五保供养制度

五保供养制度（精选7篇）

五保供养制度 篇1

农村五保供养制度是“针对农村中缺乏或丧失劳动能力、无依无靠、没有生活来源的老、弱、孤、寡、残疾人员, 由乡、村两级组织负责向其提供保吃、保穿、保住、保医、保葬和保教五个方面的援助的一种社会救助制度”。 该制度是我国农村地区开展的所有社会救助制度中制度延续性最好的社会救助制度, 它为农村鳏寡孤独和老、弱、残疾人提供了较好的生存权保障。

一、农村五保供养制度的发展困境

2006年1月, 国务院《农村五保供养工作条例》明确规定今后五保供养资金在地方人民政府预算中安排, 五保制度得到了进一步规范。但五保制度的发展空间逐步趋窄。原因是由于农村五保制度和低保制度存在制度重叠的问题越来越突出。两种具有高度重叠的制度同时存在必然导致社会保障资源的浪费。由于农村五保制度的覆盖人群包含低保制度的覆盖人群, 五保制度应该成为被调整对象。农村居民最低生活保障制度是“国家和社会为保障那些收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救助制度”, 其覆盖人群是农村中收入难以维持最基本生活的贫困人口, 农村贫困人口包括五保制度覆盖的鳏寡孤独及老、弱、残疾人。

除此之外, 农村五保制度和低保制度在制度目标、资金来源、救助标准等多个方面具有惊人的相同或相似性, 但同时又在救助内容和救助形式 (或供养方式) 方面存在较大差异。这样一来, 农村五保制度融入低保制度成为制度发展趋势, 但如何融入又成为一个值得思考的问题。五保制度的制度目标是保障农村鳏寡孤独及老、弱、残疾人的生存权, 生存权保障同样也是农村低保制度的制度目标。五保制度的资金来源在2006年新的《农村五保供养工作条例》明确界定为由国家财政主要负担, 这一点与农村低保制度是相同的。在救助标准方面, 五保制度的救助标准是“农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平, 并依据当地村民平均生活水平的提高适时提高。”农村低保制度的救助标准是由各地按照当地维持居民基本生活所需的衣、食、住费用, 并适当考虑水电煤气 (燃气) 费用以及未成年人教育费用确定, 对低保户按当地低保标准实行全额救济。五保的救助内容主要包括食物、衣物、住宿、医疗、丧葬和未成年人的教育, 主要是实物和服务的提供, 较少涉及救济金的发放, 而农村低保制度则与之相反, 主要是救济金的发放, 较少涉及实物和服务的提供。在救助形式 (或供养方式) 方面, 目前五保供养方式是由分散供养向集中供养转变, 集中供养率不断提高, “在构建和谐社会的大背景下, 以及新农村建设和民政部‘霞光计划’的推动下, 我国各级地方政府高度重视农村五保供养和敬老院建设工作, 纷纷提高供养标准和加强敬老院的建设力度, 取得了很大的成绩。”农村低保制度主要的救助形式是发放救济金, 辅以实物和服务提供, 被救济人群多处于分散的救助状态。五保制度如何融入农村低保制度是一个较具现实意义的命题。

二、农村五保供养制度发展趋势

理论界有一些具有代表性的关于五保制度发展趋势的主张, 如邹文开主张农村五保供养制度“未来将一路融入面对全体国民的最低社会保障制度”。笔者基本上赞同该观点, 但认为农村五保供养制度应该首先与农村居民最低生活保障制度融合, 至于融入面向全面的最低社会保障制度的部分, 由于目前城乡居民最低生活保障制度仍然处于相互分割的状态, 要视我国城乡居民最低生活保障制度的统筹情况再做决定。在做出五保制度将融入农村居民最低生活保障制度的发展趋势判定后, 便要针对如何融入农村低保制度进行进一步的思考。决定应该围绕着五保制度与农村低保制度的异同点展开, 把两者相同、相似的地方合并起来, 相异的地方进行重点探讨。五保制度和农村低保制度在制度目标、资金来源、救助标准等方面存在一定相同或相似的地方, 在救助内容和救助形式 (或供养方式) 方面存在较大差异。五保制度的制度目标、资金来源和农村低保制度是相同的, 此处的整合简洁明了, 不需要过多的考虑。两者在救助标准方面存在的差异不明显, 相似性大于相异性, 从社会救助的制度使命, 即“保障社会成员最低社会或水平”方面考虑, 救助标准应该选择两者中较高的, 且随着社会经济水平的发展逐步提高, 以更好地保障部分生活困难的农村社会成员的生存权。五保制度和农村低保制度的覆盖人群是重复的, 但需要重点指出的是, 五保救助人群是五保制度和农村低保制度双重覆盖的人群, 如何避免该人群在五保制度融入农村低保制度后, 救助水平出现下降是很重要的一个问题。五保制度和农村低保制度在救助内容和救助形式 (或供养方式) 方面存在的差异, 可以在五保制度融入低保制度时, 通过特殊的安排来解决。综上, 五保供养制度的发展趋势应为:逐步转变为农村居民最低生活保障制度下的一个相对独立的综合补充救助项目, 项目的覆盖人群为原五保救助人群, 不扩充覆盖范围, 这样的做法是为了使农村鳏寡孤独及老、弱、残疾人在享受农村低保的救助后, 仍能享受五保项目的救助, 提升救助效果。救助的内容与原五保制度保持不变, 供养方式按照地区实际在集中供养和分散供养之间做出理性选择, 既要看到集中供养的经济性, 也要看到分散供养在救助人群精神保障方面具有的先天优势。

