我国公办高校财务

2024-09-16

我国公办高校财务（精选4篇）

我国公办高校财务篇1

预算管理贯穿于高校预算编制和执行的全过程, 是各项财务工作的前提和依据, 是实施高校发展战略目标的重要手段, 要想使预算管理工作取得预期的效果, 必须确立以高校发展战略为基础的理念, 认真进行高校发展政策和自身资源的调研分析, 明确高校长期的发展目标, 使预算管理成为高校长期发展战略的基石;必须确立面向未来和基于活动分解作预算的理念, 将其作为协调内部各部门之间经济活动和利益冲突的有效手段, 以便预算指标客观公正, 易于接受, 保障各项活动顺利实施;必须确立考核和奖惩为生命线的理念, 确保高校战略目标的最终实现, 将保预算管理落实到实处;必须确立“以人为本”的理念, 发挥教职工的主观能动性, 鼓励他们参与预算工作, 培养主人翁的意识。

一、建立适应高校预算管理发展的部门预算制度

1. 我国《预算法》实施细则的修改建议

在部门预算的改革进程中, 推进预算管理的法制化建设。调整现有的会计制度和财务制度中不适合高校预算管理发展的制度, 修订与《预算法》及《预算法实施条例》直接相冲突的部门法律和规章。修订《预算法》及其实施细则, 逐步解决预算法规建设滞后的问题。在各级人大设立预算委员会和各专业分析研究机构, 负责对预算草案中重要部门的预算支出做出全面性审议, 并提出分析结果和可行性建议, 保证部门预算的公开性及法治性。将部门预算公开作为明确规定, 写入《预算法》, 对部门预算草案实行社会公示制。在《预算法》中明确对预算调整的限制性规定, 保证预算编制的准确性和预算执行的权威性。

根据《预算法》规定, 地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成, 县级以上地方各级人代会审查本级总预算草案。全国人代会一般在3月召开, 省级人代会议一般在4月或5月召开, 省以下各级人代会召开时间各地不同, 但一般都在3月以后。从法律上讲, 经过人大批准的预算才具有法律效力。全国人大批准的预算一般在3月, 预算还处在编制和审批中, 待预算正式批准后, 预算执行已差不多过去了3-4个月, 有些地方已经过去了半年, 使编制出的预算案失去了法律约束力, 造成了依《预算法》对政府预算进行监督的缺位。在形式上看, 我国预算审批的时间是3月份, 而预算年度开始是1月, 有四分之一时间的财政活动没有预算约束。建议在《预算法》中加入临时预算的规定, 也就是既不改变人大会期也不改变预算年度, 而是编制临时预算。临时预算由人大常委会通过, 预算年度开始后, 各级政府收支先按临时预算执行, 待正式预算生效, 临时预算自动失效。

我国在财政分配中把财政性资金分为预算内资金和预算外资金。按照预算法第76条规定, 预算外资金管理办法由国务院另行规定。这种表述方式表明预算法只对预算内资金进行约束, 而没有将预算外资金作为政府宏观调控财力来使用。《预算法》第26条规定“中央预算和地方各级预算按照复式预算编制。”《预算法实施条例》第20条规定, “各级政府预算按照复式预算编制, 分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。”为此需要对《预算法实施条例》中的“其他预算”的含义进行进一步的明确。并改变传统的单式编制或形式上复式编制的作法, 以遵守预算法的规定, 全面按复式预算的编制办法和实施步骤编制预算。

2. 实行一本预算方案

在目前状态下, 学校编制预算主要有上交教育主管部门和财政部门的高校的“部门预算”, 和按照现行财务制度的规定编制校内执行的综合财务收支预算, 在实际操作中, 高校执行的预算是高校内部预算而非部门预算, 部门预算与单位年终决算之间没有真正挂钩单位决算中缺乏对预算编制与执行结果的有效分析和评价。这就是我们俗称的“两本预算、两张皮”现象。而且目前在会计核算科目的设置、核算内容上, 有一些内容与部门预算编报口径不一致在编制部门预算时, 必须将有关会计科目预算进行分解后才能得出预算科目数据;在执行预算时, 按照现行会计制度的规定进行核算造成财务决算资料不能直接或清晰地反映部门预算完成情况。要真正改变“两张皮”的现状, 实行一本预算的方案就必须将部门预算和高校内部预算编制时间、基础、过程、内容等逐步统一起来形成预算“一盘棋”管理。高校应当把高校内部预算与部门预算有机地统一起来, 严禁把高校校内预算与部门预算割裂开来, 或把部门预算当作应付财政部门和主管部门的需要。在实际操作中, 先调整校内综合预算编制时间, 将其同步于部门预算编制时间。同时细化部门预算编制, 重新核定基本支出标准, 使之符合实际情况;对专项支出项目编制时应当要求落实到支出具体内容、支出标准、项目执行单位、以及所要完成的工作任务应达到的标准要求等, 努力提高预算的科学性和可操作程度。

