从抗击汶川地震看政府应急管理水平

从抗击汶川地震看政府应急管理水平（共4篇）

从抗击汶川地震看政府应急管理水平 篇1

从抗击汶川地震看政府应急管理水平

转自：中国共产党新闻网 | 来源：《学习时报》| 作者：陈伯君 张晓雯

一、对政府在汶川大地震中应急管理成效的基本评估

我国政府应急管理机制和能力，在这次抗击四川汶川大地震中表现出色，得到国内外广泛赞誉。总的特点是：政府快速反应、措施得当、效果明显，最大限度地降低了灾害所造成的损失，对恢复社会秩序、维护社会稳定、保持社会和谐起到了中流砥柱的作用，标志着我国应对突发事件管理的体制和机制已经走向成熟。

（一）反应迅速

与32年前的唐山大地震、1998年百年不遇的大洪灾、2003的“非典”相比，汶川地震发生后，中国政府率领社会各界与时间竞跑，出现了“第一时间现象”。国家最高领导机构在震后第一时间作出了应对决策；媒体在第一时间发布了地震的信息；军队和政府各部门第一时间布置救灾工作；灾区各级党政主要领导亲临一线，深入灾区靠前指挥。这是一种前所未有的速度，各地、各单位第一时间伸出援助之手，组织多个医疗救援队赶赴灾区。在这场生死竞速中，新闻报道发挥了独特作用。一个个急促的时间刻度，清晰地记录下党和政府对生命的尊重，对人民的责任，彰显出法治政府、服务政府、民主政府、责任政府的形象。

（二）成效显著

在危机爆发的几个小时内，国务院抗震救灾指挥部就设在了重灾区，国务院总理坐镇指挥并亲临一线，为打赢抗震救灾这场硬仗奠定了坚实的基础。在短时间内，各种救援工作很快就进入了一种紧张却有条不紊的有序状态。在这次抗震救灾中，政府发挥的作用突出表现为“两规模、一高效”：一是动员社会各界积极投入的人力规模空前，调集投入抗震救灾的物质种类和数量规模空前；二是在调配和使用好、发挥好这些规模空前的人力物力上效率之高也是空前。这些都体现了政府的应急管理机制和应急能力已经完全能够应对汶川大地震这类重特大突发公共事件，体现了这些机制和能力已经基本上具备国际水准。由于政府应急管理得力，抗震救灾成效明显，众多的受灾群众得以脱险，人员伤亡和损失得到了有效的控制。

（三）以人为本

本次抗震救灾充分体现了“生命高于一切”的理念。“一线希望，百倍努力！”，以人为本的理念始终贯穿抗震救灾的全过程。这场争分夺秒抢救生命的救援行动是在十万平方公里范围内展开的。受灾地区山高路险，受灾群众居住分散，给救援工作带来极大困难。党和政府领导人冒着危险，亲临灾区指挥救灾，与百姓零距离接触，手与手相握，心与心相通。通过这种亲和力凝聚了党心、民心，也吸引了国际社会的关注和支持，使这场抗震救灾成为规模空前的人道主义救援行动。

（四）信息透明

1976年唐山发生7.8级地震，新华社只是在3天以后发了条简讯，国家3年后才公布了24万人的死亡数字。32年后，情况大为改观，汶川大地震发生几分钟后，新华社就发布的信息，接着各类媒体追踪发布受灾信息和抗震救灾进程信息。震情、灾情、救灾行动等一切相关信息都高度透明，与时间同步。由于信息快捷、公开、透明，使社会各界及时了解灾情，抚平了公众的躁动和不安；信息公开，使人们直接获知灾情的惨烈程度，直接了解中央抗震救灾的部署和行动，唤起了强烈的同情关爱之心和社会责任感。

（五）协同应对

一是政府与社会力量的空前合作。除了捐款以外，急需的帐篷、医药、食品等都得到了社会的积极支持。服务类支持，包括医疗、心理援助等都有效动员起来。二是参与的部门非常协调，提高了救助反应的效率。突出的表现就是政府部门、军队和社会其他的各个方面密切配合。另外，中央政府和地方政府密切配合，达到了很好的救助效果。三是对外合作规模空前。不仅接受了国际上基于道义的礼节性慰问，还公布帐篷需求寻求国际帮助，接受国外资金和救灾物资的捐助，允许国外救援队进入灾区，允许其他国家的军机运送物资到灾区等。

二、对汶川大地震中政府应急管理不足的检讨

虽然汶川抗震救灾中政府发挥了中流砥柱的作用，信息的沟通交流，广泛的社会动员，构成了应急管理机制的核心，应急管理成效明显，但政府的应急管理系统仍然存在一些可挑剔的地方。

（一）应急预案存在不足

国家减灾委灾害救助的先期响应级别是二级响应，级别不够到位。尽管当天夜里就改为一级，仍然错过了抗震救灾的第一时间。这反映了我们在自然灾害救助应急预案的分级标准及其灾害风险评估标准方面还存在一定的缺陷。其实这个问题在2008年初南方冰冻雨雪灾害时就已经暴露。政府必须尽快修正自然灾害应急救助预案中的预警与响应分级标准。

（二）通讯系统脆弱

从应急的角度看，无论是什么样的应急预案，信息的获取，相互之间的协调、沟通的基础条件就是通讯保障。汶川大地震是继年初南方冰雪灾害后，中国通信史上发生的第二次超大面积的通信中断。四川、甘肃境内部分地区通信受到严重影响，汶川等多个县级重灾区内通信全面阻断。在整个救灾区初期，获取信息的主要渠道只有阿坝州政府网站。阿坝州政府与受灾地区联系的主要渠道只有靠少量海事卫星电话。地震发生两天，仍有不少受灾地区通讯中断，成为与世隔绝的“孤岛”，影响了救援工作的开展。

