关于挑战与应对：民行检察监督制度的新发

关于挑战与应对：民行检察监督制度的新发（精选2篇）

关于挑战与应对：民行检察监督制度的新发 篇1

挑战与应对：民行检察监督制度的新发展

汤维建

【摘要】民行检察监督制度受到了空前强化，对该项制度的改革及由此导致的制度转型也正处在被强劲的推动中。民行检察监督制度获得强力推进的基本依据便是司法实践中不断增长的监督诉求，监督的范围在逐渐扩大，内含于监督中的观念性因素也在此过程中悄然转变，监督理念的现代化更新为监督制度的可持续发展提供了新的泉源基础。目前所需着力实现的制度转轨集中表现在：从有限监督到全面监督、从实体监督到程序监督以及从诉讼监督到社会监督等三大“转向”之上，由此呈现出民行检察监督制度新发展的完整风貌。

一、民行检察监督制度所处的历史方位判断

1982年3月8日，《民事诉讼法(试行)》通过，检察机关对民事审判活动有权实施法律监督的基本原则得到确立。1989年3月，《行政诉讼法》通过，检察机关对行政诉讼有权实施法律监督的基本原则也得到确立。1991年4月，《民事诉讼法》修改实施，抗诉制度由此产生。也正是从1991年开始，检察机关就民事裁判和行政裁判提出抗诉的实践步伐开始迈出，迄今，民行检察监督制度在诉讼法层面已有接近30年的历史[3]，而在实践层面，其历程已达20年。

2007年再次修改《民事诉讼法》，其中包括民事检察监督制度的完善。这主要表现在两个方面：一方面完善了抗诉制度的运作机制，另一方面又增加了大量的监督事由。尤其是在所增加的监督事由中，除将原来的实体型事由做出细化规定外，其最为引人注目的变化乃是增设了较多的独立性程序事由。其结果是，不但原来实体性的事由因为具体化而强化了，同时还在实体性抗诉事由之外，增加了独立的程序性抗诉事由。这表明，民行检察监督制度在立法层面逐渐地获得了强化。

最高人民检察院于2001年8月召开了第一次全国民事行政检察工作会议。会议总结了十余年来民行检察工作的经验，提出了“维护司法公正，维护司法权威”的民行监督执法思想。2002年到2009年9月，全国检察机关向人民法院共提出民行抗诉案件95594件，发出再审检察建议37437件，通过再审，其改变率达60%到70%。

最高人民检察院先后出台了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》(2001年10月)等若干重要的司法解释，为民行检察监督的司法实践提供了基本准绳。不仅最高人民检察院出台了大量的规程，而且地方各级检察院也纷纷出台各种细则规范，加强了检察机关规范建设能力，促进了民事诉讼法、行政诉讼法等相关法律法规的修订。此外，检察系统还突破自身畛域，向规范创设的触角向人大、法院、司法行政、律协等领域延伸，形成或促成了大量交叉性、联合性规范性文件，在制度建设模式上获得创新的意义。2009年2月，最高人民检察院检察委员会审议通过《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》(2010年初印发)，重申对诉讼活动实行法律监督是宪法和法律赋予检察院的重要职责，要求各级检察院进一步加强对诉讼活动的法律监督工作。目前，民行检察监督制度正处在强化期、改革期、转型期。民行检察监督制度的强化，将从方方面面助推整体的检察监督制度的现代化改革。诚可谓：“民行加强则检察加强，民行改进则检察改进，民行发展则检察发展”。

二、民行检察监督制度所取得的成就(一)抗诉制度渐趋成熟，由点到面立体推进抗诉制度是老牌的检察监督制度，检察制度从抽象的基本原则到具体的制度规范，其最先的转折点乃是抗诉制度的形成。正是在抗诉制度形成后，民行检察监督制度方成为具有实际意义的制度，方从抽象的层面步入具体的层面。可以说，抗诉制度将整个民行检察监督制度给激活了，抗诉制度是民行检察监督制度由抽象法走向实定法的第一推动力，民行检察监督制度在抗诉制度的基础上，获得了日益强劲的发展。抗诉制度的成果主要体现在：其一，抗诉制度由点到面，受监督的案件类型由重点性安排到逐渐铺开，制度的实效性明显增强。其二，直接抗诉、提请抗诉和再审检察建议等三种抗诉领域的监督形式已然呈现。尤其是再审检察建议，更因其成为抗诉的前奏程序，而显现出了检察监督的章法和新理念。再审检察建议也有效地克服了所谓“倒

三角结构”[6]，发挥了基层检察院的基础性作用。同级的再审检察建议也在一定程度上实现了“同级抗”的制度愿望。

(二)监督功能日趋多元，监督理念有所更新监督功能在传统上是以一元化为特征的，这就是单纯的纠错。检察监督的纠错功能固然是有的，但如果局限于此，则显然不能适应现时代的发展需要，最终将窒息检察监督制度向前发展的活力。应当说，立法上对于检察监督制度提出来的功能要求就是这种一元化的要求，这反映了立法的时代局限性。然而检察监督的司法实践并未受此绝对制约，相反，它在制度功能方面进行了与时俱进的开拓，从而实现了由一元化到多元化、由封闭性到开放性以及由诉讼领域到全部社会领域的转变。概而言之，现代民行检察监督制度的功能体系除纠错外，还包括矛盾化解功能、社会功能等等。服判息诉、检察和解、检察建议等监督形式便典型地负载了这些新型功能。这些新型功能就其实质而言，已迥异于传统以矛盾对立性为特征的纠错功能，而诞生了一种以矛盾统一性为特征的配合协作功能。这些新型功能的产生，在语义学上，已改变了监督的原始内涵，而大大丰富了检察监督的概念含义。表现在这里的制度创新价值是里程碑式的，民行检察监督制度由此步入了和谐司法与和谐监督的宽阔领域。

