通过制度创新优化经济发展环境

2024-12-29

通过制度创新优化经济发展环境（通用8篇）

通过制度创新优化经济发展环境篇1

通过制度创新优化经济发

展环境

在现代汉语词典中，环境是指周围的境况、条件。所谓经济发展环境，通俗地讲，就是指人们从事经济活动所处的系列境况和条件。人类社会发展的史实表明，良好的境况和有利的条件会促进经济发展和社会进步，恶劣的境况和不利的条件会抑制经济发展，阻碍社会进步。而经济发展的环境条件与制度有直接的相关性。制度(包括正式制度和非正式制度)是规范人们行为的系列准则，它的基本功能是在一定的框架下鼓励人们积极地、放心地去干什么，约束人们不能去干什么。对于经济发展而言，制度也有优劣之分，那些能够促进经济发展和社会进步的系列行为准则属于好的制度，否则就是属于坏的制度。好的经济制度能够减少人们从事经济活动所处环境的不确定性，增强人们对未来的预期，降低交易成本，保护产权，促进生产性活动。不利于经济发展的系列环境条件，往往是与坏的制度直接联系在一起的，更直接地说，是由坏的制度直接造成的。例如，坑、蒙、拐、骗的市场交易环境，要么是相关制度不健全造成的，要么是制度执行不力导致的，更有可能是坏的制度激励的结果。因此，优化经济发展的环境，首先得优化制度，1从一定程度上，两者是等价的，优化了制度也就等于是优化了环境。能够起到优化经济发展环境的制度无外乎来源于三条途径：一是相关制度的继承，即对历史上形成的有利于优化经济发展环境的制度安排让其进一步发扬光大；二是制度移植，将别的国家或地区形成的相关制度安排移植进来；三是制度创新，就是制度发明。从维系市场经济发展的系列制度来说，能够优化经济发展环境、促进经济发展的制度，主要是创新了的制度。这主要是因为，各国、各地区在不同的阶段经济发展所处的经济条件和人文社会环境不同，对历史遗留下来的有利于经济发展的相关制度的安排需要在创新中继承；对于外来的制度安排，也要在改造的基础上借鉴，而不是简单地全盘照抄照搬。那么，如何通过制度规范和制度创新来优化相关的经济发展环境呢? 第一，规范政策制定和实施程序，优化经济发展的政策环境。政府政策是决定和影响经济发展的关键因素。政府政策对经济发展的阻碍性主要体现在以下几个方面：一是现有的政策与经济发展相抵触，成为制约经济发展的主要因素；二是政府政策朝令夕改，缺乏基本的稳定性；三是政策在实施过程中在各个环节被曲解或任意塞进人为意志；四是激励经济发展的政策难以制定和落实；等等。解决这些问题需要通过制度创新，规范政策的制定程序、强化政策的实施程序、监督政策的落实程序。第二，切实推进行政管理体制

改革，优化经济发展的服务环境。经济发展的服务环境由多方面的内容构成。首先是管理服务，它是由政府提供的，管理服务的质量和效率，取决于行政管理体制的制度安排；其次是商业性服务，它是由以赢利为目的的企业性组织提供的；第三是社会服务，它是由社会非政府性、非商业性的公益性组织提供的，取决于社会公益性组织的发展状况。它们共同构成经济发展所面对的服务环境。服务环境的优劣关键在于管理服务的水平。优化管理服务，就必须切实推进行政管理体制改革，通过管理制度创新，转变政府职能，促进政府和行政工作人员的工作作风的改善，提高办事效率和办事水平。第三，强化立法、执法、守法的制度体系，优化经济发展的法制环境。各种法律是属于正规制度安排的主体部分，是经济发展保障体系的核心内容。只有通过立法、执法、守法的系列制度创新，才能够营造出有利于推动经济发展的法制环境。在营造法制环境过程中，立法是前提，执法是关键，守法是保证。这三个环节都需要系列的相关制度创新来实现。第四，推进市场制度创新，优化公平竞争的市场交易环境。市场经济的最基本原则是等价交换、公平竞争。维护这一原则，保障市场机制在资源配置过程中发挥基础性作用，需要一系列的制度安排作保证。因此，需要通过系列制度创新，建立健全相关制度体系。第五，促进非正式制度变迁，优化经济发展的人文社会环境。

在新制度经济学中，习惯、传统、道德、意识形态等属于非正式制度，在规范和调节人们行为关系中发挥重要作用。当然，作为行为规范，既可以促进经济发展，也可能严重阻碍经济发展。如何根除非正式制度体系中阻碍经济发展的部分，推进适宜于经济发展的非正式制度发育发展，是经济改革面对的重要课题。只有通过相关的制度建设，不断开拓现代文化的发展途径，以诚实守信为美德，加强道德体系建设，才能营造出诚实、守信、和谐的人文社会环境。总之，加强以上相关制度体系建设、推进制度变革，就会营造经济发展环境的良好境况和有利条件，这是不可不做的事情。

通过制度创新优化经济发展环境篇2

一、确立“四个一律、四个公开”原则

党的十八届三中全会明确提出,经济体制改革的核心问题,是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。为正确履行政府职能,必须进一步简政放权,全面深化行政审批制度改革,2013年底,围绕落实三中全会精神和市委、市政府关于推进行政审批改革的决策部署,市发改委第一时间行动,连续召开推进审批事项改革专题会议,讨论、争辩、研究、论证,旗帜鲜明地提出了深化改革、简政放权,力争走在全市行政审批制度改革前列的工作目标。

在深入学习十八届三中全会精神的基础上,市发改委结合部门行政审批工作,经过认真研究讨论,短时间内就提出并确立了“四个一律、四个公开”的原则,即市场机制能有效调节的经济活动一律取消审批,符合自治区“8337”发展思路和国家规定的一律改为备案制,由地方管理更方便、有效的事项一律下放地方和基层管理,按规定保留下来的审批事项一律做到审批事项、审批要件、审批流程、办理时限“四公开”。作为市发改委审批事项改革总的指导原则,“四个一律、四个公开”也为全市发改系统行政审批改革打好了基调、指明了方向。

二、调整取消并大幅度下放市级审批事项

根据全市行政审批改革要求和自治区发改委《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的通知》等一系列文件精神,市发改委由主要领导主持,深入研究、强力推进、扎实开展行政审批制度改革 :

——合并压缩部门审批事项,将原有的固定资产投资、外商投资、高新技术项目等3类行政审批事项调整合并为1类,即按规定权限审核上报或审批、核准、备案固定资产投资项目 ;

——实行房地产项目专项改革,在盟市无取消权限的情况下,经请示自治区发改委并报市政府批准,取消房地产项目核准,一律改为备案制,市区以外的房地产项目审批权全部下放 ;

——实行工业项目专项改革,除按规定由国家和自治区审批的项目以及光伏发电、小型天然气存储设施2项能源类项目外,一律实行备案制审批,并全部下放旗县区办理。

本轮审批制度改革,在年初市政府下发的《关于公布保留和下放行政审批事项的通知》中,全市共下放审批事项68项,市发改委下放9项,为全市最多 ;全市共保留行政审批事项43项,市发改委仅保留1项,为事项最少部门之一 ;除自治区明确实行委托管理、盟市不得再行下放的审批项目外,市发改委在权限范围内取消、下放的审批项目数量可谓全市之最,审批项目下放幅度总体达到80% 以上。与审批事项改革同步,固定资产投资项目节能审查和招标审批事项,以及重大项目社会稳定风险评估等审批条件,也一并下放至旗县区发改部门办理。

市发改委取消和下放审批权限后,要求旗县区发改部门迅速对接。到4月下旬,10个旗县区(含高新区)发改部门均已完成业务承接工作,市级调整取消和下放的审批事项均已实现正常运转和办理。

三、全面实施“三集中、四到位”改革

根据市政府关于行政审批制度改革的决策部署,本轮改革的实质性内容,就是实行“三集中、四到位”改革,并要求市直各部门在2014年1月底前完成。

“三集中”是指分散在部门各科室的审批职能、审批事项、审批人员向行政审批科集中,行政审批科向政务大厅集中,行政审批事项向网上审批平台集中 ;“四到位”是指职能调整到位、事项进驻到位、人员选派到位、审批授权到位。在不到1个月的时间内,市发改委将推进改革列为首要工作,精心设计,集中解决,按期全面完成了“三集中、四到位”改革,把分散在各业务处室的审批职能全部剥离出来,抽调精干业务人员,组建行政审批处,整建制进驻市政务服务大厅,做到职能调整、事项进驻、人员选派一次性全部到位,同时依托政务中心网上审批平台,实现了项目审批全部网上办理。2014年1月28日,委领导同行政审批处负责人签订行政审批授权书,规定审批事项再不允许送交或拿回委内办理,除专家论证、现场踏勘、重大事项会议研究等环节外,审批过程一律控制为“受理、审批”两个环节,真正做到了行政审批一站式办理、一个窗口完成。

