

一、北水南调，新战略惠泽子孙后代

我市水资源虽然较为丰富，但由于降水时空分布不均，乐安河受到重金属污染，沿河乡镇和部分区域存在资源型和水质型缺水，严重影响广大市民的身心健康。2005年以来，我市虽然实施了一批农村安全饮水工程，但普遍存在工程规模小而散、管理粗放、水费回收困难等诸多问题。为从根本上解决城乡居民的饮水难题，我市决定以农村安全饮水项目为载体，引进江西省水利投资集团有限公司，投资建设城乡一体化供水工程。省水利厅对此大力支持，2009年将我市2004年规划内剩余人口15.92万人全部下达，其中纳入该工程的有8个乡镇205个自然村9.8万人（中央投资3922.76万元）。2009年3月17日，我市与江西省水利投资集团有限

公司签订了《江西省乐平润泉供水工程协议书》，从此，全省最大的城乡居民集中供水工程建设正式拉开帷幕。

二、实施改革，为引水工程铺平道路

由于历史原因，我市城乡居民供水处于分部门管理状态，水务部门管农村饮水、规划部门管供水规划、建设部门管城市供水，呈现出 “三架马车，多龙管水”的局面，造成规划不协调、建设不同步、调度不顺畅、城乡不统一等问题。要建设城乡一体化供水体系，就需打破传统的城乡分割、职能分散的局面，水务一体化管理体制改革势在必行。我市2009年下发了《乐平市水务管理体制改革方案》、《乐平市自来水公司改革实施方案》等文件，将城市供水、排水、节约用水、污水处理等行政管理职能统一划入水务局，将市自来水公司整建制的划归水务局管理。同时，对乐平市自来水公司进行“四保留，两收回”改革，即：保留市自来水公司组织机构不变，保留公司现有干部职务不变，保留公司现有职工国有身份不变，保留公司现有职工（包括退休人员）即得利益不减少；将乐平市自来水公司的供水特许经营权和全部资产由市政府收回，根据乐平市城市发展需要进行处置。乐平市自来水公司改革后由乐平润泉供水有限公司进行接管，解决了所有职工养老保险和医疗保险，职工福利待遇不断提高，充分调动了干部职工工作积极性，增强了企业的活力和竞争力，为推进乐平润泉供水工程建设扫清了体制障碍。

三、加强服务，12个月铺就地下长龙

乐平润泉供水工程是截止目前我市最大的民生工程，涉及近40万人口。市委、市政府高度重视，将该项目列入全市重点调度项目，并成立了由市直有关单位、沿线乡镇组成的工程协调小组。时任市长张良华任组长，亲自协调各项工作。该项目从洽谈到正式签约，市水务局、共库管理局等相关单位部门仅用3个月就完成了前期各项准备工作。项目签

约后，市政府在3天内就落实了项目责任人、经费及工作制度，且每周由市政府分管领导组织专题调度，每月四套班子例会听取工程进展汇报，及时协调解决工程实施过程中遇到的各种困难和问题，确保了项目稳步推进。这项实实在在赢得民心的工程也得到了广大群众拥护和支持，主动拆除影响工程进展的院墙、篱笆，用实际行动支持工程建设。润泉水厂选择在乐平市金园大道北侧，毗邻市行政中心，投资单位一直担心的征地拆迁工作，我市仅用15天时间就顺利完成。正是这种上下一条心、一个目标干到底的精神，使得乐平润泉供水一期工程在2010年10月就建成通水。

四、保护水质，筑起饮用水安全屏障

共库是我市最重要的饮用水水源，库容l.47亿立方米，水质经省疾控中心检测为天然弱碱性水，达一类水源标准；为保护好这一湖清水，市政府2011年出台了《共库水源地保护实施方案》，与婺源县、德兴市共同签署了《平安林区边界联防协议书(乐平-婺源-德兴)》，对库区（乐平境内）三处非法拦汊筑坝进行了爆破拆除，设定了 57根保护区标示界桩和17块保护标识牌，共库水源地保护规划也在抓紧编制中。为加强其它水源地的保护，市政府2011年下发了《关于禁止在城市规划区内经营性取用地下水资源的通告》，对城市规划区内经营性取用地下水资源进行整治。正式通过了水库管理有关规定，决定从2012年起，所有水库承包养鱼必须经过水务局批准同意，并严禁全市所有小⑵型以上水库投料养鱼，实行人放天养。同时，乐平润泉供水工程采用了分层取水、翻板滤池、自动化控制等多项先进技术，为城乡供水筑起了坚强的安全网络。

五、城乡统筹，一体化供水快速推进

我们采取“一延二改三建”的模式，加速了城乡一体化供水进程。一延，即首选延伸城市自来水管网；二改，即考虑

以乡镇为中心改造新建一批水厂；三建，即在城市和乡镇水厂供水管网无法覆盖的村庄，建设农村自来水工程。2011年，我市纳入乐平润泉供水工程实施13.96万人，中央资金5585万元，对接渡镇、乐港镇、后港镇、洎阳街道办、塔山街道办、农科园采取城区净水管网延伸供水，建设浯口镇、临港镇、涌山镇自来水厂实行集中供水，2011年底所有项目村都已通水到户。今年，我市又将解决乐安河沿岸乡镇安全饮水问题列为市委、市政府重点调度工作和向全市人民公开承诺的十件实事之一，在2011年底就已开展《乐平市农村自来水工程规划》和《乐平市2012年农村自来水工程实施方案》编制工作；目前，《乐平市2012年农村自来水工程实施方案》已编制完成，该工程涉及乐安河沿岸10个乡镇和2个街道38.55万农村人口，本解决18.5万人安全饮水问题，项目估算总投资1亿元，待资金下达后立即实施。工程建成后，计划对各乡镇已建成的小水厂进行收购，全市较大的集中供水工程由润泉供水公司统一经营管理，乡镇水价与城区水价同网同价，并在乡镇设立客户服务中心，让城乡供水一体化成果惠及更多的百姓。

几代梦想今朝圆，引来甘泉润心田。乐平润泉供水工程建成通水是我市推进民生建设新的里程碑，尝试了城乡一体化集中供水模式。下一步，我们将会认真贯彻落实全省水利局长会议精神，按照城乡统筹和一体化供水要求，编制完成农村自来水工程规划，加快农村自来水工程建设，不断提高农村自来水普及率，将继续扶持壮大乐平润泉供水有限公司，在保障民生、服务民生、改善民生上有新的作为。

深化水务一体化管理体制改革的研究 篇2

党中央、国务院于2009年10月做出重大决策部署, 在滨海新区实行行政管理体制改革, 撤销天津市塘沽区、汉沽区、大港区, 设立天津市滨海新区。2013年9月, 天津市进一步深化滨海新区管理体制改革, 实行大部制和扁平化管理, 撤销塘沽、汉沽、大港3个城区工委、管委会建制, 发展“大街镇”, 新区区委、区政府分别设立街镇工作委员会和街镇委员会, 共同领导街镇工作。当前, 滨海新区又面临着建设自由贸易园区, 加快推进投资与服务贸易便利化的重任, 新区管理改革还将进一步推向深入。作为滨海新区的法律监督主体和依法治区重要力量, 滨海新区检察管理体制改革需要与滨海新区行政管理体制改革相向而行。为此, 建立一套与滨海新区管理体制改革相匹配, 与滨海新区检察工作实际相契合的滨海新区检察管理模式, 对有效整合滨海新区法律监督资源, 服务新区开发开放具有重要的现实意义。笔者试从检察一体化角度就全面深化滨海新区检察管理体制改革课题略陈管见, 权作引玉之砖。

滨海新区检察管理体制改革与统合结合模式的形成

2010年1月13日, 天津市滨海新区人民检察院挂牌成立, 标志着滨海新区检察管理体制改革正式拉开了帷幕。滨海新区检察院辖区总面积达2270平方公里, 主要包括原塘沽区、汉沽区、大港区和九大经济功能区。滨海新区检察院依法在全辖区范围内行使检察权, 对滨海新区人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。滨海新区检察院的工作受新区区委和市人民检察院领导。主要职责是:依法向新区人大及其常委会提出议案;按照新区区委和市检察院确定的工作方针, 研究和部署本区检察工作任务;依法行使法律监督职权, 依法提请新区人大常委会决定任免副检察长、检察委员会委员和检察员及其他职责。滨海新区检察院成立后, 紧紧围绕党和国家的工作大局, 在市检察院的直接领导下, 针对新区检察工作的突出问题和制约检察工作的体制性、制度性和机制性障碍, 敏锐地抓住新区行政管理体制改革这个契机, 适时地推进新区检察改革。