（三）受灾详情报告明显滞后

如果在灾情发生的第一时间，在国家启动应急预案后，即刻出动飞机飞赴受灾地区探明灾情和架设通讯设施，确保信息通畅，部署得当，指挥有力，是应该做得到的。由于错失了利用地震发生后大约4个小时天气良好的机会探明灾情，受灾详情报告明显滞后，使大量的人力物力主要集聚在一个地方，并受到气候和道路的阻止，被调集起来的众多人力物力难以发挥最大效益。

（四）救援设施落后、器械工具少、专业人员不足

通向重灾区的公路没有如期打通，除了险要的地形和天气因素以外，反映出我们在地震应急救助中的机械工具、手段的落后。倒了那么多的楼，眼睁睁看着被压者却救不出来，还是用手刨，比起从国际救援组织带来的先进的搜救工具来看，我们靠较原始的人海战术，显然是落后了许多。同时，救灾所需生命探测仪、警犬、破除器材、担架、医疗设施等均不够。各类救灾专业人才、技术人才、救治人才等严重不足。

（五）协调社会力量积极参与方面存在不足

政府应急管理发挥主力军的作用无疑是正确的，但如何组织社会力量参与应急管理的全过程，实现政府功能和社会功能优势互动、良性互动，还缺乏有效措施。在保障自愿者有序全面参与、积极合作方面，政府还应当发挥组织协调作用。

（六）专家参与应急决策咨询滞后

在这次灾害初期应对过程中，政府就应该启动有关专家咨询机制，但直到5月21日，国家汶川地震专家委员会才宣告正式成立。这对初期科学应对地震灾害是不利的。

三、进一步提高政府应急管理水平的对策建议

加强应急管理，提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，切实保障人民群众生命财产安全，是政府的职责。针对政府处置汶川地震中暴露出来的不足，借鉴世界各国已有的经验，提出加强我国应急管理和应对能力的对策建议。

（一）加快预警体系建设，提高应急能力

美国著名行政学家特德·盖布勒、戴维·奥斯本人为，一个有预见性的政府应该采用预防而不是治疗的管理模式，政府不应该被动的接受突发事件带给社会的巨大损失，而是应该把工作重点转移到预警预防上。建议政府在加快预警体系建设方面：一是完善各类应急预案，防患于未然；二是建立重大突发事件风险评估和隐患排查体系；三是完善应对各类灾情的应急通讯设备；四是建立高效的综合性应急战略储备相关体系。

（二）成立综合性的危机治理机构

美、俄、日、法、韩等国都建立了处理突发事件应急机制的权力机构。目前我国正在推进的“大部委制改革”思路，很适合改革现行突发事件应对组织体制的要求。应该充分整合现有的风险预警信息管理系统和应急救援队伍，成立一个具有调动各种资源、具有大部委性质的“减灾部”或者“应急部”，规避“多龙治灾”的种种弊端，开展对重大灾害的预测评估、辅助决策和紧急救援等工作，从而形成现代化、综合性的危机治理系统。

（三）进一步完善突发事件应急处理的法制体系

一要尽快制定并颁布专门的紧急状态法，以更充分的法制安排应对比目前法律界定的特别重大事件灾害还要严重的个别极端巨灾事件。二要明晰在紧急状态下政府可以采取紧急措施的必要行政程序，不为政府随意扩大行政紧急权力留下法律上的漏洞。三要对公民的权利保障要有底线，对公民在紧急状态时期遭受的损害获得法律上的有效救济。同时，还要不断健全和完善各级党委、政府和领导干部在应对危机与处理突发事件中的法律责任。

（四）引入第三方评估制度

在危机后阶段，发达国家一般都设立了第三方性质的独立调查委员会，公正甄别事件诱因，举一反三，吸取教训，最大限度地减少类似灾难事件的发生和次生灾害的发生。如建筑物倒塌造成的人员伤害究竟是危机事件的责任还是建筑质量的责任，应该由于第三方鉴定。建立第三方的危机事后评估制度，其优点就是隔离了民众与政府在认识上的直接分歧，在科学和法制的基础上有效化解矛盾和冲突。

（五）建立政府应急管理检测预警机制。

预警机制可以帮助政府对分阶段期间内可能会发生的各种形式的突发公共事件作出准确的预测，并做好应急准备，选择最佳应对策略。一是要建立、健全联动协调机制；二是要健全危机预警机制；三是进一步修订公共行政绩效考评体系；四是建立社会应急网络，完善社会动员机制。

（六）建立政策性巨灾风险保障机制，提高巨灾风险承受能力

参照发达国家的作法，首先按照《突发事件应对法》的要求，尽快建立国家巨灾风险保障体系，提高国家和民众对巨灾的承受能力。其次，利用政府财政资金作为种子基金，通过财政拨款、发行特定巨灾公债、社会资金、保险费用，建立巨灾保险基金。第三，考虑充分利用国内、国际再保险资源问题。充分利用国内、国际再保险市场机制，将巨灾风险在更大的的范围内分散，使国家应对巨灾的基金获得更高程度的保障。

（七）建构研究型政府应急管理机制

随着经济全球化正在以前所未有的广度和深度迅猛发展，社会的不安全因素日显突出，如金融危机、社会安全事件、公共卫生事件等突发事件频频发生，使得各国政府应急管理面临着前所未有的挑战。为了提高政府应急管理的科学性、前瞻性，应在制度上发展和完善多种形式的突发事件应急管理咨询机制，充分发挥专家学者和研究咨询机构的作用。建立政府应急管理与学者之间良性互动机制，促使政府应急管理的公职人员与学者之间在知识、信息方面的相互交流。

