城镇失业人员的概念界定

城镇失业人员的概念界定（通用2篇）

城镇失业人员的概念界定 篇1

第一大部分城镇失业人口的界定以及就业特点 一． 城镇失业人员的概念界定：

要注意区分以下概念，1.城镇失业人员：

是指城镇常住人口中一定年龄以上, 有劳动能力, 在调查期间无工作, 当前有就业可能并以某种方式寻找工作的人员。在城镇劳动力调查中对城镇16 岁及以上, 具有劳动能力并同时符合以下各项条件的人员列为失业人员:(1)在调查周内未从事为取得劳动报酬或经营利润的劳动, 也没有处于就业定义中的暂时未工作状态;(2)在某一特定期间内采取了某种方式寻找工作;(3)当前如有工作机会可以在一个特定期间内应聘就业或从事自营职业。

2.城镇登记失业人员是指有非农业户口, 在一定的劳动年龄内(16 岁以上及男50 岁以下, 女45 岁以下), 有劳动能力, 无业而要求就业, 并在当地就业服务机构进行求职登记的人员。城镇失业率是指城镇失业人员数同城镇从业人员数加城镇失业人员数之比,。

4城镇登记失业率是城镇登记失业人员数同城镇单位从业人员数加城镇私营和个体从业人员数加城镇登记失业人员数之比, 计算公式为:

二、城镇失业人口的基本特征：

1.分布面广。我国城镇失业人口及其贫困人口并不象农村贫困人口的分布那样具有明显的集中性特征, 全国各省、区, 从大城市到中小城镇, 都有失业人口及其贫困人口的存在。

2.区域差异明显。由于我国不同省区存在着城镇化水平和发展时间上的差异, 因而散布于城镇人口中的失业人口和贫困人口也必然带有区域差异的特征。一般说来, 城镇化水平高的省区, 这一问题就 相对严重些, 而且受东西部城镇化水平和流动人口流向的影响, 我国城镇失业人口和贫困人口在地域分布上表现出了与农村贫困人口相反的特征, 即东部多、西部少。另一方面, 发展较早的省区和城市, 工业结构往往落后, 新兴产业部门较少, 失业人口明显多于发展较晚的省区和城市, 东北三省失业率高的情况就是一个证明。3.主要来源于国有企业。由于国有企业经营状况不佳, 导致了一些企业破产、减员, 使失业和下岗人员增多。据统计, 1996 年我国国有企业亏损面高达44%，还有1/ 3 的暗亏;全国国有企业负债率已 由1990 年的58%上升到近几年的80%以上, 已有1/ 3 的企业资不抵债。在停产、半停产状态的企业中, 大批职工无活可干, 在下岗职工中, 有的只能领取部分生活费, 有的连生活费也得不到。根据国家统计局统计资料, 90 年代以来国有企业职工人均收入水平及其增长速度都大大低于非公有制企业。因而,国有企业成为失业人口和贫困人口的主要来源。4.增加速度快。由于我国自80 年代中期就把消除贫困的主要精力投入到了广大农村贫困地区,“八七攻坚计划”也是仅仅针对解决农村贫困问题而制定的, 农村扶贫工作取得了明显成效, 农村贫困人 口逐年减少。但与此相反的是, 城镇失业和贫困人口却呈明显的增加态势, 1985 年我国城镇失业人口和失业率分别为239 万和1.8%, 1997 年已分别增加到620 万和3.2%;城镇贫困人口由1000 万左右增加到了3000 多万。随着城镇经济体制和企业用工制度改革的进一步深化以及流动人口的增多, 城镇失业和贫困人口仍有可能继续呈增长趋势。

5.文化技术素质较低。在就业竞争日趋激烈的情况下, 文化技术素质低的人口与较高素质的人口相比, 失业和下岗的可能性都要大得多。国家统计局一项抽样调查表明, 在1996 年下岗无业人员中, 初 中文化程度的占57%, 小学占14%, 二者合计占71%;在上海市下岗女工中, 初中及以下文化程度且无一技之长的占80%以上;按技术水平分, 在失业和下岗人员中的绝大部分都只具有初级技术水平。6.中高年龄者居多。在失业人口中, 中高年龄人口由于年龄偏大, 再就业困难也大得多, 往往也是企业裁员的主要对象。中老年龄职工生活负担较重,因而, 他们的失业和下岗, 往往导致更严重的贫困问题。三．城镇失业人口基本情况

从表1可以看出：

1.我国城镇失业人数基本呈增长势头。20 01到2010年，城镇登记失业人数从681万增加到908万，平均年增长率为3.28%。估算的失业人数从1087万增长到2283万，平均年增长率约为8.54%。2.城镇失业率基本稳定。城镇登记失业率基本保持在4%，变化较小。估算的失业率波动稍大，除了2010年为6.18%外，其余都不超过5%。虽然估算的失业人数远远大于登记失业人数，但由于计算失业率采用的就业人数不同，失业率没有大幅度差异。

从表2可以看出，我国城镇登记失业人数地区分布具有以下特征： 1.不同时间、不同地区的失业规模差异很大。辽宁2002年登记失业人数高达75.6万，而青海2001年仅为2.4万，前者是后者的30多倍（注：由于西藏城镇登记失业数据缺乏，这里不包括西藏，以下相同）。为了较为全面衡量这一时期的地区差异，我们计算了各地区平均失业人数。最多的依然是辽宁，高达55.44万，其次是湖北、山东、湖南、江苏，人数分别为51.09、45.42、40.83和40.67万。这5个地区总数占全国的三分之一。人数最少的仍然是青海，人数仅为3.5万，其次是宁夏、海南、北京和甘肃，人数分别是4.25、4.75、8.25、9.37万。

2.不同地区失业规模变化呈现三种模式。第一种是增长模式，除个别年份外登记失业人数都是增长的。如河北、山西、内蒙古、浙江、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、海南、云南、甘肃、宁夏、青海、新疆等，其中河北从20 01年的19.5万增加到2010年的35.1万，云南从2001年的8万增加到2010年的15.7万。第二种是下降模式，除个别年份外登记失业人数都是下降的，如辽宁、吉林，其中辽宁从最高的2002年的75.57万下降到2010年的38.9万。第三种是波动模式。如北京、天津、黑龙江、上海、江苏、福建、广东、重庆、四川、贵州、陕西等，其中北京从5.2万增加到10.6万，之后又下降到7.7万。