此后,各旗县区发改部门“三集中、四到位”改革全面推开,但鉴于各自具体情况和条件,目前进展不一,总体仍落后于市级改革进程,距离市政府的改革目标和要求还存在一定差距。

四、出台项目审批办法及配套文件规范

在快速推进的改革中,市发改委在短短2个月时间内,密集出台文件,审批事项改革成为全委工作热点。继1月23日《关于固定资产投资项目审批事项改革的通知》、3月18日《关于做好自治区委托管理行政审批项目管理工作的通知》之后,又于3月31日在全市发改系统下发执行《固定资产投资项目审批办法(试行)》。《审批办法》进一步明确了具体行政审批事项,清晰界定市级审批权限,不在范围内的项目一律下放旗县区审批 ;详细规定了审批要件、审批流程和审批时限,市本级严格遵守的同时,要求旗县区发改部门参照执行,并且只可简化和压缩,再不许增加和延迟。

——审批事项上,规定市本级审批项目3类13项(包括市本级及以上政府性资金建设项目审批、企业投资项目核准9项及备案3项),自治区发改委委托盟市管理的审批、核准项目16项,以及由自治区或国家发改委审批的审核上报项目。

——审批要件上,按审批、核准、备案3类项目办理要求,明确了报批项目需提交的手续、材料和支撑性文件 ;自治区发改委委托管理项目和由自治区或国家发改委审批的上报类项目,根据所属类别比照提供相应的要件。

——审批流程上,严明凡市发改委审批的项目,均由行政审批处在政务大厅统一办理,均执行“受理—审批—出文”单一流程,要求受理阶段向项目申报单位填发《受理通知单》,明确告知受理人、办件人、办理时限等全部信息,审批出文阶段由行政审批处按“分工预审—合议把关—审签发文”程序,将改革前须出具项目立项、节能审查、招标审批3个文件合并为只出一个批准文件,加盖“包头市发展和改革委员会行政审批专用章”,由窗口在规定时限内向申请单位发文、完成审批。

——审批时限上,严格规定上报类项目2个工作日,审批类、核准类项目5个工作日,备案类项目1个工作日内办结,较国家和自治区发改委规定的项目办理时限均有大幅压缩。

与《审批办法》配套,将立项、节能、招标审批改为三项合一,1个文件出齐3个事项,同时制定出台《固定资产投资项目审批文件规范(试行)》、企业投资项目备案申请样表、工程建设项目招标事项审批样表等一整套格式范本,就审批、核准、备案文件以及项目单位申报材料分别制定文件格式模板,并提供旗县区参考,推动全系统改革同步。

各旗县区发改部门在本级政府领导下,以同样的力度和节奏,在充分参照市发改委项目审批办法和规范的基础上,还结合各自实际,加快制定本部门行政审批的实施方案、管理办法或工作规范。到4月底,全市发改系统行政审批工作已基本做到有章可循、照章办事、公开透明,本轮行政审批制度改革后,已快速步入规范化运转的轨道。

五、加强业务培训与审批工作管理

搞好业务培训是行政审批改革取得成功的重要条件。改革启动之初,市发改委就坚持上层设计和基层探索相结合,注重加强全系统行政审批制度和模式的统筹设计与安排。在日常交流研讨基础上, 分别于今年2月初和5月初集中组织全系统行政审批业务培训,其间还应邀深入一半以上旗县区开展上门培训,3至4月又按旗县区发改局长、分管局长、业务科室人员三个批次组织参加了自治区发改委举办的行政审批改革培训班。

为切实提高培训效果,市发改委还积极开展全系统审批事项改革调研活动,在本轮调研之前的3月底到4月下旬,已完成第一轮旗县区专题调研,在其它调研和检查中,也都将行政审批改革列为重要议程,了解改革进展情况的同时,与旗县区的同志共同研究讨论、解读政策、答疑释惑。日常工作中,市发改委向委内各业务处室和行政审批处提出明确要求,建立起与旗县区发改部门行政审批工作的经常性联络机制,实现随时联系和及时有效的沟通与交流。

取消和下放审批权限、实行“三集中、四到位”改革后,加强对行政审批业务的监督管理,就成为必不可少的重要工作。4月底,市发改委决定建立行政审批核查制度,成立由纪检书记任组长,监察室、稽察办以及资深业务处长组成的行政审批核查组,每月对行政审批处办理的审批事项进行核查,发现问题及时纠正,监督整改。经过5、6月份2次核查,取得较好效果,并已要求各旗县区发改部门比照执行,尽快建立行政审批工作监督检查制度和机制。此外,结合落实自治区发改委关于对取消、下放和委托管理的行政审批事项加强监管的文件要求,市发改委目前正抓紧建立全系统行政审批巡查抽查和项目月调度制度,各旗县区发改部门现已展开相应工作。

通过以上培训、调研、监管等一系列工作,有力地保证了全市发展改革系统行政审批制度改革的积极部署、有条不紊、齐头并进。

六、简政放权初见成效

自包头市发改系统实施行政审批制度改革、市发改委下放审批权限以来(按审批事项改革基本到位的3月份计),截至6月底,全市发改部门共办理项目264个,其中审批62个、核准68个、备案134个。从构成上看,市发改委办理80个,其中审批30个、核准21个、备案29个 ;旗县区发改部门办理184个,其中审批32个、核准47个、备案105个。旗县区审批项目占全市70%以上,其中审批、核准以及投资5000万元以上备案项目,均为此次改革下放的审批权限。

在审批权限方面,旗县区审批项目已占到全市项目近70%,特别是在过去旗县区没有审批类、核准类项目办理权限,备案类权限也仅限于投资5000万元以下项目的前提下,这是改革造成的市与旗县区两级审批项目结构上的质变。旗县区自主权扩大的同时,也势必极大地激发和调动基层加强项目建设、推动经济发展的积极性和创造力。

审批时限方面,与国家和自治区的规定相比较,市发改委审批类项目由不作时限要求到限定5个工作日,核准类项目缩短15个工作日,备案类项目缩短4个工作日。实际执行中,得益于新的审批体制和机制优势,市与旗县区办理时限还都有进一步的压缩。尤其是推行房地产项目改核准为备案制、工业项目改为备案管理并全部下放审批权两项重要改革,更是极大地简化了房地产项目和工业项目审批手续,显著简化办理程序、大大提高办理效率的同时,将进一步激发市场主体的投资热情和市场活力。

规范服务方面,通过审批办法及配套规范的设计和规定,市发改委正在切实做到项目审批制度化、规范化,确保公开透明、廉洁高效。截至6月底,在市发改委已办理的审批项目中,全部在政务大厅由行政审批处按规定程序和时限独立出文办结。旗县区发改部门比照市发改委,正逐步建立起公开、规范、高效、阳光的一整套审批制度和程序体系。

职能转变方面,市发改委以建设服务型政府为目标,强化发改系统部门服务和工作效能,高效办理审批事项的同时,围绕全市大局和中心工作,加快转变职能,探索建立新的工作体制和机制。发改委在委内做出明确部署,转变工作重心和服务作风,由过去的等人上门、被动审批,变为腾出手来、主动出击,协调上级、深入基层,把项目管理职能向上下游两端延伸,强化前期策划辅导,着力后期服务推动。在简政放权、提高效能进程中,部门项目管理职能不但没有削弱,反而得到了硬化和加强。当前,在全市重大项目谋划、重点项目建设、招商引资、资金争取、北梁攻坚等各方面各领域工作中,发改委及旗县区发改部门都正在投入更多的精力、更多的时间,实现着更大的作为。

风雨之后见彩虹。以市发改委的行政审批改革为样板,全市发展改革系统行政审批制度改革已初步形成“包头模式”,开始显现典型示范意义。发改委改革的努力和成果,为全市行政审批制度改革和经济社会发展做出了积极的贡献,得到市委、市政府的充分肯定和赞誉。在自治区发改系统行政审批制度改革中,包头市已明显地走在前列。经多次听取汇报并几次组织来包调研,自治区发改委领导高兴地指出,在全面深化改革的新时代开启之际,包头已经走出了一条成功之路,形成了“包头模式”,建议全区各盟市向包头观摩借鉴。

