节水补偿（通用3篇）
节水补偿 篇1
摘要：水价是促进节水农业技术推广应用的重要手段之一,合理制定灌溉水价对于节水农业的发展具有重要意义。综述了近年来农业灌溉水价形成机制的研究和实践现状,提出了存在的问题。激励机制缺乏是节水灌溉技术推广应用的瓶颈,通过水价调控实现对农民节水行为进行奖励,对于提高水的有效利用率、解决水资源短缺问题具有重要意义。基于奖励补偿机制,对泾惠渠进行实例分析,提出了推广低压管道地面灌溉节水技术的灌溉水价合理补偿标准。
关键词：节水灌溉,水价,低压管道灌溉,补偿机制
水对于人类生存、农业和农村持续发展是至关重要的,发展节水农业已成为我国保障粮食安全、水安全和生态安全的重要战略措施。水价是调控节水农业技术推广应用的重要手段之一,合理制定农业灌溉水价对于推动节水农业的发展具有重要意义。2004年国家颁布的《水利工程供水价格管理办法》规定农业用水价格按补偿供水生产成本、费用的原则核定,不计利润和税金。改革农业水价是政府、学术界、农民、水利及相关部门比较关注的话题,但是农业水价改革成效却远远没有达到理想的程度,整体上农业水价偏低的格局没有改变。2006年,水利部组织对全国26个省、区、市551处大中型灌区水价改革与水费计收情况进行调查,结果表明,2005年全国农业水价平均为0.065元/m3,仅占实际供水成本的38%,平均水费实收率为57.37%,如果进行综合考虑,2005年供水单位实收水费仅占农业供水成本的22%。根据水利部有关调查,同税费改革前相比,2005年全国31个省级行政区(含新疆生产建设兵团)国有水利工程供水收入与水费改革前的2002年相比有19个省区下降,水费减收总额达12.3亿元,其中四川下降了15%,河南下降了20%～30%,吉林下降25%,广东下降了40%[1]。现行水价太低,节水意识低下,导致宝贵的水资源巨大浪费,现行水价标准不到供水成本价的一半,水资源本身的价值被抛弃;目前难以形成有效的节水管理机制,甚至放纵浪费水资源;现行水价太低,甚至不包括固定资产折旧,灌区工程更新改造由于没有资金来源而受到威胁[2]。显然,建设节水型农业是摆脱水危机的必然选择,通过价格杠杆调节农户的需水行为,是节水技术实现空间扩散和节水农业持续发展的重要制度保障[3]。本文通过综述农业灌溉水价及节水水价的形成机制,考虑农民对水价的承载能力及现实国情,不能单纯依靠提高水价实现农民自觉采用节水技术,必须依靠对农民的激励政策来实现节水灌溉技术的推广应用,以泾惠渠灌区为例,提出了推广应用低压管道灌溉技术基于奖励机制的灌溉水价模型的补偿标准。
1 农业灌溉水价形成机制
1.1 国外定价机制
西方的水资源价格研究20世纪70年代兴起于西方资本主义国家,其水资源的定价方式主要有边际成本法、边际效益法(如影子价格法和剩余法)、平均成本法和补贴法,水资源按照水价和用水量的关系,可分为配额水价、累进水价;按部门分为工业水价、农业水价和居民生活水价;按计价方法分为政策性水价、成本水价和效益水价[1]。目前,基于成本的定价方法有两种,即平均成本定价和边际成本定价,两者的差异在于成本分摊方式和公平性不同[4]。Millerd认为,边际成本定价对峰荷水价制定是一个有效的方法,而且是公平的。Cumithers也认为,边际成本定价能获得社会效益和经济效益[5]。
美国东部农业灌溉用水采用“服务成本+用户承受能力”定价模式,而在西部地区,服务成本定价模式和完全市场定价模式较常见,联邦农业水价是还本不付利息水价。英国的农业灌溉水价采用全成本定价模式。加拿大灌溉供水全部实行政府补贴的政策性水价。法国农业灌溉用水水费采用“服务成本+承受能力”定价模式,但因以水税的方式收取了水资源费和污染费,实际上也是采用了“全成本+用户承受能力”定价模式。澳大利亚采用用户承受能力定价模式。印度、菲律宾、泰国、印度尼西亚等国灌溉水价通常采用用水户承受能力定价模式,其中菲律宾完全采取用户承受能力定价模式[6]。
由于受农户承受能力的影响,各国灌溉水价标准普遍较低。灌溉水价是一个牵涉社会发展多方面的重要问题,合理的灌溉水价体系不仅仅从经济学的角度出发或仅考虑市场经济规律的调节作用,还必须从政治经济学的角度出发,结合不同国家或地区的自然、历史、文化、社会等因素来综合考虑[7]。
1.2 国内定价机制
1.2.1 灌溉用水定价机制
目前普遍认为农业灌溉用水水价低于供水成本。姜文来[8]指出,中南五省农业水价远低于供水成本,只占供水成本的35%左右,农业水价偏低主要是利益补偿机制未建立起来。姜文来提出两组水价定价机制,即:水价=水资源本身价值+水生产成本+正常利润+污水处理费,此式适用于水资源丰富、供需矛盾不尖锐的地区,此式的缺陷在于没有把水资源的供需情况充分的考虑进去;我国水资源时空分布存在很大的差异,供水差异大,大部分地区供需矛盾严峻,为此他又提出承载力水价法:
P=(A×K)∕Q
式中:P为承载力水价;A为承载力水价计量因素;K为系数;Q代表农业用水量。