（八）建立善后修复转化机制

突发公共事件往往是危害往往是与机遇并存。将承受危机的代价转化为新发展的契机，这是应急管理的最高境界。突发公共事件的波峰过去后，必须适时启动善后修复机制。一要对突发公共事件发生的原因和相关预防、处置的全部措施进行彻底、系统的调查；二要对应急管理全过程工作进行全面的评估，包括对预防、应急处置、善后恢复等各个方面的评价，并要深刻剖析应急管理工作中存在的各种问题；三要对应急管理中存在的各种问题综合、分类，分别提出整改措施，并责成有关部门逐项落实。这样，不仅可以直接提高政府应急管理能力，而且也可以为政府制度创新和环境改变提供动力。

从抗击汶川地震看政府应急管理水平 篇2

公共危机管理是指政府或其他社会公共组织通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施, 防止可能发生的危机, 处理已发生的危机, 以减少损失, 甚至将危险转化为机会, 保护公民的人身安全和财产, 维护社会和国家安全。其主体是政府及其他公共机构。[1]

根据危机发展的规律, 我们可以将公共危机管理分为监测、预警, 预控、预防, 应急处理, 评估、恢复等共四个阶段。[2]

二、从中美两国的灾难探视两国危机管理能力

2005年8月29日, “卡特里娜”飓风重创了美国墨西哥沿岸的地区, 造成至少1800多人死亡, 数百万人无家可归。

2008年5月12日14时28分, 在中国四川汶川发生8.0级地震, 大半个中国有震感。截至本文完稿, 地震中遇难者人数已达69181人, 失踪17398人, 受伤374008人, 受灾人数达4624万人。

突如其来的灾难不仅考验了人们的心理承受能力, 也考验了一个国家政府的危机管理能力。本文将从公共危机管理的四个阶段对中美两国政府的公共危机管理能力进行分析和比较。

首先是监测与预警阶段。美国的国家飓风 (监测) 中心 (NHC) 在卡特里娜飓风来临的前3天就发布了一个飓风警报, 通知可能受影响的州做好准备, 但却没能相应地启动后续的一系列危机处理程序, 因而影响了预警机制的功能发挥。

中国汶川地震发生后, 中国国内地震专家表示地震目前不可能提前得到准确预警。但紧接着发生在日本的里氏7.2级地震却给这些专家的言论一个讽刺性的打击——日本气象厅提前发布地震警告——有限的数秒钟发挥了不可忽视的挽救生命的效用。

由此可见, 中国的地震预警系统并不完善。由于科学技术水平等的限制, 中国的灾害预警系统相对于发达国家来说的确还亟待提高。[3]

第二是预控、预防阶段。美国国家危机反应系统建设开始于20世纪70年代, 至今已基本形成了在联邦紧急事务管理局FEMA (The Federal Emergency Management Agency) 指挥下的体系完整、各部门协调充分、信息传递迅速的事前预警、事中反应快速、事后救助及时的国家危机反应系统。[4]除了政府建立危机反应系统之外, 美国每年也组织民众进行各种年度防灾演习, 提高民众的危机意识和危机出现时的反应能力。

对于地震灾害, 中国政府在90年代就颁布了《破坏性地震应急条例》和“中华人民共和国防震减灾法”。但中国的危机管理机制却是在2003年的非典之后才正式提上政府工作日程。2005年1月, 国务院通过了《国家突发公共事件总体应急预案》, 以及25件专项应急预案, 80件部门应急预案。这意味着我国已初步建立起自己的危机管理机制。中国各级政府现正逐渐重视加强公民的危机防范意识, 但一些防灾演习往往是走过场, 民众参与度和影响力不高。

由此看来, 无论是在民众意识上或是在政府应急预案框架体系上来讲, 中国的预防预控能力都难与美国相提并论。

第三阶段是应急处理。尽管美国国家飓风中心已经提前预警, 但并没有引起美国政府的重视, 直到灾情严重的消息传出来后才开始作出相应的行动。“卡特里娜”风灾初期的救援工作是迟缓且无序的。首先是缺乏强有力的领导决策和清楚明快的行动, 在许多方面也表现出专业水准的缺失。其次对灾难的严重性认识不足和对灾区人民的生命财产的重视不够也导致对受困灾民的救助和撤离工作进展缓慢。再者是没有做好与传媒、公众的沟通工作, 使危机处理缺乏一个公正、有利的舆论环境, 谣言满天飞, 导致民心不定。天灾、人祸使人们的心理防线几近崩溃, 警察辞职, 抢劫、强奸、自杀和其他暴力行为剧增。而遭到最多谴责的是总统布什的救灾行动。他在接到飓风袭击的消息后, 并没有马上中止度假;其救灾政策也多偏向富人。

2008年5月12日, 8级强烈地震猝然降临中国四川汶川, 在这场无法逆料的空前灾难面前, 中国政府两小时以内启动全部抗震救灾工作。地震发生后, 从分析收集受灾情况到上报中央并启动应急预案, 只用了短短的一个多小时, 而从下达命令部署到部队出动, 仅仅2小时多!?这已经达到了启动国家应急预案和部队快速部署的极限。在通往灾区的道路全部瘫痪的情况下, 上万军人冒着大雨和余震徒步强行军进入灾区进行救援。在这次救灾行动中, 共投入兵力十万多。与之同时的是全实况的新闻输送, 恢复通讯与医疗措施的跟进等对救援工作非常重要的行动。中国的党和国家领导人冒险深入震中, 亲临一线察看灾情, 指挥营救。中国政府以民为本的救灾战略, 以最快的速度做出周到的部署;对民生疾苦的倾力关注, 对人类生命的尊重, 为普通遇难公民设立国悼日, 显示了国家、军队、民众三者沟通关系的深入。灾区以及受波及的城镇人心稳定沉着, 没有出现秩序混乱而是积极自救。