(三)监督范围得到拓展，监督方式不断创新这主要表现在：其一，充分利用宪法对检察机关的定位和职能要求，开拓诉讼监督领域，并通过诉讼监督扩展到社会监督、行政监督等领域。比如在目前大调解体系的建设中，检察机关积极参与其中，发挥共建共创作用，便是这种职能扩张的表征。其二，充分利用民事诉讼法和行政诉讼法关于检察监督的基本原则，积极开拓诉讼监督职能，在督促起诉、支持起诉、对诉讼过程的监督以及执行监督等方面都开展了卓有成效的尝试或“试水”，为相应制度的形成奠定了基础。其三，根据监督实践的需要，创造性地探索了新型的监督方式，比如检察建议、检察和解、服判息诉、更换审执人员、查处错案背后的违法犯罪行为、发出纠正违法通知等等，均是民行检察监督通过积极开拓而提出的具有建设性意义的监督方法，大大丰富了诉讼法对监督方式的相对单纯的规定，为完善检察监督体系做出了贡献。

(四)监督环境全面优化，和谐司法纵横协同(1)人民代表大会及其常务委员会对民行检察监督工作的重视和支持。自2008年9月以来，全国已有9个省级人大出台了加强诉讼监督或法律监督的决议[7]。至于省级以下的人民代表大会及其常委会所通过的类似决议，则为数更多。由此也推动了人大监督工作的新发展，缓解了人大因缺乏个案监督权所长期形成的监督困境，开辟了人大监督工作的新境界。人大监督与检察监督之间的衔接机制作为重要课题被提上研究日程。

(2)法院的积极配合为民行检察监督的开展提供了和谐的司法环境。自2003年以来，全国已有22个省级检察院、90个分州市级检察院与同级法院就民行检察工作有关问题联合发文。地方司法机关的会签文件切实推动了检察院民行监督工作的进行，民行检察监督工作取得了明显进展。因此，目前民行检察监督良好局面的形成，在相当大的程度上，与法院的理性配合和通力合作是分不开的，这不仅体现了检法和谐司法关系的合力，同时也映现了检察监督多方面功能的生成。

三、民行检察监督存在的不足(1)监督范围狭窄。目前在理论上比较清晰的结论认为，检察监督由其基本原则所规制和派生，在诉讼领域主要涉及四大块内容，这就是：属于事后监督的抗诉再审、属于参与诉讼的诉中监督、属于公益诉讼的诉前监督以及属于审判延伸的执行监督。无论是民事诉讼还是行政诉讼，其检察监督均分布在这四大领域。就检察监督参与民行诉讼实施法律监督所处的时间段以及所针对的法院职能来说，这四大领域可谓达到了监督范围的“全覆盖”。这全覆盖的民行检察监督不仅仅具有理论依据和实践依据，同时还有立法原则、立法精神以及政策上的依据。前述人大常委会所作的决议或者类似文件，所要求的基本上都是对诉讼各个环节实施检察监督。然而不能不看到的是，目前民行检察监督在实际范围上还显得较为狭窄。抗诉再审监督是有明确法律根据的，因此目前的民行检察监督主要局限于这一领域。甚或即便在这一领域，其受监督的案型还通过各种规则或内部细则加以限缩，而仅就其列举的少数类型的案件实施法律监督，如涉及国家利益、公共利益的案件、涉及第三人合法权益保护的案件、涉及群体性纠纷的案件、涉及民生的重点案件等等。主要的着力点在于息事宁人，其次考虑到国家利益和公共利益。至于诉中监督、诉前监督以及执行监督，虽然在制度上和观念上有所突破，同时实践中也有多种试点，然而这三大领域的监督尚未制度性地、常规性地开展起来，实践中民众的强劲需求未能得到有效呼应，民怨也

比较集中在这些领域。民行检察监督的领域开拓是由点到面而进行的，但目前尚停留于点状监督，全面监督原则未能有所体现。

(2)监督效果不彰。民行检察监督相对于刑事检察监督来说乃属新生事物，普通百姓对此不甚了解，对其利用的自觉程度尚不高。可以说，民行监督监督制度目前还处在需要大力宣传的制度推广阶段。推广此一制度的最好形式就是由该制度的运行产生出源源不断的积极效果，由监督效果本身来作为宣传的载体，由监督效果生成人们对检察监督制度的信赖感。监督效果是民行检察监督制度的价值所在，是其内在生命力所在，应当受到高度关注。然而不能不指出的是，目前所表现出来的民行检察监督效果尚不如人意，一个直观的佐证就是其利用率并不高，许多检察院所抱怨的案源紧张或案件匮乏，就是例证。监督效果不彰的具体表现不仅在于其推动制度实践的价值不够明显上，同时还表现在监督的改变率、改判率、接受率、反馈率等等方面都处在低水平徘徊。监督者的被动状态未能获得有效改变，监督的刚性效果在制度层面缺乏保障，被监督者对监督者的正确意见拒绝接受，监督者也无救济之途。这需要通过制度完善来解决。同时在目前的制度框架内，监督效果还远未实现最大化。比如说，民行监督的力量相对薄弱，因而其办案的数量虽然在逐年上升，然而上升的速度极其缓慢，平均比例仅占法院审判案件总量的不到百分之一。监督案件的数量不形成足够规模，就难以产生应有的或理想的监督张力和监督效能，监督效果的非理想状态就难以改观。