七、问题与建议

发改系统行政审批改革积极推进的同时,也存在着不小的问题、困难和矛盾,突出表现在以下两个方面 :

一是人力资源支撑方面。发改系统作为政府综合经济部门,除负责固定资产投资项目审批工作之外,还承担着重点项目实施、招商引资、资金争取、物价监管以及经常性的综合协调、专项推动等大量的工作职能,超负荷运转、人员紧张问题久已存在。按照本轮行政审批改革要求,必须选调业务骨干、成立专设机构、授权专人负责,造成多数旗县区发改部门日常工作与审批业务疲于应付,甚至出现难以为继的困难局面。

二是部门协同改革方面。固定资产投资项目审批涉及规划、国土、环保、发改、住建、维稳等若干职能部门,部门间联动机制、支撑关系、运转流程、前置条件等多方面制度和机制设计都直接影响着行政审批的效能和结果。本轮行政审批改革中,市发改委在取消和下放审批权限上进行大刀阔斧的改革,旗县区发改部门也积极衔接和落实,但由于有些部门未能同步或协同下放权限,旗县区发改部门还必须时常到市直部门协调手续办理,造成发改系统审批改革的掣肘和梗阻,甚至使个别项目、某些环节的审批改革只能流于名义上的下放。

为切实解决改革进程中的问题和矛盾,进一步深化和完善发改系统行政审批制度改革,结合本次专题调查研究情况,提出以下三点建议 :

1. 加快软硬件建设和机构调整改革。以市政务服务中心行政审批大厅为样板,尽快完成旗县区市民大厅建设,配备必要设施并提供必要条件,抓紧投入使用。加快行政审批软件系统、市与旗县区联网平台等软件开发,尽早完成互联网接通和软件安装调试,实现网上办公、网上审批。研究解决旗县区发改部门机构设置和人员配备问题,考虑行政审批改革需要,适当增加职能科室、人员编制和干部职数,同时给予业务经费保障。

2. 加快推进部门行政审批协同改革。继续深入落实国家、自治区和包头市关于加快行政审批制度改革的各项政策措施,在上半年改革取得显著成效的基础上,结合包头实际,大胆探索,勇于突破,敢于创新,全面推进市直各部门审批事项改革,聚焦实现部门间改革的协同和共进,简化部门间的审批关联,进一步提升行政审批的整体效能。

3. 加快推动审批制度改革的深化和完善。行政审批制度改革的根本目的和判断标准,是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。发改系统行政审批改革完成阶段性任务后,应当马上着手,深入研究全市经济运行发展的成绩、形势和走向,分析主要经济指标、重点领域、重点任务的变化情况,研判改革的影响和成效,找出深化和完善改革的路径、节点、突破口,推动全系统改革循着正确的轨道,走向更大的成功。

本次调研充分表明,以市发改委为主导,全市发改系统行政审批制度改革已经获得重要的阶段性成功,为下一步的改革发展开启了新的局面。站在发改部门行政审批工作的角度,我们完全可以说,项目业主和投资方在包头的事业已经开始进入“结束跑手续、走向市场化”的良好状态,这正是包头全体发改人努力的初衷,是全面深化改革至高的期望。

通过制度创新优化经济发展环境篇3

国务院发展研究中心金融研究所所长夏斌在日前接受记者采访时说，随着我国金融市场的发展，目前国内货币政策调控也受到了挑战，因此必须不断进行融资制度的创新。尤其是发展对我国就业及社会稳定极具重要意义的中小企业，必须进行社会融资制度的创新，其中特别是对中小企业资金政策的创新。

目前的货币政策调控受到挑战

夏斌首先给记者提供了凹组数据：

—、从1996年我国正式确定Ml为货币政策中介目标，MO和M2为观察目标以来，人民银行调控货币供应量的目标值几乎就没有实现过。其间，有的年份目标值与实际值竞相差约6个百分点。

二、按人民银行传统的分析方法，每年货币供应量的增长率取决于GDP增长率、物价增长率和货币流通速度。1998—2002年，我国GDP年均增长7.6％，消费物价指数年均下降0.06％，货币供应量M1年均增长15.27％，比GDP加物价增长平均高出7.73个百分点。而在发生严重通货膨胀的1992—1996年，当时GDP年均增长11.7％，消费物价指数年均增长14％，货币供应量M1年均增长26.99％，货币供应量减物价增长减GDP增长却仅仅高出1．29个百分点。

三、我国目前，户央银行是通过吞叫：基础货币来调控货币供应总量的。2003年3月末，中央银行基础货币同比增长6.9％，增幅同比下降11.4个百分点，政策信号明显是收紧货币，但广义货币M2同比却增长18.5％，增幅同比上升4.1个百分点，创1997年以来的最高增长速度。狭义货币M1同比增长20.1％，增幅同比上升10个百分点。

四、1998—2001年4年间，货币供应量M2增长了74％，海外资产(外汇储备)增长了93.4％，银行体系对政府债权增长了581％，对企业的贷款仅增长了48.6％。说明全社会信用总量4年间是在明显向政府倾斜。企业贷款量占全社会信用总量的比例已经从1997年底的84.09％，逐年下降到2001年底的72.35％，下降了12个百分点。如果进一步考虑银行巨额不良贷款对企业信贷存量的抵消因素，企业贷款的增幅还需打一定的折扣。

夏斌说，按传统分析方法分析，近几年的货币政策是宽松的，是扩张的，货币供应量不是少了，而是多了。但企业得到银行信用支持却远远少于海外部门和政府部门得到的信用支持；虽然近几年货币政策呈扩张性，但物价非但不涨反而下降，GDP增长呈平滑曲线，货币政策调控以货币供应量作为惟一的中介目标，是否仍经得起金融市场发展后的实践验证?这将面临严峻的挑战。

受到挑战的原因和基本判断

在回答记者提出的货币政策调控受到挑战的原因问题时，夏斌谈到：原因是两方面的，从主体上说，经过20年改革，商业银行的利润目标和经营自主权的加强，在尽快降低不良货款的压力下，货款谨慎操作，是市场经济深化的必然，是无可非议的，中小企业的发展和扩大就业的目标，本不是企业化银行的追逐目标。从客体上说，一方面存、贷款利率的基本管制，另一方面货币市场利率自由化，必然驱使商业银行对信息不对称及风险较高的中小企业贷款采取慎而又慎的态度，是自然的市场行为。他们必然将相当部分资产用于利率自由化的市场和操作于其他有偿的中间业务。

基于上述因素，夏斌认为在近期贷款利率不能完全自由化以及国家对中小企业融资政策、投资咨询、财务培训等中介服务体系尚未健全之前，不能指望从根本上理顺货币政策的传导机制，也就是不能对用货币政策来支持中小企业的发展持有过高的、不恰当的期望。在这一基本判断下，发展对我国就业及社会稳定极具重要意义的中小企业，已不能完全躺在商业银行身上，必须进行社会融资制度的创新，特别是中小企业融资政策的创新。

中小企业融资政策的制度创新

当谈到社会融资政策的制度创新时，夏斌说，鉴于中小企业发展对经济发展和社会稳定的特殊作用，世界主要国家对中小企业的发展都予以高度的关注和支持。美国有20多部法律，日本有30多部法律，欧洲议会通过《欧洲小企业宪章》，专门以法律形式对中小企业加以扶植。我国人大去年通过了《中小企业促进法》。现在关键是如何按市场行为性质，分类改善，抓具体政策的落实。

夏斌提到中小企业股权融资政策，他认为，对投资前景不明，风险较大的企业的股权融资，主要应采用创建各种创业投资基金，或者创业投资公司形式。在这方面，政府应给予适当税收优惠，适当以参股形式支持，同时鼓励银行、证券、保险等各种机构投资者以有限制的比例投资。对中小企业普通的股权融资，应通过创设中小企业板市场进行股权融资。鉴于国际上创业板市场的经验教训和我国目前股票市场发展初期投机性较强、不成熟状况，可暂不设创业板市场，先设二板市场。但二板市场相对于主板市场，应该只是在公司设立年限、资本金要求、获利能力、股权分散方面要求低些。绝对不能对二板市场上市公司无盈利规定等要求。通过创建中小企业板市场，以真正扶植经营前景良好的中小企业快速成长。中小企业板市场上市公司条件成熟的，可升到主板市场上市。对达不到中小企业板市场上市要求且又需要股权流通的，在有条件的地方，政策明确，可组织中小企业包括高新技术企业的产权交易，吸引各方资金投资中小企业。只要交易对象限于法人之间，就不会引起过去曾出现过的社会风险。