滨海新区检察统分结合管理体制的改革困境和瓶颈制约

滨海新区成立以来, 现有司法体制模式不适应新区发展实际, 管理体系机制不顺, 职能发挥受限。随着经济社会的发展, 这些影响越来越明显、越来越突出。新区公检法司是新区司法体制的主体, 改革应整体推进。但在改革的过程中, 由于诸多因素掣肘, 公检法司未作为一个整体准确定位, 而是各自目标定位, 彼此没有照顾相关方的改革需要, 未构建相互协调的管理体制和工作机制, 不仅在空间架构和相互关系上产生“配合不足、监督不力”的弊端, 而且本机关改革上也缺乏内部协同。就滨海检察统合管理体制改革自身来说, 其最典型表征是:3个派出院的人事任免、财政经费隶属于滨海新区院, 业务保持现有的上下级领导关系, 归第二分院及市院领导, 具体由市院业务条线对口指导考评。这种改革是不彻底的, 形成行政管理机制与业务管理机制的割裂, 没有从本质上解决滨海新区检察机关的检察秩序问题, 反而容易导致上下级领导关系的实际归属异化等问题, 让人觉得错综复杂, 不明就里。第一轮改革的初衷是为了照顾3个派出院旧有的利益格局, 减少改革阻力和阵痛, 体现出过渡性和权宜性, 在初期是适应的, 但随着新区管理体制改革的深化日益凸显滞后性, 在实际运行中暴露出新区院与派出院之间领导关系不突出、派出院法律定位不清晰、干部管理不规范、诉讼活动不顺畅等问题, 在一定程度上造成上下层级心理隔阂互生抱怨、人员思想不稳等负面情绪, 干扰了各项检察职能的正常行使, 影响了派出院在全市的绩效考评名次、增加了辖区内当事人参加诉讼活动的困难, 对滨海新区检察整体工作推进也造成一定制约。特别是随着新区以撤并三城区工委和管委会为核心的第二轮改革的推进, 统合结合的新区检察管理体制已严重滞后于新区各项改革步伐, 需要我们直面各种困难, 分析问题成因, 寻求改革突破。

一是新区检察院与派出院体制不顺畅源于其设置的法律依据不充分。我国《宪法》和《人民检察院组织法》对检察院的设置做出了明确规定, 而设置检察院派出机构的基本法律依据源自《人民检察院组织法》第2条第3款规定, 省一级人民检察院和县一级人民检察院, 根据工作需要, 提请本级人民代表大会常务委员会批准, 可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院, 作为派出机构:按照法律规定, 在直辖市可以设三级检察院, 即市检察院、市检察院分院和市辖区 (县) 检察院, 但法律并没有明确规定直辖市辖区 (县) 检察院可以设置派出院。关于新区院下设3个派出院可以行使县级院职能的决定是由高检院作出的决定, 而全国人大和中央编委尚未同意在直辖市下辖行政区内设置分院, 同时对能否在一个行政区划内设置2个以上基层院没有明确规定。滨海新区院重复设置3个派出院的问题是否突破现行法律规定的界限, 派出院是否可以再设置派出机构 (如派驻新区3个看守所的检察室、派驻新区街镇的社区、乡镇检察室等) 等问题等都需要法律明确授权。由于主要依据高检院内部文件进行设置和管理, 派出院法律地位不明确, 其权力配置主要取决于市委、市院、新区党委政府的认同和支持程度, 内设机构也缺乏统一规范导致随意, 各院工作思路和工作重点也不尽相同, 而新区1个检域内4个执法标准的并存, 会造成执法的差异。派出院与新区院及其职能部门之间的有关系也未理顺, 各方现对派出院的性质仍存在分歧。如有的认为是新区院的下级院, 有的认为是新区院的组成部分, 但不同于职能处室。由于认识不一致, 导致新区院的职能部门在处理与派出院的关系上经常出现尴尬局面, 各院所采用的标准和方法不尽一致, 规出多门, 而新区院本部在具体工作指导上显得不硬气, 派出院有的对口部门也不服气, 长期以来上下离心, 容易导致新区院伤心放手, 助长派出院闹独立性, 影响新区检察机关内部团结和士气。

二是新区检察院和派出检察院的关系未理顺源于现有管理政策难突破。滨海检察机关的设置存在“三个不明确”:滨海新区检察院属于哪级检察院不清楚。市院现在对滨海新区院是“第三分院”待遇, 滨海新区检察长与一、二分院检察长同是市院党组成员, 在各种场合与一、二分院在排位、考评等方面同等对待, 与其他基层院拉开档次。但与一、二分院不同的是, 新区院的经费由新区财政独立核算、有对应的同级人大及其常委会、下设3个派出检察院;3个派出检察院属于哪级检察院不清楚。派出院实际上行使的是市辖区检察院的职能, 市院各业务条线也将派出院作为其他基层院同样考评和指导, 在刑事诉讼等法律业务上与滨海新区检察院没有直接关系, 实际上视同普通市辖区 (县) 基层院, 不同的是, 3个派出检察院的同级人大及其常委会已经被撤销。但现在市院给各院行文均是“一、二分院、新区院及各派出院等”首部, 在名义上仍隶属新区院, 派出院在身份、地位、辈分上与其他基层院相比略显尴尬;滨海新区检察院与3个派出机构之间的定位不明确、关系不清晰。从行政级别和行政管理关系看, 滨海新区检察院和市检察院分院同级, 3个派出检察院和市辖区检察院同级, 3个派出检察院隶属于滨海新区检察院。从检察业务的关系看, 滨海新区检察院领导3个派出检察院, 但彼此之间基本上没有检察业务上的隶属关系, 新区院不受理3个检察院对同级审判机关一审请求抗诉的案件, 因为其不具有检察院分院的权能。3个派出检察院对一审生效判决、裁定, 请求抗诉的机关是市检察院第二分院因为滨海新区检察院实际上行使的是市辖区基层检察院的职能, 没有再审案件的抗诉权。同时滨海新区院和派出院的职务犯罪案件还要同等接受第二分院联系的人民监督员进行评议, 这就使得3个派出检察院同时有三两个直接上级领导机构, 即市院、滨海新区检察院和市检察院第二分院。人、财、物管理系统和业务领导系统两套平行运行, 多头管理容易造成机制冲突。

三是新区检察院和派出检察院的监督管理权限难统一源于法律监督职责和干部任免权限划分等改革滞后。目前, 滨海新区检察院与新区法院的司法体制格局是“四个检察院”与“一个法院四个审判区”。滨海新区检察院成立后需要同时与滨海新区法院和经济功能审判区对接。滨海新区法院规定刑期在10年以上的刑事案件由新区法院管辖, 而10年以下的案件由各审判区管辖, 而滨海新区院只管辖原开发区检察院管辖的案件, 其余大要案 (包括新区法院审判的案件和在滨海新区有重大影响的案件) 均由派出院审查起诉并出庭支持公诉, 案件级别管辖明显不对等。各派出院对10年以上的刑事案件, 还是各找各案, 各自到新区法院提起并支持公诉, 个别派出院公诉部门干警较有意见, 希望能将此类案件上收到新区检察院管辖, 但囿于公诉资源的短缺, 新区检察院爱莫能助。同时, 滨海新区人民检察院除了与滨海新区公安局对接外, 还要与开发区公安分局、保税区公安分局、中新生态城公安分局对接, 而派出院对接的公安局更多, 如大港检察院除了与大港公安分局对接外, 要与港南、港中、南港3个治安分局对接, 对接程序非常繁杂。随着第二轮新区管理体制改革的推进, 撤并塘、汉、大三城区, 3个派出院对应的工委、管委会局均撤销, 原三城区部、委、办也纷纷撤并, 现3个派出院直接对应和服务对象是不同的街镇。由于派出院与新区各部委办局职能部门级别不对等, 需要借助新区院沟通协调诸多事项, 在预防职务犯罪和未成年人犯罪、信息调研领导批示、自侦工作检纪配合等方面协调颇不顺畅, 受到诸多客观条件的制约, 是造成派出院在市院考评名次下滑的重要原因。同时, 派出院没有同级党委, 而由派出它的检察院相对应的党委、纪检委、政法委的党纪管理, 监督效果令人担忧。无对应的人民代表大会及其常委会, 也极易脱离权力机关的直接、有效监督。而派出院又远离派出它的新区院, 如果新区院放任自流或监管不力, 极易导致违法违纪现象发生。

四是新区检察院和派出检察院工作效率和干警积极性受影响源于经费和待遇难均衡的新旧体制衔接不畅。派出院的保障体制主要包括机构编制、经费保障、人员配备等方面, 直接影响工作效率。干部管理权限模糊不清是困扰滨海新区检察机关的老大难问题。改革初期, 由于人员如何调配、利益如何调整不明确, 导致队伍思想情绪不稳定, 工作积极性和主动性受到很大制约。如滨海新区院及其派出院在其人权、财权和事权分别隶属等方面隶属不同的上级机关, 彼此之间人事不同步、待遇标准不统一、管理层次不一致, 内部同级别干警至少存在两种以上的工资标准, 但各院之间在工作量、人均办案、编制数量却并不均衡, 个别院在工资调整时不升反降, 区里给出检察机关的荣誉、待遇确实难以在各院做到均衡分配, 很难做到一碗水端平, 结果是劳逸不均徒生抱怨, 晋升有别陡增猜疑。同时, 新区行政管理体制第二轮改革尚在消化期和阵痛期, 3个派出院与区里的所有沟通协调事项均需通过新区院一个出入口, 而在改革变动较大的时期, 新区院与区里的沟通工作很难做到让每个派出院都能满意。尤其是当前新区“三年不增、三年不升”的人事政策增加了各院的人员紧张, 延滞了干警的晋升空间, 加之院内有院、院外多“婆”, 新区职能部门的叠床架屋、机构重叠、程序繁杂、效率低下、成本高昂等导致“谁都管, 谁都管不好”, 造成地域之间、上下之间沟通困难, 协调不畅, 如派出院财务部门、政工部门等经常需要同时周旋于新区院和新区的对口部门, 费时费力, 这些都直接影响到新区院和派出院的工作效率和质量, 难以让人民群众享受到更高效质优的检察服务。