(3)监督效率不高。监督效率与监督效果是关联在一起的：监督效率高，通常来说，监督效果就好;反之，监督效果不彰，通常也与监督效率不高相关。因此，要强化监督效果，要使民行检察监督制度深入人心，得到民众的信仰和利用，其关键的制度生长点就是监督效率要高。虽然监督效率在不同层级的检察院以及不同区域的检察院表现出来的差异是客观存在的，但总体而言，得出目前我国民行检察监督的效率不高的结论乃是有依据的。这主要表现在三个方面：即，速度慢、周期长以及数量少。目前民事诉讼法和行政诉讼法均未规定检察院提出抗诉的时效制度，因而检察院办理民行抗诉案件也缺乏应有的制度约束，从当事人向检察院提出抗诉申请，到检察院通过审查、立案以及到最后讨论决定是否抗诉，到最终实际地提出抗诉，以及法院再排期审判，到最后再审的结果出来，是一个非常缓慢而又漫长的过程，其办案周期之

长、速度之缓以及由此所决定的办案数量之少，就成为必然现象。有些案件甚至根本排不上队。监督效率低必然使涉案的当事人以及普通民众逐渐丧失对民行检察监督制度的信心和信念，通过典型案例树立起来的监督权威由此也被抵消或者削减。这与目前所倡导的建立高效公正权威的社会主义司法制度的目标或要求是严重不相适应的，应当尽快改变这种状态。

(4)监督机制不畅。监督机制是提升监督效率、强化监督效果的制度性前提，它所涉及的领域包含了从立案受理到再审裁判作出的全部过程，按照其自然步骤和环节，可以分为许多具体的机制，如立案机制、送达机制、审查机制、听证机制、讨论机制、评议机制、决断机制、审批机制、决策机制、监督理由阐述机制、监督文书撰写机制、参与监督过程的机制、检察建议机制、反馈机制以及跟踪监督机制等等。毫无疑问，这每一种机制均需要构建相应的规章制度予以体现和保障，制度和机制是一物两面的关系，监督机制不畅实质上便是监督制度不完善的表征或者另一种说法。因此，完善和健全监督机制的工程需要具体落实到制度建设之中，包括立法建设和规章建设，同时还涉及监督机构的设置、监督人员的配置、监督分工的合理安排、监督环节的衔接机制、监督管理制度等等方面。畅通监督机制，乃是完善监督制度的系统性工程。

四、民行检察监督所面临的挑战(1)民行检察监督所面临的观念上的挑战。要有效应对其他方面的挑战，首先要应对和克服观念上的挑战。盘踞在民行检察监督头上的不适时宜的观念主要有二：一是“重刑轻民”的监督观;另一是“重实体轻程序”的监督观。这两个观念的形成是同检察监督制度的历史渊源相联系的，它们构成了与现代监督观相对立的传统监督观。“重实体轻程序”的监督观，必然导致民行监督步履维艰，而其极端的表现无异于取消了对民行审判的检察监督。反之，强化了对民行审判程序性的检察监督，便在总体上强化了民行检察监督;总体上强化了民行检察监督，也就平衡了民行检察监督和刑事检察监督的比重关系，从而自下而上地改变了“重刑轻民”的监督观。

(2)民行检察监督所面临的立法上的挑战主要表现在：其一，民事诉讼法和行政诉讼法作为民行检察监督的基本准据，存在着总则和分则相脱节的弊端。两个诉讼法均规定了检察监督的基本原则，也同时规

定了抗诉再审监督制度，然而除此之外则无其他规定了。这在立法技术上存在的一个悬而未决的问题便是，除抗诉制度外，民行检察监督是否仍有其他制度空间上的作为?对此无论是否给出肯定或者否定的结论都是会引发争议的。不仅如此，其相关立法条文之少，内容之空疏，为实际操作带来了诸多困难。其二，检察监督立法自身的缺位，也制约了民行检察监督的发展和作用。诉讼法上的监督规范，所调整的乃是基于监督权的行使所发生的监督诉讼法律关系，表明的是监督者与被监督者以及其他诉讼参与者之间的相互作用;而检察监督法所调整的则是监督者自身的权能及其运作过程，表明的是自身内部的纵向关系，比如，如何受理当事人的申诉、监督管辖制度、监督审查制度、出庭监督制度等等，均应受监督法调整。其三，司法解释未能跟上实践的需要。比如对执行的监督、诉中的监督等等，究竟是否为民事诉讼法和行政诉讼法的基本原则和精神所覆盖?理论上和实践中对此有不同见解，这恰恰需要最高司法机关通过司法解释权加以明确，而至今，此种司法解释一直未能作出。不仅如此，“两高”在就民行检察监督的操作规程方面尚未进行充分的协调沟通，从而就易生争议或久存分歧之处尽可能地达成共识，消除存在于检法之间的种种认识差异，确保民行检察监督权能够落到实处。比如说，为了进行民行检察监督所必需的调阅卷宗问题，应当说是一个纯粹的技术性问题，并不值得引发过多争论，更不应因此而使之演化为制约民行检察监督的瓶颈问题。而至今，这个老生常谈的问题犹未解决，以致人们有理由怀疑，监督者的监督是否有决心，而被监督者的接受监督是否有诚意?其他问题，诸如检察长列席审判委员会、诉讼中的检察官的称呼和位置、抗诉书宣读完毕后是否还继续在法庭上参与诉讼、是否能够驳回抗诉等等，均未能通过联合司法解释达成一致、消弭分歧。

此外，民行监督在立法层面上的挑战还表现在：其现有的规范性内容尚不够平衡。重视原则性规范、轻视具体性规范;重视政策性规范、轻视法律性规范;重视内部性规范、轻视外部性规范;重视单向度规范的创设，轻视双向性规范的生成等等，均是其实际表征。

(3)民行检察监督所面临的理论上的挑战民行检察监督制度是一个中国语境下的特殊问题，西方国家虽然也有零星的表现，但与我国将它作为具有中国特色的司法制度有机组成部分有所不同;尤其在目前，民行检察监督制度处于全方位的转型之中。故而其制度构建与完善，必将遇到诸多的理论难题，主要涉及：