大地震震出了中国民众的爱国情怀和民族认同!中国政府强而有力的领导, 对人民负责任的心态, 是这次救灾行动中的大亮点。这正是美国在卡特里娜风灾救援行动中所缺乏的。中国的救援行动不仅得到本国人民相当高的满意度, 也体现了中国是一个强大、成熟、有力、有序、有效的负责任的大国形象。

最后是评估和恢复。“卡特里娜”飓风风灾后美国总统布什进度缓慢的灾后重建工作, 招致许多批评。甚至许多人批评说布什政府的政策是其种族歧视的表现。直到风灾过去后一年, 原本承诺1100亿美元的灾后重建资金, 只落实了440亿美元, 而许多灾区的情况跟受灾时没多大变化。

中国汶川地震发生后, 中国政府在一个月内宣布灾后重建工作开始, 并出台了许多关于地震灾区恢复重建的通知和文件, 成立了国家汶川地震灾后重建规划组。国务院制定并发布了《汶川地震灾后恢复重建条例》, 暂定8年完成重建。这是我国首个专门针对一个地方灾后恢复重建的一个条例, 将灾后恢复重建工作纳入法制化轨道。

灾后重建和救灾同样重要。中国政府迅速进入灾后重建状态和布什政府的进度缓慢成了鲜明的对比。

三、结论

尽管美国有着较为完善的危机管理机制, 但是当出现危机时政府的行动却令人大失所望, 其机制也没有起相应效应。可以说, “卡特里娜”飓风灾难揭开了美国这个超级大国丑恶的一面, 也暴露了其对世人吹嘘的民主和平, 尊重人权的美好制度的不足和虚伪。反观中国, 缺乏完善的危机管理机制, 特别是预警机制和预控机制, 还有民众和政府对灾难的认识不足, 是导致其巨大损失的主要原因之一。但中国政府在灾难发生后以人为本, 积极进行处理和恢复, 民众自救和灾后自助意识良好, 使灾害产生的损失减低到最小。

由此看来, 机制的建设是非常重要的, 这也是中国社会现在最缺乏的。但灾难发生后的政府和民众应对灾难的态度更为重要, 这是一个民族精神的体现。在汶川地震后, 中国政府需要做的除了进行灾后重建之外, 还要加强其危机管理机制的建设;中国民众除了帮助政府进行灾后重建外, 还应该提高自身对危机的认识和应对危机的能力。

注释

1[1]肖鹏军:《公共危机管理导论》, 中国人民大学出版社, 2006年版, 第25页。

2[2]肖鹏军:《公共危机管理导论》, 中国人民大学出版社, 2006年版, 第35页。

3[3]魏文彪:《日本地震预警制度值得借鉴》

从抗击汶川地震看政府应急管理水平 篇3

2015年春季，美国东北部地区暴风雪肆虐，位于大西洋沿岸的麻萨诸塞州首府波士顿更是遭遇了气候严寒的冬天。波士顿位于大西洋沿岸，美国东部，是有名的文化中心。哈佛大学、麻省理工大学、波士顿大学、威斯利女子学院等几十所著名大学聚集在查尔斯河沿岸。由于联邦政府、州政府和市政府以及公民的应急自救已经有了非常成熟的体系，使得这场暴风雪从容而解。

一、美国暴风雪应急管理体系的机构与设置

美国应急体系的发展主要经历了探索、城市自治和联邦与地方自治结合的历程。在联邦层次上，成立于1997年的联邦紧急事务管理署是联邦政府应急管理的核心协调决策机构，主要包括国家安全协调、国家公民志愿队、地区管理、国际事务四个综合性办公室;拥有减灾局、备灾局、紧急救援局、灾后重建局四个业务部门，同时还设立了一个紧急事务援助运作中心。《联邦紧急事务管理署应急手册》，主要包含了自然灾害救助、火灾安全、洪水救助和流感应急等救援工作指南。该手册有257页，详尽地说明了各种救急的工作做法和提供各类申请与评估表格，从中可以看到应急管理体系的完整、应急工作的细致和人性化。除此之外，联邦层面还有国家环保部、国土安全部、国家气象服务部门、美国红十字会公共安全办公室、国土安全建议委员会、国家行政部等部门。

州政府的应急管理最主要的就是麻萨诸塞州应急管理署。州府应急管理主要在于协调国家资源和本州资源及人员，区域分配、责任分配和人员设备分配，为本地安全提供战略和计划，使得州府按照“SMART”原则，即制定救急方案的标准是Specific、Measurable、Attainable、Relevant、Time-based，即具體的、可度量的、可实现的、要涵盖相关性的、有时限的原则进行应急部署。当前麻州的应急管理涉及到的部门有26个之多，包括教育执行办公室、应急管理分部，交通局，枢纽调控部（包括地铁、公交、城际火车、出租车等）、疾病安全管理处、当地医院代表、公共健康部经济医疗署、麻州红十字会、应急管理专业咨询协会等。

