制度环境创新

制度环境创新（精选12篇）

制度环境创新 篇1

摘要：环境审计是当前政府审计的重要研究领域。本文从民族地区环境审计制度的现状出发,依据环境经济学、环境管理学的原理对其问题的成因进行研究,试图为环境审计制度创新提供理论基础和研究展望。

关键词：环境审计制度创新,经济学分析,民族地区

当环境问题成为悬在人们头上的“达摩克立斯剑”,开始制约经济和社会发展时,政府为此投入了大量的公共资源,实施了一系列的政策工具,比如制定各类规章制度、征收环境税、使用“环测”等方法来引导经济社会的发展和环境的制约关系。用制度来治理环境,需要强有力的第三方监管,审计的本质属性即为控制,没有比审计更有力的监控工具了,我国的环境审计实务工作始于1998年,目前仍处于探索阶段。实施了近二十年的环境审计现状如何,我们又将如何以理论出发从制度层面对环境审计进行创新呢,这就是本文亟待解决的研究问题。

本文将研究视角聚焦在民族地区,我国的民族地区地域辽阔,属于我国第6类生态脆弱区,即“农牧交错带生态脆弱区”,承载着极为重要的水源涵养和生态服务任务,肩负着重要的生态保育使命,是名符其实的生态屏障区。与此同时民族地区的环境污染和环境审计的治理功能的矛盾在这里也显得特别的突出,这就意味着在这里为环境审计提供了更为广阔的施展空间。

一、民族地区环境审计制度现状

当前环境审计工作主要围绕现阶段国家环境保护的重点进行,比如林业生态建设资金审计、重点城市排污费审计、天然林资源保护工程资金审计、“退耕还林”资金审计等,与此同时,我国的环境审计学术研究也尚处于初级研究阶段。就1999~2011年期间在“中国期刊网”检索到的712篇相关环境审计的论文数据显示而言,对环境审计概念、意义等表层研究居多,占到论文总数的81.79%;而针对具体环境审计理论问题的研究仅占所有理论研究中的13.45%。

由于我国民族地区不仅属于生态屏障区,还属于非优先和重点开发区域,生态极其脆弱并且经济发展水平较低,因此经济发展、社会进步、农村扶贫、生态保护等多种任务使得我国民族地区的环境保护逐渐成为全国乃至全世界关注的焦点。我们认为环境审计特有的监督、控制的内在属性决定了在民族地区开展并强化环境审计是很有必要的。但笔者的实地调研结果表明,目前我国民族地区的环境审计制度还存在着以下问题,需要亟待解决。

(一)环境审计制度经济环境缺失

在强调经济增长的年代,国民经济核算和GDP产值,以及各单位计算收入、成本和盈利,多以直接付出的材料、工资、费用作为产品成本,而忽视了环境成本,没有扣除自然资源成本,对环境污染破坏所付出的代价。这也就造就了在考察环境审计制度的设计理念时,不仅要考虑审计以收抵支的当期盈利,还要考虑审计的长远利益,乃至子孙后代的利益;不仅要审计单位经济主体的经济效益,还要审计其他单位,乃至社会经济效益;不仅要审计本单位微观经济效益,还要审计国家宏观经济效益,所以经济环境的变迁是环境审计制度缺失的一大特征。

(二)环境审计制度自然环境缺失

自然环境与环境审计的产生与发展密切相关。目前我国自然环境形势是比较严峻的,生态平衡和自然环境资源已受到严重的破坏性影响。现在我国已对企业的“三废”排放及空气质量制定了标准,禁止对自然森林采伐,实施退耕还林、退耕还草、退耕还湖,对这方面的管理监控与核算提出了要求,这意味着环境审计的制度设计除了考虑经济环境的变迁,还应该考虑自然环境因素。

(三)环境审计制度政治法律环境缺失

就审计数据而言,通常情况下审计机关得到的数据大多仅限于财务数据,而环境审计特殊的历史使命注定了环境审计人员要关注更多的数据,比如环境业务数据、政策制定执行追踪数据等,在这些数据的获取过程中,需要赋予审计机关更多的权限才能顺利执行环境审计工作。

我国从20世纪70年代开始,制定颁布了一系列环境保护和资源保护管理的法律法规,建立了比较完整的环境法律法规体系。

我国还先后加入了一些保护资源和环境的国际公约、协议和议定书。以四川民族地区为例,四川省审计厅仅在2004年发布了《四川省环境保护条例》,尚未对藏区等区域制定环境审计指南和准则,没有操作性强的指南进行引导,环境审计人员只能借鉴一些以往的审计案例和相关的背景知识执行环境审计工作。当然,由于审计人员大多专业背景以财务、会计专业为主,而拥有环境管理、环境经济、政策分析、环境工程等专业背景的审计人员较少,这也使得四川民族地区环境审计人员缺乏足够的专业知识和技能。

(四)环境审计制度科学技术和文化环境缺失

通过笔者对我国民族地区环境审计报告的研究结果表明,高品质的问责制会带来更优质的环境审计报告。众所周知,没有足够、可靠、及时的数据做支撑,就难以出具高质量的审计报告,自然也就很难在一个缺乏知识和信息环境系统的领域中做出科学客观的管理决策。此外环境方面的一些指标的不可量化,将使得审计机关在获取环境审计数据方面需要花费更大的审计成本,而且往往还得不到全面的环境审计评估数据。譬如我国民族地区的许多天然资源(国家森林、生物多样化、鱼类种群和淡水等资源)数据不够准确,再加上没有统一的“度量标准”,造成据此得到的环境审计数据缺失,使依据环境审计报告体系做出的决策缺乏科学性和客观性。

二、环境审计制度的经济学分析

环境经济学告诉我们,环境问题的本质在于经济因素,即生产者行为和消费者期望。因此,假如环境问题没有经济指标的存在,那么这仅仅是生物学和化学的研究领域。

(一)环境审计制度的经济学原理

环境经济学理论应该是建立在经济学理论基础之上多学科交叉的特殊经济学理论。环境审计作为特殊的审计模式,关注于污染治理及环保资金监控等审计问题,环境审计制度的理论基础是环境审计据以产生、完善和发展的制度理论体系,随着人们对于未知领域的掌控,客观研究环境的变化,环境审计制度的理论也会呈现动态的变化趋势。由于环境属于特殊的公共物品,因此环境审计制度存在的经济学原理可以从以下三个经济学角度得到合理诠释。

1. 不完全竞争。

当市场机制无法正常发生作用,就会出现市场失灵,这时需要政府来进行干预。环境审计制度存在的一个角色就是防止市场上过度的力量集中,因为出于谋利的目的,环境这样的公共物品污染很有可能会加剧。再加上环境质量作为一种特殊的公共物品,很难对其进行费用化,企业和个人对此无法获取利润,因此市场机制也就无法激励其自发减少空气中污染物的排放,从而换取干净的清新空气这样的公共物品。所以我们认为当自发的市场机制失灵的时候,政府审计的存在可以确保一家特别企业的垄断地位(限制新企业进入),并且环境审计可以控制其价格,在垄断定价的情况下保护消费者。换句话说,没有得到环境审计许可证的企业,是不可以进入市场的。

2. 不完全信息。

显然环境这样的公共物品有竞争性而无排他性,所以必然导致环境资源摄取中的“搭便车”行为,从而滥用环境资源。经济学家认为,当今社会资源的枯竭、生态的恶化与共有资源的非排他性有着密切的关系。这时政府的介入对不完全信息进行补偿被认为是正当的,应运而生的环境审计制定出相应的环境责任规则来鼓励提供保护环境安全的控制体系,这里承担的角色就是“不插手”类型的干预。适当的环境审计制度的制定,比如环境保护责任规则等的制定可以引导企业在整个产品设计、生产、销售等过程在有效水平上提供安全的环境保护质量。

3. 外部性。

经济外部性理论是指某个微观经济单位的经济活动对其他微观经济单位所产生的非市场性影响,当整个市场上存在“公共性”的元素时,市场失灵,因此我们需要制定一套制度和规则来规定这样的公共厌恶品的提供。环境审计此时的角色就是提供一套环境保护的管制规则来限制污染生产,一旦企业触犯了污染排放的法律法规,除了受到应有的行政、民事及刑事处罚外,还将失去环境审计报告的许可证,政府可以通过赋予环境审计报告更多的权利来确保这一方案的实施力度。

(二)环境审计制度的经济学模型

环境审计是政府管制控制的工具之一,其目的是政府引导制造污染企业从社会的角度选择合适的行为,这从表面上并不符合企业的利益最大化,但政府不能对生产企业施加精确的控制,政府只能控制企业所能制造的污染水平在什么程度是最佳的。污染过程中存在政府、企业、消费者/市民共同相互作用,如图1所示。

图1中政府分为三个部分:全国人民代表大会、审计机关和司法机构。人大通过法律规定审计机关在控制污染的过程中的任务,审计机关承担人大制度的细节执行,审计机关的活动同时也受到司法机构的管控。

有学者认为经济外部性理论其目的主要是为了解决环境与经济的可持续发展问题的,是可持续发展理论的组成部分。而且,经济外部性更为关注的是环境效益与环境费用的计量,它对环境审计制度的构建将产生直接影响,故它也就是环境审计制度产生的基础。

三、我国民族地区环境审计制度发展趋势

我国民族地区的环境审计是与该区域可持续发展息息相关的一项工作,它涉及到经济、社会、环境等多方面的综合因素,其复杂度远远超过单纯的财务审计工作。具体来说,依据经济学理论,笔者认为我国民族地区环境审计制度的发展趋势体现在以下几点:

(一)推进民族地区环境审计问责制的法制化建设

完善和健全环境审计问责制相关的法律法规是环境审计有效实施的保证。“不完全信息”原理建议增强现有法律之间的协调性,修订省级《环境保护条例》和《审计法》,使其相互协调一致。立法过程中充分重视利益相关方的参与,包括各部门、专家和社会公众等参与,弱化部门在立法中的作用,减少各法规之间的冲突和矛盾。建议出台“环境审计问责制”,针对我国民族地区发生重大的环境污染违法行为,不仅要追究相关区域企业负责人的责任,更重要的是依法追究政府部门和责任人的监管责任。

(二)完善环境审计制度的协调机制

经济学中的“外部性”原理告诉我们,环境审计制度的机制协调应该着眼于如何协调部门矛盾和地区矛盾。在机构和法律改革获得突破性进展之前,环境审计的机制建设可以作为解决跨行政区环境污染问题的主要举措和优先行动。

首先确定领导人的目标环境责任,然后审计领导人目标环境履行情况。在实施环境政策审计的过程中,对环境政策的制定、执行和效率效果进行全程的追踪监督,即跟踪审计。此外,审计我国民族地区改善生态状态的各项措施,关注生态系统的时时变化,同时全程跟踪我国民族地区各项目和工程的环境效益效果审计,以期实现环境审计工作关注环境可持续发展的同时,也能促进经济、社会的可持续发展。

(三)建立独立的环境审计信息自我完善和对外合作机制

通过完善机构设置,制定政策和法律保证机构的独立性、专业性和权威性,采取手段提高环境审计人员的知识水平和专业素质,完善我国民族地区环境审计的准则体系和指南体系,加强与各省、自治区政府和审计厅的协调合作等措施,增强我国民族地区环境审计机关的自身建设,提高环境审计能力和水平。

此外,环境审计相关机构可以增强与各地区环境管理部门等公共部门的合作,加强环境信息交流与共享,构建有效的环境监管体系,对环境审计的发展进行全方位的监控、测量;增强与外部审计力量和各类环境专家的合作,吸收成功经验,获取技术支持;增强与被审计单位和利益相关者的合作,了解环境问题形成的主客观原因,保证环境审计结论和环境审计建议的科学性、有效性,推动被审计对象及利益相关者加强环境管理。

制度环境创新 篇2

报

县优化软环境增强软实力工作领导小组各位领导：

根据《县优化软环境增强软实力工作领导小组关于认真做好优化软环境增强软实力制度创新阶段工作的通知》（„2011‟1号）、《中共县委关于印发县优化软环境增强软实力制度创新工作方案的通知》（发„2011‟51号）和县优化软环境增强软实力工作领导小组关于印发《县优化软环境增强软实力制度创新阶段工作落实情况进行督查的工作方案》的工作安排，我院优化软环境增强软实力制度创新工作在县优化软环境增强软实力工作领导小组的正确指导下，紧紧围绕党的十七大关于“解放思想，深化改革，扩大开放，促进发展”的总体要求，按照“上级要求具体化、外地经验本地化、本地工作特色化、工作经验系统化”的思路，把优化软环境增强软实力与创新管理、创先争优、学习杨善洲精神紧密结合起来，全面开展制度创新工作，现将工作开展情况汇报如下：

一、领导重视，开局良好

按照市、县委开展优化软环境增强软实力制度创新工作的安排部署，我院领导高度重视，把软环境制度创新工作列入医院工作重要议事日程，精心部署，调整充实了医院优化软环境增强软实力活动工作领导小组，制定了医院软环境制度创新工 1