其一，检察权的宪法定位和法律属性。检察权与司法权的关系如何，以及，检察权中是否含有行政权的因素?其二，检察机关所肩负的职能是单一性的还是复合性的?单一性的检察职能论认为，检察机关所行使的全部职能均可归结为监督权;复合性的检察职能论认为，检察机关所行使的职能包括法律监督权和非法律监督权两大类型，后者如公诉权、侦查权等等。其三，检察监督会不会影响审判权的独立性，以及，检察监督是有利于司法权威性的提升还是相反?其四，在民行诉讼中，检察监督权的介入，会不会影响当事人处分原则的功能发挥，尤其是，会不会损害诉权独立和私权自治?其五，检察监督会不会影响生效裁判的既判力以及程序的安定性?其六，诉讼中经典性的三角形原理和程序格局会不会因为检察监督权的介入而遭到破坏?其七，谁来监督监督者?等等。这些问题都是民行检察监督所面临的基本理论问题，并且也多有争议，均需要得到清晰的解答和充分的论证。

(4)民行检察监督所面临的能力上的挑战民行检察监督不仅在理论上复杂，而且在实际的操作中也更复杂，这就提出了监督能力的同步跟进问题。如果说民行监督的必要性与正当性问题已经获得初步解决了的话，那么，现在接踵而至的问题便是，民行检察监督的可行性和现实性问题，监督能力是这个问题的集中表现。徒法不足以自行，纵有良法美制，也需要靠人来执行和落实。民行检察监督能力必须能够适应该项制度和实践发展的需要，否则就会制约此项制度的实际功用，最终成为该项制度趋于完善的羁绊。

现在有一种说法，虽然不具有普遍意义，但也不无道理，这就是说：监督能力已经成为民行检察监督制度发展的短板。总体而言，监督能力严重滞后，主要表现在：其一，民行监督的人才队伍尚未形成应有的规模，人才短缺十分严重。民行监督占整个检察监督中的三分之二，然而检察人才的配备却远远低于这个比重，这就形成了监督资源内部分配上的不平衡。如果与法院的审判力量配置以及其所审判的案件数量分布情况来看，则这种不平衡显得格外突出。检察院要以十分之一的人才队伍，去监督法院由十分至八、九的人才队伍所审判的民行案件，表现在这里的严重不相称是不言而喻的，其结果，民行检察监督的案件量仅仅是法院审判的相应案件量的百分之一甚至还不到这个比例。平时所听到的监督案源短缺，实际上是由监督人手不够导致的;因人手不够而无法应付众多的需监督的案件，尤其是已被监督的少量案件还久拖未决，监督的有效性和权威性无法远播，当事人以及社会一般民众就视该制度若几乎不存，而不会诉诸检

察监督。这是民行监督能力上的人数瓶颈。其二，监督能力上存在专业瓶颈。由于历史的缘故，检察官的人员配置向来是刑字当头，其刑字号的专业人士占据检察官整个系统的绝对多数，民行方面的人才仅占很少部分。这就造成民行监督人才的专业性严重不足，民事和行政诉讼方面的专业性高层人才极为稀缺，粗略估计，在为数不多的民行检察官队伍中，真正属于民行专业人士的，可能不到二分之一，甚至可能更少。此外，民事监督和行政监督在机构设置上混而为一，也制约了民行检察监督能力的专业性发展。因此之故，如何改变重刑轻民的观念，配足配强用以实行民行监督的人才队伍，是摆在检察制度改革者面前的一大课题。

五、民行检察监督所面临的三大“转向”

(一)转向之一：从有限监督到全面监督在检察机关所担负的民行监督职能上，有所谓全面监督和有限监督两种不同的原则主张。有限监督的原则主张认为，检察院对民行诉讼或审判活动所实施的法律监督，应当坚持有限主义，而不是全面开花。这种有限主义主要表现在两个方面：一是监督的程序阶段是有限的，检察院仅能进行事后的抗诉监督，除此以外的监督均不得进行。二是即便是抗诉监督，也仅仅只能就重要类型的案件实施监督，而不能将监督的触角覆盖于所有的案件类型。有限主义的监督原则主要有两点依据，一是法定性依据：民事诉讼法和行政诉讼法仅仅规定了抗诉监督一种形式，立法所未明定的监督形式是不能认可的。二是可能性依据：检察院目前实施法律监督的力量仅能够应付事后的抗诉监督，而对于其他的监督形式则是无暇也无能力应对的。

诚然，有限主义的监督原则在民行检察监督制度的起步阶段是具有现实依据的，是一种不仅合法而且务实的观点。但衡之以发展的目光，有限主义的监督原则是一种保守的观念，它没有看到民行检察监督制度的基本发展规律。民行检察监督制度的基本规律是：从抗诉这种点状的监督出发，逐渐地扩散到诉讼的全过程，最终演化为全面监督的原则。

所谓全面监督的原则，就是检察院对民事诉讼和行政诉讼应当从立案到执行实施全部领域内的监督。其基本内涵在于：哪里有审判权(含执行权)的运行，哪里就应有检察院的监督，检察监督的触角应当分布

于民事、行政诉讼的全过程。具体包括四大领域的监督：诉前监督，包括对诉前保全的监督、提起公益诉讼的监督等;诉中监督，对诉讼全过程所实施的监督;诉后监督，对生效裁判实施的抗诉监督;执行监督，对法院执行活动所实施的监督。

提出全面监督的原则是有充分的法律依据和实践依据的：首先，宪法对检察院的职能定位和权力分工为民行检察监督的全面推行提供了根本依据[8]。其次，无论民事诉讼法抑或行政诉讼法，均规定了检察院对人民法院的审判活动或诉讼活动实施法律监督的基本原则。这是全面监督原则赖以成立的诉讼法依据。第三，全面监督原则具有政策依据[9]。最后，司法实践表明，检察院实施全面监督具有必要性。