此式的优势就是考虑了用水者承受能力,而水价只有在用户承受力范围之内,用户才能接受,如果水价超过承受力,就会引起各种问题。此外,不同学者对灌溉水价定价的理论方法也进行了探讨。汪志农等[9]提出农业水价现在仍是政府定价,其性质属于个别成本,这种成本定价法最大的缺陷是将消费者置于完全被动的地位,其调节作用具有盲目性,滞后性。马孝义、赵文举[10]基于帕累托优化提出农业用水定价机制与模型。郭巧玲、冯起、杨云松[11]等提出以补偿供水成本为目的的水价模型:
P=Pw+(PP+Pe)/w
式中:P为可持续发展水价;Pw为资源水价;Pp为工程水价;Pe为环境水价;w为多年平均供水量。
1.2.2 农业节水水价定价机制
所谓节水水价[12]是在水资源紧缺的特定条件下,为实现水资源的节约,缓解水资源供需矛盾而制定的水价,是商品水价格在特定条件下一种表现形式。罗其友[2]指出制定灌溉水价的原则为:水本底价原则、水成本价原则、供求制约原则、时空差异原则,提出了3个节水水价结构模型,模型一:灌溉水价=级差水租/投资效果系数;模型二:灌溉水价=“平均水价+平均利润”;模型三:理论灌溉水价=本底价+供水成本+利润。李永根[13]提出了制定节水水价应该考虑的五种要素为:供水生产成本、供水生产利润、供水税金、节水调控金以及用户承受力。喻玉清、罗金耀[14]提出可持续条件下的农业水价的制定方法,即水价=基本水价+计量水价(元/m3),这种制定方法主要是以促进节约用水为核心内容。李永根[12]提出节水水价的计算方法,具体表达式为:
PJ=Min(PL,PC);PL=C+TL+TS+TT
式中:PJ为节水水价;PL为理论水价;PC为农户承受水价;C为节水生产成本;TL为供水生产利润;TS为供水税金;TT为节水调控金。
雷波[15]指出政府干预与市场行为的结合是节水农业实现的有效途径,即:通过政府财政补贴消除农民的节水农业准入门槛;设立累进水价,通过市场行为自动调节农民对水资源的使用。雷波、杨爽[16]提出农业水价改革和农业节水实现之间的关系为:农业水价的变动能够有效的改变农户用水行为,但是要全面实现节水还需要公共投资的干预,大力发展各类农业节水技术,消除农户的农业节水准入门槛,在此基础上再利用价格的调节作用促进农户全面节水。龚宇、单成钢、王聪玲[17]等分析了目前农业节水中的水价问题,提出季节性梯度农用水价,即为根据不同地区不同作物的生长阶段,制定合适该作物的该阶段生长所需水分条件下与灌溉定额相一致的灌溉用水价格,在灌溉定额之内的水价最低或者免费,一旦超过灌溉定额用水或超过次数用水,则加价甚至加倍收取水费。实现了节水省肥、节水增效、高产低耗与环境有好的有机统一,能够普遍节水75～150 mm,并且初步估计,如在华北推广400万hm2,将可节水30～60亿m3。
1.2.3 考虑农民承载力水价定价机制
国内外在制定灌溉水价时,普遍要考虑农民的承受能力。对于灌溉水价承受能力有不同的理解,有些学者定义为考虑用水户承受能力的水价,还有部分学者将其定义为用水户支付水费之后其生存与发展不至于受到太大的影响。廖永松、鲍子云等选择四川省武都灌区、陕西省泾惠渠灌区、河北省石津灌区,调查了这些灌区的亩均纯收益、亩均成本、亩均灌溉费用、人均收入及收入的来源,认为农民家庭总收入会影响到农民的投入,但与农民灌溉水价承受能力并不是简单的线性关系[18]。卓汉文、王卫民[19]等对人民胜利渠灌区农民对农业水价承受能力的调查发现:当农业水费占到年收入的4%～6%(支出的6%～8%),占到农业投入的10%～12%和产出的8%～10%时,农民普遍认为水价合理或者基本合理;当水费占到年均收入的比例大于6%,会有部分农民认为水价偏高;若超过8%,大部分受调查的农民认为水价过高,难以承受。傅琳[20]通过分析玛纳斯河灌区水价,认为灌溉水价起到了调节作用,促进了节约用水,截止到2004年玛河灌区节水灌溉面积已达到16万hm2,1995年玛河灌区的平均灌溉定额为6 000 m3/hm2,水价改革后2003年平均净灌溉定额降到了4 950 m3/hm2。
2 激励补偿机制水价模型
2.1 激励补偿项的提出
由于我国水资源价格长期以来处于低位运行,既不能反映水资源产品价值,又不能反映水资源产品的供求关系,导致农业生产中不计自然资源消耗现象频现。政府对灌溉用水实行低成本运行制度,供水机构水价的制定不能按照市场机制运作,与供水相关的成本无法收回,具体表现为水价过低造成供水机构事实上的亏损,国家对供水机构提供财政补贴。这种财政补偿方式,对外表现为对用水户低价供水,不能向用水户客观反映商品水稀有程度和生产经营中耗损的有效劳动,不利于用水户用水观念的更新和节水意识的树立和加强,促使用水需求的过度膨胀,结果造成水资源过度浪费。郭小军提出[21],近期应尽快建立农业水费财政补贴机制。在目前水价还不能实现按成本定价的情况下,建立农业水费补贴激励机制是非常必要的。鉴于农民收入水平低下,对水价的承载能力有限,水价难以达到成本,如果单纯依靠提高水价促进节约用水,必将影响粮食生产,因此应建立农业水费财政补贴机制。