3.地区差异趋于缩小。从规模差异最大的地区看，20 01年人数最多的辽宁是最少的海南的23倍，2010年人数最多的山东是人数最少的青海的14倍。

第二部分城镇失业人口现状及问题： 一，城镇失业人口现状

1、总量矛盾、结构矛盾与素质矛盾并存。我国劳动力供求的总量矛盾相当突出。就农业而言，我国目前约有从业人员3.2 亿，而我国的耕地面积约19.5 亿亩，每个农业劳动力平均耕种6 亩地。目前，美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚等国农业人口不到该国人口总量的5%，而每个农业劳动力平均耕地面积则高达160 亩—1700 亩之间。假定我国农业劳动力总量不再增长，从近期看，如果按照每个劳动力平均耕种10 亩地的标准，将有1.2 亿以上的农业剩余劳动力需要向非农产业和城镇转移；从中期看，如果按照每个农业劳动力平均耕种22.5 亩地的标准(即日本1999 年达到的水平)，将有2.5 亿以上的农业剩余劳动力需要转移；从长期看，如果按照每个劳动力平均耕种50 亩地的标准(即南美洲国家1999 年达到的水平)，将有2.8 亿以上的农业剩余劳动力需要转移。就城镇而言，我国目前每年大约新增就业岗位800 万人，这还不够满足城镇每年新增约1000 万劳动力的求职需要。我国《十五计划纲要》中规定，2001—2005 年每年拟转移农村剩余劳动力约800 万人, 如果再加上尚未实现再就业的失业人员和国家机关、事业单位的分流人员，我国城镇今后若干年内每年工作岗位的缺口约在2500 万左右。与此同时，我国劳动力供求中的结构矛盾和素质矛盾也相当突出。在我国现有的7000 万产业工人中，初级工占60%，中级工占35%，高级工、高级管理人员和高级工程技术人员则明显缺乏。据劳动和社会保障部2002 年第4 季度调查，全国89 个城市劳动力市场中求人倍率(岗位需求量与求职劳动者的比例)最大的是高级技师，达到2.24:10。目前，我国仅数控机床的操作工就缺60 万人。杭州汽轮机厂需要260 名数控技工，参加了十多场招聘会，月薪提到6000 元，仍然难以招到合适的人。与此形成鲜明对照的是，我国也有相当一部分劳动力则因素质和技能水平不能满足岗位要求而失业或难以就业。

2、经济高增长与高失业并存。按照传统的经济理论，经济增长率高低与失业率高低存在着替代关系，即高增长往往与低失业相伴，低增长常常与高失业为邻。例如，1999 年美国经济增长率升为4.2%，失业率则降至4.2%；2003 年美国经济增长率降为3.1%，失业率则升至6.0%。而我国，尽管自上世纪80 年代中期以来保持了年均9.44%的经济增长速度，但城镇登记失业率则从1985 年的1.8%跃升到2003 年的4.3%，出现了高增长与高失业并存的局面。根据有关数据(见表1)，2001-2004 年，在9 个发达和发展中国家中，高增长与高失业并存比较明显的国家只有加拿大，而加拿大的高增长(年均增长约2.85%)也只是相对于同期的其它发达国家而言；同样，根据有关数据(见表2)，2001-2004 年，在6 个体制转轨国家中，高增长与高失业并存比较明显的是保加利亚，而保加利亚的高增长(年均增长约4.7%)也是相对于同期的其他转轨国家而言，与我国同期的年均增长速度(约8.65%)尚有较大差距。可以认为，我国近年来高增长与高失业并存的现象在当今世界上颇为少见。

3、隐性失业与隐性就业并存。在我国经济体制转轨的过程中，国家机关和企事业单位的隐性失业人员已“蒸发”了相当一部分，但仍有一部分尚未“蒸发”或有待“蒸发”。在今后相当长时期内，我国的隐性失业主要表现在农村。我国农民就业很不充分，通常使用的农村剩余劳动力概念不过是农村隐性失业者的另一种表达方式。随着入世后竞争的日益加剧，我国的经济体制改革必将继续向纵深发展，经济增长方式转变也将加速进行。在此情况下，不仅国有单位将有上千万的劳动者由隐性失业转化为显性失业，而且城乡集体 经济特别是农业集体经济中还将有数亿劳动者从隐性失业逐渐转化为显性失业。与此同时，我国还存在着一定数量的隐性就业，即劳动者与生产资料表面上呈分离状态，但实际上劳动者通过市场调节或多或少地参与社会劳动并取得收入。我国目前的隐性就业人员主要是一部分“失业”人员和提前退休人员。由于这部分劳动者的就业不在政府的有效管理之内，因而从数量上无法精确统计。但典型调查和直接观察表明，我国城镇隐性就业人员的数量也并非微不足道。由上可见，我国存在的隐性失业掩盖了劳动力供过于求的程度，低估了失业率；而我国同时存在的隐性就业则模糊了失业与就业的界限，“膨胀”了失业率。

4、“务工难”与“民工荒”现象并存。据保守估计，目前我国农村富余劳动力已经达到1.5 亿人，并且至少还有近1/3 的农村劳动力或多或少存在就业不足的问题。根据农业部农村经济研究中心提供的统计数据，2007 年11 月底全国外出务工农民达1.2 亿人，并且这个数字一直以5%的增幅稳步增长。大批农村富余劳动力进城务工，而他们中大部分人是没有技能、未经过培训的非熟练工人，就业主要集中于劳动密集型企业及服务业。总体而言，由于劳动力供给大于需求，而且他们提供的劳动可替代性高，不具备特定的就业竞争优势，所以，农民工进城务工面临一定的“务工难”问题。同时，大量农村劳动力涌向城市也为一些进入门槛低的劳动密集型企业提供了廉价劳动供给。这些企业靠压低工资、减少改善劳动条件的必要投入实现低成本。可以说，在许多地区和企业，所谓的劳动力成本低廉的竞争优势，在很大程度上是挤压了劳动者合理的劳动待遇、基础的生产生活条件和最基本的社会保障而形成的。工资低甚至工资被拖欠、工作条件差，尤其在一些地方工伤事故频繁、福利和社会保障待遇缺失导致我国从2003 年起部分地区、部分行业出现了民工短缺———“民工荒” 现象。可以看出，“民工荒”并不是真的“荒”，我国劳动力供大于求的局面依然存在。“民工荒”是农民工进城务工难，即使找到工作，也因为过低的工资和恶劣的工作条件而无法维持其基本生活的另一种表现形式，是农民工迫于 无奈而选择“失业”的社会怪象。

二． 城镇失业人口的问题

(一)城镇登记失业不断攀升, 城镇真实失业人口数创建国以来之最。我国当前的失业问题集中表现在城镇。根据国家统计公布的数字, 我国城镇登记失业率最高的是1952 年(13.2 %)。然而, 当时我国城镇登记的失业人口(过去称待业人口)仅有376.6 万人。1981 年我国城镇登记失业率为3.8 % , 1985 年降至1.8 %。1986 ———1995 年, 我国城镇登记失业率在2 %-2.9 %之间徘徊。1996 年, 我国城镇登记失业率达到3 % , 19972005 年每年拟转移农村剩余劳动力约800万人, 实际上恐怕不止此数。如果再加上尚未实现再就业的下岗失业人员和国家机关、事业单位的分流人员, 我国城镇今后若干年内每年工作岗位的缺口约在2500 万左右。与此同时, 我国劳动力供求的结构矛盾和素质矛盾也相当明显。在我国现有的7000 万产业初级工60 % , 中级工占35 % , 高级工、高级管理人员和高级工程技术人员则明显缺乏。据劳动和社会保障部2002 年第4 季度调查,全国89 个城市劳动力市场中求人倍率(岗位需求量与求职劳动者的比例)最大的是高级技师,达到2.24 : 10。目前, 我国仅数控机床的操作工就缺60 万人。杭州汽轮机厂需要260 名数控技工, 参加了十多场招聘会,月薪提到6000 元,还是招不到合适的人。与此形成鲜明对照的是,我国也有相当一部分劳动力则因素质较差而失业或难以就业。例如, 1998-1999 年, 我国约有57 %和54.7 %的城镇下岗职工只有初中以下学历。