滨海新区检察管理体制的检察一体改革方向和路径优化

(一) 检察新区检察管理体制的检察一体改革方向

十八届四中全会提出全面深化司法体制改革, 高检院近期推出以省以下人财物统一管理、检察人员分类管理等为重点的4项改革, 新区党委在《关于全面推进依法治区的实施意见》中也提出理顺完善滨海新区司法管理体制和工作机制, 促进司法公正高效运行。笔者认为, 稳妥推进滨海新区检察管理体制改革, 要从市院对包括新区检察机关在内的基层院的人财物统一管理的角度出发, 从检察一体化维度全面深化滨海新区检察体制改革, 真正做到理顺关系、健全体制、科学配置、强化职能。当前, 派出院体制已经对新区检察一体形成掣肘, 且在未来的司法改革中, 新区检察机关如继续维持统分结合的现有体制, 还比照区县院对派出院各类人员职数、等级等进行传统设置, 势必造成新的混乱, 降低规格对待则不利于本院发展。不改革无出路, 也难以适应新区第二轮改革形成的扁平化管理趋势, 甚至会对市院年内在全市检察机关推行的4项改革造成拖累。改革的方向就是一体化, 因为一体化是一个系统的灵魂和核心, 也是一个系统发挥一致功能的根本保障。检察机关的内设机构只有统一, 才能发挥检察机关的法律监督功能。目前改革有3种远景方案:一是将滨海新区院升格为市院第三分院或滨海分院;二是将滨海新区内设机构恢复为区县院设置;三是将滨海新区本部及3个派出院整合为一个检察院, 在新区辖区市设若干检察室, 如计划中的天津自贸区检察室等。笔者认为这3种改革方案都是选项, 但都受制于市院或其他上级机关, 需要与同级法院同步推进。当务之急和操之在握的部分, 滨海检察机关在争取市院和区委的支持下, 坚持检察一体方向, 先全面深化新区院本部和派出院的一体化管理体制内部改革, 切实提高整体法律监督效能。检察一体改革的重点是理顺本部及其职能部门与3个派出院之间的关系:要明确派出院的职能定位, 切实规范其职权范围和管辖区域。要明确派出院属于新区院的重要组成部分, 必须在新区院授权范围内开展活动, 不得行使授权以外的职权。新区院本部要按照“谁派出, 谁管理”的原则理顺新区检察机构的领导和管理体制, 理顺本部职能部门和派出院之间的关系, 尽管两者是平行关系, 但职能部门代表本部领导对派出院的对口部门辅助市院进行工作指导, 应受到相应的尊重和配合, 同理, 对派出院对口部门的困难在力所能及的范围内帮助予以解决。新区院要积极争取市院的理解支持, 在坚持市院对派出院的业务指导权和考评权不变的前提下, 探索辅助市院对派出院业务和综合工作进行同步指导工作, 探索自侦工作一体化办案模式, 开展提办、交办、换办等;探索涉检信访整体联动, 内外协调等;对全区的预防职务犯罪资源进行重新整合, 统一调配等。同时, 要辅助区委开展对检察干部的年终考核和述职晋升等工作, 帮助解决派出院检察干警最关心、最直接、最现实的利益问题。新区院要总体统筹本部及派出院的人力资源及检察经费物资保障工作, 对派出院的人力资源配置和经费物资保障机制将逐步予以完善。特别是在经费保障方面, 应逐步将其纳入同本部相同的保障方案, 给予略高的保障标准。同时, 新区院要加强对派出院的监督制约, 建议派出院纪检组长和监察科领导由新区院统一从本部监察处选配干部作为派驻代表, 实现自上而下监督;新区院在年初要将派出院工作同本部工作同规划, 年中同检查, 年终同考评。要规定派出院要定期向本部进行年度工作报告, 保证出席本部组织的检察长办公会及其他重要会议, 联系新区政法委、人大政协等机关对派出院工作开展专项检查和不定期巡视, 确保派出院严格依法开展工作。新区院要本部和派出院之间要以一体化为方向开展共同的滨海检察文化建设, 如提出滨海检察精神、召开滨海检察论坛、共同开展文娱活动, 促进全区400余名检察干警利益共享, 心灵相通, 学会换位思考, 体会到新区院本部有本部的难处, 派出院有派出院苦处, 营造团结出战斗力的滨海检察文化氛围。

(二) 滨海新区检察管理体制的检察一体的路径优化例示

1.建立新区院与派出院干部人事工作统一领导、整体规划工作模式, 完善干部人事管理机制

新区院与派出院在干部人事管理制度上是领导与从属关系, 新区院有必要加强对派出院院领导及中层干部的任免、交流等工作。 (1) 新区院应加强对派出院领导班子的监督管理。派出院领导班子应主动接受新区院的监督, 新区派出院要接受新区院的直接领导, 向新区院负责并报告工作, 并由新区院向新区人大定期报告派出院的工作情况。 (2) 新区院应重点加强对中层领导干部的监督管理。中层领导干部也应按级管理, 对副处级以上中层领导干部应由新区院直接管理, 对科级以下领导干部应由派出院直接管理, 但需要报新区院备案。新区院对副处级以上领导职务应由空缺职位的竞争扩大到多数职位的竞争, 探索副处级以上领导职务5年任期制, 与检察长届次同进退, 并坚持在3个派出院之间公平分配员额, 统一选拔条件, 竞争上岗。坚持逢晋必考, 在此基础上进行业绩公示、实绩考核, 同时通过选务公开, 完善民主推荐、民主测评和民主评议程序, 保障广大干警的知情权、参与权、选择权和监督权, 使干部考察任用工作准确可靠。派出院对本院科级以下领导干部的选拔也应参照上述方式进行, 新区院应及时介入和现场指导。新区院领导和监察部门还要对所有中层领导进行任前诫勉谈话。 (3) 新区院应在全系统内探索中层以上领导干部的轮岗交流制度, 适时组织新区院与派出院领导干部交流工作。新区院应按照组织程序和规范要求, 面向全系统进行中层以上领导干部之间的交流调整, 特别要探索上下轮岗交流和挂职锻炼, 安排新区院处长交流到派出院担任副检察长或“空降”直提为检察长, 派出院副检察长交流到新区院担任中层。新区院还要考虑任职回避和经验交流等因素, 安排派出院之间的院领导和中层干部之间实现相互轮岗交流。同时要健全完善调整不适宜担任现职干部的制度措施, 推进新区院及派出院班子、干部之间的调整性交流。 (4) 积极探索检察人员分类管理改革, 推进检察官职业化进程。新区院及派出院要尽快理顺干部人员身份问题, 切实厘清公务员 (行政编) 、事业人员 (事业编) 、工人编制、聘用人员及编外人员的界限, 建议新区院成立行政管理局或管理办公室, 集中对检察人员正式编制以外的人员进行管理。新区院政治部应对行政编制检察人员实现分类管理, 各类人员有各自的晋升方式和空间, 从而保证各类人员的相对稳定性。在中层领导职务的管理上, 建议将处长助理或科长助理的法律身份明确化, 纳入中层副职统一管理;同时积极为派出院争取业务类检察官的行政职级, 探索检察行政人员比照综合管理类公务员职数职务职称改革, 进一步推进检察官职业化改革。 (5) 加强对干部人事管理工作的监督。新区院应探索市院考评指导为基准对派出院干部集中考评, 可以适当根据新区院及派出院不同区域、不同层次、不同类型领导班子和领导干部的特点, 建立各有侧重、各具特色的考核内容和考核指标体系。把考核结果作为干部选拔任用的重要依据, 并与培养教育、管理监督、激励约束等结合起来, 充分发挥考核的导向作用。完善考核结果反馈和通报制度, 建立干部考核信息管理系统, 为科学地分析领导班子和干部队伍状况提供依据。新区院根据考评出现的问题, 相应出台统一的培训规划, 健全培训制度, 加大投入保障, 坚持系统培养, 在检察干部教育培训上创新路。

2.启动滨海新区检察调研联动机制

调研工作在滨海新区检察工作中带有全局性、先导性和建设性, 所以滨海新区领导应高度重视检察调研工作, 建立检察调研工作责任制, 建立健全各项检察调研工作制度, 并狠抓落实。具体措施是: (1) 推行领导责任制, 对检察调研工作实行“一把手工程”。新区院对全区检察机关调研工作整体负责, 新区院检察长与各派出院院检察长和新区院部门负责人签订调研工作责任书。各派出院检察长对本院检察调研工作负领导责任, 与本院部门负责人签订调研工作责任书。新区检察机关还应将调研工作列入院党组重要议事日程, 制定5年规划与年度计划, 从课题选题、人才培养到兑现奖惩等层面加强领导, 确保调研工作落到实处、不断增强调研工作的前瞻性、计划性和实效性。 (2) 加强指导与合作。新区研究室作为新区检察调研的指导性机构, 应加强对派出院检察调研工作的长期规划和日常指导。如制定新区检察调研年度计划, 定期检查计划落实情况, 建立检察调研人才库, 组织专家授课与调研培训等。同时要求各派出院检委办坚持案件质量季度分析报告制度, 并要求其定期报送半年度和本年度案件质量分析报告, 以加强检察统计信息的分析、实证研究。派出院检委办也要加强相互合作, 如共享发表平台, 共同撰写调研课题, 交流调研工作经验等。 (3) 切实兑现奖惩。新区院应当逐步加大经费投入, 不断完善调研经费保障制度, 同时要研究出台《新区检察机关调研成果奖励办法》, 并及时兑现奖惩。在条件允许的情况下, 新区院可以通过以奖代补的形式对派出院的调研活动提供必要的经费支持, 对调研工作搞得好的院应当给予必要的物质或精神奖励, 对调研工作落后的院给予批评。 (4) 统一发布和管理新区检察调研课题。新区检察机关应站在全区中心工作和新区检察整体工作的战略高度, 年初与派出院领导协商, 发布全区检察机关指导性调研课题。给予课题经费, 需要通过派出院与新区院各部门竞标来选定课题承担人, 新区院研究室对重点课题跟踪督办, 切实保证课题质量。笔者建议新区院及派出院应实施“一院一校”计划, 即新区院及派出院都要分别联系一所科研院所, 共同开展市级和区级检察和法学课题攻关。建议新区院积极与学术报刊杂志加强联系, 构建发表平台。同时建议新区院创办《滨海检察》内部杂志, 可以办成半年刊或年刊, 主要用于转载新区检察干警撰写的检察调研及信息、宣传等文章, 加强课题交流, 拓展对外宣传渠道。 (5) 建立年会制, 开展滨海检察论坛等活动。新区院及派出院应进一步明确调研工作考评规则、办法, 改进和完善优秀调研成果评比、评价和转化机制, 提高调研成果的应用价值, 建立健全全区检察调研成果共享平台。笔者认为年终评比是考评工作的基础, 而年会制则是调研成果展示的重要平台, 具体措施是:一是创办“滨海检察论坛”, 每年年中由新区院组织派出院及新区院各部门检察干警撰写的检察调研稿件, 并组织专家对稿件进行评优, 评出一、二、三等奖和优秀奖。8月初在新区院或派出院召开“滨海检察论坛”, 进行论文交流, 最后对评选出来的优秀论文报送“天津检察论坛”, 参加全市优秀检察论文的评选;探索创办“基层司法实务论坛”。建议新区院积极与新区公安局、法院和司法局等司法机关加强沟通, 建立“基层司法实务论坛”, 每年定期召开, 对本年度的司法热点、难点问题共同研讨, 就达成共识的部分通过出台会议纪要或会签文件的形式予以固定, 以指导今后的新区司法工作;三是推进年会论文成果的转化。建议新区院每年组织出版一本学术专著, 选定本年度某专题, 组织新区检察机关调研骨干开展专题调研;每年出版一本论文集, 将本年度的年会论文及重点调研按服务篇、监督篇、改革篇、文化篇专题进行编排, 并由新区院及派出院检察长撰写篇首寄语, 形成从上到下重视调研成果转化的良好氛围, 健全检察调研的长效保障机制。