农业水价补贴是指农户每单位农业用水的实际支付和边际供水成本或全部成本价之间的差额[22]。农业补贴一般分为明补和暗补两种形式。暗补即采取低水费的形式,中国现行的水价补贴方式大多属于这种;农业水价由市场供求关系决定,而政府对农业用水以直接返回货币的方式进行补贴即为明补。事实上,还有第三种补贴方式,即界与明补与暗补之间的补贴方式,把它定义为带有数量限制的暗补。王克强指出原则上应当改革补贴方式,将补贴直接补给农民,然后相应提高水价,通过价格来提高农民的节水意识,调节用水量,对农村水价的调整,要使水价逐步到位。但是,由于在我国水非商品的观念根深蒂固,要突然全部实行明补的方式,可能实施起来比较困难,因此他建议先实行有数量限制的暗补,再逐步过渡到全部实行明补的阶段[23]。根据调查,现行水价一般为农业成本水价的30%～60%[24]。为了弥补农业成本水价而提高水价,但是单纯的提高农业水价会带来一系列的负面效益,例如,使农民只浇保命水,对于受益少的作物干脆停止灌溉,同时还会拖欠水费等,因此,在提高农业水价的同时应该对农民给予补偿。
郭巧玲、冯起等人提出的以节约用水为目的的水价模型[11]为P=C/W+Pu,(式中:C为供水生产成本;W为多年平均供水量;Pu为节水水价奖罚项。)张掖市水价管理办法[25] 规定奖罚项为灌溉用水定额在农业用水定额指标50%～80%之间的减价50%,在80%～100%之间减价30%,超定额30%以内的加价50%,超31%～50%加价100%,超51%以上的加价200%。此奖罚项为人为规定,没有对应的节水技术做支撑,仅考虑亩次用水量多少,可能会导致农户为缴纳比较少的水费而减少灌溉,最终会影响粮食产量。因此奖罚项应改为激励补偿项,以此促进节水灌溉技术推广,达到节约水资源、同时提高粮食产量的双重目的。为促进某一地区适宜采用的节水灌溉技术推广应用,如何确定水价激励补偿标准是关键。下面以泾惠渠灌区为例,以推广低压管道输水灌溉技术为对象,计算合理的水价补偿标准。
3.2 以泾惠渠为例实例研究
泾惠渠灌区位于陕西关中平原的中部,是渠井双灌区,其中渠灌灌溉面积5万hm2,井灌灌溉面积约3万hm2。该灌区于20世纪70年代进行了格田化建设,基本上实现了农户耕地的集中,田间工程建设基本到位,斗、农渠完备。主要农作物为玉米、棉花、小麦等。灌区年平均降水量533 mm,属半干旱地区,降水量的50%～60%集中在7～9月,且蒸发量大于降水量,一年四季都需要灌溉[26](表1)。
注:数据来自《泾惠渠管理体制研究》[27]、《陕西省农林牧业用水定额编制》[28]。
高明、谭向勇[29]等提出节水技术的应用,从静态方面看可以通过生产方式和组织管理方式的改进,促使劳动力和自然资源利用率提高。这就是说,技术应用使自然资源和劳动这两种生产要素的一定投入量所生产的产品数量比以前增加或者说生产等量产品所需要的自然资源投入量比以前减少。从动态过程看,技术应用提高了自然资源配置的效率,从而使资源使用可能性边界向外扩展。因此,节水技术是提高水资源有效配置的合理手段。低压管道输水灌溉是一种适宜泾惠渠灌区节水改造采用的技术,具有节水、输水迅速、省地、增产和有利于抢季节的特点,与土渠比较,管道输水的利用系数可提高到95%[30],适用于平原区以地下水作为水源的近距离输水灌溉。低压管道的单位面积效益如表2所示。
注:数据来自《河北省农业灌溉工程节水技术适应性研究》[31]。
王克强[32]提出基于政府补贴角度的激励机制设计条件,假设农民节约的水量为q,因节水q而产生的效益为S(q),且S′(q)>0,S″(q)<0和S(0)=0,节水灌溉具有固定投入成本F,以及边际投入成本θ,为了激励农民,政府因节水而给予农民的补偿为t。给定上述基本假设,所分析问题的经济学变量为节水量q和农民所得到的补偿t。因此若建立基于补偿机制的水价模型满足以下约束条件[33],就认为政府达到了对水资源的最优规划和确保了节水农民的节水劳动是具有社会价值的:①政府给予农民的补助至少不能低于农民不参与节水时的水平,即参与约束如下:t-θq-F≥0;②确保节水农民的节水劳动是具有社会价值的,即必须满足:S(q)-θq-F≥0。
泾惠渠农业灌溉成本水价为0.284元/m3,按照综合灌溉定额计算单位面积成本水费为392.87元/hm2。低压管道固定投资成本一项,根据陕西省财政小型农田水利设施建设和水土保持重点建设工程补助专项资金管理办法,其中第十条小农水专项资金使用范围中包括工程设备一项[34],在此笔者认为政府投资低压管道的固定成本。据测算采用半固定式低压管道系统的固定投资为400～900元/hm2,在这里取中间值650元/hm2。推广低压管道输水灌溉节水技术单位面积节水量为1 639 m3/hm2,单位面积节水总效益为3 260.48元/hm2(见表2)。为满足第一个约束条件,即农民采用节水技术获得的补偿不少于不采用节水技术的农民,经计算可得水价补偿标准为45%成本水价,即为0.127 8元/m3,实收农民灌溉水价为0.156 2元/m3,按照综合灌溉定额计算每公顷补偿176.79元,采用低压管道节水技术的边际成本为采用该技术总成本的变化量/总产量的增量,即为34%。计算两个约束条件:可得农民在参与低压管道节水技术条件下可得到的补偿为18.5元/hm2,为了确保节水农民的节水劳动是具有社会价值的政府收益为2 452元/hm2,即为t-θq-F≥0,S(q)-θq-F≥0。那么就认为该补偿达到了对水资源的最优规划和确保了节水农民的节水劳动具有社会价值。具体计算数据见表3所示。