(三)“需求瓶颈”、“体制瓶颈”与“观念瓶颈”并存。我国劳动者就业不仅受到“需求瓶颈”的制约, 而且也受到“体制瓶颈”和“观念瓶颈”的制约。我国农民进城打工, 除遇到找工作这一根本关卡之外, 还遇到户籍制度、社会保障制度、子女入学、购房限制等“体制瓶颈约束”。而“观念瓶颈”对于一部分劳动者的就业影响也显而易见。我国城镇有相当一部分下岗失业人员并不是根本找不到工作, 而是不愿意干苦活儿、累活儿、“伺候人”和收入低的活儿。我国高校毕业生的就业率2002 年约为76 % , 2003年为70 % ,近100 万名大学毕业生暂时未能就业。某些专业的大学生供过于求固然是原因之一, 但基本原因则是相当一部分大学生的择业标准脱离实际。不少大学生的择业标准和实际需要严重错位, 从而出现了“就业难”和“招聘难”并存的尴尬局面。

(四)隐性失业与隐性就业并存。在我国经济体制转轨的过程中, 国家机关和企事业单位的隐性失业人员已“蒸发”了相当一部分, 但仍有一部分尚未“蒸发”或有待“蒸发”。在今后相当长时期内, 我国的隐性失业主要表现在农村。我国农民就业很不充分, 通常使用的农村剩余劳动力概念不过是农村隐性失业者的另一种表达方 式。随着入世后竞争的日益加剧, 我国的经济体制改革必将继续向纵深发展, 经济增长方式转变也将加速进行, 在此情况下, 不仅国有单位将有上千万的劳动者由隐性失业转化为显性失业, 而且城乡集体经济特别是农业集体经济中还将有数亿劳动者从隐性失业逐渐转化为显性失业, 并积极寻找新的工作岗位。与此同时, 我国还存在着一定数量的隐性就业, 即劳动者与生产资料表面上呈分离状态, 但实际上劳动者通过市场调节或多或少地参与社会劳动并取得收入。我国目前的隐性就业人员主要是一部分“下岗”、“失业”人 员和提前退休人员。由于这部分劳动者的就业不在政府的有效管理之内, 因而从数量上无法精确统计。但典型调查和直接观察表明, 我国城镇隐性就业人员的数量也并非微不足道。由上可见,我国存在的隐性失业掩盖了劳动力供过于求的程度, 降低了失业率;而我国同时存在的隐性就业则不仅使隐性就业者多捞了好处, 而且还模糊了失业与就业的界限,“膨胀”了失业率。

(五)高增长与高失业并存。按照传统的经济理论, 经济增长率高低与失业率高低存在着替代关系, 即高增长往往与低失业相伴, 低增长常常与高失业为邻。例如, 美国1993 年经济增长率降为2.2 % , 失业率则升至6.9 %;1999 年而我国, 尽管自上世纪80 年代中期以来保持了年均9.44 %的经济增长速度, 但城镇登记失业率则从1985 年的1.8 %跃升到2002 年的4 % ,城镇的真实失业率目前已高达9 %左右, 出现了高增长与高失业并存的局面。根据有关数据(参 见表1), 1998 —2000 年, 在笔者研究的12 个发达和发展中国家中, 高增长与高失业并存比较明显的国家只有法国, 而法国的高增长(年均增长约314 %)也只是相对于同期的其它发达国家而言;同样, 根据有关数据(参见表2), 1998 —2000 年, 在笔者研究的7 个体制转轨国家中,高增长与高失业并存比较明显的是波兰, 而波兰 的高增长(年均增长约4.3 %)也只是相对于同期的其他转轨国家而言, 与我国同期的年均增长速度(约7.6 %)尚有较大差距。可以认为,我国近年来高增长与高失业并存的现象在当今世界上颇为少见。我国目前正处于工业化中期阶段, 经济体制改革、经济增长方式转变和经济结构调整, 市场化、工业化、城市化和现代化进程, 都为我国经济持续高速增长提供了巨大的动力和广阔的空间。然而, 经济体制改革和以技术进步为主要支撑的经济增长方式转变, 又使我国 长期存在的人均资源不足、居民消费率低下与劳动力总体素质不高、劳动力总量明显过剩的矛盾凸显出来, 使传统经济体制下严重存在的隐性失业逐渐转化为显性失业。

三、当代中国城镇失业的治理

(一)当代中国城镇失业治理的基本原则

当代中国城镇失业的一个十分严重的消极后果是影响中国的可持续发展, 因此, 当代中国城镇失业的治理要置于可持续发展总的框架之下, 应该说, 这是当代中国城镇失业治理必须遵循的一项基本原 则。同时, 当代中国城镇存在着的失业有相当多数是在我国改革和市场经济的发展过程中出现的, 改革中出现的问题需要用改革的方法来解决;市场经济发展过程中衍生的问题需要以市场经济的观念寻求治理对策。.应该说, 这是当代中国城镇失业治理必须遵循的另一项基本原则。只有在遵循上述两项基本原则的基础上, 适当借鉴国外失业治理的有关经验, 并注意处理好效率与公平、就业与经济增长、近期目标与长远目标等几个问题, 才能够找到一条全新的、符合中国国情的、并行之有效的治理城镇失业的思路。当代中国城镇失业所具有的各方面特点决定了其治理实质上是一个制度创新过程, 这其中主要包括失业保险制度以及就业和再就业制度的创新过程。可以说, 建立和完善失业保险制度是当代中国城镇失业治理的首要措施, 因为任何有效的失业治理措施都不可能完全消灭失业, 而唯有完善的失业保险制度才能保证失业人口基本生活的需要, 尤其是对于像中国这样失业保险制度几乎从零开始、且又处于初步的市场经济条件下的国家来说更应如此。

这里还必须指出的是, 当代中国城镇失业的治理从总体上来说要依赖于我国经济的发展特别是经济的持续发展, 因为无论是失业保险制度的完善, 还是就业、再就业制度的建设, 都离不开经济的发展和持续发展。唯有经济的发展和持续发展, 才能为国家、企业和个人创造更多的财富, 从而保证失业保险制度在国家、企业和个人的共同参予和支持下逐步建立和完善起来;唯有经济的发展和持续发展, 才能使社会和个人积累大量的资金用于投资, 从而为就业和再就业制度建设奠定必要的基础。(二)建立和完善中国的失业保险制度

目前, 中国的失业保险从无到有、从不规范到相对规范, 并通过各地的积极努力, 在一定程度上对中国近年来市场化进程中的失业起到了"减震器” 的作用, 或设置了一层”安全网”。但毋庸讳言, 中国现有的失业保险制度存在的问题是明显的, 改进是必要的, 这突出表现在失业保险的保障范围以及资金筹措、运用等方面.以上在分析中国失业保险现存问题的同时, 也指出了建立和完善中国失业保险制度需要重点改进的工作和努力的方向。目前, 中国正在建立市场经济体制, 这就要求, 建立和完善失业保险制度要以适 应市场经济作为基本原则。在此基础上, 还要在以下几个方面寻找突破口。