在全面监督原则的落实和贯彻中，特别需要指出的有以下诸点：

(1)关于执行监督。执行监督已经被提到了现实的层面，现在不是要不要实行执行监督的问题了，而是如何按照执行程序的特点和规律，具体地将执行监督落到实处的问题了。执行监督原本就属于检察监督的范畴，但由于最高法院否定性的司法解释[10]，使这一原本不应有争议的监督领域，变得争议纷纭。最终还是实践为是否要进行执行监督的问题给出了科学的答案，这就是执行监督非要进行不可，执行监督是检察监督不可分割的有机组成部分。

(2)关于诉中监督。诉中监督开始了新的征程。对诉讼裁定的监督被逐渐纳入检察监督的视野。这实际上就是对诉讼程序的过程监督。目前对诉讼过程的全程性监督虽然还处在分散的不连贯状态，但对程序性监督这一广阔的领域而言，起步阶段的此种表现是必然的。在此基础上，诉中监督将成为民行检察监督的宽阔舞台。

(3)关于非讼监督。非诉讼领域的监督，如特别程序案件的监督、督促程序、公示催告程序和破产程序的监督，也破土而出，正不断地受到检察监督的关注。检察院在这个方面已有典型案例作为其实践依据。

(4)关于调解监督。调解书的监督也得到了认可。对调解书的合法性、自愿性和真实性的监督，成了检察监督的新领域;通过检察监督的深度介入，揭开了大量的“自愿调解”的面纱，规范了法院的调解程

序，遏制了不断泛滥的“虚假调解”甚或“恶意调解”现象，捍卫了享有盛誉的中国特色诉讼调解的制度权威。

(5)关于督促起诉(含支持起诉)。通过督促起诉，实现由审判监督向行政监督延伸。这典型体现在督促起诉这一尝试性制度上。对国有资产、社会公益负有保障职责的行政机构，若存有懈怠职权等渎职情形，检察机关可以行使督促起诉权，提示、敦促甚或责令有关的行政管理机关采取包括诉讼在内的法律途径加以解决。同时也包括督促行政机关依法行政，采取必要的行政措施，保护国有资产和公共利益不受损害。督促起诉制度是检察机关充分发掘其检察监督职能、不断完善检察监督制度体系的成功范例。

(6)关于公益诉讼。公益诉讼制度在检察机关的实践推动下不断地产生理论飞跃。检察机关基于一般监督权，积极推行公益诉讼，其不仅具有个案的意义，尤其具有制度构建价值。可以说，包括检察机关提起公益诉讼在内的公益诉讼制度，具有极强的生命力，将发挥愈来愈大的作用。

(二)转向之二：从实体监督到程序监督实体监督遭遇到了多方面困境，比如：监督时点滞后，监督客体单一，监督效能不佳，监督陷于被动等等。2007年修改《民事诉讼法》，在再审事由上增设了诸多程序性事由，从而使独立的程序监督在制度层面破土而出。程序监督是基于其与实体监督的辩证关系而形成的新型监督领域。有学者指出：“任意司法”向“程序司法”转变，是司法制度发展的必然趋势[11]。程序监督的制度性导入，引起了多方面的制度变迁，主要表现在：

(1)使诉中监督成为可能和必要。由于抗诉制度的实体化取向和检察监督基本原则解释论上的困惑，致使诉中监督一直未能有效展开。程序性抗诉事由的独立化增设，使诉中监督有了制度性依据。存在于这里的一个基本逻辑就是：既然检察院可以根据程序性事由进行事后抗诉，那么，在诉讼过程中，当程序性抗诉事由出现之后，没有理由要求检察院等到生效裁判既成事实后，再实施抗诉再审式的监督，而应当许可其实施即时的同步监督。这样便可以大大节省监督成本，并最大化地维护了司法的权威性和裁判的稳定性。

(2)有利于塑构平和理性的监督理念。程序性监督就其实质而言乃是将集约化的实体性监督分散化，使检察监督的力量消融于整个诉讼过程中，将点滴的审判错误或程序瑕疵消除在诉讼结果最终定型之前。这样，接受监督的审判机关也容易接受监督意见，及时纠正错误的审判行为，从而有利于缓和监督者与被监督者之间的紧张关系，构建协同性监督机制和监督模式。

(3)有利于发掘、拓展新型监督功能。现代意义上的监督不仅仅在于纠错，同时还有保障功能、参与功能以及表述司法政策等功能。检察院通过诉讼程序的参与，不仅对法院独立行使审判权起保障作用，而且也保障当事人双方平等、诚信地行使诉权，同时还积极发表对于纠纷解决的各种意见，以收取司法裁判的法律效果、社会效果和政治效果的综合统一之效。不仅如此，检察机关通过程序性监督，也往往可以发现单纯进行实体监督所不能或难以发现的制度性宏观问题，从而提出有助于司法体制和机制进一步趋于完善的检察建议，实现超出个案监督的一般性监督价值。

(4)使检察监督由外在模式转变成了内在模式。如果检察监督仅仅局限于事后的抗诉监督，那么，在司法审判的监督体制和体系中，检察监督便只能划分在外在监督的模式范畴中;因为这种检察监督权完全游离于审判权的行使范围之外，是以一种外在者的视角而实施监督的。如果实行了以诉中监督为主要场域的程序监督，则这种监督便成为一种服务于生效裁判生成的内在监督;此种监督之所以具有了内在监督的属性，原因就在于它成了生效裁判最终形成的推动力和合成力之一，从而使生效裁判内化了检察监督的因素。民事诉讼法律关系的传统理论由此也有了更新的必要。