3. 改革高校会计核算制度

随着国家财政制度和高等教育事业的不断改革和深入, 部门预算改革的不断推进和深化, 高校原有的财务管理制度已经不能完全适应新形势的要求, 必须要对原有的会计核算制度进行修订。根据高校的业务特点, 在借鉴发达国家高校发展经验的基础上, 建议高校在实行收付实现制的同时, 根据内部核算和管理需要, 在一定程度和一定范围内引入权责发生制的会计确认原则以弥补收付实现制的不足。在权责发生制的基础上来进行高等学校的收支核算, 高校的财务报告全面地反映各个会计期间的财务状况和高等教育劳务的成本, 大学会计报告将更加完整, 便于进行绩效评估, 也能促使学校更加注意对设备资产的使用管理和维护, 更有效地进行预算分配, 实现收入和支出在各个期间的平衡, 还能明确学校当期的受托责任的履行情况。部分地采用权责发生制对涉及收入支出、会计期间配比等相关的业务收入和业务支出, 如学费收入、利息支出以及投资收益等运用权责发生制予以确认, 而其它收入和业务支出, 如财政拨款、捐赠收入、工资支出、一般业务支出等则使用收付实现制予以确认。

4. 改革现有的财政拨款制度

针对现有财政拨款制度存在的问题, 我们需要对预算管理改革, 将教育经费预算从部门预算中单独出来, 提高教育经费的投入, 增加在GDP中的比重。各级财政的教育经费预算单列, 并将教育经费的款级进行升格, 由款到类, 使教育事业费和教育基建费在类级分配后, 从而实现教育经费财权和事权的统一, 保证教育主管部门教育主管部门有效行使财政的宏观管理权和调控权, 提高教育资金的使用效益, 实现教育资源的优化配置。继续贯彻“教育支出占财政支出的比重每年提高1个百分点”的财政支出方案, 逐步改变我国高等教育的支出占GDP的比重垫底的局面, 向世界发达国家的水平迈进。

参照国外发达国家教育的先进经验, 对我国的拨款机制进行改革, 构建“政府→中介→学校”三方协调运作模式。引入拨款 (评估) 中介机构, 政府将经费分配权交给中介机构, 只是从宏观上制订高等教育部门的整体财政计划, 明确各高校使用经费应承担的义务, 资金由中介机构进行独立运作, 对高校进行综合评估和专项评估。由评估中介机构根据评价指标体系对学校资源利用效率和效益定期进行评估, 将拨款与评估结果挂钩, 以此作为拨款分配的依据, 从而增加高等教育拨款的透明度和公平性, 降低高校运营成本, 提高资金的利用效率, 确保经费使用的效益和效率等。同时, 中介机构接受政府部门和社会的监督。

二、高校预算编制方法的改进

1. 建立教授为主体的预算委员会

在学校的统一管理下, 调动各级单位争取资源的积极性和参与学校的预算管理有着十分重要的作用。多年来, 各高校编制预算主要有三种形式:校内各单位将预算草案交由分管校领导审核, 并在学校决策机构会议上平衡决定;校内各单位将预算草案交由财务部门审核, 报经学校决策机构会议讨论决定;部分小规模高校直接由财务处编制预算, 报学校决策机构会议讨论决定。虽然大部分高校都实行了分层次的预算管理体系, 但是由于预算一般都是由行政人员进行编制, 并且向教职工代表大会进行报告, 但常常也是可有可无的形式上的履行程序。为了使预算编制的准确性提高, 能符合学校的长期发展规划和各部门发展的需要, 合理配置高校财务资源, 加强财务预算管理, 就需要吸收教授代表参与预算编制, 建立由教授为主体的预算委员会, 要选取在院系有威望的教授, 还有研究会计和审计等经济方面的教授, 增加预算委员会的权威性, 这样可以增强教师对预算的认可, 体现教授治校理念, 使教职员工能够认识到自己是学校的主人, 学校的管理者, 增加教职工的主人翁精神, 处处为学校的发展着想。 (见图1、2)

预算委员会每年负责对校内各单位申报预算进行审核。以教授为主体的预算审核机制, 相较于以分管领导为主体的预算审核机制, 可以避开各位领导在平和预算方面的不平衡困扰, 便于采用零基预算和绩效预算的预算工具, 可以更合理、更科学地安排预算, 发挥预算资金的较佳效果。相对于财务部门审核预算, 以教授为主体的预算审核机制, 可以更好的配合教学工作的需求, 更好支持教学改革。但是以教授为主体的预算审核, 并不代替校领导在预算上的决策作用, 预算委员会向校长办公会和校党委常委会提出议案, 由校领导进行决定。但经过教授为主体的预算委员会审核, 有助于校领导在预算决策上提高科学性。汕头大学自2006年开始设立以教授为主体的预算委员会, 经过几年来的预算审核实践, 说明这种方式很有效果, 所制定的预算在校内公布, 可以得到师生员工的理解与认同, 真正做到实事求是的财务预算, 既能考虑到学校的整体发展规划, 也能考虑到学校各院系的建设发展所需要进行支持的方面。