作方案。7月18日召开支部大会，全面传达县委书记同志和县委副书记、县人民政府副县长同志在全县优化软环境增强软实力制度创新工作动员会上动员讲话精神及双江自治县人民医院优化软环境增强软实力活动制度创新工作实施方案。全体党员干部充分认识到开展软环境制度创新工作的重要意义，把思想和行动统一到县委、县人民政府的决策和部署上。会后还将方案印发各科室，在全院范围内组织实施，扩大群众基础，广泛参与，确保了活动的良好开局。

二、加强学习，查找问题

1、创新学习方式，确保学习成效

医院开展优化软环境增强软实力制度创新工作学习方式多样，首先是在支部大会动员会上认真学习了尚书记和李县长在全县优化软环境增强软实力制度创新工作动员大会上的讲话精神。其次是要求全体党员自行学习上级关于科学发展、依法行政、廉洁从政、优质高效服务、社会信用体系建设的政策法规、文件和领导讲话精神，学习省内外软环境制度建设的先进经验。再次是从报刊、网络、手机报、电视、广播等多种形式创新性的学习，还要求每位党员认真做好学习笔记，从我做起，带动科室人员也加入到学习行列，形成人人学习、人人创新的生动局面。

2、扩大范围，征求意见

通过第一阶段的动员部署和第二阶段的组织学习，在全院

掀起了开展优化软环境增强软实力制度创新工作热潮。结合医院开展优化软环境增强软实力制度创新工作实际，充分发扬民主，坚持走群众路线，通过多种形式广泛征求意见，深入分析查找医院发展软环境制度创新方面存在的问题。设置了意见箱和征求意见电话，印制发放了征求意见表，分别向全体党员、干部职工征求意见。发放问卷进行病人满意度调查，调查覆盖医院每个科室，对工作能力、服务水平等全方面进行调查，找准问题，形成共识。认真地进行了分析整理，为下一步工作理清了思路，为做好制度创新工作打下了坚实的基础。

3、针对意见，自检自查 针对征求意见所得到的意见建议认真梳理，医院在制度创新工作中存在的问题及不足，主要表现在：一是对开展优化软环境增强软实力制度创新工作认识不足，还不同程度存在着服务环节繁琐，服务态度生硬的情况；二是少数干部存在缺乏责任心，不善于学习业务，技术水平低，不讲成绩，只讲待遇，爱岗不敬业的现象；三是制度建设落后于医院发展需要，有的制度陈旧多年未作修改完善，已经不适应目前管理工作要求，有的必要建立的制度还没有建立。

三、狠抓落实，制度创新

围绕“推动科学发展、促进依法行政、保证廉洁从政、提高服务质量、打造诚信双江”的目标，组织力量对现行制度进行全面查找清理。

1、清理查找。结合各项制度的运行情况，确定了医院分配制度改革方案、卫生管理制度、病历考核办法需要修改，医院安保制度、控烟制度、控烟考评奖惩制度需要建立。

2、研究确定，组织修订完善。通过清理查找，8月15日召开了院办公会研究清理查找出的制度。医院分配制度改革方案运行时间较长，每年都做补充修改，但方案不够细化，对于提高医务人员工作积极性，体现医务人员的劳动价值方面存在不足。近期已报卫生局批准与北京同合至诚医院咨询管理公司合作，通过合作，旨在建成一整套合理的考核管理系统，提高我院信息化、科学化管理水平，充分调动医务人员工作积极性，转变服务观念，提高服务质量，实现医院可持续、快速发展，最终达到人民群众满意、政府满意的目的。卫生管理制度中修改了任务不具体，分工不合理方面。病历考核办法增加运行病历考核内容，实行运行病历和出院病历相结合的办法。根据医院开放性管理，来往人员复杂的特点，今年7月与保安公司签订协议，聘请保安人员对医院进行24小时巡查，为患者提供一个温馨、安全的就医环境。根据国家卫生部在全国卫生单位全面禁烟的规定，我院已召开控烟工作职工大会，控烟工作制度、控烟考核奖惩制度已于7月制定，通过运行2个月，医院控烟工作取得了较大成绩，职工在工作区域抽烟现象已不存在。

我院软环境制度创新工作在县软环境领导小组和县卫生局党总支的正确领导下取得了一些成绩，但我们清楚的认识到，离上级的期望还有很大距离，在总结考评阶段前，我们还将继续抓好职工干部软环境制度创新的学习，以是否有利于促进科学发展为标准，继续对现行制度认真进行清理和审视，处理好继承和发展的关系，数量与质量的关系，好的就要继承和推广，不完善的要进一步优化和完善，该废止的坚决废止。通过开展优化软环境制度创新工作，要切实转变工作作风，提高服务效率，努力提升我院的服务能力和水平，为双江经济社会又好又快发展做贡献。

大学创新能力建设的制度环境探析 篇3

［关键词］大学创新能力；制度环境；组织创新力

［中图分类号］G648［文献标识码］Ａ

［文章编号］1672-0717（２００８）03-0032-04

当前大学处于一个被称为知识经济的时代，知识的吸收、运作、转换与创造成为个体、组织 及国家竞争力的关键。米歇尔•波特（Michael Porter）也在钻石体系四大要素中的生产因 素，强调生产高等专业教育人力的大学院系的重要性——能提供产业高层次及持续性的竞争 优 势^[1]。在全球化以知识为本的经济社会中，经济及国家竞争力系于创新，而创新 有赖于新 知识的创造与利用。大学作为新知识与技能的首要来源，不论在教学或研究方面皆有创新的 品质，通过对研究人员与学生训练的积极改变，使其具备创新的技术与能力，教师及学生都 能成为创新的承载者，进而对区域发展与国家竞争力产生积极的影响^[2]。有鉴于 此，有必 要辨识大学组织所面临的挑战，并探究大学所处的内外部制度环境要素，这将为建设大学创 新能力提供方向和路径。

一、大学创新能力的涵义

与大学创新能力相关的概念包括创新力和组织创新力的概念。从词源学看，创新（create） 的拉丁文是creare,意思是产生或者引起生理上的意识，也具有发生或者产生的意思。使用 词源学作为导引，创新力作为一种创造力，和各种形式的思维能力，例如观察力和洞察力、 猜测力区分开来。而组织创新力早期的研究主要是基于成员的角度，这受社会心理学理论 的影响。例如英国学者加菲尔（Jaafar）认为关于创新力的理论基础有三：原过程认知理论 、发散思维理论以及联想谱系理论（意思是联想以前没有意识到相关的事实，使之建立关联 的过程）。此种以个体为中心的界说方式，在上世纪五十至八十年代间甚为流行，例如有关 性格因素的探讨，或是研究认知能力与人类创造行为的关系，研究并发展客观的评量工具来 加以测定，或进一步地提出提升创造能力的训练课程^[3]。

传统的个体导向研究过度重视人的因素，在八十年代逐渐受到学界的质疑，并开始将焦点转 移至外在因素的影响，例如不同的酬赏给予方式、作决定的选择性、竞争的环境、他人的评 价等等，将使受试者的创造表现受到影响。艾姆比认为，组织创新力是许多个体在一个复杂 的社 会系统下合作工作，产生有价值的、有用的新产品、服务或者程序^[4]。因此，组 织创新力 的概念就意指在组织背景下的行为以及行为的产物。维德曼等人把组织创新力定义为一系列 广义上的创新，创新以广义上的组织的变化为特征。对组织创新力的理解包含创新过 程、创新产品、创新的主体、创新情景及以上因素的相互作用^[5]。

相对于组织创新力研究成果的广泛性和深入性，大学创新能力的研究还处于襁褓之中。除浙 江大学于2006年在国内首次发布的国际大学创新能力客观评价报告之外，相关的研究成果非 常少见。但徐小洲教授课题组报告未对大学创新能力做概念界定，而是直接以创新实力、 创新活力和创新影响力三项大的指标来评价大学创新能力^[6]。此外，张慧洁教授 从大学的 特点与规律上探讨了大学创新力的要素, 论述了这些要素形成的原因, 大学创新力与知识生 产力、综合竞争力的关系, 不同层次大学创新力要素的内容、结构、类型以及它们之间的相 互关系, 创新力形成的制约因素——内部系统机制、外部系统机制、体制、制度、文化、管 理、政策之间的关系。本文则借鉴组织创新力研究的成果，把大学创新能力界定为大学现行 的组织、规划、用人、领导与控制等各项活动的管理创新能力，以及在教学和科研上的创新 能力，而且组织创新已被成员所接受。

二、大学创新能力建设的影响要素

1大学外部制度环境的维度

(1)教育政策对大学创新能力的抑制。近些年，伴随着高等教育大众化进程加快，大学在数量和规模上都处于扩张时期，政府出于 提 高效率的需要，对各种层次和类型的高等教育机构并没有采取实质性的分类指导政策，虽然 对中央集权的管理体制进行了变革，增加了地方政府的统筹权，但是拨款、科研、评价等政 策缺乏针对性的分类，仍存在着简化对象的倾向，这在客观上造成了院校的趋同。此外，大 众化高等教育时期，人们对教育公平的诉求明显，这也会迫使政府的教育政策要体现出平等 主义倾向，这也造成了院校的趋同^[7]。而且，政策上的区别对待仍然 可能导致 院校趋同，因为对高水平大学的重点资助可能激发其他学校追求更好的心理，容易使得学校 为了争取更多的资源而放弃自身优势，向某一类型大学看齐。教育政策向精英教育的倾斜， 缺乏对其他类型和层次的院校的鼓励，造成了处于中下层的院校缺乏政策动力。由此，在目 前本身就缺乏市场竞争传统的高等教育机制下，大众型高等教育组织的主动性被进一步抑制 了。而重点建设政策向各层次的师范院校释放的信号是，越是学科齐全的综合型、研究型院 校 所得的资源就越多，获取资源就越容易。由此导致教学型学院和教学科研型大学为了有更多 的资源维持生存和发展，就自然努力向上一层次的大学发展。除此之外，专业设置政策也是 导致大学趋同的一个重要因素。教育部公布的专业目录在很大程度上起到规范指导作用，带 有很强的指令性和权威性，学校招生必须按照专业目录的规制进行。这样，各层次的院校专 业设置必然有很大的相似性，其连带效果是，致使各层次院校的教学计划、大纲、对学生的 要求等具有一定的相似性。由此，造成了大学的高度趋同，“千人一面”致使大学创新力难 以实现。

(2)大学评价对大学趋同的诱导。社会机构和官方的大学评价或大学排行榜对大学组织结构和行为具有导向作用。调查高考 生对大学排行榜的认知发现，大学排行榜对考生起到了报考大学的参考标准作用。在高 等教育大众化阶段，各高校千方百计吸引满意的生源，这是当前大学社会排行榜之所以受 到大学重视的原因所在。此外，由于本科教学评估指标并未根据院校类型进行区分，所以评 估指标中的内容被各类型的学校所重视，其引导大学趋同的作用不言而喻。尽管评估指标中 设置了办学特色一项，试图对所有的被评院校在办学特色方面都以相同的指标进行评价，但 可 能会出现一个悖论。这正如王英杰教授所说：“我们期望通过评审‘特色’，使大学办出特 色来，但是结果可能是大学的‘特色’都相同。实际上，一所大学在办学思想、发展战略、 校园文化、培养目标、教学和课程等方面中的一个方面有特色就很不容易了，就应该给予充 分的肯定，在评价结果中体现出来，这样就可能促进大学办出特色来。”比较当前的大学社 会评价的指标，我们发现科研、规模、学科齐全和师资等指标都使研究型大学在大学排行榜 中占有先天的优势。其导向作用是所有的大学只有向研究型大学发展，才能在排行榜占优， 从而吸引优质学生和更多的资源。目前社会评价的问题是，虽然有多种类型的机构，但是 评价方法大同小异，缺乏多元化的评价方法，最终的导向是院校的趋同。

从外部制度环境的维度分析发现，无论是某些教育政策还是社会评价，都无形中对院校办学 定位 带来了消极“导向”作用。虽然中国高等教育已经进入大众化阶段，但目前的资源配置政策 使低声望的院校面临着向“上层"发展的压力。特别是在官方的和非官方的高等教育分类法 和 大学排名出现之后，分类和排名的任何变化都会引起院校对自身排名和身份的关注。面对环 境压力，院校通过升格，或者通过合并、改名等形式，不断追求更高的地位和身份，由此造 成了当前高等院校趋同化发展的现实困境。

2大学内部制度环境的维度

(1)大学组织资源动员的不足。组织资源是影响大学创新能力建设的重要因素。组织资源不仅包括办学条件等实体要素，还 包括对个人的动员。只有具备充分的资源动员能力，大学组织才能在市场竞争中获得优势。 目前的问题是大学对政府的依附性导致组织自身的主体性不足，适应社会环境的能力比较差 。大学总是依靠政府给予办学资源，由此也影响到组织机构的设置，导致大学普遍采取科层 同构 的组织形式。这是单位制度的主要特征之一，会导致大学组织在其他资源方面（社会资源、 校 友资源、个人捐助）获取能力不足，筹款能力低下。单位制下成员的依附性导致激励困难， 成员总是试图获取更多的回报和个人资源，而事实上，只有组织得到足够的贡献，并且能提 供足够的回报以获得这些贡献时，组织才具有主体性，才会继续存在。