中小企业债务融资政策也是社会融资政策制度创新的途径。夏斌说，鉴于中小企业普遍资本规模较小、资信度较低、可供担保品种较少的情况，中央财政和地方财政应进一步加大支持力度，应加快担保公司的发展数量和资本规模，而目前全国已约有400个担保公司。在地方财力许可的条件下，对看得准的项目，即能偿还贷款本金，有投资回报的中小企业项目，可通过地方所属相关投资公司对商业银行贷款提供担保。对符合发行企业债条件的中型企业提供发债担保。充分发挥保险的特殊功能。地方政府通过开设保险公司或与保险公司合作，对辖区内主要面向中小企业提供担保的担保公司，发展担保信用保险，以在更宽的范围内、更大的倍数间接支持中小企业。要特别重视发挥融资租赁公司的作用。需特别提示的是，中小企业风险高、信息不对称、经营成本高的特点，决定了高负债商业银行对其大量贷款确实具有不可能性。而租赁公司与中小企业发生租赁业务时，当企业破产，根据我国《破产法》，租赁资产所有权属租赁公司所有，不列入破产财产，比商业银行直接贷款安全，商业银行也愿意借钱给租赁公司以租赁形式支持中小企业。所以，中央政府应整合目前若干部门分头管租赁的体制，大力鼓励租赁公司的发展，增加租赁公司的数量，通过设备租赁和设备贷款的形式支持中小企业发展。同时，进一步扩大租赁公司业务范围，允许租赁公司向银行借款，公开发行债券和以私募形式向机构投资者筹资等形式，壮大租赁公司的资金实力。尽快修订、出台《企业债券管理规定》。应开正门，鼓励符合一定条件的中型企业发债筹资的正常市场行为，摆脱过分依靠银行贷款的筹资模式，改变目前只允许由政府部门计划、个案审批特大型企业发债、事实上对中小企业歧视的政策。进一步扩大直至先放开中小企业贷款利率浮动幅度。针对中小企业信用风险高、信息不对称的特点，先扩大对其的贷款利率浮动幅度，做到收益和风险相匹配，可鼓励更多的银行支持中小企业的发展。

通过制度创新优化经济发展环境篇4

机关效能建设规章制度

岗位责任制

一、岗位责任制是指各机关按照“三定”方案确定的总体职能、科研院所室职能和职位说明书，明确职能分解后每一岗位的职责、任务、目标要求等，并要求落实责任的制度。

二、岗位责任制的原则：

（一）因事设岗、职责相称；

（二）权责一致、责任分明；

（三）任务清楚、要求明确；

（四）责任到人、便于考核。

三、岗位责任制主要包括以下内容：

（一）本机关的主要职能；

（二）具体岗位的设置及其职责；

（三）上述内容如按年制定，应把工作任务、目标纳入其中。

四、领导岗位要明确一岗双责的要求，既要抓好科室业务工作，也要抓好干部职工的思想工作和廉政建设。

五、建立岗位责任制考评、检查制度。机关人事部门要将岗位责任制列为年终考核的主要内容，年终每个岗位责任人要将履行岗位责任的情况纳入个人总结，并在一定范围内述职，接受评议。

六、岗位责任人因出差、开会、培训、请假等原因离岗，其职责必须有人代替履行（特别是对外服务窗口岗位），避免因责任人离开而耽误工作。

首问负责制

一、首问负责制是指管理相对人到行政机关办事或打电话（含举报、投诉、咨询、查询等），接受询问的首位机关工作人员必须负责解答、办理或交经办科室（人）办理的制度。

二、属于首问责任人职责范围的，要按有关规定及时办理；不能当场办理的，要“一次性告知”有关办理的事项，需要补充或携带的资料，以及如何办理等，并耐心解答对方的询问。

三、不属于首问责任人职责范围，但属于本机关职责范围的，首问责任人要主动告知或引导其到有关经办科室，经办科室无人时，应告知经办科室的联系电话；属于本科室职责范围的，当具体经办人不在时，首问责任人应先接下需办事项，并记下管理相对人的联系电话；不属于本机关职责范围的，首问责任人应告知或尽可能帮助其了解承办部门。

四、属于电话咨询的，首问责任人应按上述原则给予答复；属于举报或投诉的，首问责任人应将反映的事项、举报或投诉人姓名、联系电话等要素记录在册，并及时报告科室领导或局分管领导。

五、首问责任人在接待办事人时，应文明礼貌、主动热情，充分体现机关工作人员良好职业道德修养和乐于助人的精神风貌。

六、首问责任制要求全体工作人员必须明确自己的岗位职责，了解各科、室的业务分工；强化职业道德意识，树立为办事人服务的思想；加强业务学习，提高依法行政水平和业务工作能力。

服务承诺制

一、服务承诺制就是以提高公共服务水平和公众满意程度为目标，以公众的广泛介入和监督为实现目标的主要手段，通过公开承诺和社会监督，实现服务水平和服务质量持续改善的一种提高公共部门绩效的有效机制。

二、落实服务承诺制应当遵循公开、公平、公正和便民与效能的原则。从方便公民、法人和其他组织的角度，处处、事事、时时为管理和服务对象考虑，简化办理程序、缩短办事时限，提高办事效率，提供优质服务。

三、要明确服务内容。凡依法取得实施行政许可权的机关（单位）、部门以及向公众提供服务项目的单位，要向公众明确本机关（单位）、本部门的具体职能和服务项目，帮助公众了解单位、部门的职能分工。

四、规范服务承诺标准。服务标准要有明确和具体化行业标准，同时要有服务的行为标准和质量标准。

（一）工作人员的服务标准（挂牌上岗、行为规范、态度要求、满意率等）；

（二）办公场所、办证大厅的环境标准（设施标准、公示内容、卫生标准、标示要求等）；

（三）窗口工作人员的服务标准（挂牌上岗、服务态度、行为规范、着装标准等）。

五、要简化办理程序，缩短办事时限。每个行政审批项目，要公开资格要求和办理的必备手续，公开办理程序及流程图表，承诺办理时限和服务标准。其他服务项目要根据服务内容、办事程序和办事时限，提出服务程序和时限的承诺，各单位要把服务承诺的内容、标准、时限、程序等制成小册子，公开发放。

六、建立健全投诉、监察与责任承诺。各单位要完善投诉渠道、投诉程序和监察机制，对于没有达到承诺标准的事项要建立责任追究和违诺补偿机制，保证服务质量的不断改进和持续提高。

一次性告知制一、一次性告知制是指承办人对管理和服务对象要求办理的事项，应当场审核其有关手续和材料，按照规定即时办理；对手续、材料不齐全或者不符合法定形式的，应在规定时间内一次性向管理相对人或服务对象，告知办事程序和需要提交的全部材料的工作制度。

二、对于管理相对人或服务对象申请办理的事项，承办人要当场确定是否受理，对申请人提交的申请材料目录及材料格式进行形式审查。审查的内容有：

（一）申请事项是否属本机关（单位）职权范围；

（二）申请事项是否属于依法需要取得行政许可的事项；

（三）申请人是否按照法律、法规和规章的规定提交了符合规定数量、种

类的申请材料；

（四）申请人提供的行政许可申请材料是否符合规定的格式；

（五）其他事项（如申请人是否属于不得提出行政许可申请的人；申请人提供的材料是否有明显的计算、书面填写错误以及类似错误等）。

三、经办人员在接待过程中，凡属于本人职责权限内的工作，必须按程序认真办理，并将办理结果及时告知办事人；凡不属于本人职责权限内的工作，应主动协调或引导。

四、经办人员对办事人负有一次性告知的义务，对手续、材料不完备或未按规定程序、受理时限办理的，应一次性告知需要补办的手续、材料或办理程序、受理时限。

五、一次性告知可以采用口头形式，如果办事人要求以书面形式告知的，经办人可根据实际情况将其要求的有关事项一次性书面告知。

六、对办事人所办事项涉及多个部门的，经办人应帮助其咨询了解，并将结果告知办事人。对法律法规和规范性文件规定不明确等特殊情况，应及时请示报告。

一、限时办结制就是机关（单位）依据法律、法规和有关规定制度，对其行政事务和管理服务事项必须在规定的时间内予以办结的一种制度。

二、执行限时办结制要坚持效能的原则，在处理行政事务和管理事项时，要不断优化工作程序、减少环节，方便群众，强化服务。既要按时办结，又要保证办理的质量，提高工作效率。