(三)转向之三：从诉讼监督到社会监督宪法确立的检察机关作为国家法律监督机关的地位，并没有仅仅限定于诉讼监督层面，而是通过诉讼监督，走向社会监督，实现最广义的全面监督。表现在这里的基本演进逻辑乃是：第一阶段，实行抗诉监督，初试检察监督之“牛刀”。第二阶段，在抗诉取得经验的基础上，达成诉讼领域内的全面监督。第三阶段，从诉讼监督迈向社会监督。检察监督权呈现出了由点到面的扩张特性，其价值范畴首先表现为抽象的宪政价值，继而落实为诉讼价值，最终表述为具体的宪政价值。

检察院是宪法所规定的法律监督机关，诉讼监督是其职能之一而非全部职能或唯一职能。通过诉讼监督，逐步实现社会监督，是检察监督职能赖以发展的基本路径。目前所倡导实施的检察建议[12]，所担负的职能就是社会性的，只不过这种社会性职能是通过诉讼监督职能来实现的而已。再如，目前所尝试实行的督促起诉，也是检察机关诉讼监督职能社会化的表现。与此相类似，支持起诉也体现了检察监督的社会功能。检察院提起公益诉讼所展现的社会功能更加无庸赘述了。这些是检察机关所发挥的与诉讼监督职能相关联的社会监督功能。

此外，检察机关所肩负的社会监督功能还表现在其服务于社会管理制度完善以及多元化纠纷解决机制的构建与运行的格局中。检察院通过诉讼监督，提出有针对性的检察建议，致力于推动各行各业的社会管理制度以及行政管理制度的更新和完善。目前正在构建以多元化纠纷解决机制为基本内容的大调解体系，在这个体系中，检察机关不仅通过检察和解、服判息诉等监督行为做出贡献，成为其有机组成部分，而且还积极延伸职能，多种形式地发挥制度构建作用，推动大调解体系的建设步伐。目前所强调的司法机关“三项重点”工作，即社会矛盾化解、管理制度创新以及公正廉洁执法，都与检察院的民行检察监督制度的积极作用紧密相关。检察机关应当审时度势，以此“三项重点工作”为新的着力点，全面发掘监督职能，转变监督理念，演绎监督内涵，实现由诉讼监督到社会监督的转向，最终契合宪法对其职能定位的制度宗旨。你好哦啊，

关于挑战与应对：民行检察监督制度的新发 篇2

一、 新挑战引领新常态

现行思想政治课教学是与原来的高考模式相适应的。但随着高校招生制度改革的不断深化, 高中思想政治课教学的调整和变革势在必行。 可以说, 正是此次高校招生制度改革所带来的挑战, 引领着高中思想政治课教学进入一种新常态。 此次高校招生制度改革对思想政治课教学的挑战, 主要表现在以下3 个方面。

1. 考试科目变化所带来的挑战

《浙江省深化高校考试招生制度综合改革试点方案 》 规定, 浙江省的高校招生分为统一高考招生、 高职提前招生、单独考试招生和 “三位一体” 招生4 类。 其中与思想政治课教学关系最为密切的统一高考招生, 实行统一高考和高中学业水平考试相结合, 由必考科目和选考科目组成: 必考科目为语文、 数学、 外语3 门, 每门满分150 分; 选考科目则从思想政治、 历史、 地理、 物理、 化学、 生物、 技术 (含通用技术和信息技术) 等7 门设有加试题的高中学考科目中, 选择3 门, 每门满分100 分。

与原高考模式相比, 现在的考试科目设置更强调选择性。虽说原来的高考学生也存在着文科和理科的选择, 但这种选择其实是“捆绑”性的, 即你只要选择了文科, 也就必定选择了思想政治。而现在以“3+3”模式取代了文、理科模式, 学生选科完全消除了“捆绑”。于是, 到底有多少学生会选择思想政治这门课, 就成了教学必然面临的一个挑战。从“考生本人兴趣特长”和“拟报考学校及专业的要求”这两个选择的主要依据看, 形势并不乐观。据浙江省考试院公布的数据, 2017年在浙招生高校提出选考科目要求的专业 (类) 中, “选择最多的是物理, 涉及设限专业 (类) 的81%;其次是化学, 涉及64%;再次是技术, 涉及36%;生物、历史、地理、政治分别涉及32%、19%、15%、13%”。从“拟报考学校及专业的要求”角度看, 政治学科无丝毫优势可言。因此, 把思想政治课真正上到学生“心中”, 从而激发和培养学生的“兴趣”, 成了思想政治学科吸引更多考生选择的关键。

思想政治学科考试科目设置的这种变化, 对思想政治课教学而言, 意味着既是一种挑战, 更是一种机遇。 如果思想政治课不能在激发和培养学生的兴趣方面有所突破, 那么在新的高校招生制度面前自然前景不妙; 倘若我们能借机而动, 有所建树, 那么选择思想政治学科的学生比原来更多也并非不可能。

2. 试卷结构变化所带来的挑战

浙江省 《高中思想政治学业水平考试暨高考选考科目考试标准》 规定, 试卷由 “必考部分” 和 “加试部分” 组成。 必考部分满分70 分, 考试时间60 分钟, 考试内容为《经济生活 》《政治生活 》《文化生活 》 和 《 生活与哲学 》4 个必修模块, 试题类型为客观题 ( 分判断题、 选择题1和选择题2 三个部分) 和主观题, 其中客观题约54 分, 主观题约16 分。 加试部分满分30 分, 考试时间30 分钟, 考试内容为 《国家和国际组织常识》《生活中的法律常识》两个选修模块, 试题类型为客观题和主观题, 客观题和主观题各约占15 分。 试卷的必考部分为学业水平考试试题;如果选择思想政治作为高考选考科目, 则需在 “必考题”基础上完成 “加试题”。