3.探索滨海检察公诉一体化工作机制

深化水务一体化管理体制改革的研究 篇3

一、调整思路，适应水务发展需要

水务一体化管理作为一个全新的体制，如何发挥其体制优势是摆在呼市水务人面前的一个重大命题。治水观念的转变、治水思路的调整和寻求新的着力点成为关键。应时顺势，我们确立了以农村水利向城乡水务转变，从工程水利向资源水利转变，从传统水利向现代化水利转变的治水思路。以城乡水资源的联合调度、优化配置为切入点，以提高城乡水资源综合保障能力为目标，在稳固发展农区水务的同时，把加快城区防洪、供水、排水及污水处理基础设施建设作为水务工作的重点加以全力推进。

二、超前规划，促进资源合理配置

水务管理体制为编制完整、详实、科学的水资源规划提供了保证。以综合规划为核心，以专项规划为支脉的水务规划体系编制成为水务局成立后的首要工作得到加强。针对水资源流域性、区域性的特点，组织完成了《呼和浩特市水资源可持续利用规划》综合规划和《呼和浩特市水资源情势分析》、《呼和浩特市水资源供需分析及水源联调规划》、《呼和浩特市水环境治理与水资源保护规划》、《呼和浩特市节水规划》、《呼和浩特市雨洪利用规划》、《呼和浩特市污水回用规划》、《呼和浩特市水价改革规划》、《呼和浩特市城市供水工程规划》及《呼和浩特市城市排水工程规划》等九个专项规划，并通过了中国工程院陈志恺院士等专家审查组的审查，初步建立了较为完善的水务规划体系，为二十一世纪初的呼和浩特市社会经济可持续发展和水资源可持续利用提供了重要依据。

三、创新体制，拓宽水务投融资渠道

呼市水务局成立后，大胆进行水务投融资体制改革，成立了呼和浩特春华水务资产经营公司，2002年经市人民政府第46次常务会议明确授权，对城市现存的供水、排水及在建的引黄供水一期工程、污水处理二期工程等近25亿元水务资产进行经营运作，盘活存量资产，拓宽投融资渠道。公司成立以来，经过大胆运作投融资成效显著。争取国债资金及商行、农行、中行贷款正在积极动作之中，同时与法国威望迪公司、香港汇律公司、英国泰唔公司等进行了广泛而卓有成效的合资合作谈判。水务投融资体制的改革，开创了呼市水务投融资之先河，给呼市水务建设注入了新鲜血液，也给呼市水务市场带来了无限商机。

四、加快建设，构筑现代水务网络

呼市水务局成立以来，在稳固发展农区水务的同时，重点加快了城区水务基础设施建设，无论是建设规模、投资，还是建设范围、速度都是历史上没有过的。城区水务将努力构筑三大体系。以“一库两河一网”(哈拉沁水库、西河、小黑河及雨水管网)为框架的防洪保安体系；以“四源一网”(地下水源、引黄水源、哈拉沁水库水源、红吉水库水源及供水管网)为重点的供水保障体系；以“三厂一网”(辛辛板污水处理厂、公主府污水处理厂、如意白塔污水处理厂及污水管网)为基础的水环境治理体系。在上述防洪工程的建设上，从总体构想上克服过去体制下孤立地就防洪研究防洪的弊端。哈拉沁水库的功能兼顾城市防洪、城市生态景观用水及地下水补源等综合效益；西河及小黑河治理有机地与城市建设相结合，与城市景观相协调，修堤筑坝蓄水，变过去脏、乱、差、塞为防洪除涝型、滨河景观型、生态环境型的河道。

五、深化改革，促进水务良性运行

如果说呼和浩特市从“五龙管水”到城乡水务一体化管理是呼市水务的第一次突破，那么深化企事业内部改革，建立适应市场经济的政、事、企分离的良性运行机制，将是呼市水务的第二次突破。

改革的任务和总体构想是：一是直接打破现行的城市供排水运行格局，对其资产进行重组，由法国威望迪公司控股与春华水务公司参股组建中法合资水务股份有限公司，对现有及在建自来水厂、污水处理厂合资进行提升、改造后经营；对供水、排水的收费、经营和管网养护职能进行整合组建供排水总公司；将供水、排水、防汛的三个三级以下的工程公司归并提升组建一级水务建设总公司。二是根据行政管理体制改革和政府职能转变要求，对现有事业单位体制与职能进行必要梳理、归并或撤消，进一步界定事业单位与政府和企业之间的职能，力求做到一事一个部门，减少职能交叉。保留新设并加强具有行政职能延伸的供排水管理处、防汛抗旱办公室、水资源管理处、水土保持处、水务综合执法支队及水务质量监督站等事业单位；保留大黑河管理处；将水利勘测设计院职能扩展后更名为水务勘测设计院；新设总工办、水务培训中心、水务档案信息中心、红吉水库管理处、哈拉沁水库管理处、大青山生态供水办公室；撤消市水利监测总站、市自来水公司、乌素图供水办及水利物资供应站。

改革的成效及预期目标是：通过全局系统企事业单位统筹、同步改革，建立适应市场经济的政、事、企分离，三个层面职能界定合理的水务内部运行机制。实现供排水企业国有资产股权化、项目投资多元化、企业运营市场化，围绕转换机制，以资产运作带动水务企业深化改革，进一步完善现代企业制度和法人治理结构，促进企业走上自主经营、自我发展、自我约束、自我完善的良性循环之路。达到大幅度减少事业编制，减少财政负担。

六、强化执法，保障水务健康发展

深化水务一体化管理体制改革的研究 篇4

全面深化改革中的城乡一体化

全面深化改革中的城乡一体化

摘要：从改革开放至今的三十多年，我国在改革开放后在各个领域取得了巨大的成就。其中，城镇化战略作为我国改革开放总路线的重要组成部分，我国城镇化进程与城市建设在这三十多年间也取得非常显著成就。但是过去的城镇化改革中仍然存在着许多的问题，同时这些问题发展至今也变得越来越尖锐，我们需要通过深化改革来调整发展方向，解决社会问题，让城镇化的发展更加健康。关键词： 城镇化、城乡一体化、改革、规划

一、全面深化改革的内容与意义

从改革开放至今的三十多年，我国在改革开放后在各个领域取得了巨大的成就。通过改革开放，我国的社会主义制度得到了新的生机活力，得到了自我完善和发展，我国的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设取得举世瞩目的成就，综合国力和国际地位明显提高，人民生活从温饱不足发展到总体小康水平。其中，城镇化战略作为我国改革开放总路线的重要组成部分，我国城镇化进程与城市建设在这三十多年间也取得非常显著成就。30多年来我国城镇化发展的成功实践表明，城镇化的健康发展是我国现代化建设中的历史性战略任务，也是和谐社会建设的重要保证，要继续坚持把城镇化作为国家发展战略不动摇。城镇化的发展正在对经济全球化时代的中国与世界产生深远的影响。不过，城镇化在改革开放的推动力作用下的发展至今，虽然已经取得了飞速的进步，想要在新机遇和新挑战并存的新时期继续以健康稳进的状态向前推进，我们必须认识到过去的城镇化改革中仍然存在着许多的问题，同时这些问题发展至今也变得越来越尖锐，我们需要通过深化改革来调整发展方向，解决社会问题，让城镇化的发展更加健康。