三、限时办结事务、事项的主要内容：

（一）行政审批事项；

（二）市委、市政府重大决策事项；

（三）上级业务部门交办、转办的事项；

（四）领导交办、批办明确规定办理时限的事项；

（五）向社会公告的服务承诺事项；

（六）其他按规定需要限时办结的事项。

四、依据法律、法规、规章明确办事时限或承诺办理时限的，按照规定时限完成。可以提前的要争取提前办理。

五、没有规定办事时限的事务、事项的处理，其办理时限应根据事务、事项的轻重缓急按照时效性要求尽快办理。特殊事务、事项的办理，要本着效能的原则，特事特办，注重结果。

否定报备制

一、否定报备制是指机关（单位）在行政管理过程中，对管理相对人和服务对象申请事项，在严格按照法律、法规、规定和规定的权限范围内予以否定，并对否定事项按规定程序和方式报备的一种制度。

二、否定报备制适用于行政机关（法律、法规授权实施行政许可的组织）实施行政许可事项。

三、不予行政许可的程序：

（二）责任科室对申请人的行政许可申请书、申请材料以及申请人的实际情况审查后，认为其不具备法定条件或者不属于有数量限制的行政许可条件优先者，提出不予许可的意见，提交分管领导批准，作出不予许可的决定；

（三）行政机关（授权行政许可的组织）依法作出不予行政许可决定的，应当以书面决定的形式告知申请人并说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

四、对于不予行政许可的事项，在作出不予行政许可决定的同时，要填写不予行政许可登记表。内容包括：申请人姓名（单位）、电话、申请事项、申请时间、否定理由及依据、送达不予许可时间、审核责任人、领导意见等内容，由审核责任科室留存。同时在规定时间内以规范性文书向分管领导报送或上级机关报备。

失职追究制

一、失职追究制是指机关工作人员在执行公务过程中，故意或存在重大过失，致使国家、集体和人民群众利益遭受损失的，按照有关规定追究其责任的制度。

二、失职的种类：

（一）不认真贯彻党的路线方针政策和国家的法律法规，不完成职责范围内的工作，贻误工作，造成恶劣影响或损失的；

（二）对分管范围内工作人员发生效率低下，作风恶劣，违纪、违规问题长期失察、管理措施不力或放任不管的；

（三）工作中不负责任，造成严重事故或国家、集体财物被盗窃、诈骗、浪费，造成较大损失的；

（四）工作中作风拖拉、办事不力、推诿扯皮，造成国家、集体和个人经济损失的；

（五）工作推诿扯皮，对符合条件的报批事项超过审批办证时限，造成不良影响和后果的；

（六）工作时间擅离岗位，造成工作失误并产生不良后果的；

（七）其他失职类错误。

三、失职追究及处理：

（一）工作人员因失职但未造成损失、未构成违法、违纪的，按照《赣州市优化发展环境机关效能责任追究办法（试行）》作出相应处理；

（二）工作人员因失职造成损失的，按《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例（试行）》和《国家公务员奖惩暂行规定》的有关规定进行查处；

（三）工作人员因严重失职造成国家重大损失，构成犯罪的，交由司法机关处理；

（四）在追究工作人员失职行为的同时，依据有关规定追究分管领导或主管领导的责任。

通过制度创新优化经济发展环境篇5

以生态建设为重悖婕涌旎∩枋┙ㄉ璨椒ァ?/SpAN>依托国家重点项目，按照“因地制宜、分类指导、科学规划、综合治理”的方针，坚持生态效益、经济效益、社会效益“三效统一”的原则，坚持生态建设与农村牧区经济结构调整、农牧业产业化、扶贫开发、农村牧区基础设施建设“四个结合”，加快治理速度，扩大治理规模，提高治理质量，逐步构建北部水源涵养、中西部水土保持、东南部防风固沙三大生态体系，到2010年实现生态环境的基本好转。重点抓好以水利为中心的农田草牧场基本建设，退耕还林和退牧还草并举，种好水浇地，改造旱平地，退下坡耕地；沙化草场禁牧舍饲，退化草场划区轮牧、季节性休牧，在条件具备地区，年均建设家庭牧场400处，争取利用3—5年时间，使风蚀沙化严重的坡耕地基本退下来，所有的流动半流动沙丘和所有沙化退化草牧场全部封育；加快黑哈尔河灌渠工程和白音泡子水库建设，每年新增有效灌溉面积2—3万亩。加快以小油路为重点的乡村公路建设，争取用5年时间实现全部苏木乡镇通油路。加强农网、城网改造和通讯等基础设施建设，为促进地方经济发展创造条件。

加快农牧业结构调整，全力推进产业化经营。坚持“稳粮、优杂、兴草、强牧”的原则，做大做强“优势养殖业、特色种植业、规模林草业、生物制药业”四大主导产业，提高农牧民组织化程度，实现农牧业增效、农牧民增收。优势养殖业走小群体、大规模的路子，抓基地、建小区、联龙头、强服务，巩固发展肉牛、奶牛、肉羊、绒山羊、肉鸡、蛋鸡为主的具有一定规模的稳定、高效畜牧业生产基地，力争五年内使养殖业占农业的比重达到70%。特色种植业按照区域布局、规模生产、精品示范的思路，在提质增效上做文章，大力推行为养而种、以种促养的饲草饲料种植，积极引导为龙头企业提供原料的基地种植，鼓励发展有订单保障、仍居卖方市场的特色种植。采取政府推动、小区拉动、农牧户联动的方式，有所为、有所不为，集中人力、物力、财力向产业化倾斜，持之以恒地抓好主导产业的发展壮大。

深化改革，扩量提质，强力推进工业经济快速发展。依托现有产业基础，加快对外开放步伐，以重点项目为支撑，引进增量、盘活存量、扩张总量，积极探索适合本地实际的工业化发展路子。通过深化企业改革，完善管理机制，推进重点项目，突出园区建设，发展特色优势产业。围绕农牧业产业化经营，大力发展农畜产品加工业，培育发展一批产业化龙头企业；依托丰富的矿产资源，重点扶持以水泥为主的建材业和采矿业；利用得天独厚的麻黄草、山杏等自然资源，加快发展以麻黄浸膏粉为主导产品的生物制药业、饮品加工业。突出抓好50万吨水泥厂建成达产，加快天山制药有限责任公司扩产等重点工业项目建设，以骨干企业拉动工业经济。

着眼于现代目标，着手于市场运作，提高城镇化水平。坚持“科学规划、政府推动、市场运作、综合开发、配套建设”的原则，以新区开发为重点，多渠道筹集建设资金，硬化、绿化、亮化、美化同步进行；树立经营城镇的理念，运用市场机制，制定优惠政策，鼓励各类经济主体投资城镇基础设施建设；积极探索扩张城镇规模和容量的新机制，引导各类生产要素向城镇集中，深化户籍制度改革，引导农牧民向城镇和非农产业转移，实现以城建城、产业兴城。争取到2010年，把天山镇建成10万人口、城区规模14平方公里的“特色鲜明、功能齐备、设施配套、管理有序”的民族现代、生态环保城镇。

加大扶持力度，大力发展第三产业。坚持“三个有利于”标准，大力发展劳动密集型产业，在加快发展传统产业的同时，促进现代服务业的发展，增加社会就业，逐步提高三产比重，使之适应一、二产业的需要。强化社会化服务体系和市场体系建设，着力抓好农畜产品专业流通市场配套建设。大力培养发展农畜产品运销专业队伍和经纪人队伍，促进农畜产品生产与市场的对接。

通过制度创新优化经济发展环境篇6

司诉讼

理由

是什么？

通过试点推进人民调解制度改革

徐昕

人民调解是民间调解中最重要的一种，指在人民调解委员会主持下，通过说服教育，规劝引导纠纷当事人互谅互让，平等协商，依照法律、政策和社会公德自愿达成协议，从而消除争执的一种群众性自治的纠纷解决方式。它是继承发扬民间调解的传统，总结中国自第一次国内革命战争时期以来人民司法工作的经验，在1954年依照《宪法》正式设立，经历了革命、建设和改革等各个历史阶段的长期实践，不断发展和完善起来的一项有中国特色的社会主义民主和法律制度。这一制度赢得了国内外的广泛赞赏，被誉为“东方经验”，为西方国家借鉴并有所发展。人民调解制度在预防及解决民间纠纷方面发挥了较大作用，成为维护社会稳定与社会和谐的“第一道防线”，是群众自我管理、自我教育、自我约束、自我服务的一种解纷息争的有效制度，是中国司法制度的重要组成部分。