这样的试卷结构, 与原来的学业水平考试和高考, 均有明显的差异。 原来的学业水平考试虽也考4 个必修模块, 但满分为100 分, 其中客观题70 分 (分选择题1 和选择题2 两个部分) , 主观题30 分。 2015 年的高考文综政治部分, 满分为100 分, 考试内容也为4 个必修模块, 其中客观题为48 分, 主观题为52 分; 自选模块政治部分, 考试内容为 《国家和国际组织常识》《生活中的法律常识》 两个选修模块, 每个模块各10 分。

试卷结构上的这种差异所造成的直接结果是主观题分值的大幅下降。 改革后的学业水平考试即必考部分主观题总分值约16 分, 为4 个设问 (每个模块各1 问) , 平均每问仅4 分, 而原学业水平考试主观题分值为30 分, 也是4个设问, 平均每问为7.5 分。 改革后的选考部分主观题总分约15 分, 为3~4 个设问, 每问平均约4 至5 分左右; 而原来的高考文综卷中, 政治主观题总分52 分, 共5 个设问, 一般每问在10 分以上 (除信息题) , 自选模块的政治部分两题20 分, 一般为3~4 问, 平均每问也在5 至7 分左右。

试卷结构特别是主观题分值上的这种变化又意味着什么呢? 我想, 这可能是高校招生制度改革对高中思想政治课教学的最大 “利好” 所在。 在高三文科班的教学中, 总有不少学生喜欢史、 地胜过政治, 问其原因, 是因为不喜欢政治的 “背”: 政治非背不可, 不然就答不好主观题; 而史、 地不用背, 答案能从题目中分析出来。 那么, 政治和史、 地的这种差异来自何处呢? 我们分析高考试卷不难得出, 史地的答案往往几句话即可, 而政治的答案却需要长篇大论。 试卷答案的长篇大论, 自然要看学生扎实的 “背功” 了。 现在, 这种令学生生厌的局面终于要结束了, 一个分值只有4、 5 分的问题, 其答案自然是不可能很长的。我认为, 这对高中的思想政治课教学意义是不可低估的。

3. 学科压力变化所带来的挑战

考试科目的变化和试卷结构的变化, 势必带来学科压力的变化。 在原有的高考压力下, 高三文科班的政治课教学其实还是比较容易的: 学生在政治学科学习上放松了, 可以提醒一句:“要抓紧, 要高考的。” 学生在基础知识的复习上浮躁了, 可以提醒一句:“要扎实, 高考要考的。”学生在练习上不规范了, 可以提醒一句:“要规范, 要不然高考中要吃亏的。” 总之, 似乎只要扯上 “高考” 两字, 很多问题都会迎刃而解了。 但是, 在高校招生制度改革背景下, 这一招不灵了。 原来的高考模式下, 很多学生是没有办法, “不得不” 学习政治; 而在新高考招生制度下, 学生选择政治, 再也不是 “出于无奈”, 而是 “情有所钟”。换句话说, 学生的学科压力减小了。 这也正是高校招生制度改革的出发所在: 通过改革, 增加学生的选择性, 分散学生的考试压力, 进而减轻学生的学业压力。

学科压力的这种变化, 对思想政治课教学又意味着什么呢? 我想, 可以从3 个角度来加以分析: 一是对教师而言, 意味着缺少了一件制约学生的 “法宝”。 我们政治教师不妨问一下自己: 若没有了考试, 还有多少人会认真听我的课? 在今后的教学中, 如果我们还习惯于用考试来 “教育” 学生, 说不定到了某一天, 就再也没有学生来接受我们的 “教育” 了。 二是对学生而言, 虽然选择了政治, 但并不意味着只是为了考试, 更可能意味着他的兴趣特长、意味着专业爱好乃至职业选择。 因此, 我们的思想政治课教学应该给予学生更多的东西。 三是对学科教学而言, 意味着开辟了一个更大的空间。 在原有的考试模式下, 受到高考压力的束缚, 思想政治学科的学科魅力很难展现。 现在, 学科压力的减小为学科教学赢得了一个更大的发展空间, 但同时也对思想政治学科教师的素养和能力提出了更高的要求。

二、 新思路谋求新发展

高校招生制度改革如同一列隆隆的列车, 已疾驰在历史的轨道上, 承载着人们的期望, 承载着社会的重托, 也承载着教育的明天。 高中的思想政治课如何与时俱进、 勇于变革, 迎接新挑战, 谋求新发展? 我想, 这既需要微观的透视, 更需要宏观的把握。 这儿仅从教学追求、 教学内容、 教学方式等宏观层面作些分析。

1. 教学追求定位: 坚持有意思与有意义的统一

我们向往什么样的课堂, 然后才有可能呈现什么样的课堂; 我们追求什么样的教学, 然后才有可能实现什么样的教学。 教学不是考试的奴隶。 思想政治学科教学一旦只剩下了干巴的试题, 那么其存在的价值便将荡然无存。 其实, 无论对于教师还是学生, 思想政治课都应该是有意思且有意义的, 思想政治课教学应当追求有意思与有意义的统一。

思想政治课应当是有意思的。 有意思意味着不枯燥乏味, 而是趣味盎然; 有意思意味着不空洞抽象, 而是具体生动; 有意思意味着不置身事外, 而是参与其中。 思想政治课必须让学生感到有意思, 这是底线。 否则, 会把学生的心拒于千里之外, 教育便无从发生。 为此, 作为教师, 我们可扪心自问一下: 自己的课堂自己觉得是否有意思?若自己感觉不到 “有意思”, 如何能让学生感到 “有意思”。教师还需要善于换位思考, 从学生的角度组织教学, 才能真正上出让学生感到有意思的思想政治课。