三、农村五保供养制度发展规划

五保供养制度转变为农村居民最低生活保障制度下的一个相对独立的综合补充救助项目的具体操作, 可以通过对五保项目进一步解析:

1.农村低保制度下的五保供养项目的具体内容

农村低保制度下的五保供养项目是农村居民最低生活保障制度下的一个相对独立的综合性补充救助项目, 覆盖人群为农村最低生活保障制度覆盖人群中的部分鳏寡孤独及老、弱、残疾人, 在保吃、保穿、保住、保医和保葬方面给予生活照顾和物质帮助, 主要是对农村最低生活保障制度起一个辅助支撑作用。五保供养项目的性质为社会救助中农村最低生活保障制度下的一个相对独立的综合性补充救助项目, 相对独立性主要表现在新型五保供养项目的保障覆盖人群、保障水平、保障方式等方面存在一定的独立性, 有别于农村最低生活保障制度。新型五保供养项目的保障人群仍是农村中的鳏寡孤独及老、弱、残疾人, 不同于现有农村五保制度的地方为:该部分人群在享受农村最低生活保障制度保障的基础上, 附加性的享受五保供养项目, 保障责任主体为国家, 且农村居民最低生活保障制度以经济救助为主, 五保供养项目应以实物和服务救助为主。

2.农村低保制度下的五保供养项目的保障方式

农村低保制度下的五保供养项目的保障水平不应低于当地村民的平均生活水平 。经费来源应由中央和地方财政按比例提供。监管方式除了传统的政府监管, 还应积极引入社会监管。至于供养方式的选择要结合地区实际进行, 如果按照上述构想, 五保供养成为农村最低生活保障制度的补充项目, 分散供养的五保人群在获得农村最低生活保障制度经济保障的基础上, 还能享受新型五保供养项目为其提供的实物和服务救助。

参考文献

[1]郑功成.社会保障学[M].北京:中国劳动社会保障出版社, 2005:280.

[2]徐清照.我国农村居民最低生活保障制度发展趋势研究[J].理论学刊, 2009 (1) .

[3]王洪春.社会保障学[M].合肥:合肥工业大学出版社, 2007:226.

[4]李春根, 赖志杰.新时期我国农村五保供养制度存在的问题与完善对策[J].山东财政学院学报 (双月刊) , 2008 (2) .

[5]邹文开.我国“五保”供养制度的沿革及其前景分析[J].求索, 2004 (1) .

[6]孙光德, 董克用.社会保障概论[M].北京:中国人民大学出版社, 2004:29.

五保供养制度 篇2

上个月，我村的沈某夫妻俩都不幸在一起意外事故中身亡。由于沈某是獨子，其父母早亡，而岳父母远在云南，所以他们的13岁孩子小鹏一夜之间成了无依无靠的孤儿。如今，孩子的吃穿都是靠邻居们接济，更别说完成中学学业了，村民们都希望给小鹏办个“五保”手续，让他享受农村“五保”供养待遇。请问，这是否可以？

读者：钱有华

钱有华同志：

“五保”是指保吃、保穿、保住、保医、保葬。《农村五保供养工作条例》第6条规定：“老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。”可见，不满16周岁的村民，只要符合上述规定的条件，就有权享受农村“五保”供养待遇。“五保”供养的内容包括：（1）供给粮油、副食品和生活用燃料；（2）供给服装、被褥等生活用品和零用钱；（3）提供符合基本居住条件的住房；（4）提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料；（5）办理丧葬事宜。

《农村五保供养工作条例》第9条还对正在接受义务教育的未成年“五保户”的供养内容作出了特殊的规定：“农村五保供养对象未满16周岁或者已满16周岁仍在接受义务教育的，应当保障他们依法接受义务教育所需费用。”

根据来信所述，小鹏父母双亡，已无法定抚养人，本人又无劳动能力、无生活来源，其情况符合以上规定，所以，他可以享受农村“五保”供养待遇，并应当保障他依法接受义务教育所需要的费用。