首先, 确立新的失业保险观念。目前, 中国建立的失业保险制度基本还是一种国家和企业保险的形式, 其结果造成部分职工对国家和企业的高度依赖性以及对社会风险的低承受能力。这种高度依赖国 家和企业的风险观念显然是建立适应市场经济要求的社会失业保险制度的重要阻碍因素。要改变人们这种风险观念, 确立新的失业保险观念, 一方面要在舆论上强化失业风险是社会风险的宣传力度, 增强人们对失业风险的心理承受能力;另一方面要在失业保险制度的实际操作上强化个人的参与, 体现失业风险大交纳失业保险费多的原则。其次, 理顺失业保险的管理体制。失业保险的管理体制是失业保险制度运作的载体。与市场经济体制相适应的失业保险制度要求其管理体制应具有统一性和高效性的特点。发达市场经济国家失业保险制度的经验告诉我们: 高效、统一的失业保险管理体制可以是多种形式, 如美国、英国、日本等的政府直接管理形式;德国、法国、意大利等的自治机构管理形式等。但具体到中国, 采用在政府的监督或间接管理下由自治机构进行直接管理的形式,与中国 的国情更相符。采用自治机构管理的形式, 就是要求由劳动者、企业、政府三方共同组成有关机构, 进行合作式的管理。实质上就是要建立适应市场经济要求的具体经办失业保险业务的、非营利性的、相对独立的单位。

最后, 加强失业保险的法制建设。到目前为止,国务院颁布的两部失业保险方面的法规是行政性法规, 这也只是中国失业保险法制建设的一个雏形。不可否认, 两部法规实施以来, 对于建立中国的失业保险制度和促进市场经济的发展起到了一定的作用。但其表现出来的缺陷和各地在执行过程中暴露出来的失业保险费收缴难、资金挪用严重、管理费用过高、救济金发放不合理等问题, 要求加强失业保险的法制建设刻不容缓。加强与市场经济体制相适应的中国失业保险法制建设要特别注意这样几点: 一是要在宪法中增补失业保险方面的条款, 以增强失业保险法制建设的权威性;二是国家权力机关要尽快制定和通过“失业保险法”及其配套法律, 以维护失业保险法律的真正效力;三是要明确和制定有关法律责任和处罚条 款, 以发挥失业保险法律的震慑力。(三)就业和再就业制度建设的对策思路

当代中国城镇失业治理中的就业和再就业制度建设的对策思路概括起来, 可以包括以下几个方面。其一, 就国家来说, 要加强失业人口的就业和再就业工作, 组织和实施其制度建设, 并逐步将促进失 业人口的就业和再就业列为一项基本国策;作为其实际实施内容,要采取行之有效的措施和手段, 增加就业岗位, 促进失业人口的就业和再就业。失业人口就业和再就业的关键问题是就业岗位的增加国家在这方面所能做的工作和所能起的作用是多方面的。在当代中国的实际情况下, 国家至少在以下两方面可以大有可为: 一是鼓励社会闲散资金用于投资, 扩大就业岗位。目前, 中国居民在银行的个人储蓄和手持现金数额十分庞大, 国家可以采取不同的优惠政策和宣传手段促使这部分资金用于投资, 即鼓励人们办 私厂(个人办厂)和办公厂(集体办厂)。显然, 这对于增加就业岗位和促进失业人口的就业会大有益处。二是发展劳务输出,以减轻国内就业压力, 为失业人口的就业和再就业提供一定的空间。目前, 我国劳务输出的潜力十分巨大。也可以说, 我国劳务输出在促进失业人口就业和再就业方面会有所作为。其二, 从全局来看, 要加快政府对劳动力市场的规划、立法、管理等宏观调控, 推动劳动力市场的形成和完善;具体来说, 要加强就业介绍和信息咨询工作, 向失业人口提供各种就业信息以及推荐失业人口就业。对于失业人口来说, 最为关键的问题是要尽快就业或再就业。这样, 各种有助于他们寻找工作的就业信息和就业推荐工作就显得十分重要。为此,两方面工作亟待要做: 1.建立劳动力供求信息中心。信息中心要从制度上保证求职人员和用人单位按实情登记, 并配备专职的、懂业务的工作人员, 以确保劳动力供求信息的准确性、权威性。目前, 中国城镇这方面的工作还处于起步阶段 2.建立和健全职业介绍机构。职业介绍机构可以在劳动力供求信息中心的基础上建立, 也可以由政府部门、社会团体甚至私人单独建立。当代中国城镇职业介绍机构已初具规模, 在介绍失业人口就业方面已发挥了一定的作用。而相对于当代数量庞大的失业而言, 职 业介绍机构无论在数量上还是在发挥作用上还远远不够。其三, 从总体上来说, 要发展全民族的教育, 尤其是要发展职业技术教育, 提高全体劳动者的科学文化素质和职业技术水平;作为其具体措施之一, 是要开展对失业人口的培训, 让其更新观念、更新知识、更新技能, 以适应市场经济发展的需要。当代中国城镇大量存在的下岗的失业有相当多数属于结构性失业。显然, 这与劳动者的科技素质尤其是职业技术水平的欠缺有一定的关系。因此, 大力发展教育尤其是职业技术教育, 提高劳动者的科技素质和职业技术水平, 对于减少失业尤其是技术进步造成的结构性失业的存在, 意义重大。

其四, 从宏观社会来说, 要实行渐近的失业政策, 控制非公开性失业公开化的步伐, 使非公开性失业的公开化分步进行;从微观企业来说, 要通过发展新产业、新产品、新业务, 强化企业自身消化非公开性失业的能力。渐近的失业政策就是要使非公开性失业的公开 化分步进行: 第一步, 把竞争机制引入企业内部, 通过优化组合, 形成企业内部的失业, 并由企业尽可能地自我消化这些失业;第二步, 把企业消化后剩下的失业逐步导向社会, 由社会的失业容纳机制加以接收, 从而变非公开性失业为公开性失业。

其五, 从政府角度而言, 要采取一系列有效措施和实施优惠政策, 帮助和鼓励失业人口实现不同方式的就业;就失业者个人而言, 要转变就业观点, 树立大就业的思想。目前, 就失业者这方面而言, 有相当多数人在就业方面还存在着不同形式的误区: 如只看重铁饭碗 , 只青睐国有单位, 唯城镇就业才算就业, 光依赖国家安置, 拒绝从事累一点、苦一点、脏一点、差一点的工作, 等等。显然, 失业者努力排除自己在就业方面的各种误区, 转变就业观念, 树立大就业的思想, 已成为自己尽快摆脱失业状态的重要因素。其六, 就全部失业人口而言, 要立足于发展, 依靠经济和社会的全面发展来解决失业人口的就业和再就业问题;对于各种形式和不同特征的失业人口来说, 要贯彻区别对待、分类指导的方针, 采取不同的措施来解决不同的失业人口的就业和再就业问题和失业人口不同的就业和再就业问题。就全部失业人口而言, 要立足于发展, 唯有发展才能扩大社会就业容量, 实现失业人口的就业和再就业, 最终从根本上解决失业人口的就业问题。当然, 这里的发展也涉及到结构性问题, 那就是, 要针对当代中国劳动力丰富和失业较多的实际情况, 多发展劳动密集型产业如第三产业等;同时对于吸纳劳动力已经卓有成效的乡镇企业、三资企业、外资企业等的发展也要一如既往地给予支持。此外, 对于中小企业在吸纳劳动力和解决失业人口就业方面的作用也不应忽视。