在十八届中央委员会第三次全体会议中，提出了全面深化改革的若干重大问题：

一、全面深化改革的重大意义和指导思想；

二、坚持和完善基本经济制度；

三、加快完善现代市场体系；

四、加快转变政府职能；

五、深化财税体制改革；

六、健全城乡发展一体化体制机制；

七、构建开放型经济新体制；

八、加强社会主义民主政治制度建设；

九、推进法治中国建设；

十、强化权力运行制约和监督体系；

十一、推进文化体制机制创新；

十二、推进社会事业改革创新；

十三、创新社会治理体制；

十四、加快生态文明制度建设；

十五、深化国防和军队改革；

十六、加强和改善党对全面深化改革的领导。其中，健全城乡发展一体化体制机制是在全面深化改革的背景下对于城镇化的新要求、新方向，是对于城镇化如何深化改革的决定，而其他的决定其实在某些层面上也是与城乡发展密不可分的。经济、文化、生态等方面都是在健全城乡一体化过程中需要我们践行的。

全面深化改革中的城乡一体化 首先，我们知道城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。所以要想让城乡发展，必须扫除这个障碍，健全城乡一体化体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

党中央对于城乡一体化的改革提出了这样一些要求：1.加快构建新型农业经营体系；2.赋予农民更多财产权利；3.推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置；4.完善城镇化健康发展体制机制。这是对城乡一体化发展体制机制做出的顶层设计，为当前和今后一个时期推进城乡发展一体化确立了指导思想和行动指南。对于这些要求和方向指导，我也有一些自己的想法和认识。

二、城乡一体化的改革 2.1 城乡一体化的问题

城乡一体化，就是指“城市与乡村是一个整体，城乡经济、社会、文化相互渗透、高度依赖，城乡的地位相同，但各自承担的功能不同，其实质在于城乡之间生产要素的自由流转，在互补性基础上，实现资源共享和合理配置”“城乡一体化的出发点在于城、乡两方面都发展,并非只强调乡村向城市靠拢,或是城市向乡村靠拢”。

现阶段来看，城乡一体化中存在的问题有以下几点：

规划布局不够合理。很多的小城镇和农村地区在初步建设中并没有引入合理规划的概念，很多村镇都是在初期自然生长与发展，然而其发展现状与现在的人口数量和现在人们对于日常生活的需求已经不相适应了。这样会导致乡村的发展后劲不足，村镇地区缺少对人们的吸引力，人们会更多地选择现代化的城市去生活，出现空心村现象，农村地区老龄化严重。

基础设施不够完善。近年来，农村基础设施建设虽不断改善，但相对于城镇，农村的供水、供电、交通道路、通讯网络、商业网点、农田水利等基础设施建设与维护还滞后，生态环境保护亟需加强。尤其是城乡公交一体化建设、农村保障房建设、生活污水治理率、外来务工人员住房建设等方面差距较大。

社会保障与社会管理不完善。现阶段来看，农村居民享受的社会保障与城市和居民还是有差距，农民养老、医疗等享受标准和城镇居民相比较低，同时覆盖范围不全。社会管理上，城乡居民之间、各个阶层的居民之间不够融合，存在对立歧视的现象。

对城乡一体化盲目的崇拜和向往。盲目地克隆发展好的小城镇，盲目地以大城市为模板，而忽视了自身拥有的经济基础，从而出现脱离本地城镇的现状。而且因为小城镇扩张规模过快和过快的发展速度，使基础设施、公共设施和大型的工业区出现了超规模建设的情况。而周边的乡村区域由于没有充足的资金，基础设备、医疗设施等都不齐全，从而造成了城镇之间发展不平衡、不协调、不合理的后果。

全面深化改革中的城乡一体化 盲目地追求现代美。在建设美丽乡镇的过程中，不在意城镇自身具有的特色，忽视对其特色的保护，而一味地启用模式化的规划方式。最终，出现使城镇的生态恶化、破坏城镇可持续发展的平衡和城镇经济发展不协调等诸多问题，进而失去了城镇独有的魅力和特色。

2.1 如何深化城乡一体化的改革

针对现阶段城乡一体化中存在的问题，我认为深化改革中需要做到以下几个方面： 首先，立足长远，科学规划布局。城乡分割的二元经济社会结构，使得长期以来建设规划重点都放在城市，农村的建设规划要么处于缺失状态，农民建房及基础设施建设盲目而无序，要么就是照搬城市规划，群众难接受，执行困难。所以我们要把制订科学的农村发展规划作为着手解决的首要问题。从大范围的区域规划到城市规划再到村镇规划，都应该做到一体化，将城市与村镇的发展规划看作一个整体，将科学的规划理念引入小城镇规划和乡村规划中，减少发展过程中的不必要的浪费以及避免追求发展的短期效果而没有预估到未来的发展状态。

其次，细化农村规划方案，具体到每个村、每个点，根据村庄地形地貌和自然条件，体现差异性，随势改造，就势而为，不要搞成整齐划

一、千篇一律，使村庄既融入整体大环境，又形成特色小气候，使农村与城市长期共存、功能与特色互补。同时在规划与建设过程中应该充分调动农民积极性，让大家自主参与，这样才能到达“千村千面”，每个村庄都有其特色和独特的吸引力，同时也会是最适合当地气候与居民需求的。

然后，建立城乡统一的社会保障和基本公共服务。建立统一的社保机构，扩大社会保障覆盖面，提升统筹层次，将农民逐渐纳入到统一的社会保障体系。建立统一的基本公共服务，逐步实施城乡公共服务均等化。

最后，应该实现各个阶层混居，打破居住隔离。无论是在城市中的城中村，城市边缘的城乡结合部，现状都是社会隔离现象严重的区域。各个阶层的居民缺少对对方的理解，同时外来人员缺少归属感以及社会认同，这些导致的社会隔离现象容易变成社会不稳定的因素。所以，我们应该关注这些群体，使所有人都能够有社会归属感，同时为了阶层间的良性互动搭建公共平台，消除阶层对立的现象。

参考文献

关于深化行政管理体制改革的意见 篇5

为贯彻落实党的十七大精神，中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议研究了深化行政管理体制改革问题，提出如下意见。

一、深化行政管理体制改革的重要性和紧迫性

党中央、国务院历来高度重视行政管理体制改革。改革开放特别是党的十六大以来，不断推进行政管理体制改革，加强政府自身建设，取得了明显成效。经过多年努力，政府职能转变迈出重要步伐，市场配置资源的基础性作用显著增强，社会管理和公共服务得到加强；政府组织机构逐步优化，公务员队伍结构明显改善；科学民主决策水平不断提高，依法行政稳步推进，行政监督进一步强化；廉政建设和反腐败工作深入开展。从总体上看，我国的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求，有力保障了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。

当前，我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，改革开放进入关键时期。面对新形势新任务，现行行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面。政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务仍比较薄弱；部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出；政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全；对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题直接影响政府全面正确履行职能，在一定程度上制约经济社会发展。深化行政管理体制改革势在必行。

行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程。必须通过深化改革，进一步消除体制性障碍，切实解决经济社会发展中的突出矛盾和问题，推动科学发展，促进社会和谐，更好地维护人民群众的利益。

二、深化行政管理体制改革的指导思想、基本原则和总体目标

深化行政管理体制改革，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为全面建设小康社会提供体制保障。

深化行政管理体制改革，必须坚持以人为本、执政为民，把维护人民群众的根本利益作为改革的出发点和落脚点；必须坚持与完善社会主义市场经济体

制相适应，与建设社会主义民主政治和法治国家相协调；必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进，正确处理继承与创新、立足国情与借鉴国外经验的关系；必须坚持发挥中央和地方两个积极性，在中央的统一领导下，鼓励地方结合实际改革创新；必须坚持积极稳妥、循序渐进，做到长远目标与阶段性目标相结合、全面推进与重点突破相结合，处理好改革发展稳定的关系。

深化行政管理体制改革的总体目标是，到２０２０年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。今后５年，要加快政府职能转变，深化政府机构改革，加强依法行政和制度建设，为实现深化行政管理体制改革的总体目标打下坚实基础。

三、加快政府职能转变

深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。

要全面正确履行政府职能。改善经济调节，更多地运用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段调节经济活动，增强宏观调控的科学性、预见性和有效性，促进国民经济又好又快发展。严格市场监管，推进公平准入，规范市场执法，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管。加强社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，维护社会稳定。更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。

各级政府要按照加快职能转变的要求，结合实际，突出管理和服务重点。中央政府要加强经济社会事务的宏观管理，进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务与管理，维护市场秩序和社会安定，促进经济和社会事业发展。按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力。

合理界定政府部门职能，明确部门责任，确保权责一致。理顺部门职责分工，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任。健全部门间协调配合机制。

四、推进政府机构改革

按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。深化国务院机构改革。合理配置宏观调控部门的职能，做好发展规划和计划、财税政策、货币政策的统筹协调，形成科学权威高效的宏观调控体系。整合完善行业管理体制，注重发挥行业管理部门在制定和组织实施产业政策、行业规划、国家标准等方面的作用。完善能源资源和环境管理体制，促进可持续发展。理顺市场监管体制，整合执法监管力量，解决多头执法、重复执法问题。加强社会管理和公共服务部门建设，健全管理体制，强化服务功能，保障和改善民生。

推进地方政府机构改革。根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置。在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置。调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系。深化乡镇机构改革，加强基层政权建设。

精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，不再保留的，任务交由职能部门承担。今后要严格控制议事协调机构设置，涉及跨部门的事项，由主办部门牵头协调。确需设立的，要严格按规定程序审批，一般不设实体性办事机构。推进事业单位分类改革。按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革。主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，逐步转为企业；主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。推进事业单位养老保险制度和人事制度改革，完善相关财政政策。

认真执行政府组织法律法规和机构编制管理规定，严格控制编制，严禁超编进人，对违反规定的限期予以纠正。建立健全机构编制管理与财政预算、组织人事管理的配合制约机制，加强对机构编制执行情况的监督检查，加快推进机构编制管理的法制化进程。