2. 因地制宜, 将多种编制方法相结合使用

目前, 高等学校进行预算编制时, 都还是在沿用过去传统的预算编制方法, 即基数法。基数法就是以上年度实际支出数为基数, 综合上年度收入支出状况和下年度政策方面的变化, 结合影响学校预算的各种因素, 对下年度不同的支出按不同的增长比例进行核算。这种增量预算的编制方法对现有的分配格局无法改变, 预算编制比较粗放, 一般情况下, 对基数部分不再做认真分析并考虑其实际必要性, 只根据财力状况和新增支出因素考虑增长水平, 这使得预算项目不能细化, 透明度不够起不到调动各部门经费使用效率的积极性。改变现有的预算编制方法, 不能简单的把过去的编制方法抛弃, 采用全新的预算编制方法。在进行预算编制时, 应根据学校的实际情况将零基预算、复式预算、滚动预算、绩效预算结合起来, 有针对性的进行改革, 不能一刀切, 这样既不符合实际情况, 也达不到促进预算管理进行优化的目的。

按照零基预算编制要求, 对个人工资性支出, 应按照规定标准逐人核定;对预算内的事业性支出、人员经费支出、公用经费支出等分类排队, 将预算编制到具体项目;对公用经费, 分类分档按定额和项目编制预算。提高预算分配的科学性与均衡性, 解决各部门、各单位多寡不均问题;使预算管理逐步规范化和科学化、精细化;优化支出结构, 改善资金支出状况, 将资金用于急需的项目。

按照复式预算的编制要求, 学校的预算分为经常性支出和建设性支出两部分。把建设性预算支出按轻重缓急顺序建立项目库, 并基于实际情况, 及时进行相应调整。根据预算收入及其形成的财力依次予以安排, 并在预算的执行和调整过程中, 可视预算收入的增加或经常性预算支出的节支而依次递补, 从而提高预算编制与调整的科学性。

使用滚动预算考虑高校中长期发展规划与学校资金供给的协调关系, 编制与学校中长期规划相协调的中长期滚动预算, 编制当年预算时不仅要考虑当年的执行情况还要考虑以后几年的情况, 在进行预算调整时, 及时的对下年度或后几年的预算进行调整, 做到以变应变, 在以后的发展中始终处于主导地位。

使用绩效预算强化各部门、单位责任机制, 加强对经费预算的管理、督导、执行和考评, 实行权、责、利、绩 (效) 有机地相互结合与相互促进, 将单位所分配的预算经费与其工作任务、工作业绩以及所产生的经济效益或效果直接挂钩, 实行上下浮动的激励措施。对完成工作任务和效益或效果评价好的单位, 按既定预算拨付经费, 对未能完成工作任务的单位, 则应采取有效、必要的惩罚措施。

3. 预算评价与监督体系的改进

监督和考核是预算管理工作的生命线, 巴恩斯评价道:“绩效指标几乎不能测量真正的绩效, 他们测量的只是那些能够测量的……绩效指标是模棱两可或不明确的, 更糟糕的是, 一些不适当的指标由于其不适当的激励将成为导致无效率的直接原因”。学校应通过完备的预算管理制度、管理办法和相关文件对已经批准的预算加以约束并强化执行力, 使预算得到切实落实, 非特殊情况, 不得随意调整预算。学校应将组织收入、控制支出的权利和责任与具体单位、个人联系起来, 逐步落实到人。同时, 要加强对预算执行情况的评价、考核与监督, 如果缺乏完善、适用的考评与监督, 预算很难得到切实的执行与落实。完善的考评与监督机制不仅是为了提高预算的执行度, 改进预算的编制程序与编制方法, 更是为实现客观公正的奖惩提供可靠的现实依据, 以便奖优罚劣, 充分调动各部门、各单位执行预算的积极性, 群策群力, 共同努力确保学校预算管理目标的最终实现。

高校需要按照科学规范原则、重要性和完整性相统一的原则、经济实用原则、可比性原则建立以绩效评价为核心, 以财务综合实力为辅助的考核评价系统, 选定指标具有通用、共同性, 保证评价结果可以相互比较和借鉴, 以此来全面揭示高校财务运行状况。这些指标主要包括:1) 财务综合实力评价指标, 反映学校经费来源及规模指标和学校办学条件指标。2) 运行绩效评价指标, 即高校年度收支比、经费自筹率、教学科研性资产收益率、校办产业资本增值率、学科建设评价指标、科学研究评价指标、人才培养评价指标等。3) 发展潜力评价指标, 即现金净额增长率、校办产业资产负债率、自有资金动用程度等。4) 偿债能力评价指标, 即流动比率、速动比率、资产负债率、现金负债比等。高校预算绩效评价指标尚处于探索阶段, 由于学校类型不同、层次不同, 还难以制定统一的指标评价标准。坚持科学发展观, 就应按照成本效能、效益效能、水平效能原则优化配置高校资源。因此, 科学构建高校预算绩效评价指标体系, 积极开展预算绩效评价, 是高校合理分配有限的资金、提高资金运行效益有效手段。