小鹏现在可以向村民委员会提出申请。如果小鹏无法表达意愿，可以由村民小组或者其他村民代为申请。相信，县民政部门会尽快批准给予其“五保”供养待遇的。

安徽杰创律师事务所律师：潘家永

五保供养制度 篇3

一、我国农村五保供养制度发展历程回顾

新中国成立后, 党和国家十分关心农村鳏寡孤独残疾人的生存权保障问题, 但囿于国家财力有限, 在创立农村五保供养制度时, 国家财政缺位, 五保制度转变为依靠集体经济支撑的集体救助事业。这与社会救助制度的定义存在一定的出入, 社会救助制度是指“公民因为各种原因导致难以维持最低生活水平时, 由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供款物接济和服务, 以使其基本生活得到基本保障的社会救助制度。”正是由于该问题的存在, 农村五保供养制度的发展历程被划分为集体救助 (包括农业合作社和村提留、乡统筹两个阶段) 和国家救助 (包括农业税和后农业税两个阶段) 两个时期, 集体救助时期始于制度创立的1956年, 止于2000年农村税费改革安徽试点, 2000年至今为国家救助时期, 即2000年国家财政才开始承担五保供养资金。《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》和《高级农业生产合作社示范章程》两份文件的发表, 标志着农村五保供养制度创立并进入了农业合作社阶段, 同时也是集体救助时期的起点。该阶段的筹资主体为生产队, 筹资客体为生产队提留的公益金, 筹资程序为集体经济在分配前预留一定量的公益金用于五保供养制度。十一届三中全会以后, 家庭联产承包责任制施行, 集体经济实力弱化, 五保供养制度开始逐步进入村提留、乡统筹阶段。村提留是承包经营集体土地和其他生产项目的社员和企业向村集体经济组织缴纳的管理费和集体积累。乡统筹费是指乡 (镇) 合作经济组织依法向所属单位 (包括乡镇、村办企业、联户企业) 和农户收取的, 用于本乡 (镇) 范围内的村两级办学 (即农村教育事业费附加) 、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业的款项。但是直到1994年1月, 国务院才颁布了我国第一部关于五保供养工作的专门法规《农村五保供养工作条例》, 规定五保供养所需经费和实物, 应当从村提留或者乡统筹费中列支, 不得重复列支, 在有集体经营项目的地方, 可以从集体经营的收入、集体企业上交的利润中列支。2000年农村税费改革安徽试点, 农村五保供养制度进入农业税阶段, 同时2000年也是国家救助时期的开端。该阶段的筹资主体为国家, 筹资客体为农业税附加, 筹资程序为国家依据税法征收农业税附加。税费改革取消了“村提留和乡统筹”, 农民按一定比例缴纳农业正税和农业税附加。农业附加税用于村干部工资、村办公经费和农村五保供养等支出, 不足的部分主要由上级政府通过财政转移来解决。2004年农业税及其附加取消, 农村五保供养制度进入后农业税阶段。2006年1月, 国务院发布了新修订的《农村五保供养工作条例》, 明确规定今后五保供养资金在地方人民政府预算中安排。

二、我国五保供养制度救助模式的转变与问题

通过对我国农村五保供养制度发展历程的回顾, 可以发现五保制度在由集体救助模式向国家救助模式转变的过程中出现过三次救助水平的波动。第一次是十一届三中全会后家庭联产承包责任制施行, 集体经济弱化, 农村五保供养资金出现困难。第二次救助水平的波动出现在2000年农村税费改革安徽试点后, 从表面上看, 这次税费改革稳定了五保资金的供给, 但实际情况却是各级财政五保资金的转移支付方面缺乏规范性, 互相推诿现象严重。第三次救助水平的波动出现在2004年农业税及其附加取消时, 从 2004—2006年间, 五保资金的筹集再次出现由于各级财政在农保资金分担比例方面划分不明确的问题, 各级财政相互推诿。三次波动的出现表明我国农村五保供养制度筹资机制的设计是存在缺陷的, 筹资主体和筹资客体几经变化, 筹资程序方面存在筹资渠道单一, 各级财政在筹资责任分担比例不清的问题, 具体情况可以通过表1反映出来:

我国农村五保供养制度在进入国家救助时期后, 筹资主体转变为国家, 按照公共产品理论来说, 这种筹资主体的选择是正确的。五保供养制度是为农村鳏寡孤独残疾人设立并提供保障生存权的纯公共产品, 这与“政府主要是通过无偿征税来提供纯公共品”的理论主张是一致的。但考虑到社会保障社会化趋势和社会救助的内涵, 现有筹资机制的筹资主体仍有优化空间。筹资客体伴随着筹资主体的优化, 也需要进一步的优化, 可以不仅仅局限于财政资金。筹资主体和筹资客体发生变动的情况下, 必然会导致筹资程序的变化。对我国农村五保供养制度现有筹资机制进行优化, 夯实五保制度的物质基础, 可以实现五保制度的优化, 为农村鳏寡孤独残疾人提供更好的生存权保障服务。

三、我国五保供养制度的完善

在回顾我国农村五保供养制度发展历程的基础上, 从筹资机制的角度思考五保制度在由集体互助向国家救助转变的过程中出现三次救助水平波动的原因, 提出一个构建合理、高效和可持续的筹资机制为核心的农村五保供养制度优化方案。方案的具体情况如图1所示:

在图1中, 整个农村五保供养制度完善方案的核心是构建合理、高效、可持续的农村五保供养制度筹资机制。构建合理、高效、可持续的筹资机制应该从筹资主体、筹资客体和筹资程序三个方面着手:

(一) 筹资主体

社会保障社会化其中一个很重要的内容是社会保障基金的筹资社会化, 该筹资社会化包括筹资主体的社会化, “社会保障基金制度必须坚持社会性方向” 。同时在社会救助的定义中也提到, 社会救助是由国家和社会提供的。所以在图1中筹资主体的优化提出了变国家的一元主体结构为国家和社会二元主体结构。

(二) 筹资客体

现有的筹资客体为国家财政资金, 虽然该做法符合财政学公共产品理论的相关主张, 但从提高农村五保供养救助水平的角度来看, 现有福利彩票收益在五保资金投入数额方面仍有很大的提升空间, 社会慈善资金作为一种筹资客体也是大有作为的。