伴随着中国政治经济体制改革，大学自身也在进行一些变革，国家对大学组织的直接控制减 弱，近些年人们讨论的大学自治、教授治校、人事改革、学生权力等都从侧面反映了单位制 下的大学组织中的一种不平衡状态。组织中的教师和学生在获取资源时处于不利境地，一方 面是合法化权力得不到组织确认，另一方面不能依靠原有权力形成非制度化的关系，这些都 影响到了教学人员和学生参与组织资源分配。这种由于分配的失衡，给大学组织激励带来严 重的问题，使得大学组织在成员资源的动员和获取上能力不足，使大学组织不能有效地运 用物质激励、团结性激励和目标激励来动员成员资源，而这将直接影响大学创新能力建设。

(2)大学过度科层化。从大学组织属性看，它不同于工商企业组织和政府部门，尽管也具有科层组织的部分属性， 但就其主要的活动内容而言，它是属于专业化的、学术性的机构。正如著名的社会学家彼德 •布劳(Peter M.Blua)所指出：科层化的刻板与纪律性同学术组织是不相容的，它要求自由 地采取一个更富于弹性和想象力的途径从事教学活动，即激发学生去探求事物本质的兴趣； 大型的学术机构，不同于一般组织，它要求具有更复杂的管理。对预算和日常程序的过分关 注往往易为学术探求带来危险；无疑，大学在诸多方面同企业组织根本不同，这里没有8小 时工作制，没有直接的监督，没有清楚的效益测量评价以及其它；尽管教员彼此间存在等级 以及对学术事务的影响作用不同，但他们之间并不存在彼此监督的等级关系，所有人员都是 操作者^[8]。问题是中国目前的情况和布劳的论述似乎有些格格不入。中国大学存 在过度异 质化的科层问题。大学作为一种单位存在，具有相应的行政级别，大学校长由教育部或者省 级政府任命，也具有一定的行政职务级别。尽管经过20多年的改革实践，确立了高校的法人 实体地位，一定程度上扩大了办学自主权等，但旧体制积留下来的官僚组织特征依然比较突 出，组织内部的研究自由和教学自由受到太多的约束，高校作为专业化组织的学术属性不能 得以真正、充分地体现^[9]。科层制的异化造成了大学组织中官僚主义严重，抑制 了大学学术属性的发挥，严重阻碍了大学的创新力建设。

在20世纪80 年代，大学组织结构与政府机构具有较强的同构性，在21 世纪初，大学组织结 构的多样性增强，反映了社会的直接需求。与此同时，随着政府放松管制和办学自主权的扩 大，大学越来越追求效率。在既定投入条件下，努力扩大产出，或在既定产出条件下，尽量 减少投入。精简行政机构和人员成为大学组织结构变化的一个显著方面。大学组织机构变化 透视出大学逐渐趋于效率主义的价值取向。其行为强调绩效和政绩，而大学组织的另一个维 度——学术结构，则强调追求真理，遵循学术发展的逻辑。这客观上加剧了学术文化和行政 文化 的冲突^[10]。大学行政权力和学术权力的冲突，造成了组织核心目标的偏离，大学 校长要花 费相当的精力去协调两种力量的平衡，无疑会使大学教学和科研的创新受到影响。目前，中 国高校存在的过度科层化的问题将成为大学创新能力建设的主要障碍。

三、结 论

面对知识经济时代的信息技术革新与多元社会需求的变化，大学作为知识首要来源的角色遭 到严峻的挑战。同时，由于高等教育发展的阶段性，外部制度环境对大学的创新发展存在着 一定的障碍。而且，大学组织资源动员力不足以及组织内部的过度科层化也相应地影响了 大学的创新力。大学创新能力的建设既需要各院校自身的努力，同时在宏观上也需要 一个有利的制度环境。

首先，建立现代大学制度。现代大学制度的核心是要正确处理大学与政府之间的关系，主要 是如何保证大学的办学自主权问题。通过建立现代大学制度，改变政府对大学实行计划管理 、大学是政府的隶属机构而不是利益主体的局面，使高等教育形成“卖方市场”，增加大学 的危机意识，从而形成大学自主进行制度创新的动力，形成自主性的大学内部治理结构 。同时，财政、科研拨款、专业设置以及大学评价政策要根据院校不同的特征，进行有针对 性的分类。组织理论认为，任何组织的存在都具有自己独特的目的和特定的职能定位，并以 此 作为区别于其它社会组织和确立自身存在合理性的根据。只有完善外部制度环境，才能正确 引导大学组织自身内部治理结构的变革。

其次，组织内部治理结构的变革。外部制度环境的变革必然要求大学内部治理构与之相 适应。内部治理主要是指大学举办者对大学经营者（主要指校长）的经营管理活动进行激励 约束的一整套具体制度安排^[12]。一方面，大学校长要在学术权力和行政权力冲突 中起到平 衡和协调作用，应就学校本身的组织能力与定位运筹帷幄，进行策略性的规划，以促进创新 作为。另一方面，大学需要对内部的单位制度进行改造，使其符合当前社会发展需要。要在 组织内部 构造良好的激励体制，把物质激励、目标激励和团结激励结合起来。创新力的增长与管理 者的支持和干预程度，以及创新主体被管理者所理解、尊重而得到的学术劳动的安宁程度成 正相关。正如原哈佛大学校长德里科•博克所说：大学的进步除了图书馆、实验室和其他研 究设施之外, 还要有两个特别重要的因素, 其中一个重要因素就是“教授们能够在一个不受 约束和外界干扰的自由环境中开展工作”，因为在集权化的限制与指令下, 人们不能发挥出 最佳的工作状态^[12]。内部治理结构的变革将为创新主体提供一个适切的利益分配 机制，并促进创新主体与人才群体效应环境密切融合，为大学提高创新能力提供制度基础。

［参考文献］

［１］?Porter M，Linde C. Toward a New Conception of the Environment Co mpetitiveness Relationship［J］.The Journal of Economic Perspectives, 1995 (4):9 7-118.

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［12］张慧洁. 论大学创新力要素［J］.现代教育科学，2007，(3):32.

(责任编辑 黄建新)

On the Institutional Environment of University Creativity

WANG Zhan-jun

(School of Education, Beijing Normal University, Beijing 100875, China)Abstract: As the chief source of new knowledge and technique in the times of kno wledge economy, university creativity plays an important role in the competitive ness of nation. However, the deficiency in institutional environment and interna l governance systems in higher education institutions will restrain the developm ent of institutional creativity. In order to improve the ability of university c reativity, modern university institutions must be developed, as well as the refo rm of internal governance structure.

制度环境创新 篇4

关键词：环境成本,信息披露,制度,借鉴,创新

1989年, 在国际会计和报告准则政府间专家工作组 (以下简称专家工作组) 会议上, 首次提出了环境会计信息披露问题。1998年的《关于环境会计和报告的立场公告》是国际上第一份关于环境会计和报告的系统、完整的国际指南, 它标志着环境会计作为世界发展的重要课题已向纵深发展。关于环境会计信息应披露的内容, 专家工作组的《环境成本和负债的会计与财务报告》建议的内容包括:环境成本、环境负债、会计政策及其他内容。日本政府制定的《环境会计指南2002》准予企业仅披露环境成本信息。我国也有学者提出了类似观点, 如龚雷 (2009) 提出了编制单独的环境成本报表等。从我国实践看, 企业对外披露的环境信息, 尤其是定量信息, 主要是环境成本信息。因此, 本文主要探讨企业环境成本信息披露问题, 并在学习、借鉴国际先进企业环境成本信息披露制度基础上, 结合国情, 探讨企业环境成本信息披露的制度安排及其创新, 促进企业环境成本信息披露实践向前发展。

一、我国企业环境成本信息披露制度概述

(一) 我国企业环境成本信息披露制度概述

企业环境成本信息披露制度是环境保护法律制度的重要组成部分, 并以此为依据。我国环境保护法律制度建设始于1973年的《关于保护和改善环境的若干规定 (试行草案) 》, 先后经历了从无到有, 并逐步完善的过程。我国环境保护与企业环境成本信息披露制度的发展经历了三个阶段: (1) 以环境影响评价制度、“三同时”制度、限期治理制度和排污许可证制度为代表的命令与控制政策进行规制阶段; (2) 以环境税费制度、押金返还政策和可交易许可证制度为代表的经济激励政策推广应用阶段; (3) 以信息公开制度、自愿协议制度、环境认证制度和环境听证制度为代表的政策创新阶段。目前, 我国已经制定了《环境保护法》、《环境信息公开办法 (试行) 》 (以下简称《办法》) 和《上海证券交易所上市公司环境信息披露指引》 (以下简称《指引》) 等一系列与环境保护与信息披露相关的近20部法律、30余部行政法规、70余项部门规章、1300余项国家环境标准。中国已经建立了国家环境保护标准体系。并建立了由国家环保总局统一监管与地方各级环境监管部门分级分部门监管相结合的监管体系。

(二) 我国企业环境成本信息披露制度存在问题

(1) 企业环境成本信息披露批准制度体系不完善。虽然国家为保护和改善生态环境制定了包括《环境保护法》等近20部法律和《建设项目环境保护管理条例》等行政法规。但没有一部法律或行政法规涉及企业环境成本信息披露问题, 导致企业环境成本信息披露无法可依。 (2) 企业环境成本信息披露制度执法不严。研究发现, 不同地域因政府监管、执法程度差异因素是影响环境会计信息披露水平的关键的因素。如绿色和平组织在2009年调查发现, 中国18家行业领先企业中没有一家企业按照《办法》要求在规定时限内公布污染物排放信息, 但有8家跨国公司在其海外工厂公开了污染物排放信息且详细全面。这种内外有别现象与中国相关法规的不完善及监管部门执法不严不无关系。 (3) 企业环境成本信息披露制度实用性与可操作性差, 导致披露水平低。目前, 关于企业环境成本信息披露的制度有《办法》和《关于企业环境信息公开的公告》等。其中, 《办法》它比较详细地规范了企业环境信息披露的格式、内容、方式等, 标志着我国环境信息披露的制度规范方面已经开始有了实质性的举措。但其实用性和可操作不强。据调查, 我国重污染上市公司中, 2009年仅有142家公司进行了披露, 披露比例为42.39%。其他企业中, 披露比例则更低。究其原因, 客观上缺乏具有可操作的环境会计信息披露模式。如缺乏可操作性强的环境会计准则等。 (4) 企业社会责任与监管机制缺失, 导致环境成本信息披露积极性不高, 质量较低。目前, 企业环境成本信息披露内容不完整、方式不规范、可比性差, 环境信息质量较低。究其原因, 是企业社会责任与信息披露监管机制的缺失。据中国社科院撰写的2011年《中国企业社会责任报告》显示, 中国企业社会责任得分都少得“可怜”, 平均得分仅为19.7分, 七成企业严重缺乏社会责任。同时, 专家指出, 企业社会责任总体水平低的原因是, 社会责任管理不成体系。这与我国还没有建立健全包括政府环保监管部门、新闻媒体、民间环保组织和社会公众共同参与、相互协调、互相配合的环境成本信息披露监管体系而导致企业环境成本信息披露积极性不高, 质量较低如出一辙。 (5) 企业环境成本信息披露主体范围窄。《办法》规定环境信息公开的范围为“超标准排放污染物或者超过污染物排放总量规定限额的污染严重”的企业, 披露主体范围显得太窄。总体而言, 我国环境会计信息披露目前还存在制度不完善、实用性差、执法不严、信息披露质量和水平低等问题, 严重制约着我国企业环境成本信息披露。

二、西方国家企业环境成本信息披露制度概述

(一) 美国的企业环境成本信息披露制度

美国是世界上制定环保法规较为全面、最早进行环境会计信息披露的国家之一。美国环保法规和企业环境信息披露制度要求企业以独立的环境报告方式主要披露环境政策、环境成本和环境负债。为促进企业更好地进行环境成本信息披露, 美国制定了与环保法规相对应的关于企业环境成本信息披露的第5号《或有事项会计》、第14号解释公告《损失金额的合理估计》、第19号《石油天然气生产企业的财务会计与报告》准则等多项会计准则和证券交易委员会第92号专门会计公报等。通过这些环保法规和会计准则, 美国要求上市公司在财务会计和报告以及财务分析中考虑环境问题, 由此突出企业因环境问题引发的成本增加对公司财务产生的影响, 要求定量披露环境成本和负债, 并有相应清晰的指导。另外, 国家环境保护局还组织编写了《环境会计导论:作为一种企业管理工具》一书, 在环境成本计算、成本分配、环境会计信息应用等方面为企业管理实务提供了技术指南。同时, SEC等监管机构还结合企业在环境信息披露方面的情况来确定企业融资、上市等方面的审批结论。