采用合理的绩效评价体系对预算执行情况进行评估, 现行的绩效评估体系主要有平衡计分卡评价体系和关键绩效指标体系相结合的方法。这两种方法以绩效评价为指向, 从设置绩效目标出发, 围绕绩效目标进行预算的编制、执行、分析、调整, 最后对预算执行情况进行全面考核, 能用量化的方法更直观、准确的对高校预算执行效果进行评价。制定切实可行的“问效”工作程序和考核指标对绩效考评结果采取相应的奖惩措施。通过有效的预算管理激励和约束体制机制, 检查预定的计划目标实行情况, 优化预算支出结构, 提高预算支出效益, 维护预算的严肃性和有效性。预算执行完毕后, 还需要进行绩效审计, 高校内部审计部门不但要对财务数据真实性、合法性进行审计, 更要加强对高校经营和管理绩效的审计, 降低投入、提高产出, 为实现学校的跨越式发展做出贡献。

三、改进高校预算管理的外部环境

高校的预算管理是与整个国家的经济体制和经济政策、社会文化背景、法律的完备程度密切相关的。这便是高校财务预算管理的外部环境, 即是指对高校的财务状况与财务活动产生影响的经济法律环境和社会文化背景, 主要包括经济体制与经济政策、教育体制与教育政策以及国家整体的宏观环境、教育理念的更新和教育资源的变化等。

1. 修订相关法律法规, 为高校预算管理提供法律依据

就目前高等学校预算管理的现状来看, 我国尚未出台系统而权威的预算管理的法律法规, 有关预算管理方面的规定大多散见于《会计法》、《审计法》、《税收征管法》、《注册会计师法》、《关于违反财政法规处罚暂行规定》等相关法律法规中, 既不系统, 也不权威。而且现行的部分法律法规由于制定已久, 没有根据经济环境的变化及时更新, 已经不能为当前预算管理中出现的新情况、新问题提供法律支持。例如在我国某些现行法律及其有关文件中, 对预算支出都作了相应的规定, 如《中华人民共和国教育法》第55条、《中华人民共和国义务教育法》第12条、《中华人民共和国农业法》第38条、《中华人民共和国农业技术推广法》第23条、《中华人民共和国科学技术进步法》第45条等。但在具体安排预算收支时, 各项法律规定之间就可能出现冲突, 比如如果按照预算法的规定不出现赤字就难以完成各项支出的增长率。因此, 各相关法律之间由于衔接不够, 给预算安排带来很大困难, 同时也使预算监督面临尴尬的局面。我们应该在部门预算改革的同时结合改革中出现的问题, 加强对预算管理法律制度的建设, 切实强化预算的严肃性和有效性, 从法律上对预算管理进行约束, 真正的为预算管理的发展提供有效的法律依据。

2. 高校预算管理监督方式的改进

加强高校预算管理监督需要从两方面来进行, 也就是纵向监督和横向监督相结合的方式。一方面是加强外部机构对高校预算管理的监督, 包括财政部门、主管部门、以及社会舆论的监督。另一方面就是加强校内部门及人员对预算管理的监督。 (见图3)

建立由财政监督、审计监督、社会中介机构监督、社会舆论监督四个层次的预算监督体系。强化预算监督机构的监督职责, 加强监督力度, 覆盖预算的事前、事中、事后, 也就是从高校预算上报阶段开始就必须进行严格和细致的审查, 对预算执行阶段进行监督对预算完成后的绩效评价等各方面进行有效的监督, 除在预算管理过程上的监督, 还要全面系统的对预算管理的各项内容进行监督, 对学校的预算内外资金等所有收入纳入监督体系, 明确财政、税务、审计、纪委监察等部门的职责分工, 做到各部门相互协调, 信息共享, 改变原来“多龙治水”“撞车事故”的发生。

强化校内预算的监督, 要彻底公开学校预算情况, 高校在编制完预算后, 将复杂的数据简化, 做成让不懂财务的教职工, 甚至是学生能看懂的预算, 并定期公布在校园网上, 接受教职工和社会各界的监督。做到能让教职工看懂的预算, 并在预算执行和预算完成阶段, 接受教职工的评议, 真正做到预算的公开和透明, 将学校的每一分钱都用到实处, 为学校的建设和发展提供有力的帮助。

预算管理工作关系到高校建设和发展的各个方面, 是高校办学活动的核心内容之一。预算管理具有具体、细化的特点, 是高校内部普遍采用的一种管理形式, 高校要根据上级的有关规定, 结合自己学校建设和发展的实际, 建构一套完善、合理的预算管理体制。运用科学合理的预算编制方法与严谨完整的预算编制程序, 提高预算的可靠性与适用性, 充分发挥预算管理的指导性、监督性, 严格执行、认真分析, 保证办学目标的实现和预算管理目标的顺利实施, 为高等教育的健康发展奠定坚实的基础。

摘要：加强高校预算管理是深化教育体制改革的重要方面, 有利于学校合理地筹措、分配和使用办学资金, 促进高校健康和可持续发展, 对实现高校整体战略发展规划具有十分重要的理论意义和现实价值。笔者通过从政府预算、高校预算编制、高校外部环境等三个方面对改进高校预算管理提出建议。