给予农民激励补偿的水价模型,笔者认为基于补偿的节水灌溉工程技术的供给形式为由各级政府出资,消费和管理仅限于社区内对灌溉设施投于建设的村民(农民出义务工)[35]。农民应该为低压管道节水技术的推广提供无偿的义务工,例如,整理土地、管道铺设等。从农民角度来看,使用节水技术,一方面由于减少了灌溉用水量而减少了水费的缴纳,另一方面,使用节水技术不但是他们提高了对水资源危机的认识程度,而且使用节水技术给农民本身带来的粮食增产等经济效益是相当可观的。从政角度来看,一方面很大程度上给农户给予了补偿,另一方面政府可以利用采用节水灌溉技术而带来的效益额来弥补收取的灌溉水价低廉的现状和政府本身对节水技术的投资,从而达到双重补偿的效益。
4 结 语
李艳、陈晓红[36]从博弈论的角度,分析了水价与节水灌溉之间的关系,说明水价的提高激励了节水灌溉技术的采用,另一方面,为减轻农民负担,提出农业水价加价的费用,通过财政以农业补贴或其他形式回补农民的建议。韩青[37]分析了激励机制在农户技术选择中所起的作用,得出的结论为:有效的激励机制可以增加农户选择先进节水技术的预期。由此可见,本文提出的模型算出的水价,一方面激励了节水灌溉技术的采用,另外农业灌溉水价激励机制的形成保证了农民节水行为具有社会价值,又使得农民因为节水而得到了奖励,提高了农民节水行动的积极性,从而改变了水资源浪费的现状。如何在保证粮食不减产的条件下降低水资源的浪费,需要制定出合理的水价,缓解水资源的供需矛盾,我国农业面临着水资源日益短缺的状况,发展节水灌溉农业是一种必然的选择。节水灌溉激励机制缺乏是农业灌溉用水效率低的一个重要原因。奖励农民的节水习惯,并提高水的有效利用率,这是解决水资源短缺的有效措施。为此,笔者在泾惠渠推广低压管道节水技术的实施,制定了合理的给予补偿机制的灌溉水价补偿项,以期推动以节水技术的推广为条件,合理的调制灌溉水价的补偿项。在大力推广节水技术的过程中,积极推广沟灌、畦灌、管灌等节水技术,在经济作物种植区适当发展喷灌、微灌,并分区域实施,同时要加强土地平整。
节水补偿 篇2
近年来,我国大力发展了诸多形式的农业节水灌溉工程,农业节水技术突飞猛进,但是在实际应用中节水设施利用率低下,农户节水积极性不高等现象依然存在,制约了农业用水效率的提高。生态补偿是资源环境保护的重要经济手段,对促进农业节水具有广泛的影响和重要的现实意义[2]。作为一种有效的节水激励机制,节水生态补偿已引起我国政府及学者的高度重视。2011年中央一号文件明确提出要“建立水生态补偿机制”,十八届三中全会再次提出要实行资源有偿使用制度和生态补偿制度,加快自然资源及其产品价格改革,坚持使用资源付费原则。现阶段,我国对农业节水生态补偿的研究在理论和实际上都还处于探索阶段,缺乏具有约束力和执行力的节水补偿体系框架。国外在制定和实施节水灌溉补偿与激励机制方面积累了丰富的实践经验,可以为我国建立农业节水补偿机制提供参考和借鉴。
1 农业节水生态补偿的内涵
国际上对“生态补偿”较为通用的理解是“环境服务支付”(Payment for Environmental Services,PES),用于调节生态系统的受益者、保护者和破坏者相互之间的经济利益关系,其目的是保护生态系统服务功能。根据公共物品理论,水资源具有非竞争性和非排他性,农业节水存在明显的正向外部性,对生态环境有溢出效应。然而现实中大多没有充分考虑农业节水所带来的生态价值和环境利益,并且节水农业需要比传统农业更多的资本和技术投入,水资源公共产品的属性使得私人收益与社会收益相偏离,农民个体很难自愿主动进行节水行为[3]。农业节水生态补偿作为一种环境政策手段,是从深层次上研究农业节水的激励问题,不仅仅是对农业节水主体进行简单的经济补偿,而是从体制机制着手,实行生态保护外部性的内部化:让农业节水的“受益者”支付相应的费用,农业节水主体获得合理回报,从而矫正农业节水活动所形成的环境利益和节水主体经济利益分配的关系,以形成农业节水的长效激励机制。与一般的行政手段相比,市场化方式的农业节水生态补偿具有更强的激励作用和更加灵活的管理形式,有利于真正实现农业节水。
2 国外农业节水生态补偿实践的经验总结
2.1 美国农业节水生态补偿实践