(二) 欧洲国家的企业环境成本信息披露制度

欧洲各国比较重视环境会计问题, 企业环境信息披露立法历史悠久。许多国家根据欧盟法的指导意见并结合自己国家的实际情况制定了相关规定, 从而更有效地对环境会计信息进行披露。截止目前, 欧盟、英国注册会计师协会 (ACCA) 等环境信息披露监管机构已发布实施了约400条指令条例、决定和建议, 就环境信息披露的内容 (主要是环境成本和环境负债) 、方式 (强制披露与自愿披露相结合) 等进行了规范和严格监管, 欧洲的环境会计得到了广泛的实行, 尤其是在欧洲一些非政府组织, 如欧洲会计师联盟 (FEE) 的推动下, 各类环境信息披露项目开展得如火如荼, 十分迅速, 效果较为理想。其中, 具有代表性有:丹麦、瑞典、葡萄牙和法国等国家根据欧盟“在年度报表和报告中确认、计量和披露环境事项的建议”修正了各自的会计立法, 规定企业须在其财务报表中披露环境事项。英国政府环境部在1997年颁布了一份适用于所有企业的文件“环境报告与财务部门:走向良好实务”, 鼓励最大的350家上市公司自愿披露其“温室气体”排放情况。欧洲国家实施企业环境成本信息披露历史悠久。

(三) 日本的企业环境成本信息披露制度

日本在企业环境成本信息披露方面是国际先进国家或地区的后起之秀。截止目前, 日本政府先后制定并颁布实施了《大气污染防治法》等700余种环境法律、法规和指令。日本环境厅 (省) 和日本公认会计师协会是从事生态环境保护和企业环境成本信息披露监管的主要机构, 它们积极推广在各企业确立、普及环境会计体系的环境政策, 为推行企业环境会计做了大量工作, 制定了环境会计指南, 帮助、指导企业进行环境成本信息披露, 使环境会计信息披露日趋完善, 并成为国际上第一个制定专门的环境会计准则的国家。日本的企业环境成本信息披露制度明确规定了企业所应当承担的环境责任, 设置了企业环境信息披露底线, 从而使企业自觉遵守法规条例, 自愿披露企业环境成本信息, 取得了卓著的成就。如1999年环境厅的《关于环境保护成本的把握及公开的原则》, 规定了对环境成本界定、分类、披露。2002年环境省的《环境会计指南 (2002年版) 》, 内容包括环境成本的核算和信息的披露等。2005年环境省的《环境会计指南 (2005年版) 》增加了按照环境保护措施对环境成本进行分类的方法、系统化环境会计披露格式和内部管理表格等内容。2007年的《环境报告指南 (2007年版) 》, 为上市公司和大型企业提供了更为详尽的参考标准, 并把参考对象扩大到了中小企业。同时, 日本环境省为帮助企业进行环境成本信息披露, 向企业免费提供环境会计软件并给予指导, 极大地促进了企业环境成本信息披露。

三、我国企业环境成本信息披露制度改革与创新

(一) 完善企业环境成本信息披露法律体系

“形成中国特色社会主义法律体系, 保证国家和社会生活各方面有法可依, 是全面落实依法治国基本方略的前提和基础, 是中国发展进步的制度保障。”一个国家的法律体系如何构成, 一般取决于这个国家的法律传统、政治制度和立法体制等因素。因此, 完善企业环境成本信息披露法律制度必须要符合中国国情。同时, 要借鉴美国等先进国家的立法经验, 建立健全立法前论证和立法后评估机制, 不断提高立法的科学性、合理性, 进一步增强法律法规的可操作性。首先, 要完善《会计法》。《会计法》是我国会计法律中层次最高的法律规范, 将环境成本核算、监督, 以及环境成本信息披露列入《会计法》, 以法律形式明确它的地位和意义, 这是将企业环境成本信息披露付诸实施的最强有力的手段。通过立法形式, 明确企业进行环境成本信息披露的法律责任和义务, 确保企业环境成本信息披露有法可依。其次, 要完善企业环境成本信息披露标准体系。通过借鉴国际先进经验, 对现有《准则》、《办法》、《指引》等进行修订、完善, 制定实用性、可操作性强的企业环境成本信息披露标准体系。尤其要通过修订、完善《准则》, 甚至制定专门的《环境会计准则》及配套指南, 将环境成本列入会计要素, 明确环境成本的确认、计量、核算办法, 将环境成本纳入报表体系, 成为必须披露的内容, 并由财政部门和专业中介机构, 为企业提供培训、指导和帮助, 确保企业环境成本信息披露有章可循。最后, 要强化企业环境成本信息披露制度的实用性。完善企业环境成本信息披露制度要考虑其实用性和可操作性。“社会实践是法律的基础, 法律是实践经验的总结、提炼。”因此, 完善企业环境成本信息披露法律制度必须来源于我国企业环境成本信息披露实践, 并考虑实践需求。在这方面, 可以借鉴日本《环境会计指南》在制定过程中, 就充分考虑了企业内部管理与政府宏观管理的需要的成功经验, 根据企业加强内部成本管理与控制及政府环境监管部门加强企业环境成本及其信息披露监管的需要, 强化其实用性, 完成对现有《准则》等我国企业环境成本信息披露制度的革新, 完善企业环境成本信息披露制度体系。

(二) 确保企业环境成本信息披露制度有效实施

《中国社会主义法律体系》白皮书指出:“在完善各项法律制度的同时, 更加注重保障法律制度的有效实施”。企业环境成本信息披露制度的完善, 解决了有法可依的问题, 对有法必依、执法必严、违法必究则提出了更为突出、更加紧迫的要求。因此, 针对我国企业环境成本信息披露过程中政府环保监管部门监管不够积极主动、甚至有法不依、执法不严、违法不究的现象, 可借鉴美国等严格执法的成功经验, 通过加大改革与创新力度, 修订现有法律法规, 加大执法力度和执法监督, 明确政府环境监管部门在企业环境成本信息披露中的监督主体地位和责任, 并通过建立公众监督网络, 协助政府部门加强监管的同时对政府监管部门执法情况进行监督, 确保企业环境成本信息披露制度得到有效实施。

(三) 健全企业环境成本信息披露监管体系

为弥补我国企业环境成本信息披露社会基础薄弱、监管体系不健全等方面存在的不足, 可通过加大改革与创新力度, 修订相关法律和加强宣传教育等途径来完善。具体内容包括: (1) 通过修订相关法律, 明确政府环保监管部门和企业的环境保护责任; (2) 通过法制教育、新闻媒体等途径, 加大对企业、社会公众和其他社会团体的宣传力度, 强化其环保与参与环保监督的意识, 夯实企业环境成本信息披露的社会基础; (3) 通过建立大众监督网络, 既可以宣传企业环境成本信息披露的意义, 又可以揭示企业环境成本信息披露情况等, 协助政府部门监管和社会公众监督; (4) 通过改革与创新, 积极探索企业环境成本信息披露的财税、金融激励与约束制度。如借鉴《清洁生产促进法修正案 (草案) 》规定国家拟设立清洁生产资金, “重点支持列入清洁生产强制性审核、实施清洁生产效果明显、完成节能减排指标份额较大的项目”的做法, 通过财政、税收、金融等途径筹集建立生态环境保护促进基金, 建立并加大对节能减排、加强生态环境保护, 环境成本信息披露等履行社会责任方面做出杰出成绩的企业的财政补贴、税收优惠和金融支持力度, 引导企业积极参与企业环境成本信息披露; (5) 借鉴资源税的成功经验, 可以通过对高能耗、高排放、高污染企业及其产品或服务征收环境税等税收制度安排, 引导企业、社会公众关注企业节能减排和环境成本信息披露等履行生态环境保护责任情况。通过上述多种途径, 可以构筑从中央到地方, 从政府到企业、社会公众, 从企业立项审批到生产、销售和废旧产品回收等全方位、全过程、多维度的企业环境成本信息披露监管体系;可充分调动企业、政府环保监管部门、环保组织和社会公众等参与企业环境成本信息披露及其监督的积极性, 促进企业环境成本信息披露制度建设与实践。

(四) 提升企业环境成本信息披露水平

企业环境成本信息披露制度的建设和完善, 尤其是企业环境成本信息披露水平与质量的提升需要理论支持。由于环境会计方法体系的多元化, 核算对象的复杂化, 尤其是在计量方面存在的瓶颈问题尚未突破, 使得当前环境会计缺乏与实务相结合的理论支点, 其结果是环境会计实务没有相应的理论指导, 环境会计信息披露实践裹步不前。对此, 要借鉴国外的成功经验, 突出政府主管部门在企业环境成本信息披露制度建设和监管方面的主导地位, 尤其要强化国家环保总局与财政部门的主导地位和责任, 促进其通力合作, 积极组织、领导环境成本信息披露的理论研究、完善相关准则与制度及监督办法, 把理论成果真正吸收进入财政部所发布的会计准则体系与相应会计规范中, 以推动我国企业环境成本信息披露制度建设取得更大进展, 并提升企业环境成本信息披露水平与质量。同时, 要引导企业主动参与环境成本信息披露的理论研究与实践, 做到理论与实务同步, 边研究边实践, 相互促进。另外, 对企业环境会计信息进行审计鉴证, 是推进企业环境会计稳步发展的有力措施。如中国注册会计师协会等可以积极参与企业环境成本信息披露情况的鉴证研究与实践。

(五) 建立科学、合理的考核与奖惩体系

借鉴国际先进国家或地区的成功经验, 通过政府组织、行业协会或环保组织, 建立更加科学、合理的考核和奖惩体系, 对于环境信息披露情况良好的企业予以物质或精神等方面的表彰或奖励, 反之给予惩戒或谴责。只有做到奖惩分明, 才能调动企业重视环境信息披露的积极性和主动性, 促进企业环境成本信息披露。如日本年度环境报告书奖。这种表彰制度对提升公司形象有着巨大的作用, 促进企业自愿进行环境成本信息披露。

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制度环境创新 篇5

中共耿马傣族佤族自治县贺派乡委员会 耿马傣族佤族自治县贺派乡人民 政 府 关于印发《贺派乡优化软环境增强 软实力制度创新工作实施方案》 的通知

各党组织、村会委、乡直各单位：

现将《贺派乡优化软环境增强软实力制度创新工作实施方案》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

中共耿马傣族佤族自治县贺派乡委员会 耿马傣族佤族自治县贺派乡人民 政 府

2011年7月10日

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贺派乡优化软环境增强软实力制度创新

工作实施方案

为进一步深化我乡优化软环境增强软实力工作，从制度和机制上解决影响农村经济社会又好又快发展的问题，以省、市、县建设面向西南开放的重要桥头堡为契机，根据《中共耿马傣族佤族自治县委员会关于开展优化软环境增强软实力制度创新工作的意见》（耿发„2011‟14号文件）精神，结合我乡实际，特制定如下方案：

一、指导思想

坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕党的十七大“解放思想，深化改革，扩大开放，促进发展”的要求，按照“上级要求具体化、外地经验本地化、本地工作特色化、工作经验系统化”的思路，把优化软环境增强软实力与创新社会管理、创先争优、学习杨善洲精神紧密结合起来，全面开展制度创新工作，着力解决我乡软环境方面存在的突出问题，为农村经济社会又好又快发展提供有力保证。

二、步骤方法

（一）动员部署阶段（2011年6月20日至7月10日）

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1、召开动员会。乡党委、政府召开动员大会，对全乡“优化软环境增强软实力制度创新工作”进行全面安排部署。各单位、各村也要召开动员大会，迅速启动优化软环境增强软实力制度创新工作。

2、认真学习有关会议和文件精神。各站所、各村要制定学习计划、提出具体要求、保证学习时间、严肃学习纪律，组织全体干部职工和村“两委”班子成员认真学习党的十七大以及有关政策、文件和领导讲话精神，使广大干部职工进一步明确贺派发展面临的形势任务，充分认识软环境建设的重要意义。

3、深入开展解放思想大讨论。各站所、各村要采取举办培训班、专题讲座、学习交流和撰写心得体会文章等形式，在全体干部职工中围绕“十二五”发展深入开展解放思想大讨论，引导大家在软环境制度创新工作中主动查找发展差距、深入剖析落后原因，进一步增强加快发展、富民强乡的责任感和紧迫感。乡宣传办要把开展解放思想大讨论作为宣传重点，采取开设专栏、专题报道、发表系列评论等形式，把解放思想大讨论活动不断引向深入，为我乡经济社会发展夯实思想基础。

（二）查找问题阶段（2011年7月11日至30日）

1、广泛征集意见。一方面，要通过交心谈心、问卷调查等方式，深入征求上级领导、下属单位和内部干部职工对经济社会

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发展软环境制度创新的意见；另一方面，要采取设立征求意见箱、发放征求意见表、召开座谈会、走访等形式，广泛征求社会各界特别是管理和服务对象的意见。