关键词：公办高校,预算管理

我国公办高校财务篇2

我国高校财务管理存在的问题及对策

作者：贾庆印

来源：《沿海企业与科技》2005年第09期

[摘要]社会主义市场经济体制的建立和完善迫切要求高等教育改变原有的财务管理体制、管理观念、管理内容和运行模式，以促进我国高等教育事业的发展。文章分析了我国高校财务管理中存在的问题及其成因，井提出了加强高校财务管理的几点具体措施。

[关键词]财务管理；高校；预算管理

[中图分类号]F715．5

我国公办高校财务篇3

一、公办高校设置总会计师的规定

对公办高校设置总会计师的国家法律、行政法规、部门规章和规范性文件共17次。

1.1979年11月22日, 教育部颁发的《教育部部属高等学校〈会计人员职权条例〉实施细则》。

2.1982年l月11日, 财政部转发的《教育部部属高等学校财务管理试行办法》。

3.1985年1月21日, 全国人大常委会通过的《中华人民共和国会计法》和1993年12月29日的《会计法》。

4.1986年10月15日, 国家教委、财政部颁发的《高等学校财务管理改革实施办法》。

5.1987年3月17日, 国家教委颁布的《关于高等学校各级领导干部任免的实施办法》。

6.1987年10月28日, 国家教委发布的《高等学校总会计师工作试行规程》。

7.1988年12月10日, 国家教委印发《高等学校会计制度 (试行) 》。

8.1990年12月31日, 国务院发布的《总会计师条例》。

9.1991年4月8日, 国家教委、财政部印发的《高等学校“八五”期间财务工作的若干意见》。

10.1991年10月29日, 国家教委、财政部发布的《关于高等院校贯彻〈总会计师条例〉的实施意见》。

11.1994年11月17日, 国家教委发布的《关于当前国家教委委属高校财经工作中几点意见的通知》。

12.1996年6月17日, 财政部印发的《会计基础工作规范》。

13.2000年6月12日, 教育部、财政部颁发的《关于高等学校建立经济责任制, 加强财务管理的几点意见》。

14.2005年8月31日, 中共教育部党组发布的《关于贯彻落实〈建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要〉的具体意见》。

15、2007年1月15日, 教育部和财政部发布的《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》。

16、2008年9月17日, 中共教育部党组印发的《贯彻落实〈建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划〉实施办法》。

17.2010年6月21日, 中共中央政治局审议并通过公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》。

在上述17个文件中, 有三点是很突出的:第一, 设置总会计师是完善学校经济责任制的需要。上述多个文件提到“建立在校 (院) 长领导下的, 以总会计师为首的经济责任制。”如不设置总会计师, 学校的经济责任制就缺了个“为首”的。

第二, 高校设置总会计师规定的四个阶段:第一阶段是1979年至1985年, 是要求设置的阶段;第二阶段是1985年至1998年, 是“抓紧设置”、“加速推行”和“尽快培养”阶段, 要求“在1995年前配备完毕”;第三阶段是1999年至2004年, 是可以不设的阶段, 尽管《总会计师条例》还未修订, 暂时还保留着。但1999年的《会计法》第36条修订为:“国有的和国有资产占控股地位的大、中型企业必须设置总会计师。”把“大、中型事业单位”删掉了;第四阶段是2005年至今, 又强调到2007年是“积极推行直属高校总会计师制度”。2010年是“公办高等学校总会计师由政府委派。”

第三, 原定“在规模较大的学校设置总会计师, 经研究暂定在校学生3000人以上, 资金流量在1000万元以上者即为规模较大的学校。”现在绝大多数高校的在校生在10000人以上, 资金流量在1亿元以上。

但是, 前16次规定收效甚微。教育部属公办大学76所, 从网上查, 设置总会计师的教育部属公办大学仅吉林大学1所, 占1%以上;地方公办大学2000余所, 笔者从网上查到设置副校级总会计师11人 (不完全统计) , 约0.5%。

二、政府委派公办高校总会计师的依据

(一) 理论依据

政府委派公办高校总会计师的理论依据是委托代理理论和教育经济理论。

1. 委托代理理论

在浩瀚的公司治理文献中认为, 基于所有权与经营权的分离, 所有者与经营者之间形成了委托代理关系。那么, 大学的治理结构中委托者是否是所有者?公办大学有没有所有者?张维迎博士曾指出:“大学与企业的不同在于, 大学通常是一个非盈利机构, 没有所有者。”众所周知, “非盈利机构”不同于“非营利机构”, 大学不是“非盈利机构”。大学“没有所有者”倒是值得思考, 张博士的意思是“大学不存在所有者”还是“大学存在所有者, 但大学所有者缺位”?有关规定中“举办者”或“出资人”都是“投资者”的含义。

(1) “举办者”是“投资者”。《中华人民共和国高等教育法》第38条规定:“高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。高等学校不得将用于教学和科学研究活动的财产挪作它用。”