美国农业节水生态补偿方式的主要表现为“自由的市场交易”,即在水资源产权界定清楚的情况下,通过自由的市场交易,相关方按供求关系实现利益均衡。美国是实施水权较早的国家,其水权制度是建立在私有制的基础上。作为一种私有财产权利,水权可以继承、有偿出售转让,这对用水者的节水积极性起到极大的促进作用。当前,水权转让和水银行是美国农业水资源商品化运作的2种典型模式,能够灵活调配使用农业水资源,从而提高农业水资源的利用效率和规范化水平[4]。
(1)水权转让补偿。水权转让类似于不动产的转让,出让人将自己节约用水省出来的多余水量使用权转让给他人,受让人作为交换为出让人提供合理的资金补偿或用水设施改造。水权转让是美国农业灌溉用水转变为城市用水的主要形式,属于长期且无有效期限的水权交易[5]。例如,洛杉矶与Imran Ling灌区签订协议,灌区采用渠道防渗等节水灌溉措施,并将节省出来的农业用水有偿转让给洛杉矶,作为补偿,洛杉矶需要支付相关节水工程建设的投入资金和部门运行费用。另外,Arizona州的法律也规定,城市必须缴纳“地下水经济发展基金”,才能够购买或者使用农村地下水。
(2)水银行补偿。水银行是一种第3方水资源补偿机制,类似于金融银行的中间机构。简单来说,就是从水权富余者购买、租赁水权,并将其出租或出售给需要用水的主体,大大降低了一对一进行水资源交易的成本[6]。与水权转让不同,水银行一般都属于短期交易,水权配置具有时间限制。美国加州在1991年建立了世界最早的水银行,随后其他各州也陆续开展了此项业务。作为买卖双方的中介,水银行提供水权交易的平台,负责合约设计、水价等焦点问题谈判、结算及监督管理等工作,具体运作流程见图1。
(3)政府财政补偿。除了市场化手段,美国政府在农业节水生态补偿中也发挥了极其重要的作用。首先,美国政府投入巨额资金修建了加州的北水南调等大量的基础水利设施,缓解了水资源地区分布不均衡的难题;其次,大力发展节水灌溉工程,通过退税、低息免息贷款、发行专项债券等财政、金融优惠政策,支持农业节水灌溉设施的建设,在全国范围内建成非常完备的节水灌溉体系;最后,高度重视农业节水技术的推广,在不同地区设置从事农田灌溉实验的研究中心,并无偿向周边农民提供灌溉技术和方法方面的培训,同时农业部有一笔专项资金用于建立节水示范区,以引导农民自觉采用先进的节水灌溉技术,并且对采用农业节水灌溉技术的企业和个人给予财政补贴。
2.2 日本农业节水生态补偿实践
日本农业节水生态补偿方式的主要表现为“产权的分配与让渡”,即通过产权的分配与让渡使相关方权利乃至利益均衡。当前,农业仍然是日本的用水大户,约占总用水量的2/3,且农业用水90%以上为水田灌溉用水。日本农业水权分2种:一是《河川法》实施前的“惯例水权”,是历史沿袭下来的农业用水秩序;二是现行《河川法》规定的“许可水权”,新增农业用水需得到河流管理者的认可并办理相关手续。在日本,江河水归国家所有,因此日本水权指的是水的使用权而非所有权,水权拥有者(包括农业用水户)不得随意改变水权用途或单独转让水权。日本农业水权期限为10a,到期之后,需要对用水户的用水状况和河流的可利用水量进行调查以确定新的农业水权。
近年来,随着日本城市化和工业化的推进,工业和生活用水需求急剧增加,而耕地面积减少却导致农业用水剩余,实践中产生的水权转换经常通过工业和生活用水主体投资农业节水并获得结余水量方式来实现,这种间接的水权转让在一定程度上促进了节水农业的发展[7]。日本农业水权转换补偿分为政府补偿和交易补偿2大类,不同的受益方采取不同的补偿方式。政府补偿是指国家各级政府对补偿对象的补偿,补偿方式包括资金补偿和政策补偿,资金补偿通过对灌区工程改造所需资金进行补贴或对水权受让方进行转移支付来实现,政策补偿则是出台促进农业水权合理转换的相关政策法规。交易补偿是水权受让方对水权出让方的补偿,补偿方式主要为资金补偿,包括节水工程或土地整理的工程成本及相关运行管理费用。以日本利根中央水权转换为例,政府补偿和企业补偿分别占据了总补偿额的47%和53%。
在补偿金额上,日本农业水权转换只考虑了灌溉系统新建或改造、维护费用,没有考虑农业水权转换的生态环境影响和水资源的替代成本,所以农业水权转换补偿金额总体上相对较少,主要原因一是日本水资源较为丰富,二是随着水资源逐渐稀缺,避免农业水权拥有者通过水权转换获得过高收益而引起非议。尽管如此,在农民获得农业水权转换的资金补偿以外,由于灌溉设施水平提高,农民的生产条件得到改善,农民还会增加一笔可观的生产收益。
2.3 以色列农业节水生态补偿实践
以色列农业节水生态补偿方式的主要表现为“收费及限额交易”,即由政府代表全体国民向公有资源的私人使用者收费,并分配交易限额。以色列属于水资源严重匮乏国家,1959年以色列出台《水资源法》,规定境内的全部水资源都归国家所有,2006年成立水利委员会,对全国水资源和水循环工作进行统筹管理。为了提高水资源利用率,以色列建立了科学精确的水资源配给制度,水利委员会每年都得做出生活、工业、农业等部门的配水决策,其中农业用水量是根据不同作物用水量标准及其种植面积确定,大约占总用水配额的60%~70%。