(三) 筹资程序

筹资程序的优化主要是明确各级财政间的筹资分担比例和拓宽筹资渠道。我国的“财政体制是 ‘一级政府, 一级财政’, 因此不能抹杀任何一级政府的筹资义务, 否则就是实际上否认了这一级财政的公共性质。”在财政学关于公共产品供需关系的理论中存在一个供需倒挂的问题, 即财政级别越低其所面临的与之相对应的公共产品需求级别的需求量越大。基于财政受财力所困难当重任, 在这种情况下, 财政较高的层级要对财政较低的层级进行财政资金的转移支付, 结合实际, 即中央政府要承担主要的五保资金筹集比重, 在地方财政吃紧的情况下, 要及时、足额地进行财政转移支付。筹资渠道的拓宽可以结合筹资客体的变动而进行调整。

参考文献

[1]郑功成.社会保障学[M].北京:中国劳动社会保障出版社, 2005:280.

[2]王洪春.社会保障学[M].合肥:合肥工业大学出版社, 2007:206.

[3]陈共.财政学[M].北京:中国人民大学出版社, 2007:43.

[4]殷俊, 赵伟.社会保障基金管理新论[M].武汉:武汉大学出版社, 2007:5.

农村分散五保供养协议 篇4

甲方：(乡镇人民政府)乙方：(义务包户责任人)丙方：（分散五保供养对象)根据中华人民共和国国务院《农村五保供养工作条例》第六条、《河南省实施<农村五保供养工作条例>办法》第七条规定,经本人申请、村委会审查、乡镇人民政府审核、报市民政局审批备案，确定张青选为五保供对象(分散)，三方签订如下分散供养协议:

1、甲方按照《条例》要求，在吃、穿、住、医、葬（教)方面给予物质帮助。(1)丙方是未成年的，应保障其接受义务教育的权利。(2)有了法定赡养人、抚养、抚养义务人，且法定义务人有赡养、扶养、抚养能力的，或年满16周，已结束在生活，有劳动能力，或重新获得稳定生活来源的,或丙方死亡的,经甲方审核上报后,停止其分散五保供养,收回《五保供养证》。(3)监督、检查乙方执行协议。

2、乙方必指定专人为丙方的义务包户责任人,义务包户责任人不但要负责帮助料理丙方日常基本生活,还要经常查问五保对象的住房状况、身体情况及生活起居中的团难,确实找不到包户抚养人的由村委会扶养。

3、丙方应遵守党和国家的有关政策法规,服从住地组织的管理,遵守村民公约。个人财产丙方可继续使用，但不得自行处理,对于无劳动能力的分散五保户，个人责任田地由乙方或受委托包户责任人代管,可以转包代租,所得收益由乙方或受委托包户责任人建账管理，不得挪做它用,主要用于丙方应急开支。去世后,乙方或包户责任人要及时送到殡仪馆进行火化。火化后市民政局会一次性支付丙方原享受的一年供养金，作为丧葬补助费。

4、甲方必须每季度对分散五保对象家庭进行一次巡访,检查乙方和包户责任人执行职责情况,必须要有检查记录。如包户人没有尽责造成丙方不能正常生活的,由乙方承担责任,并及时调换包户责任人，如确无法落实义务包户责任人的，应及时向民政局汇报,建议纳进敬老院集中供养。

5、甲、乙两方要认真执行协议，如不履行本协议,造成丙方受冻、受饿，因病照管不周发生非正常死亡的,视情追究有关职员责任。

6、本协议仅限丙方分散五保供养期内有效，如丙方要求供养形式变更，经甲、乙两方申请、审核上报、市民政局审批后,另外签订相关协议执行。

7、本协议未尽事宜,可甲、乙、丙三方协商解决。

8、三方应共同遵守本协议,需更改协议或中途解除协议，应三方协商解决。

9、本协议一式三份，甲、乙双方各执一份，市民政局留存一份。甲方(签名)(盖章):乙方（签名）(盖章)：

丙方(签名)：

受委托包户责任人签名:

村民委员会见证人(三人以上村民代表)(签名）：

五保供养制度 篇5

据了解，新修订的《条例》重点修改了有关农村五保供养资金渠道的规定，将原条例规定的从乡统筹、村提留中筹集。修改为主要由财政保障。新《条例》明确今后五保供养资金将在地方人民政府预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助。

民政部部长李学举表示，这一规定将农村最困难的群众纳入了公共财政的保障范围，实现了五保供养从农民集体内部的互助共济体制，向国家财政供养为主的现代社会保障体制的历史性转变。

据介绍，新《条例》还明确规定了农村五保供养资金的补充渠道：一是有农村集体以营等收入的地方，可以从农村集体经营等收入中安排资金，用于补助和改善农村五保供养对象的生活；二是农村五保供养对象将承包土地交由他人代耕的，其收益归该农村五保供养对象所有。为了确保五保供养资金用于农村五保供养，新《条例》明确要求：农村五保供养资金，应当专门用于农村五保供养对象的生活，任何组织或者个人不得贪污、挪用、截留或者私分。

此次《农利五保供养工作条例》修改的主要内容还包括：改革农村五保供养的审批管理程序，强化监督管理，建立五保供养标准自然增长机制，加强五保供养服务机构建设与管理，保障五保供养对象的合法财产权利等。