这里的举办者是谁?1995年7月19日, 国务院办公厅转发国家教委的《关于深化高等教育体制改革的若干意见》通知指出:“要通过深化改革和立法, 划分、规范举办者、管理者、办学者的权力与义务。举办者主要是投资举办学校、提供必要的办学条件、提出学校主要学科和专业的服务面向及人才培养要求、对办学实施目标监督等。举办者可以是各级政府及有关部门, 也可以是企业、事业、具有法人资格的社会团体或公民个人, 他们可以单独, 也可以联合举办。举办者应有代表参加高校的相应的管理机构 (如校董会等) 。”

(2) “出资人”是“投资者”。张维迎博士也用过“出资人”的概念, 他指出:“无论作为出资人还是社会管理者, 政府都会介入大学事务。”国务院发展研究中心张文魁研究员认为:“‘出资人权利’这个概念是中国的独创, 但可以将这个概念等同于国外的投资者 (investor) 概念 (更准确地说应该是权益投资者, 即equity investor) 。中国造出‘出资人’这个概念, 主要是针对政府对国有企业资产管理‘政资不分’的旧体制而提出来的, 希望通过建立出资人制度而将政府作为公共管理者的身份和国有资产所有者的身份分开 (政资分开) 。所以, 可以将中国的出资人理解为国有企业的投资者, 将出资人权利理解为国有企业投资者的权利。”

(3) 政府是公办大学所有者的代理人。国有资产的所有者是全体人民。但全体人民是个无法具体化和人格化的不可分割的复数概念, 其中的任何一员都不能单独称为所有者。全体人民要作为所有者必须有一个能囊括全民的组织形式作为主体, 但这样的组织形式始终不存在。所在者无法自己来行使职能, 全体人民作为国有资产的所有者是名义上的, 即所谓所有者虚置问题。

1999年9月22日, 中共十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出:“国务院代表国家统一行使国有资产所有权。”公办高等学校公有 (国有) 的性质表明, 社会全体成员具有对公办高等学校共同占有、收益共享的权利。全体人民通过人民代表大会委托政府作为高校的代理人, 而政府又通过一系列委托代理过程, 最后把高校的控制权委托给高校内部人。政府把它所拥有的对公办大学的控制权委托给了某部门, 该部门作为政府的代表, 在不同程度上拥有对公立高校的控制权, 造成了公立大学在管理权限和责任上的含糊不清, 激励的对象也就无法确定, 越位管理的情况经常发生, 出现问题时推卸责任等等。建议像国资委对国有企业、高校内资产经营有限公司对校办企业那样, 成立“学校国有资产监督与管理委员会”作为委托人, 实现公办大学所有者补位。

(4) 公办高校的代理链。公办高校的委托代理关系主要表现为三个层次:第一层次委托代理关系是全体人民委托各级人民代表大会;第二层次委托代理关系是各级人大委托各级人民政府;第三层次委托代理关系是各级人民政府委托公办高校管理层。在委托代理关系中, 中间环节往往既是委托人又是代理人。代理链越长, 除了代理成本越高外, 代理风险也越大。第一层“委托—代理”关系的失效, 将直接影响后序各层“委托—代理”关系的效率。

政府实行会计委派制度是委托代理理论在会计人员管理体制中的运用, 政府委派公办高等学校的总会计师也是委托代理理论在会计人员管理体制中的运用。在上述三个层次中, 政府 (如财政部、教育部) 委派高等学校的总会计师 (公办高校管理层) 参与公办高校的财务管理和监督。这种委托代理关系反映了接受委派的高等学校总会计师肩负着政府委派的重任。

2. 教育经济理论

目前, 我国公办大学设置总会计师不到位的原因, 是认为高等学校经济业务简单。而教育经济理论认为, 高等学校的经济活动比企业复杂。

(1) 高等教育产品是复杂劳动能力。马克思认为, “教育劳动是直接把劳动能力本身生产、训练、发展、维持、再生产出来的劳动。“复杂劳动力”比简单劳动力需要较高的教育费用, 它的生产要花费较多的劳动时间。因此, 它具有较高的价值。既然这种劳动力的价值较高, 它也就表现为较高级的劳动, 也就在同样长的时间内物化为较多的价值。”复杂劳动能力的确认、计量比企业产品难度大。笔者曾在1993年就提出过“事业单位财务会计比工业企业财务会计更为复杂”的观点。文中提到“事业单位的成本计算比工业企业更为复杂”、“事业单位的服务定价比工业企业更为复杂”等论点。尽管教育部、国家发改委多次提出计算高校的教育成本, 很多学者也研究高校的教育成本, 但迄今为止, 仍未计算出一所高校的教育成本。而每个企业都能计算出它所生产的产品成本, 这就是高等学校的经济活动比企业复杂的重要例证。

(2) 大学经济活动的复杂性并不亚于大企业。但设置总会计师岗位的决策者一般认为, 大学预算管理比较简单, 大学的预算是国家预算的组成部分, 收收付付;大学的会计活动比较简单, 属事业单位会计准则, 报账型会计;至于大学的财务活动还需要筹资、投资等根本想不到那么复杂。