波士顿抗击暴风雪的做法已经有了相当长的年限，并非是为了应急而应急，这与美国应急管理体系发展的历程紧密相关。从这里也可以窥见美国应急体系的预见性和系统性。波士顿市政部门关于应急的名字的部门就有应急医疗服务部、应急管理部、应急避难所委员会等。另外还有环保部门，环境、能源与空间管理部、交通部、消防部、警察局也与应急紧密相关。由于麻州所在学校特别多，学生多，教育部也作为非常重要的应急部门列入其中。教育执行委员会必须保证学生的安全，在其指导下，每所学校包括小学到大学都有各自的应急管理方案。每个学校在入学之初都会给学生发放应急预案手册，要求学生学习和了解本校区的各个地点和应急出口、措施，自己可以联系到的部门和责任人。

二、应急暴风雪四步曲

1.常态减灾准备

波士顿城市应急体系是作为常年的工作进行的，虽然每一种紧急事项都有其特殊的地方，但是常规的管理是可持续的，可随时进行更新和完善，我们姑且称之为城市应急“新常态”。

（1）应急预案。这是常态减灾的重要环节。预案体系完整多维度。从联邦政府到州政府再到市政府，都编制了总体应急预案，用于指导全市应急预案的编制。按照分类管理、分级负责原则制定各类应急预案，其体系已经延伸到基层。各级各类相关预案的有效衔接和配套工作，应急预案的针对性、可操作性和实用性，预案间的衔接紧密度都体现了健全的应急预案的动态管理。

（2）全体关注。各州和城市在小学就开设如何应对大雪、暴雨等各种自然灾害的课程，民众在应对恶劣天气的过程中不再单纯处于等待救援的被动状态，而知道如何进行自救和相互救助，以减轻政府的负担。政府和全社会都重视和关注，全社会都做好了应对大危机的心理准备，从政府到公司、从学校到个人。经过多年暴风雪的袭击应对，已经逐步形成了成熟的中长期预案和规划。尤其值得一提的是个人的应急意识和准备，从小孩到大人，都逐步具备了危机的防范意识和突发事件发生时的自救互救能力和基本常识。各个公司组织、学校、家庭也都制定了详细的应急计划，并按时更新。这跟我们在很多电影和美剧中看到的很相似。正因为平日强烈的预防意识，大家在紧急情况下能够更好的自救。

（3）“Ready Boston”项目。该项目是波士顿结合城市地理位置和居民分布特点开展的常态应急项目，旨在加强对社会公众预防、避险、自救、互救等防灾救灾知识的普及教育和演练，形成全民动员、预防为主，全社会防灾减灾的良好局面。抓好高危行业和领域生产人员的岗前、岗中教育培训，提高安全操作和处理突发事故的技能。这是最有特色的地方，也是比例最重要的部分。居民个人应急载体主要有四个：公民合作委员会，联邦紧急事务管理署下的EMI应急管理研究所，每月一事项目，居民网络安全项目。

其中，公民合作委员会主要负责加强每个个体居民的自救能力，通过教育、培训、志愿者服务系统，使得社区更安全，更好地准备如公共卫生、自然灾害、恐怖主义等各种紧急事件的应急技巧和知识，主要培训公民本身的应急能力，同时也培训志愿者，青年预备、预备队领袖，科研和培训，还设置奖项。应急手册分为中文、英语、西班牙语、葡萄牙语、法语、意大利语、越南语七个语言版本，主要分为四个部分：家庭应急预备计划，应急预备工具和工具箱，灾害的信息通讯，参与社区和部门的应急救援。

最有特色的是每月一事 （Do 1 Thing）项目。一年当中的每个月都对应做好一件应急事情，起到提醒、教育和培训每位公民的家庭自救能力的作用。2015年的“每月一事”具体为：1月份是做好应急计划;2月份应急用水; 3月份是帐篷或者庇护所;4月份应急食物;5月份工作学校社区的准备;6月特殊人群准备，如残疾人、小孩与宠物;7月份家庭成员联系准备;8月份如何参与社区和警察、消防等公共救援;9月是如何获取确切信息;10月对于电源的准备;11月备用工具;12月是掌握第一时间的急救和救援，如保持氧气等等。这个项目是常年存在的，每个家庭都会做好教育孩子和自身的准备。通常，居民写邮件向项目组申请免费参加，由志愿者协会提供培训和演练。

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2.暴风雪来临前的预警

（1）信息渠道快速、及时、广泛通知到个人。通常在暴风雪来临前，气象部门就会提前发出灾难性天气的警告，所有的主流媒体如电视、报纸、广播等都会提醒市民减少外出、注意饱暖，特别是帮助老人、有身体障碍的人、学生甚至家里的宠物做好防寒准备，有关暴风雪的相关信息可以拨打211查询。连同波士顿市长的暴风车队都会继续密切留意最新的天气信息和预报，并不断向公众发布最新信息。

（2）应急管理署预案迅速启动。通过天气预报和科学的气候分析，判断本次暴风雪的大小、程度和范围，一些州和城市宣布进入紧急状态。开启应急预案会议，制定应急步骤和进程，分配好州、联邦与市政府的职责范围和角色定位，应急工作的分配等。启动暴风雪预报宣传，通过电视、网络与报纸等多渠道，全天候新闻，告知民众，并提醒民众启动家庭应急手册。如提醒民众按照室内暴风雪应对培训指导手册，来判断暴风雪程度，准备好设备，看应急指南视频;把个人用品、设备按照家庭应急手册目录进行打包和替换。与暴风雪相关的设备存货目录包括锯子、皮护腿套裤、桶装汽油和天然气、链条、安全帽、耳塞、安全眼镜、耙子、铁铲、路障标识、提醒标识、机器、发电机、装货设备等，保持干净与有燃料。