但长期以来，人民调解制度也面临着各种问题，存在较多的制度性缺陷，影响了这一制度功能和效用的充分发挥。其中一个重要表现就是：随着市场经济发展和法制建设不断加强，人民调解的纠纷解决能力呈现出急剧下降的态势，人民调解员每年处理的民间纠纷平均不到一件。其作用的失落不利于促进社会和谐。国家逐步意识到人民调解工作不应随着法治建设的强化而受到抑制，故2002年9月，司法部出台《人民调解工作若干规定》，最高人民法院制定《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，强化人民调解的效力，对人民调解工作起到了一定的促进作用。2003年人民调解处理的纠纷数量快速回升，比上年提高了43.02%.截至2005年底，全国共有人民调解委员会84.71万多个，人民调解员509.65万人，年调解各类民间纠纷约448.68万件。人民调解处理的纠纷数量与法院审判的案件数量加在一起，每年大致

有1000万。但这仍然是现实社会中纠纷的一小部分，仍有较多纠纷通过其他方式解决或者不了了之。从人民调解的纠纷解决能力来看，倘若人民调解员每年处理的民间纠纷人均提高到5件，则人民调解解决的民间纠纷数量就在3000万以上。事实上，人民调解机构发挥作用的空间非常大。一个最近的例证是国家统计局的调查结果：当家人遇到矛盾纠纷时，选择找社区协调组织、政法机关、政府有关部门、其他渠道的分别为69.9%、9.5%、10.2%、10.4%①。因此，需大力促进人民调解的制度建设，提高其预防和化解纠纷的能力，使之在促进社会和谐的进程中发挥更大的作用。

必须承认，人民调解制度目前还存在较多问题，至少包括：(1)原有人民调解的法律保障、工作范围、组织形式、调解程序、工作方法、队伍素质等已经不能完全适应社会发展的需要;(2)人民调解等纠纷解决方式受到法治观念、司法中心观念的排斥和抑制;(3)人民调解协议的性质和效力长期以来没有得到法律的明确，导致人民调解缺乏权威，效力微弱;(4)调解组织不健全，国家有关部门，特别是政府和司法机关，对人民调解的制度支持力度不够，对人民调解委员会工作的指导和监督也没有落到实处;(5)人民调解员的素质不高，工作的积极性也不足;(6)人民调解的工作过程和方法本身存在许多缺陷，如难以保持中立，迁就封建习俗，迁就势大力强者，调解方法简单生硬，以罚代调，越权处罚，对罪与非罪、违法与合法的界限不清，过分强调“折中”等;(7)人民调解立法滞后，调解程序明显具有随意性，调解工作不够规范。②为了使人民调解制度更好地发挥作用，有必要针对其存在的问题，认真总结几十年来的成功经验和失败教训，借鉴其他国家的有益做法，进一步改革和完善人民调解制度，扩大工作领域，完善组织网络，提高队伍素质，规范工作程序，增强法律效力，开拓创新，与时俱进，建立新机制，研究新情况，解决突出问题，从而促使这一具有中国特色的民主法律制度焕发新的生机与活力，促进社会和谐。

为了适应当前维护社会稳定工作需要，化解跨行政区划重大矛盾纠纷，四川省广安市针对人民调解制度面临的问题，提出了具有建设性的改革方案——建立市、县(区市)人民调解委员会联合会和市、县(区市)人民调解委员会。在此基础上，广安正在整合几十年来我国人民调解制度的先进经验，在辖区内全面推行人民调解制度的改革，探索人民调解与人民法院、检察院、公安、信访和群众工作的对接，力图建立

发挥各部门参与人民调解，构建人民调解、行政调解、司法调解等多种纠纷解决形式有机衔接的“大调解格局”，最终在广安建立各种纠纷解决机制充分发挥比较优势，相互并存、衔接、配合和补充的良性互动的多元化纠纷解决机制。

四川省广安市的积极探索具有深远的理论和现实意义，人民调解制度的“广安模式”已展现出一个清晰的轮廓，即构建一个以市县调解联合会和调解委员会为龙头、以乡镇为基础、以县市为骨干、以专业和行业调解委员会为补充的五级调解网络体系，立足广安实际，整合当代中国人民调解的各种经验，形式多样，与其它纠纷解决机制有效衔接、良性互动，以和平解决纠纷为首要目标的多元化大调解格局。

当然，广安对人民调解制度的改革尚处于探索性阶段，需要在实践中不断总结和完善。近期广安人民调解制度的完善方向，或者说广安市人民调解委员会联合会的工作重心，应定位于三大方面：一是提升现有人民调解组织的纠纷解决能力;二是大力培育各种民间调解组织;三是打造一个国内一流水准的专业化调解机构。前二点属于“大众路线”;后一点属于“精英路线”。

第一，当今中国，调解网络虽然庞大，但组织建设、人员素质、工作方法等方面存在许多缺陷，从而导致纠纷解决能力明显不足，有必要改革和完善人民调解制度。建立人民调解委员会联合会是一项重大举措，但只是一个良好的开端，还需要以此为契机，扩大调解领域，完善组织网络，提高队伍素质，规范工作程序，增强法律效力，开拓创新，与时俱进，建立新机制，研究新情况，解决突出问题，从而促使人民调解这一具有中国特色的民主法律制度焕发新的生机与活力。

第二，大力培育各种民间调解组织，是人民调解委员会联合会的重要职能之一。应充分发挥社会各方面的力量，借鉴国内外经验，鼓励建立各种形式的ADR(代替性纠纷解决机构)。例如，鼓励设立个人主持的调解工作室，律师调解组织，社区调解中心，企业和组织内部调解机构，社会团体、自治组织、行业协会的调解。只要有助于解决纠纷，促进社会和谐，都可以大胆尝试。民间调解机构可以收取适当的费用。

第三，建立广安调解中心。根据目前的方案，广安市及各区(市、县)人民调解委员会联合会下设人民调解委员会。我建议，广安市人民调解委员会联合会下设广安调解中心，承担具体的调解工作，广安调解中心在各区(市、县)设分部，负责各区(市、县)的调解工作。区(市、县)联合会不下设人民调解委员会，其职能由广安调解中心承担。此举目标在于集中力量，将广安调解中心打造成国内一流水准的快捷、便利、高效的专业化调解机构。

需要注意的是，目前建立的人民调解委员会联合会与行政级别对应，层级性较为明显，在实践中容易走向行政化。因此，应特别强调其自治性，在制度设计特别是今后的实践中确保其自治性。

同时，以广安调解中心为切入点，借鉴仲裁程序及香港调解中心等纠纷解决机构的程序规则，制订完善的调解程序，并使之成为全市调解机构的范本。调解机构可以主动介入，当事人也可以申请调解;主动介入应当及时，防止纠纷升级;申请调解可以适当收取费用;当事人可以选择调解员;调解中心应根据纠纷的地域性、专业性特点组成调解庭，等等。关于专家库，应建立广安市全市范围的专家库;可以增加主动报名的方式;根据地域性、专业性和行业性特点，建立详细的专家资料库，方便纠纷当事人根据地域、专业等特点选择调解员;专家库信息可通过网络查询。并且，大力促进调解工作的规范化。建立健全调解工作制度(包括岗位责任制，例会，业务学习和培训，民间纠纷排查，免费和补贴，回访，业务登记，统计，档案，考评、表彰和奖励等各项规章制度)，严格工作程序，克服工作中的随意性。

人民调解制度的完善及“大调解”格局的建立是一个长期的过程，需要不断总结和提高。在地方党委的支持和指导下，广安市司法局与西南政法大学司法研究中心(CJS)合作，引入相对中立的研究机构参与人民调解制度的试点改革，研究改革实践中出现的问题，评估改革效果，完善改革方案，并在实践中进行试点，全面探索改革与完善人民调解制度的广安模式。

十年来，我一直致力于纠纷解决与司法制度的研究。经过多年的准备，2005年4月，我在西南政法大学建立了CJS;2006年在诉讼法学科增设司法制度研究方向;2007年初经国务院学位办备案，西南政法大学在法学一级学科中自主设置司法制度二级学科，独立招收硕士和博士研究生，这是全国第一个独立的司法