(1)农业水费补偿。以色列的农业水价制度实行定额用水和阶梯水价管理,对每个农户的用水配额都设定了一个上限值,并且为了进一步鼓励农业节水,农业水费是按照农户用水量占其用水配额百分比缴纳的。以色列水价的定价原则是回收全部成本,总体来说水价较高,但通过建立补偿基金对农业水费进行补贴,同时采用经济激励手段强化农业用水管理,奖惩分明,对用水超出配额的用户实行罚款,用来奖励按配额用水的用户,以促进节水灌溉。具体如表1所示。以色列农业用水水价普遍低于工业用水,对配额水的前50%农业用水按正常水价0.495美元/m3收取,随后分阶段逐渐提高,对超过配额用水的前8%定价0.887美元/m3,再多的超额用水收费为1.049美元/m3。此外,为了节约农业用水,以色列还鼓励农民使用处理过的城市工业污水或海水淡化水进行灌溉,其收费标准比国家供水管网提供的优质水价低20%左右,亏损由政府补贴。
美元/m3
注:数据来源“科学网”。
(2)农业节水技术补偿。以色列的农业节水技术处于国际领先水平,主要归功于以下2个方面:一方面是对农业节水技术研发的巨大投入,据统计,以色列平均每年投入农业研发的资金超过8 000万美元,占全国农业GDP的3%左右[8],经过多年发展,以色列形成了一批高水平的农业研究机构,农业节水灌溉技术十分成熟,农业灌溉用水平均利用率达到90%。另一方面是良好的农业技术推广服务体系,政府提供充足的财政资金用于支付推广人员的工资及其他费用,并采用自上而下的运行模式提高技术推广效率,保证科研成果能迅速运用到农业生产中。在农业实践中,政府提供财政补贴组织推广人员免费对农民进行灌溉技术指导、示范和咨询,及时解决农户或农业经营者在农业用水中遇到的实际问题,取得了显著的成效。综上所述,以色列农业节水技术补偿,既包括农业节水技术研发的补偿,也包括农业节水技术推广的补偿。
3 对我国的启示
以上分析了3个典型开展农业节水生态补偿的发达国家,虽然各国的国情不同,采取的政策手段和成功经验也有所不同,但对我国农业节水事业的发展还是具有一定的借鉴意义,主要体现在如下几点。
3.1 充分发挥政府和市场互补的作用
就世界范围来看,虽然政府购买仍是生态补偿的主要方式,但这并不意味着政府需要大包大揽,美国和日本的案例都表明政府可以利用市场化手段通过经济激励来提高生态效益,采取政府和市场相结合的组合补偿模式。美国自由的水权交易形成了一个有效率的市场,补偿标准由买卖双方的供求均衡决,并且农民通过参与补偿机制的建设,参与政府谈判、竞价等,可以调动农民保护水资源的积极性。日本的农业水权转换中,则是由政府和企业共同分担补偿额。我国农业节水生态补偿制度的建立也应遵循政府和市场互补的原则,发挥市场机制对水资源供求的引导作用,尝试应用政府补偿与市场化补偿相结合的机制对于农业节水进行补偿。
3.2 明确农业水权
水权明晰、水权制度完善是各国实施农业节水补偿的重要制度体系,虽然美国、日本和以色列的农业水权管理制度存在较大差异,但是无论是美国的私有产权占主导还是以色列的国家产权为主导,都对农业用水权作出了清晰的认定。我国农业水权大多以农业取水许可的形式存在,并且对农业用水量缺乏科学的水量核算和水质分析,农民用水的权利缺乏法律保护,农民的水权量不清楚,导致农民缺少节水的积极性。另外,在我国部分实施农业水权转让试点的地区,水权期限也不明确,容易对农民利益造成损害。因此,要建立健全农业水权及水权交易市场,加强广大农民对水资源有偿使用的认识,激发农民的节约用水行为。
3.3 加强农业节水生态补偿的制度化和法律化
发达国家的农业节水补偿实践说明运用法律手段保护农业水资源最为有效,美国和日本对农业水权的转让、期限等法律法规十分详细,且易于操作,这一点值得我国借鉴。要保障农业节水生态补偿的顺利实施,需要进一步从法律上对补偿的标准、补偿方式和补偿对象做出明确规定,并制定相关的法律法规来避免可能出现的纠纷和不当行为,降低市场交易成本。在构建和发展水权交易市场的过程中,要建立健全水权交易市场的法规和交易细则,同时加强对各种交易行为监管,促进水权、水市场更加规范和有序发展。
3.4 建立并完善农业节水生态补偿基金
节水工程的建设、运行和维护需要投入大量的资金,综合分析美国、日本和以色列的农业节水生态补偿现状,不难看出,各国政府都把财政投入放在支持节水农业发展的突出位置,大多表现为政府直接投入,并辅以政策性贷款、减税免税等多种形式,并且这种财政扶持政策是持续和相对稳定的。由此可见,在农业节水生态补偿资金的来源方面,通过国家财政补贴的方式进行弥补是一种有效的手段,应起主导作用。其次,建议相关受益区域和单位也应负担一定的补偿费用。同时,可以参考以色列水费补偿的方式,积极发挥价格的经济杠杆作用,以奖代补,激励农民节水。
参考文献
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节水补偿 篇3
1膜下滴灌技术现状
1.1膜下滴灌技术以及应用情况