（3）市政府相关部门严阵以待。以“墨菲定律”为原则来制定具体预案，即越是容易出现纰漏的地方越要加强关注。根据各级别应急预案，通过对暴风雪程度分析，应急预案的及时调整，特殊事件的再分析，特殊事件处理中的群众关系协调，进行衡量和定位相关部门的职责和应对任务，包括：交通与运输应急、公共卫生健康、医疗服务、医疗救助指南、航班飞机的应急、临时安顿场所与安置、电力的保障、通信系统保障、关于暴风雪流言的控制与积极引导等。2015年的暴风雪来临之前，马萨诸塞州储备了25万吨化雪盐和42万加仑的化雪液;波士顿市则准备了700套铲雪车。同时，除警察外，还有包括紧急救助和医务人员、网络服务商、动物园管理人员、水电燃气供应和维修部门、公共服务和电话维修人员、拖车司机、管道工、酒店管理人员等，也都全线上崗，随时待命。正式启动“波士顿暴风雪中心”，为居民提供信息和服务，回答与暴风雪有关的问题。居民有关暴风雪的问题或疑虑，可以随时致电24小时服务热线。

3.响应救急行为

（1）应急管理办公室。根据暴风雪程度确定所需要的雇员、设备，并根据各个区的需要进行分配，开放一部分街道和电力，严重情况下，交通禁行，除了救护车和消防车，其他车辆一律不允许出行。对每次的扫雪、援救、设备使用等进行监督和记录。以为下一步到来的暴风雪作为应对和更新调整。市政府在暴风雪到来时也会临时取消环卫工人的休假，要求他们坚守岗位。各公司也会给自己的员工发出信息减少上班时间或取消上班。

（2）消防局和市政管理部。消防局是最重要的主力应急部门，随时准备各种紧急事件，连同在暴风雪中走失的宠物或者流浪动物都会得到消防局的救助。在应急管理署的部署下，全市增添扫雪设备，每小时至少能够清除500吨的积雪，为了保证道路交通运行，许多播散融雪剂的洒盐车严阵以待，铲雪车全天不间断的清扫。准备好一千多把雪铲和几十万吨盐用于清扫积雪，连市政警卫队都已经在全州各地集结了20辆高科技装备的雪中专用车待命准备救援。与波士顿距离相近的纽约经常派出多辆化雪车、清雪车以及人力来进行支援。

（3）交通局。交通运输署出动数百人对所有的大桥和人行天桥进行紧急维护，所有公交车都换上雪天专用轮胎。假设你生活在波士顿，早上起来看到暴风雪，想知道自己上班坐的地铁和公交车是不是还在正常运行，那么你可以点击交通管理部门或者city of Boston的网站，在首页一眼就能看到地铁、公交车、铁路、桥梁和隧道的运行状况，你还可以在上面查到每一班地铁和每一路公交车每天到达每一个站的时间。如果你在这个网站上登记过，根本不用去查，通过电子邮件就可以在第一时间接收到这些信息。

（4）波士顿公共卫生委员会。由于湿雪天气以及铲雪工作，可能会对心脏疾病的人士及年纪大的人士造成严重的健康风险，这时可以拨打公共卫生委员会的电话，快速得到救治。暴风雪天气下的受伤民众和动物也可以得到有效及时的救助。另外，公共卫生委员会为了确保无家可归者在暴风雪期间能得到保护，会要求所有的庇护所向所有无家可归者开放。当地政府还会增派巡逻车辆，搜寻不愿进入庇护所的无家可归者，及时向他们提供食品、御寒物品或医疗服务。

（5）教育局。这里是学生尤其是国际学生聚集的城市，每年暴风雪肆虐的时候也正是美国春季开学的时候。教育局的网站上可以方便地查到所有的学校，并且可以根据地址、区域、年级等多个条件进行检索，而且还提供了多达十几种语言的翻译。教育主管部门与各学校积极应对天气变化带来的不利影响，预防各类安全事故，做好防范大雪、冰冻等天气引发的各类安全隐患。应对工作中，及时采取停课、关闭学校、推迟上学时间、调课、取消学术活动、取消考试等措施，都可以由学校自主决定和及时通知到学生个人以及家长，保证每个学生的安全。学生住宿、教学楼、教学设备、图书馆、食堂、学生活动中心都必须保证道路安全、供暖有效、电力供应保障并做好停电准备。

（6）志愿者体系完备。志愿者是防灾减灾的主要服务团队。当暴风雪发生时，志愿者主动参与应对，或者由NGO通过互联网发邮件、媒体或手机、电话等平台发送信息给志愿者，接到信息后，志愿者可依据自身实际情况确认是否参与、能参与的时间、参与救灾服务的类别并及时反馈给NGO来进行人员资源整合和调度。对志愿者的管理全部采用信息化网络管理，志愿者平时的服务时数有记录，以作表彰奖励凭据。美国红十字会还为志愿者购买保险，使得志愿者更有保障，其积极性进一步得到调动和发挥。

（7）居民个人。各人自扫门前雪是非常必要的。每位居民家中都会准备雪铲和家用小型铲雪车，必须及时将自家门前的道路清扫干净，方便其他人行走，否则就会接到罚款。很多家庭自己铲雪后，还会主动帮助社区的邻居。还有一些重要的做法，如在暴风雪紧急状态期间，在波士顿所有主要的街道不能停车;在离所有交通路口20英尺的地方禁止停车，以免阻碍紧急车辆及铲雪车;居民用来占公共停车位的家具等物品必须在暴风雪紧急状况解除之后48小时撤除，否则市政部门将清除用来占用停车位的私人物品或采取罚款。2015年1月下旬的暴风雪中，美国国务卿克里停在波士顿家里的汽车由于没有及时挪到放置的地点，妨碍了行人走路，远在华盛顿特区白宫上班的克里不久就接到了波士顿警署的50美元罚单。