2、召开专题民主生活会。各站所、各村领导班子要召开专题组织生活会，认真对照征集到的意见、建议，深入分析查找经济社会发展软环境制度建设方面存在的问题。重点围绕以下方面进行自查：一是思想观念方面，是否存在因循守旧、不思进取，怕负责任、怕担风险，得过且过的思想；二是服务态度方面，是否存在“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象；三是工作作风方面，是否存在有令不行、有禁不止、推诿扯皮、失职渎职，以及官僚主义、形式主义等问题；四是办事效率方面，是否存在审批事项过多、程序复杂、时限过长，现场办结率不高，以及以核准、备案之名搞变相审批、权力扩张的问题；五是廉洁自律方面，是否存在乱收费、乱罚款、乱摊派、乱检查，甚至以权谋私、吃拿卡要等问题；六是严肃执纪方面，各种影响和破坏经济社会发展软环境的问题是否得到了严肃查处。

各站所、各村征求意见、召开专题组织生活会情况必须于2010年7月25日前报乡领导小组办公室。乡党委、政府征求意见、召开专题组织生活会情况于2010年7月30日前报县领导小组办公室。

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（三）制度创新阶段（2011年8月1日-11月20日）各站所、各村要围绕“推动科学发展、促进依法行政、保证廉洁从政、提高服务质量、打造诚信贺派”，结合查找问题情况，深入开展制度创新。主要做好以下工作：

1、进一步强化服务意识，确保依法行政。以“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”为目标，围绕增强法制观念，加强对规范政府行政行为的行政处罚法、行政许可法、国家赔偿法等法律、法规实施情况的监督检查，规范行政审批、行政处罚行为，确保依法执法。进一步规范政府职能定位，把政府不应该管、管不了、也管不好的事交给社会组织、行业协会、中介机构管理，使政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。建立健全农民服务站（点）工作制度，实行“一窗式受理、一次性告知、一条龙服务、一站式办结”。规范行政复议行为，畅通经济社会发展软环境问题解决渠道，完善案件审理方式，依法、快捷地解决行政复议问题；深入开展行政处罚自由裁量权工作，最大限度地控制和减少自由裁量的空间。

2、深入推进政务公开，确保廉洁从政。以打造“阳光政务”为目标，在全乡党政机关建立健全重大决策听证、重要事项公示、重点工作通报、政务信息查询等制度，及时、全面、真实发布政务信息，主动接受社会各界的监督。由乡组织人事宣传办牵头，—5—

将全乡党政机关股级以上领导干部的职务分工情况和办公室工作电话向社会公布，并对工作电话接听和反映问题处理情况进行督查；由办公室牵头，研究制定政府信息公开有关制度，凡是政府机关掌握的与经济、社会管理和公共服务相关的政务信息（除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外)，都要如实公开。建立健全“一线工作法”和“ 工作目标倒逼管理”、绩效考核等制度，全面推行“零关系”办事、“零利益”服务、“零差错”办理、“零距离”指导、“零停留”办公，进一步规范窗口服务，特别是涉农、涉商窗口，切实改进工作作风。

3、继续坚持改革创新，确保机制落实。继续深化行政管理体制、干部人事制度、司法体制和工作机制改革，切实抓好各项制度落实。一要建立完善工作目标和绩效管理制度、奖罚分明的奖惩制度、政风行风以及窗口部门末位处罚制度，建立健全“能者上、庸者下、平者让”的用人机制等，通过激励机制，激发全乡干部干事创业的热情。二要建立“挑刺”机制，建立高效的信息传递制度和便捷的民意反映渠道，完善明察暗访机制，让群众敢于监督、敢讲真话、敢说问题，确保政府机关、各站所、各村能够及时发现问题，解决问题。三要健全完善行政执法资格审查、责任追究、评议考核等制度，严抓不落实的事，严处不落实的人，确保上级决策部署落到实处。

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（四）总结考评阶段（2011年11月21日至30日）各站所、各村对优化软环境增强软实力制度创新工作进行全面总结，形成书面材料于2011年11月25日前报乡领导小组办公室。领导小组办公室组织检查考核组，对各站所、各村的集中整治成效进行评定，乡党委、政府对先进单位给予表彰奖励。考核评定结果将作为评先推优、奖励惩处和干部选拔任用的重要依据。对思想不重视、措施不力、软环境建设方面问题突出的单位进行通报批评，并对责任人进行问责。

三、相关要求

（一）统一思想，加强领导。

乡优化软环境增强软实力工作领导小组负责本次制度创新工作的组织领导、综合协调和督促检查工作，具体工作由领导小组办公室负责组织实施。各站所、各村负责人要把优化软环境增强软实力制度创新工作摆上重要议事日程，与业务工作一起研究部署，精心组织实施，充分发挥职能作用，加大工作指导力度，促进软环境制度创新工作深入有效开展。

（二）全面宣传，营造氛围。

充分利用报刊、电视、广播、网络等媒体，加强对软环境制度创新工作的宣传，使“诚信、公正、公开、效能、服务、廉洁”成为全乡人民的共识，自觉同损害经济社会发展软环境的行为作

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斗争，努力营造“人人关心软环境、处处在抓软环境”的良好氛围。

（三）突出重点，强化监督。

乡领导小组办公室将派出督查组，对各站所、各村开展情况进行督促检查，坚决纠正整治措施不力的现象，严肃查处各种损害经济社会发展软环境的行为。

主题词：制度创新

软环境

软实力

方案

通知

报：县软环境建设办公室

贺派乡组织人事宣传办公室 2011年7月10日印发 打印：杨绍宇 校对：杨绍宇（共印49份）

制度环境创新 篇6

一、城市环境治理理论

城市环境治理作为一种新理念已经对中国城市经济社会发展产生重大影响。城市环境治理是城市治理的重要组成部分。所谓城市环境治理是指各类治理主体对城市环境进行合作参与多元化管理的一种过程，而城市环境治理理论则主要研究各类治理主体之间的相互关系、运行机制、治理工具、治理模式及其正式的、非正式的制度安排。城市环境治理的核心是在适时合理遵循城市生态环境规律与经济发展规律的基础上，正确处理“城市人”健康发展与环境保护的关系，正确处理城市经济增长与环境保护的关系。城市环境治理的本质在于改进和影响“城市人”的环境经济行为，创新城市环境管理模式，转变城市经济发展方式，协调各方利益。

城市环境治理、城市环境管理与城市治理三者既有联系，又有区别。城市环境治理模式是城市环境治理的重要内容，其涵义是指治理主体对环境问题所采取的一切行动的规则、标准与方向。主要包括治理主体结构、治理机制、治理原则、治理目标、治理绩效等在内的分析框架。国内外城市环境治理的模式五花八门，可以从不同的角度进行分类。城市环境治理的必须遵循有关原则，主要包括：全面规划，合理布局的原则；明确责任，各自承担的原则；预防保护为主，反对事后补救的原则；公众参与，合力治理的原则；强化法治，综合治理的原则；分类指导，突出重点原则；科技创新，技术治理的原则。

城市环境治理主体是一个多元化的主体。传统的城市管理作为单一城市管理主体，偏重于政府对城市环境事务进行自上而下的支配、强制、限制与控制，而城市环境治理一个最大的特征是实行包括政府在内的多元化治理主体，特别注重环境治理的合作、参与、自愿、双赢。在城市化快速健康发展过程中，政府、企业与民间组织的良性互动将是城市环境治理问题中重中之重。

20世纪以来，世界视角的城市环境治理历史发展大致分为城市环境治理非限制阶段、城市环境治理起步阶段、城市环境工业化治理阶段、城市环境综合防治阶段、城市环境治理可持续发展阶段等5个阶段。20世纪70年代以来，中国的城市环境治理伴随着整个环境保护事业的发展，先后经历了工业污染的点源治理、污染综合防治、城市环境综合整治和生态建设与环境质量全面改善等4个发展阶段。

二、发达国家城市环境治理的内容、特征与措施

发达国家城市环境治理的主要内容是：对城市空气污染、城市水环境污染、城市固体废弃物污染、城市噪声污染、有毒化学品污染等环境污染问题进行多元的、综合性防治，以保护和改善城市及其周围地区的生态环境以及城市环境中的风景、风貌、文物古迹等人工环境。发达国家大部分城市环境治理的目标大致相同：一是保护和改善城市环境质量，保护居民身体健康；二是合理开发和利用自然资源，减少和消除有害物质进入城市环境系统，为城市经济社会发展提供持续稳定的物质基础。

不同类型的城市面临的城市环境问题不同，环境治理的侧重点也有所差异。实践上表现出一些共同特征和趋势：一是强化环境管理体系；二是制定一系列环境保护法规、政策和标准；三是设置跨区域的环境管理机构；四是加大环境保护资金投入的力度；五是依靠科技进步来解决环境问题[1]。不同的发达国家，由于其国情不同，采取的做法与措施也不尽一致，但其基本的措施（或手段）主要是环境行政措施、环境经济措施、环境立法措施、环境技术措施、环境教育措施等。发达国家积累了不少城市环境治理的经验，这些经验及其教训留给人们诸多启示，值得中国学习与借鉴。

三、转型期中国城市环境治理的模式选择与制度创新

城市环境治理模式有其孕育、兴起与发展的演变过程。所谓城市环境治理模式，就是治理主体对环境问题所采取的一切行动的规则、标准与方向。国内外环境治理模式五花八门，比较常见的模式有政府直控型环境治理模式、市场化环境治理模式、自愿性环境治理模式、合作型环境治理模式、透明型环境治理模式、环境自觉行动治理模式、环境治理契约模式等，这些治理模式对城市环境治理具有借鉴与参考作用。

改革开放以来，中国大多数城市在城市环境治理上，都采取传统的非合作一元化单向治理模式，即政府主导的、主要依靠政府对城市环境进行治理。实践证明，这种行政主导的环境治理模式不能有效地应对区域、流域污染问题和生态系统管理问题，也不能有效地解决涉及多个行动主体的环境问题。因此，有必要探索新的治理模式。

根据国外城市环境治理模式，结合中国具体实践，建议我国城市采取并实施“合作参与多元化综合治理模式”简称CPDC治理模式，就是治理主体对城市环境实施合作型、参与式、多元化的综合治理模式。CPDC治理模式表达式：（合作型+参与式+多元化）+综合治理= CPDC治理模式。

合作型含义是指各个主体通过采取“互助、协作与合作”等形式共同对城市环境进行治理，包括跨区域合作、国际合作、政府间合作、社区合作、主体合作及其合作管理。参与式含义是指公众、市民通过各种途径直接或间接参加到城市环境治理有关行动中的一系列活动的总称。

所谓城市环境治理制度创新是指在充分总结中国城市环境治理实践经验，借鉴国外先进经验和成熟制度的基础上，对传统城市环境治理有关制度进行改进、完善与创建的一种行为过程。分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种模式。城市环境治理制度创新是一种过程，是动态的，它会随着时间的推移而产生、发展与完善。城市环境治理制度创新必须坚持若干基本原则，主要包括：坚持协调发展，互惠共赢的原则；坚持互补共促，整体发挥的原则；坚持社会公众参与，民间组织推动的原则；坚持预防为主、防治结合的原则等。城市环境治理制度创新的主体可以是个体，也可以是群体，主要包括个体、社会团体、公司企业与政府机构。影响城市环境治理制度创新的基本因素：一是信息不完全与信息不对称；二是创新动力机制问题；三是政府的重要作用；四是相关制度因素[2]。中国城市环境治理制度创新的基本取向主要有：市场取向的制度创新、政府主导的制度创新与主体多元化的制度创新。

（一）市场取向的制度创新

主要是指各类市场主体以及其他主体通过市场机制与规律进行环境治理创新。利用市场机制的调节作用实施城市环境治理是一种低成本的手段，经济手段对个人和企业具有不可替代的激励作用，有利于鼓励公众协助、参与城市环境治理。市场化机制调节措施主要包括：污染许可证和资源配额的交易；征收污染税、原料税、产品税、资源税、排污费、使用费、补偿费等；提供财政补贴、优惠贷款和环境基金，建立环境资源损害赔偿责任；实行押金—-退款制度等。

（二）政府主导的制度创新

就是政府作为制度创新的主体推行的制度变革。制度变迁是在权力中心支配下自上而下进行的，因而政府是制度创新的最主要主体及其推动者，尤其是在中国目前处于转型期，政府在制度的创新中发挥着极重要的作用。政府的制度创新居于主导地位，但是政府主导的制度创新并不都是有效的。

（三）多元化的治理主体取代单一治理主体

多元化的治理主体取代以政府为主导的单一治理主体，其实质是通过建立一种在微观领域对政府作用进行补充或替代的制度形态，使大量的社会力量来参与环境治理。在城市环境治理中，应形成各种利益主体积极参与的主体多元化机制，积极探索建立有利于多主体参与、多方投入、多形式经营的多元经营机制和利益分配机制。面对当前中国城市发展的环境压力和出现的新问题，城市环境治理的有关制度必须进行相应的调整。

四、中国特色城市环境治理综合评价及其指标体系的构建

城市环境治理评价是指评价主体运用一定的科学的方法和手段，评价判断城市环境经济系统运行状况、各种环境治理政策措施的实现程度及其基本效果的一种行为活动。其目的是为指导城市经济可持续发展和推动城市环境治理工作提供科学依据。城市环境治理评价，是实现城市环境治理目标的有效工具，通过评价不仅可以监测城市环境质量变化趋势，还能够为优化城市环境治理决策提供依据。城市环境治理评价主要包括对末端治理效果的评价、对经济系统影响环境的状况进行评价以及对社会支持环境治理的能力进行评价等基本内容。实施城市环境治理评价，必须坚持当前利益和长远利益相结合，经济效益、环境效益和社会效益相结合，静态评价与动态评价相结合等基本原则。