据悉，民政部已要求各级民政部门要多渠道、多形式地解决好五保供养对象的住房难问题，尽快实现全国五保供养对象居有其屋，屋可安居。并充分发挥农村五保供养、新型农村合作医疗和农村医疗救助三项制度的综合作用，逐步探索解决五保供养对象就医看病难的有效办法。

《农村五保供养工作条例》(节选)

第二章供养对象

第六条老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。

第七条享受农村五保供养待遇，应当由村民本人向村民委员会提出申请；因年幼或者智力残疾无法表达意愿的，由村民小组或者其他村民代为提出申请。经村民委员会民主评议，对符合本条例第六条规定条件的，在本村范围内公告；无重大异议的，由村民委员会将评议意见和有关材料报送乡、民族乡、镇人民政府审核。

乡、民族乡、镇人民政府应当自收到评议意见之日起20日内提出审核意见，并将审核意见和有关材料报送县级人民政府民政部门审批。县级人民政府民政部门应当自收到审核意见和有关材料之日起20日内作出审批决定。对批准给予农村五保供养待遇的，发给《农村五保供养证书》；对不符合条件不予批准的，应当书面说明理由。

乡、民族乡、镇人民政府应当对申请人的家庭状况和经济条件进行调查核实；必要时，县级人民政府民政部门可以进行复核。申请人、有关组织或者个人应当配合、接受调查，如买提供有关情况。

第八条农村五保供养对象不再符合本条例第六条规定条件的，村民委员会或者敬老院等农村五保供养服务机构(以下简称农村五保供养服务机构)应当向乡、民族乡、镇人民政府报告，由乡、民族乡、镇人民政府审核并报县级人民政府民政部门核准后，核销其《农村五保供养证书》。

农村五保供养对象死亡，丧葬事宜办理完毕后，村民委员会或者农村五保供养服务机构应当向乡、民族乡、镇人民政府报告，由乡、民族乡，镇人民政府报县级人民政府民政部门核准后，核销其《农村五保供养证书》。

第三章供养内容

第九条农村五保供养包括下列供养内容：

(一)供给粮油、副食品和生活用燃料；

(二)供给服装、被褥等生活用品和零用钱；

(三)提供符合基本居住条件的住房；

(四)提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料； (五)办理丧葬事宜。 农村五保供养对象未满16周岁或者已满16周岁仍在接受义务教育的，应当保障他们依法接受义务教育所需费用。

农村五保供养对象的疾病治疗，应当与当地农村合作医疗和农村医疗救助制度相衔接。

第十条农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整。

农村五保供养标准，可以由省、自治区、直辖市人民政府制定，在本行政区域内公布执行，也可以由设区的市级或者县级人民政府制定，报所在的省、自治区、直辖市人民政府备案后公布执行。

国务院民政部门、国务院财政部门应当加强对农村五保供养标准制定工作的指导。

第十一条农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排。有农村集体经营等收入的地方，可以从农村集体经营等收入中安排资金，用于补助和改善农村五保供养对象的生活。农村五保供养对象将承包土地交由他人代耕的，其收益归该农村五保供养对象所有。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。

中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。

农村五保供养资金，应当专门用于农村五保供养对象的生活，任何组织或者个人不得贪污、挪用、截留或者私分。

第四章供养形式

第十二条农村五保供养对象可以在当地的农村五保供养服务机构集中供养，也可以在家分散供养。农村五保供养对象可以自行选择供养形式。

第十三条集中供养的农村五保供养对象，由农村五保供养服务机构提供供养服务；分散供养的农村五保供养对象，可以由村民委员会提供照料，也可以由农村五保供养服务机构提供有关供养服务。

第十四条各级人民政府应当把农村五保供养服务机构建设纳入经济社会发展规划。

县级人民政府和乡、民族乡、镇人民政府应当为农村五保供养服务机构提供必要的设备、管理资金，并配备必要的工作人员。

第十五条农村五保供养服务机构应当建立健全内部民主管理和服务管理制度。

农村五保供养服务机构工作人员应当经过必要的培训。

第十六条农村五保供养服务机构可以开展以改善农村五保供养对象生活条件为目的的农副业生产。地方各级人民政府及其有关部门应当对农村五保供养服务机构开展农副业生产给予必要的扶持。

第十七条乡、民族乡、镇人民政府应当与村民委员会或者农村五保供养服务机构签订供养服务协议，保证农村五保供养对象享受符合要求的供养。

村民委员会可以委托村民对分散供养的农村五保供养对象提供照料。

第五章监督管理

第十八条县级以上人民政府应当依法加强对农村五保供养工作的监督管理。县级以上地方各级人民政府民政部门和乡、民族乡、镇人民政府应当制定农村五保供养工作的管理制度，并负责督促实施。

第十九条财政部门应当按时足额拨付农民五保供养资金，确保资金到位，并加强对资金使用情况的监督管理。审计机关应当依法加强对农村五保供养资金使用情况的审计。

第二十条农村五保供养待遇的申请条件、程序、民主评议情况以及农村五保供养的标准和资金使用情况等，应当向社会公告，接受社会监督。

第二十一条农村五保供养服务机构应当遵守治安、消防、卫生、财务会计等方面的法律、法规和国家有关规定，向农村五保供养对象提供符合要求的供养服务，并接受地方人民政府及其有关部门的监督管理。