五、加强依法行政和制度建设

遵守宪法和法律是政府工作的根本原则。必须严格依法行政，坚持用制度管权、管事、管人，健全监督机制，强化责任追究，切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。

加快建设法治政府。规范行政决策行为，完善科学民主决策机制。加强和改进政府立法工作。健全行政执法体制和程序。完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度。

推行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。

健全对行政权力的监督制度。各级政府要自觉接受同级人大及其常委会的监督，自觉接受政协的民主监督。加强政府层级监督，充分发挥监察、审计等专门监督的作用。依照有关法律的规定接受司法机关实施的监督。高度重视新闻舆论监督和人民群众监督。完善政务公开制度，及时发布信息，提高政府工作透明度，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。

加强公务员队伍建设。完善公务员管理配套制度和措施，建立能进能出、能上能下的用人机制。强化对公务员的教育、管理和监督。加强政风建设和廉政建设，严格执行党风廉政建设责任制，扎实推进惩治和预防腐败体系建设。

六、做好改革的组织实施工作

深化行政管理体制改革意义重大、任务艰巨，各地区各部门要在党中央、国务院的领导下，精心组织，周密部署，狠抓落实。

要认真组织实施国务院机构改革方案，抓紧制定地方政府机构改革、议事协调机构改革、事业单位分类改革的指导意见和方案，制定和完善国务院部门“三定”规定，及时修订相关法律法规。

要严肃纪律，严禁上级业务主管部门干预下级机构设置和编制配备，严禁突击提拔干部，严防国有资产流失。重视研究和解决改革过程中出现的新情况、新问题，加强思想政治工作，正确引导舆论，确保改革顺利推进。

深化行政管理体制改革 建设人民满意的政府

加快行政管理体制改革，建设服务型政府，这是党的十七大做出的重要战略部署。党的十七届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，确立了我国深化行政管理体制改革的指导思想、基本原则，确立了到2020年我国深化行政管理体制改革的总体目标和今后5年的重点任务，确立了组织实施这项重大改革的具体要求。《意见》把行政管理体制改革放在改革开放和经济社会发展的全局中通盘考虑、总体谋划，在广泛征求意见中集思广益、科学论证，具有长远的指导意义和现实意义。

在我国改革开放的关键时期，以转变政府职能为核心的行政管理体制改革，是我们党带领人民进一步深化改革的重要战略步骤，体现了我国政治体制改革的根本要求。《意见》立足改革开放和社会主义现代化建设的新形势和新任务，认真分析了我国行政管理体制存在的问题，明确了在新的起点上深化改革的方向和要求，突出重点，统筹兼顾，既有较强的现实针对性，也有较强的可操作性；既体现了改革的前瞻性、创造性，也注重改革的连续性、系统性，表明了我们党加快行政管理体制改革的坚定意志，展现了积极稳妥、循序渐进的科学精神。

作为政治体制改革的重要内容，行政管理体制改革是发展社会主义市场经济和发展社会主义民主政治的必然要求，是我国全面改革的重要组成部分，必须随着改革开放和社会主义现代化建设的发展不断推进。党的十一届三中全会以来，我们党不断推进行政管理体制改革，在转变政府职能、优化政治组织结构、推进决策科学化民主化、加强依法行政、健全行政管理体制机制、推动反腐倡廉建设等方面取得了明显成效，积累了宝贵经验，政府职能得到很大转变，行政机构和人员得到优化精简。从总体上看，我国的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求，有力地保障了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。

站在全面建设小康社会新的历史起点，面对新形势新任务，现行行政管理体制依然存在一些不相适应的地方，深化改革势在必行。只有不断深化行政管理体制改革，才能构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，更好地贯彻落实科学发展观，促进经济社会全面协调可持续发展；才能建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府，更好地落实以人为本的执政理念，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，促进社会和谐；才能形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，更好地应对新时期新阶段面临的各种挑战，为深化改革、扩大开放创造良好的环境。

当前，我国经济社会发展势头良好，人民生活明显改善，社会各方面对推进行政管理体制改革要求迫切，这为深化行政管理体制改革创造了有利条件。面对时代发展的新要求和人民群众的新期待，我们必须抓住当前的有利时机，紧紧抓住转变政府职能这个核心，着力优化政府组织机构和完善行政运行机制，突出加强依法行政和制度建设，坚定不移地把行政管理体制改革推向前进。深化行政管理体制改革是坚持中国特色社会主义政治发展道路的必然要求，贯穿于我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程，关系经济社会发展全局，是一项政治性和政策性都很强的复杂系统工程。必须坚持在党的领导下，从国情出发，从经济社会发展的要求出发，从人民群众的愿望出发，积极稳妥地推进，努力做到长远目标与阶段性目标相结合，全面推进与重点突破相结合，达到目标与效果的统一。无论是转变职能、理顺关系，还是优化结构、提高效能，都要按照统筹兼顾、突出重点、积极稳妥、分步实施的要求，既要抓住有利条件，针对各方面反应强烈的突出问题，在一些重要领域和关键环节迈出步伐，坚定不移地推进改革；又要坚持从实际出发，处理好改革发展稳定的关系，循序渐进地推进改革。

深化水务一体化管理体制改革的研究 篇6

陕西省水利厅办公室

关于深化国有水利工程管理

体制改革工作的通知

各市（区）水利（水务）局、省属各水管单位：

自2002年8月国务院办公厅转发《国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》（国办发„2002‟45号）、陕西省政府办公厅《关于印发省水利工程管理体制改革实施方案的通知》（陕政办发„2004‟92号）以来，在各级党委、政府的高度重视和相关部门的大力支持下，在水

利系统广大干部职工的共同努力下，全省227个国有灌区、水库、堤防管理单位完成了分类定性、定编定岗工作，理顺了管理体制，落实了工程管理经费和维修养护经费，精

简了管理机构和人员，分流安置了富余人员，落实了社会保

障，推行了管养分离，完善了内部管理机制，初步建立了符

合我省省情、水情的水利工程管理体制和运行机制，改革过

程平稳有序。

改革工作虽然取得了一定成效，但还存在一些遗留问

题。部分市县的“两费”落实还不到位，部分单位的内部改

革滞后，规章制度还不完善等等。为了贯彻落实中共中央、国务院《关于加快水利改革发展的决定》（中发„2011‟1号）

和中共陕西省委、陕西省人民政府《关于贯彻<中共中央国

务院关于加快水利改革发展的决定>的实施意见》精神，进

一步深化国有水利工程管理体制改革，落实好公益性、准公

益性水管单位基本支出和维修养护经费，妥善解决水管单位

定岗定员、管养分离、人员分流和社会保障等遗留问题，现

就深化我省水管体制改革相关工作通知如下：

一、总体要求

以科学发展观为指导，以国务院《水利工程管理体制改

革实施意见》和省政府《水利工程管理体制改革实施方案》

为依据，以今年中央一号文件和省委、省政府贯彻中央一号

文件的实施意见为动力，深化完善水利工程管理体制改革，稳定经费渠道，足额落实“两费”，妥善解决水管单位定岗定员、人员分流和社会保障等遗留问题，巩固改革成果。

二、工作任务

（一）查看水管体制改革验收时省、市提出的整改意见是否整改到位。

（二）查看水管单位定性、定编、定岗、定员和竞争上岗是否符合改革政策和相关标准，是否客观合理，是否落实到位。

（三）查看“两费”落实情况，属财政支付的“两费”是否列入财政预算并足额落实到位，财政承诺分期到位部分是否按时拨付到位。

（四）查看水管单位内部改革情况，事企是否分开、管养是否分离、富余人员是否安置、社会保障是否落实、分配激励机制是否有效、规章制度是否建立等。

（五）查看历史遗留问题是否得到基本解决。

（六）查看水利工程运行是否正常、安全、高效。

三、方式方法

本次深化改革采取市、县（区）全面检查，省上抽查的方式进行。各市、县要依据总体要求和工作任务内容，认真组织，精心安排，对深化改革过程中发现的问题要分析原因，提出解决措施和时限，并帮助水管单位将各项改革政策落实到位。

水管体制改革是关系到水管单位良性运行、可持续发

展、行业稳定的大事，各市县要紧紧抓住当前各级党政部门重视水利、支持水利的大好时机，切实加强对深化改革的组织领导，改进作风，落实责任，提高效能，对各水管单位上报的改革数据要认真核对，务求真实可靠。请各市于5月20日前将深化改革情况（含水管体制改革政策落实情况统计表）以及措施、意见和建议上报省水管体改办（同时报送电子版），便于省上及时制定出台相关政策。附件：××市水管体制改革政策落实情况统计表 联 系 人：郭宁昭

联系电话：029—87463244

电子邮箱：sgtgb2003@yahoo.com.cn

深化水务一体化管理体制改革的研究 篇7

关键词：二元结构,城乡一体化,财政政策

城乡二元结构,是我国在历史背景下长期形成的一种经济模式,是我国迈向现代化的一个严重障碍。马克思“城乡关系”理论认为,在生产力的发展过程中,城乡关系必然要经历“依存、分离、融合”三个阶段1。消灭城乡二元结构,加快统筹城乡发展,最终实现城乡一体化,将是今后一段时期内我国发展的重点,是经济社会步入现代化的基本要求,是解决“三农”问题的根本途径, 是建设全面小康社会的重要举措。运用财政政策对农村经济的发展进行行政干预,是大多数国家所采取的一贯做法。因此,在推进城乡一体化动态发展过程中如何运用财政政策缩小城乡差距,促进二者协调发展具有重要的现实意义和实践价值。