中国特色城市环境治理综合评价体系是城市环境治理评价理论的创新与发展。城市环境治理评价的基本方法主要有环境费用效益分析法、环境费用效果分析法、环境质量指数法、环境治理相对绩效评价法。这些方法只能在一定程度上反映城市环境治理的情况，不能全面反映城市环境治理的趋势及其绩效。多指标评价方法是评价城市环境治理的有效方法，但是现有的评价指标体系是从可持续发展或生态城市建设角度出发，未能充分重视环境治理方面。因此，在转型期作为发展中的中国，有必要从宏观环境治理的角度出发，建立一套全面、科学的城市环境治理综合评价指标体系，对各类城市环境治理进行定量的、可参考的、动态的、综合的评价，以准确、快速、多角度的反应、评判各类城市治理的基本绩效、问题与制约因素。

城市环境治理综合评价指标体系的基本框架：城市环境治理综合评价指标体系是指一系列城市环境治理评价的若干方法及其多项指标所构成的有机体系。包括总体指标与分类指标等。设计、构建中国城市环境治理综合评价指标体系，必须坚持系统性原则、科学性原则、可比性原则、可操作性原则与实用性原则。根据对城市环境治理内涵原则的理解，结合国家城市环境综合整治考核、生态城市建设、环境友好城市建设等方面的做法和经验，在构建指标体系框架时，应考虑5大因素：一是指标内容上，要从污染控制、生态建设、行为方式、思想理念等方面全面审视城市环境治理；二是过程上，从生产源头、生产过程、生产末端全过程反映环境治理状况；三是从政府、企业、社会公众等角度反映各个城市经济主体在城市环境治理方面的努力和贡献；四是要素上，从水、气、声、固体废弃物等方面综合考虑城市环境治理的现状和趋势；五是鉴于城市环境治理内容较为宽泛，部分指标难以完全定量化，因此，指标体系构建过程中，既考虑定量化指标，也引入定性指标。

据上述考虑，借鉴有关文献[3-4]，城市环境治理综合评价指标体系总体上分为三个象限，即资源环境系统状况、高效经济系统、社会治理能力建设（一级指标）。在各个象限中，分别包含不同的主题(二级指标)，描述了各自的主要特征。其中：资源环境系统状况主要包括生态建设、环境质量、环境污染三个主题；高效经济系统包括经济规模、经济结构、产业技术水平、经济效益、经济外向度五个主题；社会治理能力建设：包括居民消费环境友好度、工业企业环境友好度、政府环境友好度、城市基础设施、信息获取能力、居民生活水平、科技教育水平七个主题。

五、未来城市环境治理理论研究展望

（一）要加强核心关键问题的研究

特别是城市环境治理模式、运行机制、制度创新等方面，有待于进一步进行深入分析，如分析各种不同治理模式发挥作用的前提和条件，明确政府、企业、居民个人和社会团体在环境治理中各自承担的责任和义务及其相应的权利等等相关问题的全面系统的分析，建立科学合理的城市环境治理理论体系及其政策制度体系，方能有效指导城市环境治理工作。

（二）要加强实证方面的研究

现行的一些研究主要是从理论方面对城市环境治理制度、体制、模式等进行分析，相应实证研究不多，今后还应更多地从实证方面对城市环境治理进行研究和分析。

（三）要加强区域性典型性方面的研究

鉴于不同区域和不同类型城市所面临的城市环境问题会不尽一致或大相径庭，而不同城市的社会经济条件也有很大的差别，相应地这些城市环境治理的模式和有效的政策手段也会有所差别，所以对不同区域和不同类型城市的环境治理问题进行深入分析，可以得出更切合实际和具有针对性的环境治理理论和政策建议。

（四）要建立科学合理的一般性城市环境治理评价指标体系

城市环境治理评价指标体系有待进一步完善，找到更具有普遍意义和适用性的评价方法和指标，能够对动态的城市社会经济系统、环境系统及处于不同区域、不同类型和不同发展阶段的城市，做出客观、科学的环境治理方面的评价。

参考文献

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制度环境创新 篇7

(一) 我国企业环境成本信息披露制度的现状

我国环境保护法律制度建设始于1973年的《关于保护和改善环境的若干规定 (试行草案) 》, 先后经历了从无到有, 并逐步完善的过程。我国环境保护与企业环境成本信息披露制度的发展经历了三个阶段: (1) 以环境影响评价制度、“三同时”制度、限期治理制度和排污许可证制度为代表的命令与控制政策进行规制阶段; (2) 以环境税费制度、押金返还政策和可交易许可证制度为代表的经济激励政策推广应用阶段; (3) 以信息公开制度、自愿协议制度、环境认证制度和环境听证制度为代表的政策创新阶段。目前, 我国已经制定了《环境保护法》、《环境信息公开办法 (试行) 》 (以下简称《办法》) 和《上海证券交易所上市公司环境信息披露指引》 (以下简称《指引》) 等一系列与环境保护与信息披露相关的近20部法律、30余部行政法规、70余项部门规章、1 300余项国家环境标准。我国已经建立了国家环境保护标准体系;并建立了由国家环保总局统一监管与地方各级环境监管部门分级分部门监管相结合的监管体系。

(二) 企业环境成本信息披露制度存在的问题

一是企业环境成本信息披露批准制度体系不完善。虽然国家为保护和改善生态环境制定了包括《环境保护法》等近20部法律和《建设项目环境保护管理条例》等行政法规。但没有一部法律或行政法规涉及企业环境成本信息披露问题, 导致企业环境成本信息披露无法可依。二是企业环境成本信息披露制度执法不严。三是企业环境成本信息披露制度实用性与可操作性差, 导致披露水平低。四是企业社会责任与监管机制缺失, 导致环境成本信息披露积极性不高, 质量较低。据中国社科院撰写的2011年《中国企业社会责任报告》显示, 我国企业社会责任平均得分仅为19.7分, 七成企业严重缺乏社会责任。五是企业环境成本信息披露主体范围窄。上述问题的存在, 严重制约着我国企业环境成本信息披露。

二、国际先进的企业环境成本信息披露制度

欧美国家是制定环境会计信息披露制度并实施全面、有效监管的先驱。许多欧洲国家明确规定企业在其财务报表中报告环境事项, 而美国在环境信息公开和会计准则制订方面独具特色。1999年以后日本企业环境会计成为后起之秀, 成为世界各国环境会计的榜样。

(一) 美国的企业环境成本信息披露制度

美国是世界上制定环保法规较为全面、最早进行环境会计信息披露的国家之一。美国环保法规和企业环境信息披露制度要求企业以独立的环境报告方式主要披露环境政策、环境成本和环境负债。为促进企业更好地进行环境成本信息披露, 美国制定了与环保法规相对应的关于企业环境成本信息披露的第5号《或有事项会计》、第14号解释公告《损失金额的合理估计》、第19号《石油天然气生产企业的财务会计与报告》等多项会计准则和证券交易委员会第92号专门会计公报等。通过这些环保法规和会计准则, 美国要求上市公司在财务会计和报告以及财务分析中考虑环境问题, 由此突出企业因环境问题引发的成本增加对公司财务产生的影响, 要求定量披露环境成本和负债, 并有相应清晰的指导。另外, 国家环境保护局还组织编写了《环境会计导论:作为一种企业管理工具》一书, 在环境成本计算、成本分配、环境会计信息应用等方面为企业管理实务提供了技术指南。同时, SEC等监管机构还结合企业在环境信息披露方面的情况来确定企业融资、上市等方面的审批结论。

(二) 欧洲国家的企业环境成本信息披露制度

欧洲各国比较重视环境会计问题, 企业环境信息披露立法历史悠久。许多国家根据欧盟法的指导意见并结合自己国家的实际情况制定了相关规定, 从而更有效地对环境会计信息进行披露。截止目前, 欧盟、英国注册会计师协会 (ACCA) 等环境信息披露监管机构已发布实施了约400条指令条例、决定和建议, 就环境信息披露的内容 (主要是环境成本和环境负债) 、方式 (强制披露与自愿披露相结合) 等进行了规范和严格监管, 欧洲的环境会计得到了广泛的实行, 尤其是在欧洲一些非政府组织, 如欧洲会计师联盟 (FEE) 的推动下, 各类环境信息披露项目开展得如火如荼, 十分迅速, 效果较为理想。其中, 具有代表性有:丹麦、瑞典、葡萄牙和法国等国家根据欧盟“在年度报表和报告中确认、计量和披露环境事项的建议”修正了各自的会计立法, 规定企业须在其财务报表中披露环境事项。英国政府环境部在1997年2月颁布了一份适用于所有企业的文件“环境报告与财务部门:走向良好实务”, 鼓励最大的350家上市公司自愿披露它们的“温室气体”排放情况。欧洲国家实施企业环境成本信息披露历史悠久。

(三) 日本的企业环境成本信息披露制度

日本在企业环境成本信息披露方面是国际先进国家或地区的后起之秀。日本政府已先后制定并颁布实施了《大气污染防治法》等700余种环境法律、法规和指令。日本环境厅 (省) 和日本公认会计师协会是从事生态环境保护和企业环境成本信息披露监管的主要机构, 它们积极推广在各企业确立、普及环境会计体系的环境政策, 为推行企业环境会计做了大量工作, 制定了环境会计指南, 帮助、指导企业进行环境成本信息披露, 使环境会计信息披露日趋完善, 并成为国际上第一个制定专门的环境会计准则的国家。日本的企业环境成本信息披露制度明确规定了企业所应当承担的环境责任, 设置了企业环境信息披露底线, 从而使企业自觉遵守法规条例, 自愿披露企业环境成本信息, 取得了卓著的成就。如1999年环境厅的《关于环境保护成本的把握及公开的原则》, 规定了对环境成本界定、分类、披露。2002年环境省的《环境会计指南 (2002年版) 》, 内容包括环境成本的核算和信息的披露等。2005年环境省的《环境会计指南 (2005年版) 》增加了按照环境保护措施对环境成本进行分类的方法、系统化环境会计披露格式和内部管理表格等内容。2007年的《环境报告指南 (2007年版) 》, 为上市公司和大型企业提供了更为详尽的参考标准, 并把参考对象扩大到了中小企业。同时, 日本环境省为帮助企业进行环境成本信息披露, 向企业免费提供环境会计软件并给予指导, 极大地促进了企业环境成本信息披露。

企业环境信息披露在美、欧、日等国际先进国家或地区得到了迅速普及, 环境成本信息披露规范, 质量高, 这与其发达、完善的环保法律体系、良好的社会基础和可供实践操作的环境会计准则等信息披露标准及其健全的环境信息披露监管机制是密不可分的。

三、我国企业环境成本信息披露制度的改革与创新

我们应参考国际先进的环境成本信息披露制度, 分析其先进性与适用性, 借鉴其先进的法律体系建设与实践等方面的成功经验, 结合国情, 从企业环境成本信息披露的法律制度建设、执法、监管和推广实践等方面进行改革与创新, 以完善我国企业环境成本信息披露制度。

(一) 逐步完善企业环境成本信息披露法律制度体系

一个国家的法律体系如何构成, 一般取决于这个国家的法律传统、政治制度和立法体制等因素。因此, 完善企业环境成本信息披露法律制度必须要符合我国国情。同时, 要借鉴美国等先进国家的立法经验, 建立健全立法前论证和立法后评估机制, 不断提高立法的科学性、合理性, 进一步增强法律法规的可操作性。

首先, 要完善《会计法》。《会计法》是我国会计法律中层次最高的法律规范, 将环境成本核算、监督, 以及环境成本信息披露列入《会计法》, 以法律形式明确其地位和意义, 这是将企业环境成本信息披露付诸实施的最强有力的手段。通过立法形式, 明确企业进行环境成本信息披露的法律责任和义务, 确保企业环境成本信息披露有法可依。

其次, 要完善企业环境成本信息披露标准体系。通过借鉴国际先进经验, 对现有《准则》、《办法》、《指引》等进行修订、完善, 制定实用性、可操作性强的企业环境成本信息披露标准体系。尤其要通过修订、完善《准则》, 甚至制定专门的《环境会计准则》及配套指南, 将环境成本列入会计要素, 明确环境成本的确认、计量、核算办法, 将环境成本纳入报表体系, 成为必须披露的内容, 并由财政部门和专业中介机构, 为企业提供培训、指导和帮助, 确保企业环境成本信息披露有章可循。

第三, 要强化企业环境成本信息披露制度的实用性。完善企业环境成本信息披露制度要考虑其实用性和可操作性。而完善企业环境成本信息披露法律制度必须来源于我国企业环境成本信息披露实践, 并考虑实践需求。在这方面, 日本《环境会计指南》在制定过程中, 充分考虑了企业内部管理与政府宏观管理的需要的成功经验可以借鉴, 根据企业加强内部成本管理与控制及政府环境监管部门加强企业环境成本及其信息披露监管的需要, 强化其实用性, 完成对现有准则等我国企业环境成本信息披露制度的革新, 完善企业环境成本信息披露制度体系。