(3) 高校比企业具有特殊的重要性。企业必须设置总会计师岗位, 而高校比企业具有特殊的重要性。

(1) 我国现在实行校 (院) 长为首的经济责任制。1997年6月23日, 财政部和国家教育委员会发布的《高等学校财务制度》第6条规定:“高等学校财务工作实行校 (院) 长负责制。”

2000年6月12日, 教育部与财政部联合发布的《关于高等学校建立经济责任制, 加强财务管理的几点意见》第一条规定:“建立健全各级经济责任制, 首先必须建立健全校 (院) 长经济责任制。高等学校的校 (院) 长是高等学校的法定代表人, 对学校的财务工作负有法律责任。”

2004年10月18日, 教育部与财政部又联合发布了《教育部财政部关于进一步加强直属高校资金安全管理的若干意见》, 第一条规定:“各直属高校党政领导必须进一步提高认识, 高度重视学校资金管理工作。特别是作为法定代表人的校长, 更是资金安全管理的第一责任人, 必须全面掌握本校资金安全管理工作的状况。”

(2) 我国校 (院) 长的首务不是理财。在我国校 (院) 长经济责任制中, 校 (院) 长的首务与西方国家的校长不同, 不是理财。薛涌认为:“现在的大学校长, 即使在教育问题上, 也很少表明自己的立场。更多的校长, 大部分时间在为学校募捐。据美国高等教育权威杂志《高等教育编年》的调查, 目前有53%的美国大学校长, 每天都在从事募捐活动。这已经是大学校长的首务。在被问及他们如何定义自己作为校长的成功时, 大部分人的回答是“平衡预算”, 而不是“建立优异的教育体系。”既然大学校长的主要职务是搞钱, 那么为什么不雇一个专门理财的人来当校长呢?

2001年, 季羡林在接受凤凰卫视主持人杨澜访谈时指出:“北京大学本来就已经是世界一流大学。但要更进一步, 主要是钱的问题, 教育经费的问题, 如果没有钱, 就请不到好教授, 就不能把学办好。当好北大校长要会弄钱!就是能把经费提高, 能把教育经费提高。”

现代大学所涉及错综复杂的经济活动不亚于前面提到的大企业集团, 但主要领导人的精力首先和主要不放在经济活动上, 如何承担经济责任?中国大学再不设总会计师, 校 (院) 长经济责任制谁负责?

(二) 法规依据

我国政府委派总会计师的法规依据是《关于试行会计委派制度工作的意见》。2000年9月7日, 财政部、监察部印发的《关于试行会计委派制度工作的意见》指出:“从改革会计人员管理体制入手, 由政府部门或产权单位作为所有者, 向国有单位或集体企业委派会计人员, 受委派人员代表委派部门监督被委派单位的会计行为和经济活动, 并在业务上受被委派单位领导, 通过会计核算参与其内部管理。试点范围包括了党政机关、财政拨款的事业单位、国有企业, 以及乡镇集体企业和农村集体经济组织等。从实际效果看, 由于明确了委派会计人员相对独立的监督地位, 并注重加强对委派会计人员的日常管理, 试行会计委派制度有利于全面发挥会计人员的职能作用, 保证会计信息的真实、完整, 提高会计信息质量;有利于帮助被委派部门和单位依法理财, 规范预算管理和财政资金使用, 加强国有资产管理;有利于强化内部制约和外部监督, 堵塞财务管理漏洞, 从源头上预防和治理腐败。”

《意见》还指出:“在试点中不断完善会计委派制度及其配套措施。要重视与试点工作有关的各项制度建设, 建立健全委派会计人员的选拔任 (聘) 用制度、重大事项报告制度、轮岗制度、继续教育制度、业务考核制度、奖惩制度等。”

政府委派高等学校总会计师是政府委派事业单位财务负责人岗位的延伸和上移, 是政府委派政府机关和中央企业总会计师岗位的拓展, 是“在试点中不断完善会计委派制度及其配套措施。”因此, 政府委派公办高校总会计师在我国是有法规依据的。

三、政府委派公办高校总会计师的运作

(一) 关于职数问题

1. 校级职数应有规定

据中南在线2009年4月25日披露, “中国重点大学校级领导人最高相差达12人”。中南在线近日通过对“985工程”一期重点共建的33所高校校级领导班子基本情况进行调查发现, 我国大学校级领导人数差距巨大, 最少的只有8位, 最高的高达20位。80%的“985”高校校级领导人数在10—15人之间。在这33所大学中, 校级领导人数最少的是中国海洋大学, 只有8位, 最多的是吉林大学20位。由此可见, 高校的领导职数似乎没有明确规定。但从上述17个关于高校设置总会计师岗位的法规中, 明确了总会计师岗位为“副校级”。