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总之，在暴风雪应急中，政府并非是唯一的参与对象，企业、社区、非政府组织、志愿者组织和个人都各自扮演着重要角色，也不会一味地指望和抱怨政府。每个组织和个人都体谅他人，共同应对。政府的作用是制定应急手册，整体协调资源，让广大民众有知情权，调动积极性，把政府、企业和社会民众结合起来共同应对，见效更快。

4.灾后恢复与评估改善

灾后恢复工作在暴风雪应对过程中就已经开始。更为重要的是基础设施的重建和恢复、居民住处的修建等。值得一提的是，红十字会在灾后恢复中起到重要作用，其主要工作有：向灾民提供避难所和紧急生活包;组织现场医疗救护;组织救灾募捐;对募捐到的资金和物资进行整合分配;宠物护理（在美国，宠物作为家庭成员来看待）等。在精神方面，要对在暴风雪中遭受到重大损失如失去亲人或宠物、失去住所的民众进行心理咨询和情感安抚。

灾后评估主要有两个目的：一是为了自我总结和核查该次应急管理的有效性，以灾前预评估、灾中应急评估、灾后综合评估以及区域灾情评估为主要内容;二是为了进一步改进和完善应急管理，对于突发特殊事项和细节的关注，为今后科学开展应急管理工作提供基础和准备，市政部门和应急管理署牵头组织每次暴风雪应急救灾的灾后恢复和评估工作，并提交详细的评估报告，公开在网站上发布，供市民监督和考核。

进行总结和评估的事项主要包括：（1）应急处置协调是否得当。处置过程中往往要涉及多个层面、多个部门，各类应急职能和应急资源都分散在各个职能部门。在应急事件中联邦政府、州政府和市政府的各个部门协调合作、反映衔接配合是否连续和合适。（2）预警与通信系统是否及时和完备。综合评估和预测预警、信息的收集汇总等方面是否尽到最大努力，准确有力，达到有效预防的目标，信息资源是否在第一时间通知到各应急部门和民众个人。（3）应急物资储备是否充分完备。应急物资的紧急储备、调拨和配送等方面是否完善，应急物资储备数量是否有准备不足、方式单一、布局不合理、品种难以动态调整、不能及时进行更新或轮换的问题。（4）应急救援专业程度是否够用。应急救援队伍的专业素质和技术是否适应此次暴风雪袭击的挑战和要求。平时培训和演练是否存在遗漏，远程快速拉动和协同配合是否衔接，避难所是否安排足够和得当。（5）应急财政资金是否充分有保障，有无浪费;应急经费预算是否够用，差異在何处，是否有效使用，有无浪费使用等等。

综合来看，美国十分重视应急管理问题，至此形成了全体协作的应急管理层级，强调全社会各个组织与公众共同参与;重视应急常态管理和教育培训;注重应急预案和计划的制定，建立起了职责明确、结构合理、统一、有序、和谐的应急管理体制;拥有反应迅速、高效运转的信息公布渠道和完备的资源保障等等。这些都是值得借鉴和学习的。

参考文献：

[1]www.readyofboston.gov

[2]http：//www.ready.gov/

[3]http：//www.epa.gov/

[4]http：//www.mass.gov/

[5]潘雪红.也谈美国灾害管理政府与NGO的应对，www.gx.xinhuanet.com，2013年11月15日.

[6]袁艺.自然灾害灾情评估研究与实践进展.《地球科学进展》，2010（1）：P22-29.

（责任编辑：赵静）

从汶川地震的央视报道看政治传播 篇4

摘要：2008年5月12日14时28分，四川省汶川县发生里氏8.0级特大地震，中央电视台反应迅速，及时作出准 确、全面、客观的报道，从报道效果来看，中国媒体面对突发事件的政治传播日渐成熟，发挥了较好的媒体宣传和 舆论引导作用。本文系统的分析了央视对汶川地震报道的特点，并阐述了突发事件中政府、媒体和公众三者的互 动。我们有理由相信，中国的政治传播会更加紧跟时代步伐.关键词：汶川地震；央视报道；政治传播