制度二级学科。CJS将以司法制度学科为依托，努力成为国内司法制度研究一个有影响的交流平台，推进相关领域的国内外学术交流，力图对中国司法制度的改进有所贡献。司法制度学科的研究方向包括：纠纷解决;司法改革;司法政策;司法的跨学科研究(司法社会学、司法经济学、文学与司法等);中国司法制度;比较司法制度。研究重点，一是历史，二是现实。考察历史可能做出大学问。研究现实即司法的经验研究，是我们的主攻方向，而与司法部门合作发起司法改革行动项目，通过试点推进司法改革，则是今后几十年的核心工作。

该项目的主要思路是：与司法部门密切合作，以其工作为中心，针对司法实践和司法改革所面临的重大问题，进行司法的经验研究，在国家确定的司法改革的框架下，提出或完善司法改革的实施方案，在实践中试点，进而对试点结果进行评估，不断完善改革方案，最终提炼出可在更大范围内加以借鉴的司法改革的经验和模式。2008年，该大型项目已顺利完成一项子课题，CJS与四川省人民检察院、广安市人民检察院合作的《人民监督员制度实证研究》项目取得了预期成效，一定程度上影响了全国人民监督员制度的走向。CJS与广安市司法局合作的《人民调解制度实证研究》项目将在前期经验教训的基础上，进一步探索“通过试点推进司法改革”的方法论，推动广安、四川乃至全国的人民调解制度改革。因而，本次课题的主题确定为：通过试点推进人民调解制度的改革。我们组织了《人民调解制度实证研究》课题组成员及有关参与者，以人民调解制度为中心，特别以广安对人民调解制度的探索为例，从不同角度讨论这一主题，故而，本次研讨亦可视为四川省广安市司法局与西南政法大学司法研究中心合作项目的初步成果。

通过制度创新优化经济发展环境篇7

美国COSO发布的内部控制框架认为, 控制环境是董事会与管理层对待公司内部控制的重要性的态度及采取的行动, 控制环境的要素分为六种:对诚信和道德价值观念的沟通与落实、对胜任能力的重视、治理层的参与程度、管理层的理念和经营风格、组织结构及职权与责任的分配、人力资源政策与实务。2008年6月, 我国财政部、证监会、审计署、银监会、保监会在发布的《企业内部控制基本规范》 (以下简称《基本规范》) 中指出, 内部控制包括五个要素:内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督。其中, 内部环境是企业实施内部控制的基础, 一般包括五个方面:治理结构、机构设置及权责分配、内部审计、人力资源政策、企业文化等。很显然, 我国的基本规范与COSO内部控制框架在内部控制和内部环境的说法及定义上存在一定的区别。笔者认为企业文化不仅是内部环境的一个组成部分, 而且是一条贯穿于内部控制环境设计和实施过程的主线, 对内部环境的建设具有潜移默化的作用。良好的企业文化能够将员工的思维和行为方式统一到企业的发展上来, 形成共同的行为准则和行为规范, 为企业树立良好的形象, 促进企业的长远发展。

二、从企业文化角度分析内部控制环境存在的问题

企业文化是企业在生产经营实践中逐步形成的, 具有本企业特征的使命、愿景、价值观、道德规范和理念, 以及与这些理念相适应的生产经营实践、管理制度、员工思维和行为方式、企业对外形象等的总和。我国的基本规范与COSO的内部控制框架对内部控制环境要素的分类有交叉也有不同。但是在企业内部控制环境设计和实施的具体过程中, 各种要素都会遇到, 因此下文从企业文化的视角, 从七个方面分析了内部控制环境可能存在的问题。

(一) 治理结构。

简单的说, 治理结构就是如何在公司内部划分权力。目前, 我国的公司治理结构还不完善, 许多公司的治理结构和议事规则没有严格按照相关规定规范来制定, 或者虽然制定出来却没有得到严密执行, 这种情况下的内部控制制度也就形同虚设。在我国, 董事长兼任总经理, 股东大会、董事会、监事会和经理层合而为一的现象极为普遍, 但是这样的企业宣扬的是一种“集权”文化, 不利于企业内部控制制度的建立和实施。

(二) 机构设置及权责分配。

虽然组织结构经过多年的发展已经形成七种具有代表性的结构类型, 但目前我国的企业大多采用的是创业型和职能制式组织结构, 很少采用矩阵制、事业部制、战略业务单位组织结构, 至于采用控股企业∕控股集团组织结构和多国企业的组织结构的企业更是少之又少。正因如此, 我国的不少企业机构臃肿, 人员冗余, 效率低下, 常常存在因人设岗、机构重叠等现象。这样的企业文化, 单从形式上看就不利于内部控制制度发挥应有的作用。

(三) 人力资源政策。

人力资源政策涉及雇佣、培训、考核、晋升和工薪等方面。我国的部分企业, 尤其是国有企业和家族企业任人唯亲的思想严重, 特别是在财务人员的任用上, 选拔一些领导认为值得信赖但业务水平低下的人, 这种“近亲”文化是内部控制的劲敌, 非但无法通过内部控制的制定和实施提高财务报告的可靠性, 反而增加了企业发生舞弊的风险。

(四) 内部审计。

内部审计的主要作用是独立而客观地复核以及评价企业的活动, 以维持或改善企业风险管理、内部控制及公司治理的效益与效率。虽然目前我国在大力宣传内部审计的作用及其带来的好处, 但是仍有不少企业尤其是企业高管不重视内部审计的作用, 加上某些企业员工对于内部审计工作有抵触情绪, 内部审计人员无法保持应有的客观和独立性, 无法为企业的产品或服务提供有建设性的建议, 也就无法发挥内部审计的价值增值功能。

(五) 对诚信和道德价值观念的沟通与落实。

价值观是指一个人对周围的客观事物 (包括人、事、物) 的意义、重要性的总体评价和总体看法。如在同一个单位中, 有人注重工作成就, 有人看重金钱报酬, 也有人重视地位权力, 这就是因为他们的价值观不同。如果企业不重视对员工价值观的引导, 或者企业本身的激励机制就存在问题, 导致员工一味追求个体利益的最大化, 就不利于员工充分发挥其个人能力为企业创造价值, 可能对企业产生不利影响。

(六) 对胜任能力的重视。

胜任能力是指员工具备完成某一职位的工作所应该具有的知识和能力。如果企业对员工的胜任能力评价不公允, 企业为员工创造的竞争平台不公正, 都会导致员工为保住工作而隐藏自己的工作成果, 不利于员工通过团结协作来发挥最大的创造力。

(七) 管理层的理念和经营风格。

管理层负责企业的运作以及经营策略的制定、执行和监督。衡量管理层对内部控制的重视程度的重要标准, 是管理层收到有关内部控制缺陷以及违规事件的报告时是否做出适当的反应。当前, 我国部分企业的管理层对内部控制的重视程度不足, 上行下效, 整个企业便会形成不重视内部控制的文化风气。

三、优化企业内部控制环境的对策

针对上文提出的内部控制环境存在的问题, 笔者提出以下解决对策。

(一) 企业治理结构的有效性。

完善企业的治理结构, 严格按照有关的法律法规制定公司的治理结构和议事规则。明确区分股东大会、董事会、监事会和经理层的职责权限, 合理划分决策权、经营管理权、监督权, 使其分属于不同的职能部门。提倡“民主”的企业文化, 坚决抵制权利的过分集中。树立各个部门相互配合、相互制约的良好风气, 共同促进企业内部控制环境的优化。

(二) 机构设置及权责分配的合理性。

我国企业迫切需要改变机构臃肿、人员冗余、因人设岗的现象, 抵制“人浮于事”的企业文化, 不给那些有机会主义倾向的人以任何“搭便车”的机会。有效的权责分配制度有助于形成整体的控制意识。《基本规范》要求“明确职责权限, 将权利与责任落实到各责任单位”, 企业要切实按照业务经营管理的需要来设置部门和岗位, 按照不相容职位相互分离、相互牵制、相互制衡的原则, 配置各部门和各岗位的职权, 并且实行重要岗位定期轮换制度, 确保内部控制的有效执行。

(三) 人力资源政策的适当性。

现代企业间的竞争就是人才的竞争。良好的人力资源政策, 对培养员工的素质, 提高员工的能力, 更好地贯彻和执行内部控制大有裨益。因此, 为了企业的长足发展, 应该给每个员工一个公平的竞争平台, 让大家在同一起跑线上创造自己的价值。企业文化中很重要的一点是“团队精神”, 培养团队精神, 集众人之所长, 才有利于内部控制更好的设计和实施。此外, 企业还应该建立长效的激励约束机制, 营造良好的公平竞争的氛围。