但是, 思想政治课光有意思是远远不够的, 否则, 思想政治课就会通俗化为故事轶闻讲演会, 就会庸俗化为奇闻八卦传播处。 思想政治课还应当是有意义的。 对学生而言, 课本的真理不一定是有意义的, 教师的讲授不一定是有意义的, 考试的分数也不一定是有意义的, 生活才是有意义的。 因此, 教师需要拥有育人眼光, 分得清什么是有意思的, 什么是有意义的; 需要教师拥有转化的能力, 能把有意思的内容与学生的生活经验、 社会实践相联系, 从而赋予其特殊的教育意义, 成为学生健康成长的精神养料。

让有意义的事显得有意思, 让有意思的事变得有意义, 这应当是思想政治课教学的一种追求。 有意思且有意义的思想政治课, 一定是学生向往、 也应是教师追求的; 有意思且有意义的政治课, 才会充分展现其活力和魅力。

2. 教学内容处理: 坚持普遍性与特殊性的统一

作为一门国家课程, 高中思想政治课的教学内容是由《普通高中思想政治课程标准 (实验) 》 所规定并通过全国统编的思想政治教材呈现的。 但每个学校所处地方的经济、社会发展水平不同, 学校本身的历史和现实校情、 生源情况相异, 由此而确立的学校培养目标也必有差异。 因此, 思想政治课教学内容的处理, 必须坚持普遍性与特殊性的统一, 把国家的统一要求和学校的实际情况相结合, 在完成普通高中思想政治课教学目标的同时, 完成学校的培养目标, 最终实现学生全面而有个性的发展。

当然, 对全国统一的思想政治课教学内容进行切合学校和学生实际的 “特殊化” 处理, 并不是零打碎敲就能收到良好效果的, 而是需要在日常教学中统筹规划、 逐步推进并不断积累和深化的系统工程。 为此, 我们实施了 《高中思想政治必修课程校本化实施的实践研究》 这一课题研究, 从推进教学目标校本化、 教学内容校本化、 教学方式校本化、 学习方式校本化和教学资料校本化等5 个方面进行了实践探索, 在提高课程目标的适切性、 课程内容的生活性、 课堂教学的生动性、 学习过程的主动性和课程资源的实效性等方面取得了一定的进展。

事实上, 无论从广度上还是深度上, 我们的这一探索还处在非常初级的阶段, 需要不断加以完善和深化。 如果我们能在实践中抓住 “学科课程目标与学校的培养目标的统一” 这一教学内容校本化的核心、“拉近教学内容与学生的距离” 这一教学内容校本化的核心、“让学生从思维到心灵在课堂中自由飞翔” 这一教学方式校本化的核心、“ 让学生真正成为学习的主人” 这一学习方式校本化的核心、“提高资料使用的针对性” 这一教学资料校本化的核心, 相信定能在教学内容的处理上很好地坚持普遍性与特殊性的统一。

3. 教学方式创新: 坚持常规性与多样性的统一

教学追求的实现, 教学内容的落实, 需要有合适的教学方式来承载。 自2006 年开始实施高中新课程改革以来, 思想政治课教学虽然取得了一定的成效, 但学科教学面貌还未有根本性的改观。 面对高校招生制度改革的不断深化, 需要我们坚持常规性和多样性的统一, 真正把思想政治学科教学方式的创新有效落实在日常的教学实践当中。

所谓坚持常规性, 是指教学创新并不是对传统教学方式的全盘否定, 而是要在保留其优势、 克服其短处的基础上, 改革创新, 以不断提升教学效果。 德国教育家第斯多惠认为:“一切教育和课堂教学的首要任务, 就形式而言就是启发学生的主动性。” 英国教育家怀特海也认为:“教育的目的是为了激发和引导他们的自我发展之路。” 因此, 每所学校、 每位教师都需要围绕激发学生的自主性这一主旨, 探索并实践具有学校或者个人特色的课堂教学方式。我们正在探索和完善包括 “情景创设, 引领学生自主发现”“角色感悟, 引领学生自主教育”“问题驱动, 引领学生自主思辨”“活动组织, 引领学生自主展示”“文本对话, 引领学生自主解读” 等内容的 “五自” 课堂, 可算是对常规教学方式的一些创新。

所谓坚持多样性, 即指在注重常规教学方式的改进和创新、 建设好常规课堂之外, 还需要积极探索新颖的课程实施方式, 推进课型创新, 以更好地提高思想政治学科教学的质量和效果。 就目前的学科教学现状看, 有三类课型是很有实践价值的。 一是课查研究课: 从基本内容来看, 思想政治是一门提高学生认识、 参与当代社会生活能力的课程, 特别强调课程实施的实践性和开放性。 因此, 在学科教学中, 可选择合适的教学内容, 开设调查研究课, 引导学生开展调查研究, 并通过调查研究更好地了解我国的国情。 二是专题讨论课: 思想政治课担负着培养公民思想政治素质的任务, 而公民思想政治素质的培养, 靠单纯的传授是难取得理想效果的。 专题讨论正是弥补这一短板的理想课型。 通过对一些人生问题、 社会问题和热点问题的专题讨论, 让学生实现思维碰撞、 观点交锋, 并在这个过程中达成共识、 澄清误区, 进而更好地实现从 “认知” 到“认同” 的转变。 三是文本研读课: 思想政治是一门进行马克思主义基本观点教育的课程, 理论性与思辨性是其基本特征之一。 因此, 思想政治课不能回避文本的研读, 包括教材文本、 经典著作和政策文件等文本的研读。 这里的研读并不是单一的 “读”, 而是要在研读的基础上组织学生进行阅读交流, 并撰写阅读笔记和政治小论文, 实现阅读、交流和写作的有机统一。