膜下滴灌是上世纪90年代由以色列引进的节水灌溉技术,它是覆膜种植与滴灌相结合的一种灌水技术,也是地膜栽培抗旱技术的延伸与深化。它根据作物生长发育的需要,将水通过滴灌系统一滴一滴地向有限的土壤空间供给,仅在作物根系范围内进行局部灌溉,也可同时根据需要将化肥和农药等随水滴入作物根系。作为一种新型的节水灌溉技术,与地表灌溉、喷灌等技术相比,有着其无可比拟的优点,是目前最节水、节能的灌水方式。由于膜下滴灌的配水设施埋设在地面以下,管材不易老化,灌水时土壤表面几乎没有蒸发,又避免了水的深层渗漏和地表径流,使作物对水、肥的利用更直接有效,便于农业田间管理和精确控制灌水量,达到高效农业用水的目的。
新疆生产建设兵团作为我国最早采用膜下滴灌技术地区之一,于1986年开始推广采用膜下滴灌技术。截至2006年,使用膜下滴灌的面积达到500多万亩,在规模上创造了农田大面积应用规模上的世界第一。膜下滴灌技术经过20多年的推广应用,在改善农业生态条件方面也取得了良好的效益。一方面降低了对土壤化学投入品的数量,降低了对土壤的污染;另一方面通过膜下滴灌技术的推广,节水效率已达到50%左右,节省的水可以用来种树种草,发展林、草、牧业,形成复合型农业生态系统,为农业生产和生态建设的良性互动发展提供了保障,大大缓解了水土不平衡的矛盾[2]。
1.2膜下滴灌技术的农业节水补偿现状
农业节水工程具有公共产品的部分属性,其社会效益和环境效益具有很强的外部性。由于其高投入和外部性的特点,使得不能完全依靠市场机制来发展节水灌溉。由于该项技术尚未在全国全面推广和应用,因此,相关方面的补偿政策和措施相对来说比较少。目前,国家对排灌机械类中的滴灌过滤器和滴灌施肥搅拌器给予25%财政补贴率;对生产销售和批发、零售滴灌带和滴灌管产品免征增值税;对节水材料生产的大企业采取在计划内原材料的进口上享受全额退增值税和减征关税,在产品销售上享受免征增值税的优惠政策;这些政策在一定程度上降低了滴灌设备的成本,但补偿部分只占整个滴灌设备的一小部分,占总体成本最大也是最重要的部分比如首部尚未得到补偿。
2膜下滴灌技术的节水补偿存在的主要问题
2.1农业灌溉水利设施资金投入不足
通过对兵团的固定资产投入及节水农田水利和水利工程进行调研,发现2003年至2006年兵团财政对农业支出在绝对额上有所增加,但在相对额上却有所下降(见表1),而且农田水利及水利工程占农业投资的比重也有所下降。另外,从农田水利及水利工程资金来源来看, 2003年至2006国家的预算内资金和国内贷款比重呈下降趋势,分别由2003年的58.54%和3.44%下降到2006年的40.15%和1.43%。而自筹资金的比重由2003年的35.90%上升到2006年的55.79%。由于兵团没有自己的税收和财政,这种投入的下降造成农业灌溉水利设施所需资金的供给不足。再加上近期石化产品的不断提价,使节水灌溉系统的成本造价不断提高,制约了节水灌溉技术在兵团的进一步发展和推广。
注:农田水利及水利工程主要包括新挖灌渠、新挖排渠、渠道防渗、喷、微灌等,下同。
从石河子调查还了解到,由于目前地下水位下降,井水滴灌的水量和压力已经达到预期的效果,因此,大部分连队和团场都开始采用河水滴灌技术,但是,采用河水滴灌技术涉及到骨干渠道的修建以及防渗和维修等方面的问题,而这又需要大批的资金。由于资金投入的不足,致使已建灌溉工程老化失修,灌溉效益大大减小。此外,由于投资规模小,投资渠道不稳定,特别是配套资金不到位,灌溉工程建设常常因此而达不到应有的发展规模。
2.2节水技术本身的价格(费用)较高, 农户节水却得不到补偿
目前兵团的节水灌溉技术主要采用膜下滴灌、喷灌等,而这些节水设备都需要较高的费用。例如,首部系统中一个移动过滤器的价格就在19000元到46000元不等,更何况一整套设备。根据调查,仅田间工程,喷灌每亩一次性投入350元左右,膜下滴灌每亩600元左右,全自动滴灌每亩1200元左右,每年的成本分摊额较大。而在农业灌溉用水的收费方式上,大部分团场都采取按灌溉面积收费,对于职工通过采取节水设备节余的水一部分用于开垦新的荒地和生态建设,另一部分则用于工业或生活用水。这些节省下来的水被无偿地倒回了社会的“大家”里。一户节水,惠及“大家”[3],但团场职工却没有得到任何补偿。这大大挫伤了职工的积极性,也不利于节水农业发展的全面推进。
2.3农业水价未能体现水资源的稀缺价值
目前兵团农业水价政策不仅未能反映水资源的稀缺价值,也没有考虑固定资产折旧费,在很多情况下连供水成本都补偿不了。当前,大部分灌区实行的水价还普遍低于供水成本,兵团灌区的农田灌溉水的水价不到水实际成本的1/3。由于水价太低,导致农民不值得在购买节水灌溉设备上花钱;灌溉管理单位收取的水费入不敷出,反而鼓励农民多用水;滴灌节约水量虽然显著,但节水的经济效益很小,与单位面积建设投资相比更小,所以对农户影响不大,约束功能弱化,节水意识差,水的浪费严重。
2.4目前的节水补偿不到位