(四) 内部审计的充分性。企业应该形成重视内部审计的企业文化, 将内部审计看成企业管理和企业治理

的左膀右臂, 切实按照国家的有关规定设置内部审计部门, 配备具有专业胜任能力的内部审计人员, 充分发挥内部审计的价值增值功能。

(五) 对诚信和道德价值观念的沟通与落实。

管理者素质影响着企业战略的选择和内部控制的有效性, 并最终决定企业的命运。因此, 企业在日常的生产经营过程中也应该树立正确的价值观, 建立诚信思想, 用道德的准绳规范日常的经营活动, 以良好的企业文化促进内部控制环境的优化, 并重视对员工价值观的正确引导, 凭借榜样的力量发挥示范带头作用, 以抵制“道德风险”和“逆向选择”。

(六) 对胜任能力的重视。

管理层对员工胜任能力的考核, 应该建立在公平竞争的基础之上, 将集体知识的共享和创新视为赢得竞争优势的支柱。管理层还应该提倡信息的对称性, 将集体知识的共享视为赢得竞争优势的支柱, 鼓励员工公开信息, 共同讨论, 碰撞出更多的创新火花。

(七) 管理层的理念和经营风格。

通过制度创新优化经济发展环境篇8

关键词：环境公益诉讼；环境保护法；完善；比较法

中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）11-0056-02

一、环境公益诉讼的历史和发展

公益诉讼最早可以追溯到罗马时期，它区别于私益诉讼即个人为了保护自己的权益向法院提起诉讼，公益诉讼则是不需要特定的关系人，为了保护社会的公共利益任何人都可以向法院提起诉讼。而对于环境公益诉讼，我国很多相关学者根据国外比较完善的理论给出了自己的理解。

（一）国外环境公益诉讼发展。

环境公益诉讼制度起源于美国，又被美国称为公民诉讼，它最早出现在1970年的《清洁空气法》中，规定美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人违反了该法中的规定，任何人都可以用自己的名义提起诉讼。在此之后，陆续制定的《清洁水法》、《噪声控制法》等环境保护法律中也都制定了公民诉讼条款，这些实体法中的相关条款与《联邦地区民事诉讼规则》相配合，共同构成了一整套完整的环境公益诉讼制度。之后加拿大、欧盟、澳大利亚也开始推广和应用环境公益诉讼制度。

（二）我国环境公益诉讼的发展。

改开放以来，随着我国环境问题的日渐增多，环境侵权。环境纠纷等各种问题越来越多，关于环境公益诉讼的呼声日渐高涨，随后一些地区的检察院以及环保组织开始尝试性的提起公益诉讼，在中央以及地方政府文件中也多次的出现“环境公益诉讼”等字词。之后我国最高人民检察院、国务院颁布了一系列有关环境公益诉讼的法律法规，将我国的环境公益诉讼制度逐渐完善，环境公益诉讼也渐渐被人们接纳和认识。

二、环境公益诉讼原告资格的完善

2015年1月1日我国开始正式施行新的《环境保护法》，新环保法对环境保护的理念、环境保护的原则、环境保护的制度等方面作出了新的具体的规定，对我国的环境公益诉讼提供了有力的保障，不仅被称为“中国最严格的环境保护法”，更被成为是我国环境保护立法史上的新的里程碑。扩大了环境诉讼的范围，将生态破坏的有关案件也归入到环境公益诉讼的受理范围，对环境公益诉讼的原告做出了具体的界定，明确了只有具备“依法在社区的市级以上人民政府民政部门登记”和“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”这两项条件的社会组织才有原告資格，要求法院对于适格主体提起的环境公益诉讼，必须要依法予以受理。但我们还应该看到我国的环境公益诉讼还存在原告过于狭窄、环境公益诉讼费用以及举证责任分配等问题。

（一）比较法关于我国环境公益诉讼原告资格的完善。

回顾我国的环境公益诉讼立法和司法的历史，原告资格过于狭窄、原告资格缺失一直是一个难以解决的问题。立法中我们可以分别从《宪法》第九条和第二十二条中看到国家是我们自然环境的保护主体，但是却没有明确的提出谁能够提起环境民事公益诉讼，具有原告的资格。经过十几年的不断探索和发展，尤其是在2014年的4月，我国通过了新的《环境保护法》，其中进一步的明确了我国环境公益诉讼的的适格主体，规定了符合“市级以上人民政府民政部口登记”和“专口从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织有权提起环境公益诉讼。虽然这是我国环境保护立法上的一个里程碑，但是我们应该看到在实践中，符合规定的环保组织太少，其本身还受到人力、物力、财力的限制，无法应付我国日渐严重的环境污染形式。而且大大减少了公众参与的程度，缩小了人民群众保护环境的权利。

在美国的环境法中，公民诉讼是美国环境保护制度中重要的组成部分，公民诉讼允许在政府部门不作为的情况下，那些受到环境直接损害的人通过对污染环境的企业进行诉讼或者督促政府机关进行积极的环境执法。不仅公民可以直接提出公益诉讼，美国的联邦最高法院甚至通过了一项决定来扩大诉讼主体，降低了预防环境侵害的诉讼门槛即只要原告感觉其自身的舒适、娱乐和活动受到了影响而不仅是身体伤害或者是其他经济上的损失就可以向法院提起环境公益诉讼。而印度的公民不仅可以成为环境公益诉讼的主体，他们甚至可以以书信的方式向法院提起环境公益诉讼。

在我国公民参与环境保护的方式只拥有监督权，我们应该适应世界环境保护的发展潮流，将环境公益诉讼的原告多元化，把我们的环境公益诉讼的主体放宽，让公民能够以自己的名义提起公益诉讼，调动公民参与环境保护的积极性。虽然社会环保组织有雄厚的经济实力和专业的诉讼人员等公民不具备的优势，但环境侵权的多样性、复杂性和隐蔽性使得社会环保组织疲于应付各种各样的环境侵权案件，而公民诉讼就能够很好的解决这个问题，更加有利于我国的环境保护事业。

（二）比较法关于我国环境公益诉讼费用的完善。

环境公益诉讼费用较高，这对于环境公益诉讼的原告来说是一笔沉重的负担，非常不利于环境公益诉讼的发展。因此世界上的许多国家都对环境公益诉讼的费用制度做出了改进。在美国的一般案件中，诉讼费用是要原被告分别负担的，但在一些环境法律文件中，如《清洁空气法》、《清洁水法》等对于公民环境公益诉讼费用的问题做出了例外规定，由法官来决定环境公益诉讼费用的负担方，如果法官认为合适，可以将环境公益诉讼费用和合理数额的专家作证费以及律师费判给原告或者被告任意一方。而法国如果原告提起环境公益诉讼，则需要在案件审理后向法院缴纳部分少量的费用。如果经过审查属于合理合法并且是有意义的起诉的话就分为两种情况，一是原告胜诉时，一律由被告承担诉讼费用；二是被告胜诉时，则把原告之前缴纳的诉讼费用返还给原告，原被告任何一方都不用承担诉讼费用。但是如果经过审查属于不合理的起诉的，则由原告承担所有的诉讼费用。

我国大力提倡环境公益诉讼制度来保护我们的环境就必须对我们的环境公益诉讼费用制度作出改进，我们应该借鉴世界上其他国家的成熟经验。对于公民而言应该少交费用，在案件审理期缴纳少量的诉讼费用。而对于败诉的被告方应该承担全部的诉讼费用，来减少环境公益诉讼的成本。

（三）比较法关于我国环境公益诉讼举证责任的完善。

我国《最高人民法院關于审理环境民事公益诉论案件适用法律若干问题的解释》规定，提起环境公益诉讼的主体必须要初步证明被告人已经在事实上导致了社会环境公益的损害或者有对社会环境公益损害有重大风险。虽然我国对适格主体的举证责任做出了一定的减轻，但是环境侵害的复杂化和专业化依然使得原告做出举证非常困难。上文中也提到过，美国公民只要认为有对自己的娱乐、活动、生活舒适造成影响的可能，就可以向法院提起诉讼。我们国家也可以通过增加政府机关的责任来减轻原告的举证责任，让政府机关充分发挥自身人力、物力、资源的优势，实现环境公益诉讼的完善。

三、结语

环境公益诉讼在我国还属于一个比较新的领域，我们国家经过几十年的研究和摸索虽然已经建立起了一个初步的环境公益诉讼制度，但相比其他国家比较成熟的环境保护法律体系，仍然存在许多缺项，我们在借鉴其他国家成熟经验的同时，应该注意适应我国的具体情况，要建立起一个适合我国现阶段发展的环境公益诉讼法律体系。

参考文献

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