2008年5月12日14时28分，四川省汶川县发生 里氏8.0级特大地震，中央电视台反应迅速，迅速派遣 记者、摄像前往灾区，此次报道中中央电视台力求客 观、高效、透明，起到了很好的舆论引导作用。5月12 日，新闻频道在地震发生后32分钟首发新闻，52分钟 后即推出直播特别节目《关注汶川地震》，从5月12日 15：20-5月13日20：00，节目跨度超过26小时，以“同 一主题不间断播出”，对白天和午夜时段实施了直播 全覆盖“。其中，自5月12日22：00起，综合频道还与新 闻频道实现了同步并机播出。直播节目首播新闻200 余条次，成为国内外新闻媒体获取震区新闻的主要信 息源。直播报道第一时间满足了观众的信息需求，并 及时进行权威发布，对于地震的流言及时辟谣，稳定 了人心。” ① 这一次对地震的报道，我们可以看出中央 电视台在对突发事件的电视新闻报道和政治传播方 面已经成熟.一、突发公共事件与政治传播 汶川地震属于突发公共事件，突发公共事件是指 “突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采 取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公 共卫生事件和社会安全事件”。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理,突发公共事件主要分为以下四 类:(1)自然灾害。主要包括水旱灾害,气象灾害,地震 灾害,地质灾害,海洋灾害,生物灾害和森林草原火灾 等。(2)事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类 安全事故,交通运输事故,公共设施和设备事故,环境污 染和生态破坏事件等。(3)公共卫生事件。主要包括 传染病疫情,群体性不明原因疾病,食品安全和职业危 害,动物疫情,以及其他严重影响公众健康和生命安全 的事件。(4)社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等.② 所谓政治传播,从其字面意义上来说,就是指政治 信息的传播。广义的政治传播不仅包括大众媒介参 与的政治信息的传播,而且包括正式和非正式的渠道 对政治信息的传播。狭义的政治传播是指大众媒介 产生以后政治信息的传播,也就是大众传媒产生以后 政府和公众之间进行的政治信息的传递和反馈“,政治 传播是政治家、新闻媒体和公众之间有关信息传递的 一个交互式的过程。” ③ 大众传媒出现之后,政治传播从 内容到方式都发生了根本性的变化,因而一般意义上 的政治传播指的是狭义的政治传播,也即大众传媒参 与的政治信息的传播。政治传播可以定义为,一定的政治传播主体(民众、政治家、政府或政治组织)运用有 意义的符号,通过大众媒介与政治传播的对象之间进 行的政治信息的传递、接受、反馈的行为和过程。政 治传播者一般通过多通道、多媒体、多符号传播政治 信息，来推动政治过程，影响受传者的态度与行为.一旦发生突发公共事件，大众媒体的信息传播发 挥着重要的作用。一般来说，在突发公共事件发生之 时，公众处于严重的信息不对称状态，紧张、恐慌会引 起严重的后果，及时准确的信息传播有利于让民众了 解事态的发展，稳定民心，引导正确的社会舆论.大众媒体在突发公共事件中的信息传播，很大一 部分是政治信息的传播，特别是在以政府为主导，大 众传媒是政府和执政党的喉舌，国家对媒体和舆论实 施严格的控制的情况下，政府占有权威的信息源。报 道什么、报道多少取决于政府公开什么、公开多少；以 及政府在突发公共事件发生后，做了些什么，采取了 什么行动，这些都属于政治信息传播的范畴。因此，媒体对突发公共事件的报道对事态的发展、大众舆论 的引导以及政府形象的塑造都有重大的意义.二、央视对汶川地震报道的特点 一旦发生突发事件，大众传播媒体的运作机制和 危机应变能力就受到严峻考验。从央视对汶川地震 这一突发公共事件的报道，窥一斑而见全豹，从中可 以看出当前媒体对突发事件的政治传播的特点： 1.迅速实效 迅速实效是突发事件报道的生命，是突发事件新 闻价值得以凸显的主要原因，是衡量突发事件报道水平的重要标志，是民众掌握信息的平台，是争夺受众 的关键所在。虽说中央电视台自2003年伊拉克战争 现场直播以来，现场直播已经成为一种应对突发事件 的常规性工作机制，但很少有能这么快的.12日汶川地震发生在14点28分，新华网在18分 钟后即5月12日14点46分29秒发布消息。15：00，中 央电视台新闻频道整点新闻头条报道地震消息，在与 国家地震局保持紧密联系的同时，及时介绍地震后当 地百姓生活秩序、交通及市政设施等状况，并不断递 进更新来自震区的最新消息。此间，新闻频道将15： 00整点新闻版面顺延至16：00，推出直播特别节目，深 入关注震情。在当地通讯严重受阻的情况下，新闻频 道第一时间播发成都现场最新画面.④ 央视在15时播出的第一条与灾情相关的新闻，距 离地震发生只有32分钟。随后，在经过仅20分钟的 准备后，15点20分开始，央视一套和新闻频道取消原有节目，开始直播特别节目《关注汶川地震》，此时距 离地震发生只有52分钟。在不到一个小时的时间里，央视一套和新闻频道已经正式启动了24小时直播，打 破了原有的节目板块，形成全天候播出的“抗震救灾、众志成城”特别节目，并以播报、访谈、连线等形式，同 时借助画面、图像等手段不间断地向观众提供灾情信 息，呈现政府与民众齐心协力抗震救灾的场景.⑤ 同时，第一批赶赴灾区的记者已经启程甚至亲临 一线，以高效的报道在第一时间把灾情传达给观众.在温家宝总理乘坐的飞机降落成都10余分钟后《,温 家宝总理赶赴四川灾区在专机上发表重要讲话》就在 央视当晚的《新闻联播》节目中及时播出了，准确传达 了中央对救灾工作的指示，影响全国.汶川大地震后，中央电视台迅速启动抗震救灾报 道应急机制，全方位、高密度地展开抗震救灾报道，及 时发布灾情权威信息，全面反映救灾工作进展，大力 报道党中央、国务院的决策部署和亲切关怀，报道灾 区各部门抗灾救灾的措施成效，生动反映抗灾救灾中 涌现出来的先进典型，广泛报道各地区各部门支援帮 助受灾地区的感人事迹。央视如此高的工作效率使 许多重要资讯得以在第一时间报道，使

公众在第一时 间了解灾情信息，为政府立即开展抗震救灾指挥工作 提供了可靠的平台保障，也帮助政府掌握了灾情发布 的话语权和主导权.2.公开透明 对媒体而言,重大突发事件尤其是对灾难性事件 的公开报道，一直处于相对被动的状态。很多突发事 件的报道，要么语焉不详，闪烁其词，没有公众想获知 的信息；要么言不及要，避重就轻，不披露大众关注的 核心内容。在当代中国相当长的历史时期内，我国对 灾难报道的控制是比较严格的，灾难发生后的责任主 体与传播主体都把灾难当成所谓的“负面新闻”而刻意 回避，也许只是几句话的一个通报，群众想知道的往 往听不着，群众很难从媒体了解灾情的最新情况。像 1976年唐山大地震死亡24万多人的事实，直到事隔