一、我国推进城乡一体化发展的财政政策梳理

近年来,为了加大强农惠农富农力度,政府制定出台了一系列财政政策,在体制设计,资金安排,政策运用上有针对性地持续地采取了多项措施,较好的保障和助推了农业农村持续稳定发展。财政支农力度逐年提高,据统计,在2003-2012年期间,累计安排的“三农”支出达6万亿元,年均增长21.5%。财政政策支持的重点是提高城乡融合协调程度,实现城乡基础设施建设以及基本公共服务软、硬件均衡发展。通过政策引导加强政府发挥市场配置资源的基础性作用,整合财政资金,主要集中财力支持“三农”发展,选择农村最急需的若干领域,均衡区域差距,较好地改变财富过多向城市、向优势地区集中的局面,提升财政资金的聚合效应,保障重大政策的兑现,重点项目的落实。

通过对我国支农财政政策的梳理,可以将其归纳为以下四个方面:(1)农业生产增收方面。以提高粮食产量、降低农业损失为重点,实施了加强农业综合开发的农田水利设施建设、河流治理、水库加固、土地治理、支持地方优势特色产业发展、支持现代种业发展、支持“菜篮子”生产和支持农业生产救灾、动物疫病防治、特大防汛抗旱、山洪灾害防治等一系列财政政策。(2)农业税费减免和补贴方面。自2006年取消了农业税以后,健全省以下财政体制改革,促进农村生产关系的调整。为了提高农民的积极性,对市县实施了奖补政策,加大了农业补贴力度,如农机购置补贴、农资综合补贴政策等。(3)农村公共服务方面。为了缩减农村和城市教育、卫生和社会保障方面的差距,出台了义务教育“两免一补”、教师特岗计划、薄弱学校改造计划、学生营养改善计划、中小学校舍安全工程、新农合制度、基本药物制度、最低生活保障制度、新农保制度、广播电视“村村通”、农村电影放映、农 家书屋等财政政策。(4)农村扶贫开发方面。国家加大了农村扶贫的财政支持力度,据统计2010-2012年分别为1618亿元、2272亿元和2996亿元。同时,通过财政补贴、贴息、税收优惠等优惠政策,共同推进投融资渠道多元化,利用合资、参股、控股、BOT等方式,引导政府资金与金融资源和社会资金投入城乡一体化发展建设。

二、我国城乡发展现状

国家和社会为推进统筹城乡发展,投入大量的人力、物力和财力,促进城乡经济快步提升,农民收入得到大幅度提升,农村生活环境明显改善、城乡之间信息流和生产生活要素流互动加强、城镇人口比例快速提高,二者协调发展关系得到了有效的缓解。具体表现为:推进城乡基础设施项目建设,实行统一的城乡规划, 行政村公路、客车班车、自来水、电、电话、有线电视、宽带实行村村通,农村义务教育实行免费,集中建设农村幼儿园,城乡社保、医保逐步并轨,实现养老新农保与城居保并轨,建设改造农村养老、卫生、文化机构,开展送科普、送书、送戏、送展览下乡活动。

但由于我国城乡二元结构长期存在,并受优质资源集聚特点的影响,城乡之间的差距呈现扩大的趋势,城乡发展不协调的问题也越发突出。由于受教育、房价大幅提升等不利因素的影响,那些由农民转化为市民的人群,大多生活在城市底层。目前, 全国共有2.6亿农民工及其随迁人员在城市以打工方式生存,受原有户籍制度的影响,这一群体无法在城市中享受到公平的公共产品供给和就业机会,间接导致存在大量农村留守儿童,数量已超过6000万。另外,城乡居民在可支配收入、公共产品资源配置方面的差距也较大。在可支配收入方面,城乡居民可支配收入差距以每年近10%的速度增加。城市居民家庭恩格尔系数一直保持在相对稳定35.8%~37.9%的范围内;而农村居民家庭恩格尔系数虽呈现下降的趋势,自2003年的45.6%下降至2012年的39.3%,但截至2012年底,城乡居民家庭恩格尔系数仍相差3.1个百分点。

长期以来,由于我国在教育、医疗卫生、社会保障和公共基础设施等基本公共服务供给方面,财政投入的城市倾向十分明显,致使城乡居民所享受的基本公共服务存在巨大差异。近年来,虽然政府加大财政投入,有效缩小城乡基本公共服务供给的差距,但收效甚微。在医疗卫生资源分配上,医疗救助城市人均1027元,农村人均为895元;城市人均卫生费用2969.01元,农村人均为1055.89元;城市和农村的医护人员和病床数量差距也很明显。在教育方面,虽然各级政府在资金、政策方面给与较大的倾斜,办学条件有了很大程度的提升,但与城镇相比,农村教育表现为学校规模、师生比、专职教师合格率、升学率等方面与城镇相比仍有很大差距。由于农村学校师资限制,教育科学体系缺失不健全,教学主要以学科教育为主,综合实践课程形同虚设,科学教学理念实现程度低,仍然以“灌输”为主,学生的主观能动性不能很好地发挥。农村学校执行撤销并点后,因为需要住校等原因,增加了农村家庭的负担,学生辍学率有所提高。据有关数据统计,分析我国大学生生源结构发现,1975-1979年出生的人口中,大学生生源城市与农村人数的比例为3.4:1,而1980年 -1985年出生的人口中,这一比例达到5.5:1。这也说明,农村教育与城镇教育还存在质的差距。

三、我国城乡发展不协调的财政政策分析

根据对我国解决“三农”问题所投入的财政资金支持和城乡差距的现状的分析,可以发现,目前所实行的财政政策虽然在表面上缓解了城乡差距,但没有根本上解决我国城乡发展不协调问题。财政支持农村发展和城市建设仍然是两个并行体系,二者之间尚没有进行必要的交流,现从以下几个方面分析其主要原因及存在的问题:

1.宏观政策侧重城市发展。受二元经济结构的影响,我国在制定各项财政政策时,优先考虑城市的需求,通过“剪刀差”等形式,对农村资源多取少予。在城乡收支结构不对称的环境下,城市主导了国家财政制度的建立,城市通过筹集功能吸引大量的国家财政支出及社会财力从农村向城市转移,使得政府对城乡的投入存在巨大差距。另外,国家通过再分配制度将统筹起来的财政资金主要投入到城市,进而加剧了城乡差距扩大,这也是农村自身积累发展能力不足的原因之一。

2.城乡差距现实加大差距扩大。由于长期存在的二元结构, 使得城市与农村的差距存在固化效应。根据有关数据统计,2012年,农村居民消费与城镇居民消费的比值约为1:3.5,人均消费比约为1:3.16,由此带来的GDP的拉动力也导致城乡地位的差距。因此,从整体上考虑,政府一定会加强城市的财政投资,使得城乡在公共资源配置上的差距扩大,进一步加大了城乡差距。按照这一思想,城乡差距与财政支出不公的现象会循环往复下去。虽然政府加大农村的财政投入,但不能从根本上解决城乡之间存在差距的问题。

3. 农村剩余劳动力转移成本分担机制不清。我国积极推进户籍制度改革,实行统一的城乡户口登记制度,但是我们不难发现已在城镇就业和生活的农民仍不愿放弃农村户籍转为城镇户籍,呈现出“逆城市化”的现象。主要原因为政府、企业和农民担负的转移成本分担机制不清,农民转为城镇户籍以后,需要担负更多的转移成本,如衣、食、住、行和租房费用等,而相对于农村户籍却伴随着政府多项惠农补助,农村土地大幅增值、集体财产入股分红等多个收益。同时,城镇企业要为农民工转户缴纳相关社保、福利等,财务成本提高,企业意愿不足。虽然政府财政在推进农村剩余劳动力转移投入力度不断加强,但上述因素都在一定程度上阻碍了城乡一体化发展2。

4. 城乡基本公共服务均等并轨困难。城市与农村的基础公共服务存在较大差距,具体实现城乡均等并轨还有很大差距。主要还是体制机制方面的原因,我国城乡基本公共服务制度呈碎片化,不同的人群享有不同的内容、不同标准的基本公共服务。财政只能在现有的制度上增加有效投入,但是增加的财政投入也加剧了基本公共服务供给的不均衡化。同时,政府与市场边界不清楚,政府在城市市场失灵时更多地承担提供有效的公共产品和公共服务的责任,职能部门大包大揽,而使农村财政供给不足,挤压了财政用于农村基本公共服务的资金。

5.城乡产业结构支撑能力弱化。随着改革开放的推进,我国三次产业结构发生了重大变化。但是,在城乡一体化发展的过程中,第二、三产业发展不够,产业支撑力不强等问题,导致城乡经济发展水平和产业结构不能适应快速的城镇化发展,不能全部吸纳农村劳动力向非农产业的快速转移。第三产业发达是现代经济的重要特征,发达国家第三产业所占比重一般在60%~70% 左右,中等发达国家占比也在50%左右,而我国2012年第三产业增加值占GDP的比重为44.6%,仍与发达国家和地区有很大差距。城乡产业的弱化也与财税制度有一定的关联性。地方政府一般倾向于发展财税收益较高的产业,例如房地产,而发展工业需要较长的培育期,当期收益较少,政府投入大,短期内回报率低,这些因素最终导致城乡产业结构虚化问题严重。