不同形式的失业人口有着自己不同的特征, 因而他们面临的问题和所应采取的就业和再就业对策也应有所不同。对于待业青年, 由于他们的文化程度较高, 未婚者占据了绝大多数, 且家庭负担不重, 这样, 就业和再就业对策中应更多地强调帮助他们排除就业中可能存在的误区, 树立新的就业观念,并重点发挥市场化配置在就业促进中的作用;对于下岗的失业人口来说, 鉴于他们当中女性较多, 年龄相对较大, 文化程度较低, 绝大多数人又是处于上有老、下有小的境地, 生活负担繁重, 就业和再就业对策中应主要强调国家和社会的帮、扶责任, 即要帮助和扶持他们实现不同形式的就业。

关于失业的治理政策, 大致上可以分为两大类: 主动的失业治理政策和被动的失业治理政策。主动的失业治理政策是事前的预防, 即如何采取有效措施预防失业的发生。被动的失业治理政策是事后的补救, 即通过事后的失业保障和失业救济, 使失业者能维持一个起码的生活水准, 这样既注重了效率, 又维护了社会公平。这里仅谈谈主动的失业治理政策。

主动的失业治理政策是建立在上述对失业成因的理论分析基础上的, 既然失业是由上述原因造成的, 那么我们就可以针对产生失业的原因, 采取一定的政策措施来促进就业的增长, 抑制失业人数的加大。

(一)加强宣传教育, 转变择业观念, 是治理失业问题的思想基础 长期计划经济体制下形成的择业观, 严重影响了失业问题的解决。因此, 要加强宣传教育, 通过各种宣传方式, 尽快帮助失业人员认识形势, 面对现实, 而不要怨天尤人, 悲观失望, 帮助失业人员提高思想认识, 这是治理失业问题的思想基础。第一, 要认识到市场经济条件下, 失业是不可避免的, 失业具有必然性和长期性。所有的市场经济国家都存在失业现象, 只是失业率有高有低, 我国正逐步建立社会主义市场经济体制, 当然也不例外。

第二, 要认识到市场配置劳动力资源的特征就是流动, 要学会在流动中寻找机会。这样, 可以激发劳动者更新知识、提高自身素质的积极性。

第三，要认识到劳动力过剩是相对的, 就业机会是永存的。当前的就业问题, 既有总量问题, 也有结构问题, 还有许多新的就业领域有待进一步开拓。

(二)大力发展教育和培训, 尤其是要发展职业技术教育, 提高劳动者的科学文化素质和职业技术水平我们知道, 加强职业技术培训, 提高劳动者的技能, 已经成为世界上许多国家反失业措施中的重要 一项。大力发展教育尤其是职业技术教育, 提高劳动者的科学文化素质和职业技术水平, 对于减少失业人口特别是技术进步造成的结构性失业人口, 具有特别重要的意义。为了使我国的职业培训更加有效, 我们需要建立一种体系完备、运作规范高效的新型培训制度。首先, 我们应该树立起终身教育观念, 制定职业培训的长期规划, 并以法律法规形式给予相应的制度保证, 使职工培训经常化、制度化。其次, 根据当前就业形势的需要, 现阶段的重点应放在劳动预备制的建立完善以及再就业培训的发展上。国内外实践表明, 再就业培训是一种积极的劳动市场政策, 能有效解决失业人员的再就业问题, 而且, 这要比单纯向失业人员发放失业救济金和生活补助等措施积极得多。因此, 国家应该从失业救济金中拿出一部分用 于失业人员的就业转岗培训, 使失业救济和促进就业结合起来。第三, 积极开辟培训资金的筹措渠道,增加人力投资, 扩大职业培训范围, 在资金上保证培训的长期化和制度化。

(三)保持经济的适度快速增长, 并把经济增长与就业增长协调起来从理论上讲, 在技术条件变化不大的情况下, 一定的劳动力投入与相应的资本结合, 会推动经济按一定的速度增长;反过来, 一定速度的经济增长需要一定数量的劳动投入, 即创造一定的就业机会。一般说来, 失业率与经济增长率之间存在着负相关关系。近年来, 我国经济增长过程中呈现出就业增长下降的趋势, 表明我国经济增长的就业吸纳能力在下降, 经济增长对扩大就业机会的作用越来越有限。这就要求我们不能片面强调经济增长对就业增加的作用, 还必须注重经济增长模式的选择, 将经济增长与就业增长协调起来。从现阶段看, 模式的选择优于速度的选择, 只有适当的经济增长模式下的经济增长速度, 才能实现经济增长与就业增长的良性循 环。我国的比较优势和严峻的就业形势, 决定了我国应该选择创造就业的增长模式。我们应大力发展劳动密集型生产, 包括发展中小企业, 发展第三产业, 发展个体私营经济, 制定促进其发展的有关政策, 并进一步开放服务业市场, 积极吸引外资, 创造更多就业机会。发挥我国劳动力成本低的优势, 鼓励劳动密集型产品出口, 狠抓资源利用效率, 用有限的资源吸收更多的劳动。

(四)加大经济结构调整力度, 增加就业岗位经济结构不合理是我国经济运行过程中面临的深层矛盾和问题, 它不仅是制约经济增长、国有企业效益下滑的主要原因, 也是导致产生大量失业人员 的重要原因。因此, 要为失业人员创造良好的再就业环境, 必须加大结构调整力度, 争取在结构调整方面取得突破性进展。首先, 从所有制结构来讲, 要采取积极鼓励的政策, 扶持个体、私营等非公有制经济的发展, 提高其吸纳劳动力的能力。

其次, 从产业结构上讲, 在调整、改造加工产业,推进基础产业的同时, 要大力发展第三产业, 特别是劳动密集型的第三产业。当然, 我们强调发展劳动密集型产业的重要性, 并不是不发展高技术密集型产业。事实上, 从长期来看, 新科技革命所创造的就业岗位要比它所排挤的就业人数多得多, 同时, 为了缩小我国同先进国家在高科技领域的差距, 也迫切需要发展高新科技产业。第三, 从企业结构上讲, 要在深化国有大型企业改革、造就一批具有强大市场竞争能力的企业集团的同时, 积极扶持中小企业的发展。大企业与中小企业具有不同的功能: 大企业主要解决一个国家的科技、财政、经济、国防等问题, 要使一个国家在全球经济中具有竞争力, 大企业数量要少, 技术要高, 资产规模要大;中小企业则主要承担解决广大劳动者就业的任务, 通过广泛的就业实现社会的公平分配,人民生活的稳定提高, 中小企业数量要多, 要劳动密 集, 资产规模要小。

(五)加强劳动力市场建设, 完善就业服务体系建立统一、开放、竞争、有序的劳动力市场是社会主义市场经济发展的客观要求。劳动力市场越规范, 越透明, 交流越活跃, 越有利于各种劳动力参与 公开、公平和有序的竞争, 有利于调节劳动供求, 促进劳动就业。我国当前劳动力市场还很不健全, 政府必须加大力度清除那些分割市场的因素, 创造一种面向全体城乡人员和劳动力的平等竞争的劳动市场。这样的市场, 既可为失业人员创造平等竞争的求职机会, 又会对下岗职工形成就业竞争的外部压力, 迫使他们转变就业观念, 积极面向市场自谋职业。同时也为用人单位择优聘用人才创造条件, 有利于创造劳动需求。建设劳动力市场, 要加强和完善职业介绍服务网络, 加强职业指导和转业转岗培训, 减少因信息不畅而造成的再就业困难。中等以上城市要加快实现市级劳动力供求信息计算机联网, 并积极推动区域内、区域间乃至全国统一信息网络的建设, 提高劳动力市场的运作效率。