为了支持农业的发展,国家给予兵团节水灌溉方面的优惠措施,如对排灌机械类中的滴灌过滤器和滴灌施肥搅拌器给予25%财政补贴率;对生产销售和批发、零售滴灌带和滴灌管产品免征增值税;对新疆最大的节水材料生产企业天业集团采取在计划内原材料的进口上享受全额退增值税和减征关税,在产品销售上享受免征增值税的优惠政策;据笔者调研时发现,目前垦区已享受部分的补偿,但大部分团场职工仍认为补偿资金不足、补偿不到位。
2.5管理机制落后
管理机制问题是膜下滴灌发展能否顺利进行的基础。国际上公认,节水潜力的发挥50%依靠管理,我国水资源的管理水平与先进国家相比差距很大,现行水管机构节水功能缺损,灌溉管理系统缺乏效率[4]。以152团5连为例,连队负责本连队的水资源的使用和管理。而管水员通过承包形式对水井进行管理。作为连队(代表国家)一方,仅将水资源管理的短期使用和收益承包给了管水员,并没有将水资源的可持续利用给管水员。管水员自身的主要动机是赢利,其次才是为用水户服务,结果造成用水户的权益得不保障。
3膜下滴灌技术的节水补偿问题的出路
3.1加大对节水的基础设施的资金投入
农业节水工程属于农村、农业的基础设施,政府对农业基础设施进行扶持,符合WTO规则。将农田滴灌、微喷灌等设施纳入农业基础设施建设范畴,国家给予扶持。将滴灌节水工程的首部(除过滤器国家已有补贴)及地埋部分(干支管管网)列入国家农业基础设施范围内由国家进行资金补助,对地面部分(分支管、毛管)由农民自行承担为主,国家给予低息或贴息贷款等扶持。建议借鉴国外对农田节水灌溉的扶持政策。如印度国家补贴节水工程投资的70%～90%;埃及、印度尼西亚的农民不交水费,农民只负责田间灌溉系统的维护;摩尔多瓦的灌溉供水成本全部由政府部门承担等等。同时,根据WTO的相关规定,对农民进行技术培训以及进行农田基本水利设施建设正属于“绿箱政策”部分。对它们的补贴是不受限制的。因此,国家和兵团要加大对农业供水等基础设施建设的资金和投入,以此来对膜下滴灌节水农业进行支持和保护。
3.2提高水价与再补贴政策
提高水价的根本目的是要节约用水,体现稀缺资源的价值所在。农民节约用水以后,其它部门也应当对其进行相应的经济补偿。因为节水是典型的具有外部经济的行为,如果不对其外部经济性进行补偿,“搭便车”的结果是谁也不节水。下图从边际成本方面说明了提高水价对农户用水行为的影响。
其中,P0是提高水价之前的水价,P1是提高水价之后的水价。Q0、Q1分别对应的是提高水价之前的用水量和提高水价之后的用水量。我们从图中可以看到提高水价之后,Q1
3.3引导民间资本加大农业节水投入
通过调研发现,目前兵团的膜下滴灌的投入仍以政府“输血”为主,由团场出面贷款购买节水设备,再通过节水收益偿还贷款,资金来源上采取政府全额补贴的政策。这种“输血”节水不是长久之计。因为目前应用膜下滴灌技术的地方大都处于经济条件不太好、农民人均收入水平较低的地区,再加上当地政府财政收入较为紧张,很难拿出大量资金用于节水灌溉建设,这也就间接地造成了节水灌溉尤其是膜下滴灌短期内很难在全国大面积推广。因此,要引导民间资本加大投入。政府在节水灌溉方面应逐步由“投资者”向“引导者”转变,通过为民间资本创造良好投资环境和制定优惠的政策措施,调动民间资本进入的积极,进而降低整个膜下滴灌的成本,使得节水农业的进程加快。
3.4改进滴灌技术,提高节水效益
我国灌溉节水的潜力巨大。多数地区灌溉水利用系数为0.4左右,水平高的地区已达0.45。按照目前节水灌溉的发展速度,未来使灌溉水利用系数达到0.6左右是完全有可能的。关键是依靠科技,只有不断改进完善已有技术,开发新的节水技术,提高节水器材设备的性能和质量,提高节水效率。根据调研发现,首先应加强过滤设施的研制和改进,膜下滴灌技术的难点是滴灌带或灌水器的堵塞。目前国内和兵团自产的过滤器性能欠佳,耐久性差,因此,研制和改进过滤设施十分必要。其次,就是要加强可降解地膜的技术研发,以便解决膜下滴灌技术的普通地膜对农作物、水源等造成严重的污染和对生态环境造成不可估量的损失,逐步消除“白色污染”,保护当地的生态环境。
3.5建立膜下滴灌节水农业补偿机制
膜下滴灌节水的实现应该以能够稳步增加农户收入为基本前提。节水的直接目的是节约水资源,膜下滴灌农业节水的实现需要资金的投入,技术的投入以及长效运行机制的保证。而农业节水补偿机制研究正是解决这些问题的关键和核心。只有将农业节水机制的理论研究应用于实践,并不断根据实际情况进行调整,设计出符合实际情况的
补偿机制(见图2),才能切实解决农业节水的补偿问题,从而真正实现农业节水。
膜下滴灌的节水补偿不是简单的经济补贴,而是从制度上、运行机制上着手,通过投入体制、管理体制的创新,引入市场化管理理念,应用政策工具、市场手段等方式来提高农户节水的积极性,并形成长效激励机制,以确保膜下滴灌节水长效运行下去。
参考文献
[1]节水灌溉是缓解干旱地区水资源紧缺矛盾的根本途径[EB/OL].http://www.ch ina-water.com.cn/pub/zgsl/slb/3b/t20061215_196021.htm.
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