五保供养制度 篇6

一直以来, 五保对象都是我国农村最弱势、最底层的群体, 因此作为保障他们正常生活的农村五保供养制度也一直是我国社会保障制度的重要组成部分, 是我国社会救助体系里的重要一环。这里的五保供养制度是指对农村社会中“无经济能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人, 或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人或者未满16周岁的未成年人在吃、穿、住、医、葬等方面给予生活照顾和物质帮助的一项农村社会救助制度”。该制度从1956年开始至今, 虽然历经坎坷, 但还是坚持了下来, 并且不断得到了完善, 特别是在免除农业税以后, 新修订的《农村五保供养工作条例》自2006年3月l日起施行以来, 将农村五保供养对象纳入了公共财政的保障范围, 完善了管理与监督措施, 强化了法律责任, 确立了新型农村五保供养制度的构架, 五保供养制度也逐渐成为农村社会救助体系中不可或缺的组成部分。鉴于我国五保对象的主要群体是无依无靠的老年人以及小部分孤儿和残疾人士, 因此, 广大学者在研究农村五保供养制度的时候往往将其作为农村五保老人的养老制度来展开探索, 本文研究亦如此。

根据《农村五保供养工作条例》, 对农村五保老人一般有两种供养方式:一种是在福利院进行集中供养方式, 称为集中供养;另一种是政府每年拨一定数量的经费给五保老人所在的村, 由村负责照料五保老人生活的供养方式, 称为分散供养。本来两种供养方式都是国家所支持的五保老人养老方式, 奈何如今却出现全国各地大力发展集中供养, 追求“集中供养率”的提升而忽视分散供养的奇怪现象, 为此, 笔者特别针对该现象做了有关梳理, 阐释集中供养火热发展的原因, 分析过度发展集中供养的弊端, 最终力求达到五保老人的供养可以真正做到以人为本, 尊重五保老人养老的自主选择权, 使两种五保供养方式得到平衡发展, 真正让五保老人“老有所养、老有所乐”。

国内学者对五保供养制度的主要围绕三个层面在进行:首先是对该制度本身发展过程的探索, 包括对其历史脉络的梳理, 对整体制度框架的搭建以及对该制度在法律方面发生的变迁、转折的思考 (吴晓林、彭忠益, 2007;宋士云, 2007;王先进, 2007;肖林生, 2009;陈晨, 2010;韩君玲, 2012) ;第二个方面则是对五保供养制度所包含的社会救助理论做一定的剖析, 用理论来支撑五保供养制度的运行实施, 也将该制度作为某种理论的实践形式 (任丽红, 2008;何小勤, 2011) ;当然近期研究的最多的当数五保供养制度在不同地域实践模式以及在各地实践模式中出现的问题和对策研究, 其中就包括对集中供养和分散供养的对比研究 (汪文新等, 2006) , 而且许多研究者都的目光都不约而同地聚焦在五保老人的集中供养方式上面, 积极探索集中供养的新模式 (程文娟2007;杨光明, 2012;李治2012) , 对集中供养率的追求更是遍地可见 (顾定洋2006;) , 很多地区甚至将集中供养率的提升作为地方官员的政绩表现之一, 由此可见, 很多研究者都认为集中供养方式优于分散供养方式, 所以要大力发展集中供养方式。

二、五保供养:社会偏向于发展集中供养的原因分析

1、霞光计划

霞光计划, 指民政部于2007年1月开始启动的“农村五保供养服务设施建设霞光计划”, 该计划在“十一五”时期, 在政府投入的基础上, 利用发行福利彩票筹集的彩票公益金, 修建、改建一批敬老院等农村五保供养服务机构以及散居五保对象的集中居住点, 集中解决各地农村五保供养设施滞后的问题。在构建和谐社会和社会主义新农村的背景下, 民政部积极推动“霞光计划”的实施, 各级地方政府高度重视农村五保供养和敬老院建设工作, 纷纷提高供养标准和加大敬老院的建设力度, 崭新、整洁的敬老院成为新农村建设中一道亮丽的风景。同时, 一些省份层层下达集中供养人数和集中供养率指标, 并将其纳入年度考核指标, 有的地方甚至提出了农村五保集中供养率达到80%的硬性目标, 期望在较短的时间将农村五保集中供养率提高到一个较高的水平。不得不说, 霞光计划确实是近几年来各地集中养老迅速发展的巨大推动力, 为集中供养方式的发展提供了坚实的政策基础以及资金基础。

2、批量养老, 机构养老节省投入、便于管理

根据联合国《世界人口统计》显示2010年到2050年, 中国60岁以上人口将由12.3%上升到31.1%。中国作为亚洲地区的第一人口大国, 老龄化问题日益突出。随着人口老龄化的加剧, 五保供养的老人的数量也逐步攀升, 而五保集中供养相对于分散供养方式能够更为高效地保障五保老人的日常生活, 在老人的吃穿住医葬方面能够提供更为直接和便捷的保障, 由于集中供养方式此种管理的方便性, 因此受到越来越多基层政府管理人员的青睐。当然, 包括霞光计划在内的政策扶植, 五保集中供养工作一直都在持续向前, 国家和政府的对其发展的关注度也持续增大, 财政投资力度也在逐步增加, 从而使五保老人的衣食住行也在随着社会的发展进步而得到不断改善, 这固然是一种纵向的发展和进步, 但是从横向上来看, 现如今在集中供养下的五保老人也只是能够维持基本生活, 远远达不到普通农村的平均生活水平, 同时, 五保集中供养方式对老人心理方面也造成了不同程度的影响和限制, 片面追求五老供养方式的集中供养也会出现越来越多的弊端。