[ 1战略层次对策

在社会发展过程中，就业岗位增加要优先于社会收入水平的提高。将“就业优先” 纳入国民经济和社会发展的战略目标，有利于增加经济增长中的就业机会；有利于增加劳动者的收入，提高消费者的心理预期水平，增加消费，从而促进经济增长；有利于发挥我国劳动力资源丰富的国情和劳动力廉价的比较优势，从而更多地通过对人力资源的开发和利用以求实现资源的替代和社会财富的增加改革开放初期，经济每增长一个百分点会带动约0.4%的就业增长，但到了2000 年，这一拉动作用降低到仅有0.1%。经济增长对就业的拉动作用已经相对较小，属于“高经济增长、高资本投入、低就业增长”类型。反过来也说明，高经济增长、高资本投入并不一定就能解决中国的就业问题。使经济增长真正成为连续性创造就业的过程，即在保持目前较高经济增长率和资本投入增长率的前提条件下，创造更多的就业机会，其经济学含义就是提高就业增长弹性系数。既避免经济发展的大起大落，保持宏观经济稳定，又能够有 效控制和降低目前的高失业率。宏观经济政策

近年来，人们逐步认识到结构性矛盾是造成中国经济梗阻和失业的主要原因，据此，从调整经济结构入手，保障经济健康发展，能够帮助我们寻找缓和失业的对策。

1、调整产业结构，发展劳动密集型产业。目前，我国正处于实现信息化和工业化的进程之中，涌现出了大量的技术密集型，资本密集型企业，然而，依照我国当前的国情，大力发展劳动密集型企业也存在其现实的必要性。通过发展一批劳动密集型企业，既可以发挥我国劳动力资源丰富，劳动力价格低廉的优势，又可以在相当程度上减轻就业负担。大力发展“劳动密集型”产业，特别是大力发展第三产业是解决我国失业问题的一个重要途径。2007 年，中国经济总体就业弹性为0.16。英国科学家克拉克在威廉-配第的基础上，深入分析研究就业人口在三次产业中分布结构的变动趋势后，得出了关于产业结构与劳动力分布关系的演变规律，即配第-克拉克定理。其主要结论是，随着经济的发展和人均国民收入水平的提高，劳动力首先由第一产业向第二产业移动；当人均国民收入水平进一步提高时，劳动力便由第二产业向第三产业移动。劳动力在产业间的分布状况为：第一产业将减少，第二、三产业将增加。人均国民收入水平越高的国家，农业劳动力在全部劳动力中所占的比重相对来说越小，而第二、三产业中劳动力所占的比重相对来说越大；反之，人均国民收入水平越低的国家，农业劳动力所占的比重相对越大，而第二、三次产业劳动力所占比重相对越小。

2、调整所有制结构，发展非公有经济。由于国有企业已成为劳动力净流出部门，面对社会增加就业的要求是无能为力的。因而，在确保公有经济为主体、国有经济为主导的前提下，大力发展混合所有制经济和非公有制经济，对于缓解就业压力具有十分重要的意义。一般而言，非国有经济具有劳动密集型特点，最具就业吸纳 潜力。从2006 年一季度到2007 年第三季度连续七个季度的数据显示，私营及个体企业和股份制企业的用人需求一直保持在53%以上，并呈现不断上升的态势。因此，大力发展民营经济必将创造出大量的就业机会，从而减轻城镇失业。

3、调整城乡结构，促进农村经济发展。1985 年以后，日益拉大的城乡居民收入差距，迫使农民纷纷外出谋生，形成规模越来越大的“民工潮”，严重冲击着城市劳动力市场，而要减轻农村的就业压力，就必须抓好“三农”问题。在国民经济发展中，切实体现农业的基础地位，加大农村基础设施建设，改善农业生产条件，促进农村经济的大力发展，千方百计增加农民收入。这样做，可在伸展农民就业链的同时，依赖农村购买力的提高来扩大城市就业。在推动农村经济的发展中，把乡镇企业的改组和小城镇建设有机结合尤为重要。前者是带动农业产业化，增加农民收入的龙头，后者是加快第三产业发展从而增强整体经济吸纳劳动力的重要方式。小城镇接近于农村，乡镇企业集中在小城镇，农民可就近转入小城镇，这样既可降低农村劳动力转移的成本与风险，又可减轻他们与城市职工就业竞争所引起的各种矛盾。制度创新对策

1、统计城镇真实失业率。一个国家或地区宏观经济有三个最重要的评价指标：一是国内生产总值（GDP）增长率；二是通货膨胀率；三是失业率。这三大指标被称之为该国或地区经济发展的“晴雨表”，也是政府选择正确的宏观经济目标和确定适宜的经济政策最重要的依据。如果上述统计信息失真，将直接影响该国或地区的 经济发展决策。迄今为止，国家统计局按国际惯例统计，并按月、季度、定期公布，而后一个指标定义为“城镇登记失业率”，大大低于真实失业率。一方面，城镇登记失业率在世界上属于较低的失业率水平；另一方面，城镇的失业问题日益突出、日益公开化。为此，建议按照国际通用的统计指标来定义我国城镇失业人口，各级统计局应每月、每季度、每年公布全国及各地区失业人数、真实失业率以及新增就业人数。

2、加强劳动力市场建设。劳动力市场的不完善，也是失业产生的重要原因。劳动力市场本身不能增加就业，但可以为劳动力的供求双方提供信息和接触的机会，从而缩短劳动者滞留在劳动力市场中的时间。因此，政府应该不断完善和增加各类就业介绍机构，为劳动的供求双方提供迅速、准确而完全的信息，从而有效减少失业。此外，我国劳动力市场目前面临着双重分割，这是人力资源开发中面临的最大挑战。劳动力市场的第一重分割是城乡之间的分割。第二重分割是人才市场和劳动力市场的分割，这一分割通过把人分成不同身份而拒其于特定的市场之外。例如文化程度较低并主要从事体力劳动的人，找工作主要依赖劳动力市场；而文化程度较高、具有干部身份或具有一定技术职称的人则被归入人才市场。劳动力市场的这种分割是我国特有的现象。从市场资源配置的角度看，这种划分造成了效率的损失。无论是从事体力劳动、脑力劳动还是从事 管理工作的人，所提供的都是服务和劳动都创造价值，不能因为劳动形式不一样，就被拒之于某一个市场之外。这种划分既不科学，也不合理，容易产生一些问题。消除劳动力市场的多重分割，形成一个更加整合的劳动力市场必将更加有效地配置劳动力资源，从而将进一步推动经济和社会的繁荣发展。

3、完善社会失业保险。作为一种改革的代价，失业所引发的后果不应该由失业者独自承担，而应由政府，改革收益者以及富人阶层共同承担。当前我国正在实行的失业保险制度建于1986 年，经过近20 年的发展，虽已取得了长足的进步，但仍存在着诸多不尽如人意的地方。针对现存的问题，如何有效扩大覆盖面，增加集资渠道，明确失业保障金给付标准和期限，以及提高失业保险费比例等工作成为了当务之急。