6.财政政策本身存在不合理因素。在解决“三农”问题资金不足的情况下,财政支出本身结构上也存在问题:(1)财政支出二元结构相对独立。国家从宏观上要缩减城乡差距,解决二元结构,但是在财政支出上,仅仅是加大了对农村的财政投入。由于优势资源的集聚效应,如果不建立起城乡之间相互联系、交流的平台,对农村的财政支出再大,也不会改变城乡差距的现实。(2) 财政支农结构有偏差。在农业基本建设支出方面,非建设性支出和事业费比重较大,在事业费中,人员工资的比重逐年增加,而业务经费的比重下降,在基本设施建设上,对于投资规模大、收益受众广的水利工程、生态养护投入较大,而对于小型水利工程、科技基建等直接改善农民生产环境的投资较少;对于新建基础设施投入较大,而对于原有基础设施的维护、改造较少。(3)财政支农形式单一。我国财政支农主要依靠直接补偿及少量以奖代补的形式支出。引导作用不足,以及大量农村资金通过信用合作社等渠道外流,加剧了城乡发展差距。(4)农村公共产品供给不足。我国现行的涉农财政政策大多采取中央与地方按比例承担的原则,其中农村承担较大比例,例如义务教育方面,中央承担2%,地方承担98%。而1994年分税制改革、2006年免除农业税等一些列税收政策调整后,使得农村的本级财政收入锐减,使得农村财力大幅度下降,进而导致农村公共产品财政资金投入不足,制约农村经济的发展。

四、国外财政支农政策经验与教训

自古以来,农业就是各国关注的基础产业,发达国家根据对农业发展的目的不同,采取不同的财政政策。由于各国的环境、政策执行等问题的约束,政策实施效果不一。分析国外的财政支农政策,有利于我们比照自身,加快解决“三农”问题。为此,笔者对财政支农效果较好的美、日、德和效果较差的巴西进行比较分析。

1.国外对农业发展的目的。根据重要程度可以归纳为三个方面:(1)提高粮食的产量和质量。这是各国大力支持农业发展的根本目的,也是农业发展的立业之基。由于各国社会经济的发展程度不同,财政支持的侧重点也不同。例如,美、日、德等发达国家侧重于粮食质量的提高,因此在农科科技方面财政资金投入相对较多;而巴西等发展中国家则侧重于粮食数量的提高,因此,在农业防灾减灾方面财政资金投入相对较多。(2)提高农民群体的收入水平。城乡之间收入的差距在所有的国家都存在,大多数国家都选择了加快农村剩余劳动力市民化转移的速度,进而提高农业生产者的人均经营范围。同时,政府通过财政直补等多种形式降低农业生产成本,提高农业生产者的收入水平。(3) 加强对公共服务设施和环境的财政投入。根据经济发展实力,对城乡公共服务和环境保护的投入力度也不尽相同,发达国家城乡间公共服务差距较小,生态环境保护较好,例如德国的巴伐利亚;发展中国家则相对差距较大,环境破坏严重,例如巴西。

2.发达国家成功经验。通过对美、日、德等国家的财政政策研究分析,发现这些国家重点在以下几个方面利用财政等手段对农业生产进行投入。(1)发展农业规模经营。通过财政政策的引导,使得农业用地相对集中,进而提高农业机械化率,利用城市的吸纳作用快速转移农村剩余劳动力。(2)对产业布局进行整体规划。利用财税政策的引导,吸引和鼓励工商业向城市郊区和偏远地区转移,提高农村剩余劳动力的就业,提升当地的消费水平和促进农民收入增收。(3)重视农民的职业技术教育。美、日、德等国家,都积极利用国家财政政策支持农村职业技术教育的发展,提高农民的技能和素质,既推广了农业生产的技术,又提升了农民对城市的适应能力和竞争能力。例如美国的“工读课程计划”、日本的“产学合作”、德国的“双元职业训练制度”。(4)提高农民收入,建立统一社会保障体系。发达国家大多鼓励农民积极发展非农产业,对农民生产进行直接补贴,以提高农民的收入, 降低因收入差距造成的社会问题。例如,日本每年投入的基础设施建设就高达11000亿日元。同时,利用充足的国家财政,建立农民和市民等同化的社会保障体系,如城乡统一的失业保险和养老保障、医疗保障等。

3.发展中国家的教训。虽然巴西政府采用财政支出等手段, 以期望缩减城乡差距,但通过对巴西国内现状的分析发现,这些政策的投入没有发挥应有的效应。其主要原因在于:(1)通过财政投入等政策,集中土地经营,但集中程度过高,出现大量失地农民,影响社会稳定。(2)工业化、城市化发展不匹配。政府虽然通过土地集中经营,并利用财政等相关政策将农村大量剩余劳动力转移到城市,但由于城市化过速,工业化相对落后,无法消化大量的剩余劳动力,使得转移农民生活更加落破、国家财政对这些转移人群的教育支出也相对较少,加大了他们失业的风险。 (3)社会基础建设不健全。国家对城市发展的整体规划,特别是基础设施建设、低收入人群的社会保障等没有形成很好的规划, 国家财政资金相对紧张,无法快速解决这些问题,使得城乡差距进一步加大。

五、我国城乡一体化发展的财政政策调整路径

完善财政宏观调控体系是一个复杂的系统工程,针对上述问题,借鉴国外经验与教训,建议从以下方面推进我国城乡一体化发展的财政政策体系的构建。

1.支持农村经营体制创新,为城乡一体化发展激发农村内生动力。加快县域经济结构调整是我国经济结构优化的重要内容, 也是缓解城乡二元经济分化、提高农村农民收入的必要手段。要大力发展县域特色经济、民营经济,提升产业层次,培育品牌优势,为全县经济社会建设提供了强大的财源保障。要依靠县域自身的资源优势,鼓励企业带动农户生产农产品原材料形成产业链,把产品加工业做精做细,增加产品科技附加值;扶持行业龙头企业和骨干企业,加大开发力度、多创省级以上品牌;建设特色产业园区,以特色升层次,以特色创品牌,树立园区新形象,形成市场新亮点。加大财政对农村合作经济组织的扶持力度。要通过财政贴息、政策性信贷、保险、税收优惠等金融与财政手段,增强农民合作社的竞争能力。

2.提高财政资金的使用效益,促进增加农民收入。中央和地方各级政府应该对现有的涉农财政资金进行整合,改变多头支出、政策混乱的格局。为避免有限资金过于分散,无法达到“以点带面”的效果,应该对财政投资项目进行合理规划,在农村路、电、水等基础设施上进行重点投入,带动周边产业的发展。财政支出渠道梳理、分类后,完善财政支出投入机制和监管体系。建立涉农资金绩效管理机制,实现资金支出的各个步骤都有具体的考核指标,形成“用钱必问效、无效必究责”的资金管理模式。充分发挥财政监督、投资评审等作用,积极借助审计、纪检、中介机构、新闻媒体等力量,切实加强对各项强农惠农政策落实情况的监督。丰富财政支农的方式方法,在农业直补的基础上,灵活运用贷款贴息、以奖代补、融资增信、承担项目等方式,更好地发挥财政资金的引导、扶持、放大效应,撬动社会资金支持城乡协调发展。

3.建立公平的公共产品供给机制,为城乡一体化发展做实托底保障。在财权上,建立稳定的地方政府财政收入来源,在财政预算模式上实行全口径预算,降低事业性支出的规模,节约非农生产成本。在事权上,要围绕农村教育、医疗、社会保障等领域展开公共产品供给,将责任下放至县、乡级政府负责。公共产品供给要分类、分阶段完善。我国财政支农规模远远低于城乡统筹的需求,各级政府应该对本地区现阶段的城乡统筹工作进行合理规划,保证重点工作的资金需求。着手在义务教育、基本养老金、公共卫生、食品安全、环境保护、公共安全等领域,扩大中央财政支出责任,增强省级财政对辖区内的统筹责任。注重设计科学合理的激励约束机制,避免资金浪费的现象发生。

4.构建和完善地方税体系,形成有利于城乡一体化发展的税收制度。构建地方税体系,是一个动态的历史过程。建议将增值税划归中央,在零售环节开征销售税,将其作为地方税种,有利于改变地方政府干扰企业生产经营、盲目追求扩张的现状,促进产业结构调整。将消费税划归地方,征收从生产环节调整到消费环节,合理调整征税范围和税率结构,引导理性消费和发挥调节收入分配的作用。拓宽资源税征税范围,适当提高税率,加快从价计征方式改革,使之作为省级政府重要税种。尽快建立房地产税制度,使契税和房产税成为地方税潜在主体税种。加强辅助税种建设,重点是修订或开征城建税、环保税、社保税、教育税四大特定税种,完善印花税、车船税及地方特产税等零星税种。适度赋予地方税权,对税源零散、纳税环节不易掌握和具有明显地域特征的地方税,在保证国家宏观经济政策畅通前提下,由省级政府制定税收基本法规,扩大地方税权空间,提高地方调控能力。

5.建立以一般性转移制度为主,专项转移支付为补充的转移支付体系,实现基本公共服务均等化。合理确定转移支付形式, 减少专项转移支付,完善均衡性转移支付增长机制。提高均衡性转移支付规模和比例,进一步均衡地区间支出水平,重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的扶持力度,既可以引导地方政府减少干预经济的行为,也能较大程度地给予地方可自主支配的财力空间,提高财政资金的使用效能。甄别、清理、规范专项转移支付项目,将现有的专项转移支付项目进行整合,归并重复交叉、使用方向一致的,取消到期项目、新形势不需设立的项目。借鉴国外经验,探索建立科学规范的纵横交错的转移支付模式,将有利于缩小地区间差距,协调地区间的发展。增强专项资金的分配透明度,在公平分配的同时体现激励性,调动地方政府的积极性,形成良好互动机制。完善转移支付的绩效考评机制,根据考评结果,相应增加或扣减地方转移支付规模。