三、片面追求集中供养的弊端

1、乡村干部为满足指标赶人进养老院

很多乡镇以及村里干部为了达到省市规定的一层层“集中供养率”的指标, 经常规劝五保老人住进养老院, 对于规劝不听的老人还不惜用哄骗甚至更加强硬的手段 (例如直接将五保老人的家产变卖充公) 迫使五保老人进行机构养老, 而对于五保老人自身的养老意愿不管不顾。事实上在现实中, 有一些五保老人并不愿意入住敬老院享受集中供养。之所以不愿入住敬老院集中供养, 其主要考虑因素是:首先, 经济上“不划算”, 有的老人拥有一定的私人财产, 担心入院后“充公”。加之供养标准提高后, 分散供养和集中供养标准的差距缩小, 尚有部分劳动能力的老人确实不愿意入住, 因为那样的话生活费就不能自由支配, 感觉“不自由、不划算”;第二, 观念、生活上的不适应, 老人们大都恋乡眷土, 加上多年的独居生活, 很多五保老人担心适应不了异地集中供养的生活, 不容忽略的是, 确实有部分老人的个人生活习惯与敬老院标准化的生活制度格格不入, 从而引发矛盾, 造成很多五保老人情绪不佳;第三, 一些敬老院和社会福利中心在位置选择、建筑布局上欠合理, 老人们入院感觉不方便, 五保老人一旦住进养老院就再也不能回到原先的村子里去, 因为只要五保老人住进养老院, 其家产就会立即被卖掉充公, 即使再回到村子里也不能回到自己的家中。

2、集中供养机构盲目发展硬件, 五保老人“失语”严重

虽然在各种政策的扶持下, 集中供养的机构和设备在逐步发展和完善, 但是在集中供养机构的人员配备上面仍然很欠缺, 很多地方的机构只配备有食堂工作人员, 负责五保老人的衣食住行, 没有专业的护工和社工, 这直接导致了集中供养方式的片面发展, 集中供养方式下的五保老人虽然有吃有穿, 但是精神和心理上的需求远远得不到满足, 相反, 很多五保老人表示在养老院通常会遭受到歧视和侮辱, 因为远离了自己熟悉的社区, 由于社会和历史的原因, 五保老人也没有经济收入, 处在农村边缘位置上, 社会地位低下, 加之五保老人的向上诉求渠道不畅通, 所以他们的人格与尊严经常遭到损害, 这种人格与尊严的损害, 既来自养老院的工作人员, 也来自院内其他五保老人。

3、集中供养老人频频出走

五保供养制度对五保户 (尤其是五保老人) 的生活稳定一直发挥着重要作用。同时, 城市以各类养老院、老年公寓的形式集中照顾老年人, 为我国老年人养护以及社会化养老也开辟了新的途径。然而, 集中供养的老年人出走现象屡见不鲜, 这不得不引起我们的巨大反思。集中供养养老方式是否满足老年人的养老诉求?也有研究者对此专门展开了相关研究, 张昭对集中供养老人出走的行为进行了分类探讨, 将其分为不适型出走、恋家型出走、受挫型出走和失落型出走四种类型, 并且仔细分析了集中供养老人出走的原因, 其中非常重要的原因就是很多老年人入住养老机构是非自愿选择的结果, 无法适应新的生活方式以及居住环境带来的巨大变化, 这些变化正式正是迫使集中供养老人出走的根本性原因。

四、结论与建议:五保供养制度应当平衡、健康发展

1、“集散共进”、“集散结合”, 尊重五保老人的自主养老意愿

虽然集中供养方式可以为更多的五保老人提供较充实的物质保障, 但是五保老人的养老方式的最终决定权还是应该在五保老人自身的选择上面。因此, 我们不能一味地强调集中供养方式的发展, 对于分散供养体系的健全也要下足功夫, 切实保障选择分散供养的五保老人也能够拥有比较充裕的物质基础, 缩小集中供养和分散供养的待遇差距。同时, 我们可以将两种供养方式结合起来, 保留五保老人的私人财产, 可以让五保老人在家住几个月之后再到养老院住一段时间, 让五保老人充分自由地选择适合自己的养老方式和养老环境。

2、对集中供养的投入应当全面化, 加强引力, 减小推力

对集中供养的发展, 应当是加强其吸引力, 而不应该再出现村干部硬性要求五保老人去养老院的事件。事实上, 加强集中供养方式的吸引力的重点在于提高集中供养机构服务人员的专业水平, 配备齐全的工作人员, 加大医务人员、护理人员和社会工作者的投入, 秉持专业的服务理念。政府有必要通过多种渠道来加强工作人员与五保老人之间的沟通, 良好的沟通会直接影响到五保老人集中供养的生活满意度, 同时, 各级政府也非常有必要利用多种宣传工具, 积极作好尊老、敬老的宣传工作, 让农村居民认识到尊老敬老爱老是宪法规定的每个公民应尽的义务。