此外，在我国经济转轨过程中，社会保障的所有制失衡，是形成失业者“再就业公有制偏好”的主要原因，并阻碍了城市再就业率的提高。为此，需要加快新型社会保障体系的建立和完善，实现公有与非公有经济部门在社会保障上的统一；规范市场化的商业保险体系，使其成为社会保障体系的必要补充，为减轻失业压力服务。

四相关政策的效果及评价

城镇失业人员的概念界定 篇2

1 我国小城镇概念的基本内涵

对小城镇概念的解读, 自20世纪80年代以来便一直处于“百家争鸣”的状态, 不同学科有其特有的重点。此外, 小城镇作为一种复杂的社会形态, 其本身也在不断的进化, 这都加剧了其概念的复杂性。

1.1 学科分野下的小城镇

在我国, 小城镇概念的产生与发展不过四十余年时间, 却吸引了包含社会学、地理学、规划学、经济学等多个学科参与到概念研究及界定中来, 这在客观上促进了对小城镇内涵的深入把握, 但由于学科自身视野限制、学科侧重点不同、跨学科研究的薄弱等一些原因, 在某种程度上使得小城镇概念变得更加模糊起来。

1.1.1 社会学——作为社会实体的小城镇

20世纪80年代初期, 费孝通在考察江苏乡镇的基础上发表了《小城镇, 大问题》, 提出小城镇是“一种比乡村社区更高一层次的社会实体”, “这种社会实体是以一批并不从事农业生产劳动的人口为主体组成的社区。��他们都既具有与乡村相异的特点, 又都与周围的乡村保持着不可缺少的联系”。小城镇在本质上“是个新型的正在从乡村性社区变成许多产业并存的向着现代化城市转变中的过渡性社区。它基本上已脱离了乡村社区的性质, 但没有完成城市化的进程。”这个定义较为全面、明确地阐述了小城镇的内涵, 为后来的社会学家普遍继承, 同时也被地理学、社会学、经济学、管理学、规划学等学科的诸多学者普遍认同。

1.1.2 地理学——作为空间聚落的小城镇

早在20世纪30年代, 我国的地理学家便已开始从“聚落”这一概念出发来研究城市及乡村问题。他们普遍将聚落区分为城市与村落两类, 其中, “村落是以农业人口为主的居民点, 是相对于城市 (或城镇) 而言的一种聚落类型”、“是指建制镇以下的地域”。由此可见, 在地理学中, 小城镇被视为城市的一种, 是城市空间体系的组成部分。

1.1.3 经济学——作为经济集聚中心的小城镇

纵观各时期的经济学著作, 我们不难发现, 最初的经济学家们并未对小城镇概念的内涵作出明确界定, 而是更多地将其作为经济研究的一个载体。在吸收其他学科观点的基础上, 更加强调城镇的经济功能, 如“城镇是其所在地区的中心和人口集中点, 是以非农业生产活动为主, 并有一些非生产活动 (行政、军事、文化等) 的一种居民点 (聚落) ”。由于长期以来国家政策、城市规划学及地理学普遍将小城镇视为城市的一种, 城镇与城市两种概念的混用已经不可避免, 在这种背景下, 唐耀华开始试图从经济学角度严格区分城镇与城市, 他将是否有许多“消费需求的突增变量”视为两者间的本质区别。

1.1.4 行政管理学——作为行政单元的小城镇

在行政管理学家看来, 建制镇与非建制镇之间在行政体制、社会管理、财政税收等方面都存在着明显区别, 因此, 小城镇通常只包括建制镇这一行政区划范畴。

总之, 小城镇作为一个包罗万象的空间社会有机体及历史范畴, 各学科都可以从自身的理论体系出发去研究并界定其相关概念, 这些定义在相互沟通的基础上又互为补充, 因此, 基于学科分野下的小城镇研究有其存在的必要性, 但同时也不可避免地带有片面性。

1.2 跨学科整合:概念重构的另一种可能

小城镇作为一种实体的空间存在, 涉及文化、社会、经济、政治、生态、建筑、地理、社会关系等诸多领域, 这一特性也决定了小城镇的研究者必须具有广阔的视野, 要综合多学科的知识。20世纪90年代, 宋俊岭在城镇定义的问题上开始“反对简单化”, 主张将城镇的所有特征都囊括进来。随着跨学科的交流及整合研究的不断深入推进, 越来越多地学者开始基于学科整合的视角来看待小城镇这一概念。

从学科整合视角来看, 小城镇的内涵可以囊括以下几个方面: (1) 小城镇是介于农村与城市之间, 连接城乡且兼具二者功能的过渡性社区; (2) 小城镇是城镇体系的基本单元、重要组成部分; (3) 小城镇是农村地区的经济、政治、文化、科技和生活服务中心 (见表1) 。

2 概念外延:“小城镇”适用范围的界定

早在20世纪80年代初期, 许多学者就已对小城镇的内涵普遍达成了共识, 但对于小城镇概念的外延仍存在以下两处争议。

2.1 集镇是否属于小城镇

费孝通认为集镇包括建制镇和场 (乡) 镇;黄光宇认为集镇是农村地区非农聚落类型;朱方明认为集镇包括县城关镇、建制镇和未建制乡集镇, 以及具备一定人口密度、规模和主要基础设施的工业点和中心村。冯健则试图融合集镇概念的纷争, 将集镇概念区分为广义、中义、狭义三种, 广义的集镇概念指乡村地域上或多或少具有城镇某些特点的聚落类型, 具体包括县城关镇、建制镇、乡集镇即乡镇政府所在地和乡间集市;狭义的集镇概念指非建制乡集镇;介于二者之间的是中义的集镇概念, 包括建制镇和非建制乡集镇。

对集镇的争议直接影响到了对“集镇是否属于小城镇”这一问题的解答。有学者认为如果将集镇划入小城镇的范畴会“不可避免地导致发展小城镇就是把‘集镇’都发展为‘建制镇’的错误倾向”, 主张集镇不应属于小城镇范畴, 但也有人主张把集镇划入小城镇范畴。

2.2 小城市是否属于小城镇:小城镇的城乡归属问题

总的来看, 主张将小城市纳入小城镇范畴的学者认为:小城镇与小城市在我国城镇发展中有大致相同的地位及作用。而反对将小城市纳入小城镇范畴的学者则认为:将小城市纳入小城镇范畴容易混淆“城市”与“城镇”的概念;小城镇概念以不包含小城市为妥。

此外, 随着社会发展, 部分县城已发展成为县级市, 县级市究竟属于城市还是小城镇这一问题也引发了学者的关注。总的来看, 大家普遍从县级市的人口规模出发来看待此问题。谢扬主张将12万以下人口的县级市归入小城镇, 反之则划入小城市。谢小康则认为“县级市名为‘市’, 实际上它是小城镇, 因为很多县级市 (指市区而非市域) 的人口规模达不到‘城市’的界限”。

在上述两个问题的争论中, 所有学者都普遍认同“小城镇指建制镇”这一基本前提, 但对于小城镇的范围是否向上延伸至包括小城市或向下延伸到包括集镇, 不同学者基于自身立场给予了不同的回答。不过越来越多的学者开始以灵活态度来对待, 或主张对小城镇作狭义与广义的区分, 或主张小城镇范围的界定采用灵活性的态度自由向上下延伸。总的来看, 社会各界对于小城镇概念外延界定的观点及看法至少有11种 (见表2) 。