(二) 严格执法, 确保企业环境成本信息披露制度有效实施

《中国社会主义法律体系》白皮书指出:“在完善各项法律制度的同时, 更加注重保障法律制度的有效实施”。企业环境成本信息披露制度的完善, 解决了有法可依的问题, 对有法必依、执法必严、违法必究则提出了更为突出、更加紧迫的要求。因此, 针对我国企业环境成本信息披露过程中政府环保监管部门监管不够积极主动、甚至有法不依、执法不严、违法不究的现象, 可借鉴美国等严格执法的成功经验, 通过加大改革与创新力度, 修订现有法律法规, 明确政府环境监管部门在企业环境成本信息披露中的监督主体地位和责任, 并通过建立公众监督网络, 协助政府部门加强监管的同时对政府监管部门执法情况进行监督, 确保企业环境成本信息披露制度得到有效实施。

(三) 通过改革与创新, 夯实社会基础, 健全企业环境成本信息披露的监管体系

为弥补我国企业环境成本信息披露社会基础薄弱、监管体系不健全等方面存在的不足, 可通过加大改革与创新力度, 修订相关法律和加强宣传教育等途径来完善。具体内容包括: (1) 通过修订相关法律, 明确政府环保监管部门和企业的环境保护责任。 (2) 通过法制教育、新闻媒体等途径, 加大对企业、社会公众和其他社会团体的宣传力度, 强化其环保与参与环保监督的意识, 夯实企业环境成本信息披露的社会基础;通过建立大众监督网络, 协助政府部门监管和社会公众监督。 (3) 通过改革与创新, 积极探索企业环境成本信息披露的财税、金融激励与约束制度。如借鉴《清洁生产促进法修正案 (草案) 》规定国家拟设立清洁生产资金, “重点支持列入清洁生产强制性审核、实施清洁生产效果明显、完成节能减排指标份额较大的项目”的做法, 通过财政、税收、金融等途径筹集建立生态环境保护促进基金, 建立并加大对节能减排、加强生态环境保护、环境成本信息披露等履行社会责任方面做出杰出成绩的企业的财政补贴、税收优惠和金融支持力度, 引导企业积极参与企业环境成本信息披露。 (4) 借鉴资源税的成功经验, 可以通过对高能耗、高排放、高污染企业及其产品或服务征收环境税等税收制度安排, 引导企业、社会公众关注企业节能减排和环境成本信息披露等履行生态环境保护责任情况。

通过上述多种途径, 可以构筑从中央到地方, 从政府到企业、社会公众, 从企业立项审批到生产、销售和废旧产品回收等全方位、全过程、多维度的企业环境成本信息披露监管体系;可充分调动企业、政府环保监管部门、环保组织和社会公众等参与企业环境成本信息披露及其监督的积极性, 促进企业环境成本信息披露制度建设与实践。

(四) 加强和深化理论研究, 提升企业环境成本信息披露水平与质量

由于环境会计方法体系的多元化, 核算对象的复杂化, 尤其是在计量方面存在的瓶颈问题尚未突破, 使得当前环境会计缺乏与实务相结合的理论支点, 其结果是环境会计实务没有相应的理论指导, 环境会计信息披露实践裹步不前。对此, 要借鉴日本的成功经验, 突出政府主管部门在企业环境成本信息披露制度建设和监管方面的主导地位, 尤其要强化国家环保总局与财政部门的主导地位和责任, 促进其通力合作, 积极组织、领导环境成本信息披露的理论研究、完善相关准则与制度及监督办法, 把理论成果真正吸收进入财政部所发布的会计准则体系与相应会计规范中, 以推动我国企业环境成本信息披露制度建设取得更大进展, 并提升企业环境成本信息披露水平与质量。同时, 要引导企业主动参与环境成本信息披露的理论研究与实践, 做到理论与实务同步, 边研究边实践, 相互促进。另外, 对企业环境会计信息进行审计鉴证, 是推进企业环境会计稳步发展的有力措施。如中国注册会计师协会等可以积极参与企业环境成本信息披露情况的鉴证研究与实践。

(五) 建立科学、合理的考核和奖惩体系

可以借鉴日本、英国等国家或地区的成功经验, 通过政府组织、行业协会或环保组织, 建立更加科学、合理的考核和奖惩体系, 对于环境信息披露情况良好的企业予以物质或精神等方面的表彰或奖励, 调动企业重视环境信息披露的积极性和主动性, 促进企业环境成本信息披露。如日本自1998年以来专门设立了一年一度的环境报告书奖。这种表彰制度对提升公司形象有着巨大的作用, 同时间接给其他公司造成了一定的压力, 促进企业自愿进行环境成本信息披露。

摘要：企业环境成本信息披露是企业向政府环保监管部门和投资者等利益相关方报告其履行生态环境保护等社会责任情况的主要形式。我国企业环境成本信息披露存在制度不完善、实用性不强等问题。参考国际先进的环境成本信息披露制度, 借鉴其先进的法律体系建设与实践等方面的成功经验, 结合国情, 从企业环境成本信息披露的制度建设、监管机制和推广实践等方面进行改革与创新, 有利于完善我国企业环境成本信息披露制度。

关键词：环境成本,信息披露,制度,借鉴,创新

参考文献

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环境规制下的企业生产制度创新 篇8

产品研发设计的制度创新

环境规制日趋法律化、严格化给企业的生产带来了严重的影响, 传统产品受到绿色产品的挑战。为了生存发展, 企业应尽快适应这种转变, 以期在新的环境要求下增强产品竞争优势。绿色产品是伴随着全球绿色环保、节能减排的趋势而出现的, 这种产品在整个生命周期中具有环境友好性、资源节约性、能耗最小性, 可最大限度地减少污染, 有些产品在其使用终止时可回收再利用。绿色产品之所以被关注, 是因为它能够满足环境、消费者、社会和企业的不同要求, 在设计、生产、包装、运输、销售和回收再利用等环节, 可满足绿色环保、低碳经济发展的要求, 得到了各利益相关方的认可。

环境规制下产品研发设计阶段的制度创新, 是指企业在现有的研发设计条件下, 通过创设新的、可有效激励员工创新的制度和规范体系, 进行研发设计变革。这些创新活动有赖于制度创新的不断积累和持续激励, 并通过制度化的方式使之常态化。产品的研发设计主要包括外观造型、功能结构、材料选择、工艺设计、使用环境、回收再利用等方面的一种创造性行为, 它是市场信息分析、消费者需求和产品设计能力的综合体现。

传统的产品设计主要采用直线式开环设计流程, 站在企业利益和产品成本的角度, 以消费者需求为出发点, 到产品废弃为止, 未将回收再利用纳入设计中, 很少考虑产品报废、回收时对环境的影响, 以及产品使用过程中给环境和人体健康带来的不利影响。

绿色产品研发设计弥补了传统的产品研发设计对环境“有污治污”的缺陷, 从产品的生命周期出发, 将环境因素融入设计过程中, 在考虑产品的功能、质量和成本的同时, 还充分考虑产品与环境的协调发展, 将其对环境的不利影响降到最低程度, 并使产品的各项指标和性能符合绿色环保的要求。其基本理念是从产品设计到实际生产, 要实现资源和能源的低耗并保证不污染环境, 使用过程中要注意对环境和人类健康的影响, 使用后要易于拆卸、回收, 并可进行无害化处理, 以达到循环使用的目的。

传统的产品设计与绿色产品设计存在着明显的不同:一是从产品设计结构上看, 传统的产品设计是线性的, 从市场需求到产品报废未考虑环境因素和资源因素, 产品生命周期终止也未制定回收方案, 未采取有效的处置和再利用办法, 从而造成严重的资源浪费和环境污染。这种粗放型的传统设计方式造成资源渐趋枯竭, 也给人们的生存环境造成了威胁。而绿色产品设计是一个循环的过程, 当某些产品生命周期终止时, 可进行回收再利用, 既减少了产品对环境的损害, 又节约了资源。二是从产品设计内容上看, 绿色产品设计将环境因素充分体现在生产的每个环节, 同时考虑到产品设计过程中的技术属性、人员健康和资源能源的优化利用等。

环境规制下产品的绿色设计应遵照以下原则:

1.资源最优原则

这项原则包括两方面:一是在选用资源时, 应考虑社会的协调持续发展, 从资源的可再生性和可替代性出发, 不能因资源选择不合理而造成资源短缺, 影响生产, 也不能因资源过度使用而加剧资源的稀缺性, 造成资源危机, 制约产品生产的连续性。因此在绿色产品设计过程中, 应选用资源的可再生性, 避免使用稀缺性资源。二是在使用资源过程中, 应使资源在产品全生命周期中最大限度地优化配置和利用, 减少废弃物排放量, 并在产品可拆卸、可回收等环保设计中, 充分考虑资源的回收再利用;对暂不能回收的废弃物进行无害化处理, 避免污染环境。

2.能耗最少原则

这项原则包括两方面:一是能源选择, 二是能源利用。绿色产品设计应选择清洁可再生的一次性能源, 如太阳能、风能等, 避免使用煤、汽油等不可再生的二次能源。在使用能源中应减少能源消耗, 避免转化成其他形式的能量, 造成能源浪费, 有效缓解能源危机, 使经济与环境和谐发展。

3.“零污染”原则

绿色产品设计在保护环境中应以“预防为主, 治理为辅”, 摒弃“先污染后治理”、“有污治污”的治理模式, 从产品设计阶段开始就应考虑如何防止污染、消除污染, 使产品整个寿命周期中的环境污染达到趋于零的最佳状态, 最终实现“零污染”的目标。

4.“零损害”原则

绿色产品设计的“零损害”原则主要针对人与环境而言。产品绿色设计应确保产品寿命周期不对环境造成损害, 同时还应保障生产者和使用者的安全性, 避免给人们的身心健康造成伤害, 进而达到“零损害”的目标。

5.技术先进原则

绿色产品的品种多样性、功能完善性、环保性和资源能源的节约性等要求, 都离不开技术的先进性。只有先进的技术才能为绿色产品提供可靠的功能保障和性能保障, 从而达到与环境的协调性, 因此技术的先进性是绿色产品设计过程中的关键环节。

6.整体效益最佳原则

在环境规制下, 产品的绿色设计不同于传统的设计, 前者不仅要考虑企业的发展和经济效益, 而且要使产品整个寿命周期内的资源循环利用、优化配置等对生态环境和人类健康所造成的影响最小, 使环境效益、社会效益和企业的效益达到整体最优。

7.多代生命周期循环原则

在设计绿色产品时, 应考虑零部件的回收再利用, 以使产品在生命周期结束后, 仍可满足下代产品的绿色环保要求, 既节约了资源, 又减少了废弃物处置过程中的能源浪费, 以及对环境造成的不利影响。因此, 在绿色产品设计过程中应考虑多代生命周期循环问题。

产品加工制造过程的制度创新

产品的生产制造阶段, 实际上是将设计结果转化成实际产品的物化过程, 它决定了企业能否将设计理念产品成功转化成现实的理想产品, 这一阶段连接了原材料采购和产品销售, 是增加企业价值的重要环节。由于企业在产品生产加工过程中要消耗大量的资源和能源, 必然产生大量的废弃物, 因此这一过程是治理污染的重点。

建立产品生产过程绿色预警制度, 可及时发现并报告出现的污染状况, 保障绿色产品生产顺利实施, 降低因污染给企业带来的风险, 降低产品生产成本, 增加企业的净利润。

1.绿色预警制度的特点

绿色预警制度, 是对产品生产过程中的投入、转化和产出表现出的环境不友好性及时报警的生产制度, 其涉及范围较广, 从生产技术准备到进入生产程序, 从辅助生产到生产服务, 几乎涵盖了生产过程中的每个环节。与一般的评价分析相比, 绿色预警制度的特点是: (1) 及时性。绿色预警制度对问题的反应快, 可及时的发现生产过程中的污染环境问题, 并予以解决, 避免问题严重恶化给其他生产活动造成影响。 (2) 集中性。这是指绿色预警制度不仅分析现有问题, 而且对潜在的问题有自动警觉作用, 预测问题的恶化状态、恶化过程和变化趋势, 对突出问题可能造成的危害, 发出预警提示。 (3) 动态性。这是指绿色预警制度具有动态监督预测作用, 可根据现有问题, 预测各种不确定性因素的变化趋势和影响, 并将其反映到负责部门, 及时制定有效措施, 减少给产品生产和环境保护带来的不利影响, 提高企业的经济效益。 (4) 深刻性。绿色预警制度在对现有问题评价分析的基础上, 深刻准确地揭示问题的本质及其变化规律, 为管理者提供参考, 帮助他们作出及时正确的决策, 减少对生产过程造成的不利影响。

2.绿色预警制度的实施

企业建立绿色预警制度, 主要是针对产品生产过程中出现的不确定因素给环境和人员带来的危险, 及时有效地排除, 确保整个生产过程的环保性, 这是建立绿色预警制度的出发点, 其操作流程是 (见下图) :