教育部财务司司长陈伟光指出:“总会计师与主管财务副校长在行使财务管理的分工上具有共同点, 但在其职能所处的地位上、执行职能的权威性上和在职能涉及的范围上有很大的不同。比如, 总会计师要对学校的所有资产安全、保值或增值全面负责, 要对经济活动的重大事项提出权威性的决策建议。而主管财务的副校长可以按不全面的分工只承担所分工的部分责任。不全面的分工, 是指副校长可能只管事业性经费, 基建财务可以不管;或可能只管投资学校收益部分, 而不管投资;或只管钱, 不管物。在学校的经济决策中, 作为副校长 (即使是校长管财务) , 同其他副校长一样, 发表的建议可以不具权威性。而总会计师, 从专业的角度, 发表的建议就应具权威性。总会计师的职能对全校的经济、财务管理要全面负责, 从这方面讲, 职能涉及的范围必须要大, 要全;但又是专一的, 不像校长可以既管财务, 又管办公室, 或又管后勤, 不少还从事教学工作。综上所述, 高校有必要设置总会计师。”

2. 校级职数应有“总会计师”的规定

校级职数应有“总会计师”的规定, 如应由组织部门、政府和编制办联合发文, 解决总会计师的职数。

2003年11月19日, 中共陕西省委组织部、陕西省财政厅、陕西省机构编制委员会办公室发布的《关于全省国有大中型企业及规模以上事业单位设置总会计师有关问题的通知》指出:资产总额在千万元以上且年总收入在500万元以上省级事业单位 (如医院、高等院校、企业化管理的科研院所等) 也应于2004年年底前设置总会计师岗位。

(二) 关于专业背景

1. 目前分管财务副校长的专业背景

2008年6月, 有调查机构向江苏省内各高校发放了《总会计师调查问卷》, 涵盖高校包括:985高校, 211高校但非985高校, 普通本科高校, 职业技术学院 (专科层次) , 共发放115份, 其中有36家缺席未参加会议, 实际有效的发放79份, 截至2008年6月27日12时, 回收65份, 回收率为82.3%;有效问卷65份, 有效率为100%。如下表所示。

2. 国外上市公司由于不重视CFO的专业背景导致财务丑闻

英国《经济学家》周刊发表题为“不懂会计还管账, 美首席财务官真能唬人”的文章指出:在最近每一件企业丑闻中, 首席官都处于十分尴尬的局面。10年前, 大多数的首席财务官都有专业会计师资格, 但今天这样的情况就少多了。效力于一家人力中介公司的麦可林曾对首席财务官的资格做了一番调查。他发现, 只有20%的首席财务官领有会计师执照, 35%有工商管理硕士 (MBA) 学位, 5%两者都有。上世纪90年代, 首席财务官脱离财务报告的角色, 成为策略拟定的要角, 他们在事业合并案中扮演重要的角色, 掌管企业的咨询科技, 设计复杂的金融工具, 最重要的, 他们还要和投资人搞好关系。前任美国证券交易委员会首席会计师特纳对许多企业忽视基本会计原则的程度感到吃惊。

3. 对政府委派总会计师专业背景的建议

(1) 必须是财经专业的本科毕业。美国的CFO必须是会计专业, MBA也不行, 因为会计师训练讲究的是对数字的尊重, 而MBA着重培养创造力。2007年1月15日, 教育部和财政部发布的《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》第8条指出:“高等学校总会计师的任职条件除符合《党政领导干部选拔任用工作条例》和《总会计师条例》规定外, 还应具有财经、管理类专业本科以上学历, 必须全职从事学校财经管理工作。”

(2) 必须是高级会计师以上职称且不少于三年。《高等学校总会计师工作试行规程》规定“具有担任会计师以上专业职务的任职资格”;

《总会计师条例》规定“取得会计师任职资格后, 主管一个单位或者单位内一个重要方面的财务会计工作时间不少于三年”;

《中央企业总会计师工作职责管理暂行办法》第10条第3、4款规定“一般应当具有注册会计师、注册内部审计师等职业资格, 或者具有高级会计师、高级审计师等专业技术职称或者类似职称;从事财务、会计、审计、资产管理等管理工作8年以上, 具有良好的职业操守和工作业绩;分管企业财务会计工作或者在企业 (单位) 财务、会计、审计、资产管理等相关部门任正职3年以上, 或者主管子企业或单位财务、会计、审计、资产管理等相关部门工作3年以上”。

高校的总会计师作为班子成员, 中级职称低了, 因此必须是高级会计师以上职称, 且分管财务会计工作或者在财务、会计、审计、资产管理等相关部门任正职不少于三年。

(三) 政府委派公办高校总会计师的政策建议

1. 政府委派公办高校总会计师的方式

(1) 高校内由符合条件的财务处长、审计处长、国资处长等岗位中推荐, 政府委派, 组织部门任命; (2) 高校内设有符合条件的, 可在教育主管部门和财政部门中推荐, 政府委派, 组织部门任命; (3) 上面两种方式仍不能满足高校岗位需要的, 可面上社会公推公选, 然后由政府委派, 组织部门任命。

2. 政府委派公办高校总会计师应在高校分层次试点, 总结经验, 逐步推广