3 问题的延伸──来自现实的挑战

在工业化、城镇化的实践中, 也出现了大量与传统意义小城镇所不同的新形态, 在小城镇概念本身存在模糊及混乱的情况下, 为了以示与一般意义上小城镇的不同, 一些学者及地方政府开始通过概念的重组、再造等多种形式来表述这些新形态下的小城镇。这些新概念既赋予小城镇以新的内涵及时代特征, 也在一定程度上加剧了“小城镇”概念的复杂性。

3.1 中心镇与重点镇

21世纪以来, 随着城镇化进程的加快, 为了避免在小城镇建设和发展中不顾现实基础及客观条件, 盲目攀比、扩张及一哄而上的倾向, 有选择地合理布局、规划一批建制镇并推动其科学、健康、快速发展便成为社会上下的普遍共识, 中心镇与重点镇这两个概念正是在这种背景下产生的, 以表示其在城镇规划体系中处于优先发展的位置。在很多情况下, 这两个概念在政府政策、地方实践、学术研究等多领域内往往交叉使用并不加以严格区分。

与实践不同, 学者往往对这两个概念给予了不同的解读, 但普遍认为二者既可分离也可重叠。对于中心镇, 有学者强调是指一个县域内的除城关镇之外的另一经济中心;也有学者从规划学角度出发, 更加强调其平衡地域的作用。而对于重点镇, 较多的学者将其视为一个行政管理上的概念, 强调其在政策上的优先发展地位, 而不受地域平衡因素的限制。

3.2 来自行政体制的羁绊:小城镇发展的现实困境

随着社会的发展, 尤其长江三角洲、珠江三角洲地区的部分建制镇甚至集镇在人口规模、经济总量等指标上都已达到或者远远超过小城市, 但其在行政级别上仍然是小城镇, 不能享受城市的相关待遇。对于这些小城镇, 较多的学者都主张不能再用单一的小城镇视角来定义。文辉将其称之为“特大型小城镇”, 即“我国小城镇发展过程中的一种独特形态, 是指镇区人口密度、非农人口规模、经济发展规模和镇区基础设施等已经达到或者超过现有设市标准, 但其政府职能、组织管理、社会服务、行政体制等仍实行乡镇管理体制的小城镇。”

同时, 大城市周边的小城镇在快速城镇化的过程中, 不可避免会纳入大城市的整体发展当中来, 但是这些原本属于农业性质的区域, 很难在短时间内从根本上发生质的转变, 进而处于一个尴尬的境地:一方面不能真正融入大城市的发展, 另一方面也无法享受新农村建设的优惠政策。

此外, 还有那些通过合村并镇、合村建镇、合乡建镇等方式生成的制度型小城镇, 它们往往是由行政力量主导建立的, 从一定程度上来讲, 还不是真正意义上的小城镇, 而只是摆脱了乡村的帽子。在实际发展过程中, 这些小城镇在经济、文化以及公共服务等方面的功能非常薄弱, 基本上不能承担小城镇在整个城镇体系中应有的职能。

4 结构功能主义语境下的小城镇概念解读

4.1 基于描述法的小城镇解读

科学的研究方法是把主体与客体联系起来的桥梁、渡船和隧道。对“小城镇”概念的解释, 首先是要考虑选用何种方法。在以往的小城镇概念研究中, 诸多的定义在很大程度上帮助我们廓清了一些有关小城镇的基本特征, 但“所有的定义都只有条件的、相对的意义, 永远也不能包括充分发展的现象的各方面联系”, 此外, “定义法只是为需要研究的现象给出了一个简单的平面化的概念, 而缺少对该研究对象全方位的立体透视”, 单纯依靠定义法并不能准确把握小城镇的真实内涵。福斯多夫曾经说过“行政的概念, 并不能被定义, 只能被描述”。这也为我们观察和研究小城镇提供了一种可借鉴的视角。

对小城镇的观察及研究离不开城市、乡村这两个范畴, 因此, 本文主张在城市、小城镇、乡村三者间进行比较分析, 通过相似性和差异性的描述来获得对小城镇的科学认知。城市、小城镇、乡村三者之间既有共性, 又有差异。它们的核心及灵魂都是人, 在本质上都是一种基于人群集聚之上的物化形式, 但在人口、空间、经济、政治、社会、文化、生态等方面却又有着不同的外在表现, 小城镇作为乡村向城市转化的一种过渡形态, 既有城市的一面, 又有乡村的一面 (见表3) 。

综上所述, 本文认为, 可以对小城镇的概念做理论及实践意义上的区分, 近三十年来有关小城镇概念界定的争鸣, 其本质上反映了小城镇在理论上与实践上的矛盾与冲突, 这种冲突在很长一段时期内仍会存在。

理论意义上的小城镇, 争鸣的焦点更多地是围绕着小城镇的内涵展开, 即何为小城镇的本质特征、小城镇与城乡的联系是什么、小城镇的发展规律怎样等一系列问题。小城镇作为一种聚落形式, 是指人口、空间、经济、社会、文化、历史、生态等诸多因素上兼具城市、乡村特征的一种过渡性社会形态, 不同变量的构成决定了小城镇是城市特征多一些还是乡村特征多一些。因此, 理论意义上对小城镇概念的界定一定要抓住其本质内涵, 根据其在各功能要素上体现出来的特征来确定。

实践意义上的小城镇, 更多地强调淡化小城镇的行政色彩, 在观察某一具体小城镇时, 参照学术意义上的小城镇概念, 根据本地区在社会发展的不同阶段对其作出不同解读, 其概念外延可以采用灵活的态度向上或向下延伸。例如, 如果某一个建制镇在很多指标上更加贴近乡村, 那么可将其视为一个非严格意义上的小城镇, 甚至也可将其定位为集镇;如果一个小城镇在某些方面更加靠近城市, 则可以将其视为小城市;同样, 某些集镇在很多方面更加靠近小城镇, 则可将其视为小城镇。实践中的灵活性区别对待, 能够使得政策设计、产业布局、城镇规划等更加符合小城镇的发展规律, 推进小城镇健康、快速、科学发展 (见表4) 。

4.2 淡出抑或分化:小城镇概念的未来

在社会发展及进化过程中, 一种学术概念, 要么会失去社会载体而面临消亡的命运, 要么会为了更好地适应社会生产力的发展而分化出若干新的概念来。从世界城市化发展的规律来看, 小城镇基本上都是在大都市区抑或是大城市群的框架下产生并发展起来的, 与大城市有着均等的公共服务、基础设施和生活质量, 甚至是优于大城市的生活环境, 从一定程度上来讲, 国外的小城镇其实就是小城市, 是宜居首选的地方, 事实上也是实现城市区域人口均衡分布的重要载体。我国的小城镇虽然也是城镇体系的重要组成部分, 但还是与西方发达国家的小城镇有着本质的区别, 从总体上来看人口集聚和产业集聚能力都很弱。当前城市群已经成为我国城镇化的主体形态, 小城镇作为这个城市体系的基本单元, 势必会受到其中心城市辐射和带动作用的影响, 加之我国现在的城市病日趋严重, 卫星城、产业新城、生态城等概念频频亮相, 成为环大城市小城镇发展的新契机。另一方面, 广大分散在农村区域的小城镇也将通过积极发展优势特色产业, 实现自身的发展, 成为真正意义上的城镇。