3、集中供养五保老人定期回乡探望

五保供养制度 篇7

一、案情摘要

1、某乡原民政科办员陶某, 在乡镇有

关领导的授意下, 利用职务之便, 采取虚报五保供养对象名单, 冒领五保供养金和截留供养金的手段, 共截留供养资金23万余元, 除一部分用于乡镇帐外开支外, 伙同他人私分56000元, 挪用5万元。另外其个人还冒领了3万余元的五保供养金。目前, 被提起公诉的陶某等人, 法院已作出了有罪判决。

2、某镇民政科办员张某, 采取虚报五

保供养对象或截留五保供养对象供养金的手段, 挪用公款10万余元, 除用于弥补敬老院人员生活费差额和送礼开支外, 余款4万余元被其侵吞。此案已进入审查起诉阶段。

二、发案原因分析

1、五保供养对象的确定存在漏洞。

由于农村困难群众较多, 且许多群众对自己是否符合五保供养对象的条件并不清楚, 这就造成了供养对象的实际确定权掌握在了乡镇少数经办人手中。另一方面, 由于五保供养对象人数较多, 县民政部门无法对其真伪逐一进行核实, 也造成了个别乡镇经办人员虚报五保供养对象名单, 冒领五保资金的现象。某乡民政办的陶某就是钻了这个漏洞, 在2002年至2005年间, 虚报五保供养对象50余人, 截留资金23万余元。

2、公开渠道不畅通。

根据国务院颁布的《农村五保供养工作条例》第20条的规定“农村五保供养待遇的申请条件、程序、民主评议情况以及农村五保供养的标准和资金使用情况等, 应当向社会公告, 接受社会监督。”而实际上经县民政局核定的五保供养对象名单, 仅向各乡镇以发文形式公开, 但乡镇到各村的名单公开渠道并不畅通。有些村民组地处偏僻、交通不便, 广播、电视等信息不通, 加之很多的五保供养对象自身有身体缺陷, 行动不便、不识字等。致使有些早已被确定为五保供养对象的, 本人还不知道, 而其五保供养金却被少数经办人员截留侵占。办案中我们就发现有的困难群众在被确定为五保供养对象一、二年后竟然没拿到过一分钱的供养金。

3、五保供养金发放缺乏有效监督。

从2002年开始五保供养金发放实行逐人打卡发放, 即每个供养对象一张存折, 不直接发放现金。看似乡镇民政办不直接经手五保供养金, 五保户可以足额领到钱了, 但供养金的存折还是由民政办负责发放, 这又给个别经办人截留五保供养金留下了漏洞。某镇民政办的张某2002年至2004年间, 就利用截留的五保供养金存折, 安排他人帮其从信用社支取或自己去支取应该发放的供养金10余万元;而陶某更是骗取了16户五保供养对象的户口簿和印章, 支取供养金3万余元占为己有。

4、个别乡镇套取五保供养金现象严重。

少数乡镇由于开支过大而有些开支从账面上又难以处理, 便打起了五保供养金这块“唐僧肉”的主意, 采取截留和虚报冒领的方法套取五保供养资金设立“小金库”, 在帐外随意开支。这就给少数人的贪

1、进一步增强五保供养工作透明度。首先是对供养对象的确定要透明。将供养对象确定的标准、程序和初定名单进行公示, 杜绝少数人的暗箱操作;其次是相关信息公开渠道要畅通。基层政府可以通过有线广播或派员走村入户登门告知等方式, 将确定与否及供养金数额等信息明确告知当事人, 同时将此项工作纳入民政工作人员绩效考核范围, 强化民政工作人员的服务意识、责任意识;第三, 资金去向要公开。每年各级财政下拨到基层的民政资金不光是农村五保供养资金, 还有各种优抚、捐赠、灾减等社会救济金, 对这些资金的去向要逐笔及时在本行政区域内公开, 防止挤占、挪用、贪污等行为发生。

2、进一步加强对五保供养工作的监督。一方面, 县民政部门要加大监督核查的力度, 想方设法保证每一个供养对象的真实性, 保证每一分钱都要及时发放到供养对象的手中。另一方面, 各级财政、审计和纪检监察部门要加大对五保供养资金使用情况的审计和监督, 完善财务管理制度, 及时对截留、挪用供养资金的行为和人员进行纠正和处分。确保农村困难群众能够充分享受到党和政府对他们的关心和救助。

3、尽量减少五保供养金发放的中间环节。从上面两个案件不难看出, 五保供养金发放经过乡镇民政办, 是引发此类职务犯罪发生的重要原因。建议公共财政采取将资金划拨到银行, 再由五保供养对象凭身份证或户口簿到银行领取存折, 支取供养金的方式进行发放, 以最大限度的减少供养金被截留侵吞的现象。

我们只有加强对涉及农村五保供养资金职务犯罪的预防和查处, 建立更加完善的农村五保供养资金管理体制, 从而杜绝此类犯罪, 才能确实保障农村五保供养对象的正常生活, 维护社会的公平公正。使这部分农村特殊困难群体切实体会到社会对他们的关怀, 与我们一道共享国家改革开放的成果。

参考文献

[1]、孙琬钟, 国家工作人员公务犯罪界限认定与处罚实务全书, 国际文化出版公司, 2000.10