(1) 实施绿色预警制度应设立预警部门, 指定专人负责预警系统的运行, 负责各部门相关信息的收集并对其进行识别、分析、诊断、评价, 及时制定实施预案。

(2) 对整个生产过程进行及时、准确地监测, 并作好相关记录, 以便对监测信息进行分析判断, 为制定预警方案奠定基础。

(3) 识别监测信息, 辨别影响企业生产过程的各种不确定环境因素, 并对其按照人员、材料、设备、技术等因素进行分类。

(4) 根据不确定性因素的具体类别, 对监测因素进行“诊断”, 明确监测因素的影响原因、可能的影响范围及其影响程度。如果找不到原因可提出假设, 并对这些假设结合实际情况进行综合分析, 形成合理的结论。

(5) 对上述“诊断”进行评价, 根据监测数据和实际问题再次进行综合评价, 找出其真实影响所在。

(6) 根据以上评价制定相关对策, 判断监测因素所处的不同状态, 并制定解决方案:当监测因素处于正常状态时, 对该因素持续监测, 不进入预控管理阶段;当监测因素处于警告状态时, 预警部门根据实情提出预控方案, 并将方案传递给决策层, 由决策层下达各职能部门执行;当监测因素进入危机状态时, 整个生产过程也进入危机管理阶段, 此时应成立危机管理小组, 按预警部门提出的危机解决方案, 由小组组织人员具体实施。危机管理小组应全面负责危机状态下生产过程的组织和管理, 直至危机化解、生产管理恢复正常运转。

企业在产品生产的绿色预警系统中, 还应建立生产管理过程预案对策库, 为以后在生产过程中避免发生警告状态、摆脱危机提供借鉴, 提高不确定因素的响应速度和处理速度, 最大限度地减少生产过程中的对环境不友好行为, 为绿色产品生产和员工的健康提供绿色环境, 提高产品的环境竞争优势, 增加企业的潜在收益。

产品回收再利用过程的制度创新

传统的生产者责任被界定为在产品设计、制造、流通和使用阶段, 未涉及产品废弃后的回收处置阶段, 废弃产品处置只是简单地丢弃或卖给流动商。在环境规制下, 对于废弃产品的回收处理倾向于生产者责任延伸 (EPR) 制度, 这项制度是指生产者不仅应承担产品生产过程中的生产责任, 而且还延伸到产品整个生命周期, 特别是产品废弃后回收处置阶段的责任。企业的主要任务是为社会和消费者提供安全、实用的产品, 主要目的不仅是最大限度地为企业及其股东谋取经济利益, 而且还要关注相关利益共同体的利益, 如消费者的利益、社会的公共利益和环境利益等。企业通过贯彻实施生产者责任延伸制度, 可在谋求自身经济利益的同时, 承担社会责任。

企业应注重产品的回收再利用和最终处理。在产品回收处理阶段, 企业应充分认识到应承担的主体责任, 发挥控制力, 最大限度地挖掘利用废弃产品的最大利用价值, 减少因不当处理废弃物对环境造成的不利影响, 使经济发展与资源节约相协调, 真正实现垃圾减量 (Reduce) 、重复利用 (Reuse) 、循环利用 (Recycle) 、能源回收 (Recovery) 的“4R”目标。

生产者责任延伸制度可促使企业在产品设计、生产加工、包装、运输、销售、使用、回收处理等阶段, 形成环保、节能的观念。从产品的耐用性、可修复性、可回收性、可降解性等方面综合考虑选材, 提倡绿色设计、生态设计、回收设计和资源再利用, 从源头减少废弃物产生。在生产过程中关注资源循环利用, 提高资源使用效率, 缓解产品生命周期终止后的废品处理压力, 从根本上减少废弃物对环境造成污染的可能性。在倡导资源循环利用和环境保护的今天, 生产者责任延伸制度是大势所趋。企业应充分认识到这一制度的重要性, 积极主动实施这项制度, 提高产品的竞争力, 跨越国际贸易绿色壁垒, 推动贸易与经济协调发展, 实现生态环境的绿色化、健康化。

制度环境创新 篇9

科技创新是近年来国外和国内使用频率最高的概念之一。尤其是在我国明确提出建设创新型国家以来,东部沿海多个地区(如江苏、上海和浙江等地)均提出发展创新型经济的要求,近年来这些地区发展创新型经济取得了明显的效果。在一国或地区科技创新的过程中,制度环境起到了越来越重要的作用。众所周知,我国地区间发展极不平衡,无论是资源禀赋、政府行为,还是区域内的创新主体,沿海和内陆、东部和西部省份间均存在较大差异。而不同地区的创新主体又因其所在环境的市场化进程、政府干预程度、金融发展水平等方面的差别而相差甚远,这对我国区域之间科技创新能力的影响是关键性的。因此,从区域制度环境差异的角度来探究科技创新差异有其必要性。

1 文献综述

近年来,制度在科技创新中的作用受到越来越多国内外学者的关注,从相关文献看,经济学家们普遍认同在创新型增长方面制度的基础性作用(North、Thomas,1973;Levine,2003;Gradstein,2004;Glaeser等,2004;Acemoglu等,2001、2005),但对于制度的定义却没有一致的看法。Sokoloff和Engerman(2000)认为制度不仅包括正式的政治和法律结构,还包括非正式的文化传统[1]。新制度经济学派将这一定义加以扩展,认为应该从交易成本、产权制度、公共选择政策等方面来考察(Furobotn、Ricther,2008)[2]。但以上文献均未对制度变量量化的方式加以说明。直到Sala-i-Martin(2002)提出将对契约的执行力度、产权的保护强弱、司法的公正程度、管理的透明力度以及对腐败的控制效应量化来作为衡量制度变量的标准[3]。

产权制度特别是知识产权保护制度对于我国科技创新的作用重大。Mariko和Lee(1999)经过研究发现更强的专利保护制度可以促使厂商更多地从事创新活动[4];Ledeman和Maloney(2003)则运用动态GMM估计方法对发达国家加以研究,发现知识产权保护水平和研发质量对科技创新有显著的促进作用[5]。我国学者余长林、王瑞芳(2009)从发展中国家入手,借助60个发展中国家的面板数据对知识产权保护与科技创新之间的关系进行实证分析,结果也证明知识产权保护对科技创新的显著正向作用[6]。谢光亚和张蔚(2002)认为,创新体系既是政府行为也是市场行为,是政府政策、企业、研究机构与大学、产业结构四个要素相互依存、变迁、激励的动态体系,其中政府政策是影响的基础,企业是主体,知识的创新和传播是灵魂,产业结构调整是结果[7]。韩庆海、王焕曦、李少林(2009)认为,地方政府应当主要发挥两方面的功能:一方面要保护市场有效运行,通过私人部门的市场化活动推动创新;另一方面应当纠正在创新活动中出现的市场失灵,保证创新活动的持续[8]。

经济学家熊彼特(1912)的研究最早阐述了金融对科技创新的作用,他首次证实了利息、货币、信贷等金融活动对经济发展与科技创新的重大影响,并认为创新的实质则是生产要素的更有效组合。Smith(1997)在熊彼特理论的基础上,运用世代交叠模型进一步证明了金融市场效率提升对技术选择的直接影响及与一国均衡经济增长率的正相关性[9]。进一步地,经过研究发现金融发展对长期经济增长贡献的关键是全要素生产率的提升[10]。我国学者张景安(2008)则对中小企业科技创新中风险投资的作用进行了深入研究[11];柏玲、姜磊、赵本福(2013)通过实证研究了1998—2008年我国31个省域的科技创新能力与金融支持体系的相关关系[12],研究表明,从长期来看我国省域金融支持与科技创新之间存在着稳定的均衡关系。

由于我国各省区市在经济发展和法规建设等方面存在较大的差距,因此不同区域内的制度环境呈现出很大的地域性特点。Bryan Mercurio(2012)曾指出,中国省级政府的地方保护主义是产权制度完善的主要障碍[13];我国学者徐清(2013)进一步基于省级面板数据对各区域的制度法规建设进行了实证测算,发现各省在制度健全方面存在广泛的空间异质性及空间相关性[14]。

基于以上文献研究,笔者发现很少有文章从区域性的制度环境差异角度来分析科技创新能力的不同。因此,本文把着眼点放在我国不同地区促进科技创新的制度发展差异上,基于省级的面板数据,借助组间系数差异分析法对不同区域科技创新的发展进行实证研究,探讨制度环境在科技创新过程中的作用以及不同区域作用效应之间的差异。

2 变量选择、数据说明与模型设定

2.1 变量的选择

科技创新。本文采用各省份专利申请数量来衡量科技创新的产出项,用IN表示。选择该指标主要基于两点:一是越来越多的科研人员和企业选择以专利的形式保护其研究成果,这主要得益于在产权制度方面的进步,因此专利申请数量有着较强的代表性;二是各种研发数据中,专利申请数量的数据由于全面且容易获取。本文专利申请数量的数据来源于国家知识产权网站。

制度环境。本文借鉴樊纲等在2011年编制的《中国市场化指数》来衡量制度环境,与笔者采用相同处理方法的包括李富强(2008)、刘剑雄(2008)、罗党论和唐清泉(2009)等[15]。本文以法律制度环境指数、政府干预指数、金融市场发展指数和职务犯罪控制程度四个指标来衡量各个省区相应的制度环境。分别用LAWINDEX、GOVINDEX、FININDEX表示法律制度环境指数、政府干预指数、金融市场发展指数,另外用FAN表示每万名公务员的犯罪数量来衡量寻租行为的严重程度。本部分相关数据来源于2011年《中国市场化指数》及各年《中国检察年鉴》。

其他变量。基于对文献的研究,笔者认为一国科技创新能力的影响因素还包括:国际贸易,本文采用Helpman(1995)的方法,利用高科技产品的进口数量来表示国外通过出口环节对中国的技术溢出作用,用IMPORT表示,另外由于高科技产品的进口主要来自美、日、韩和欧盟,因此在选取数据时以来自这些国家的出口为主;外商直接投资,主要指外商对华直接投资,用FDI表示,在数据选择上以2010年对华投资前10位国家或地区为主,数据主要来自于商务部网站;人力资本,本文借鉴胡鞍钢(2003)、曾先峰(2010)所用的方法[16],按年龄对相应教育年限进行加权求和,用HK表示1。以上各变量具体数据来源于世界银行数据库、中国商务部网站、《中国统计年鉴》、《中国人口统计年鉴》、《中国高科技产业统计年鉴》及各省区市统计年鉴等。

2.2 数据的描述性统计

从表1的描述性统计可知,我国不同省区间的各统计指标存在显著的差异,在基本制度水平发展上极不平衡。此外,从表1可知省区间在外商直接投资量、国际贸易以及人力资本方面也存在显著的差异,这导致了创新活动进一步的区域间不协调。

表1 数据描述性统计

由此,本文基于地域的差异把我国的行政省份划分为沿海地区和内陆地区两个类别,沿海地区主要包括北京、上海、江苏、浙江等沿海省份,内陆地区则主要包括新疆、陕西、山西、云南等内陆省份。同时,本文将两个地区不同指标的平均值分组列出,从而更清晰地显示沿海和内陆地区的经济活力差距(见表2)。从表2可以发现,沿海地区各指标均大于内陆地区。

表2 分组数据均值比较

2.3 计量模型的设定

基于以上分析,本文以各省区市的专利申请数量来指代其科技创新能力并以此作为模型的因变量,以Grossman和Helpman(1991)的理论模型为基础选取自变量,同时采用对数线性函数形式以平滑数据,改善模型拟合效果,对各变量指标取自然对数形式,计量模型的设定如式(1)。

其中,i=1,2,…,33,表示不同的地区,t=1,2,…,13,表示1998—2010年的不同年份;ui为地区的固定效应,vi为时间的固定效应,εit为随机干扰项。

3 实证结果与分析

3.1 相关性检验

为避免多重共线性的出现,进行计量分析之前需要对各自变量之间进行相关系数检验。相应的相关系数矩阵见表3。

表3 相关系数矩阵

由表3可知,产权保护指数、政府干预指数和金融市场发展指数指标之间存在着严重的多重共线性,不可直接回归。因此本文对该3个变量分别回归。将模型(1)拆分为3个子模型,如式(2)、式(3)、式(4)所示。

3.2 平稳性检验

对各数据进行平稳性检验,以防止伪回归现象的产生。本文在此将数据分别进行Levin检验、ADF检验、PP检验,以其结果一致性为准。经过一阶差分,所有变量都是平稳面板数据。

3.3 面板数据估计

基于以上检验和设定,对模型(2)、模型(3)、模型(4)分别进行回归分析。回归结果见表4。

表4表明,制度环境对各地区的科技进步起到了显著的作用。市场完善程度是促进科技进步的基础条件,其中产权保护程度(LAWINDEX)与创新水平呈显著的正相关关系。不论是沿海还是内陆地区,在以专利申请总量指标为因变量,产权保护指数为自变量时,在1%的程度上均是显著的,即产权保护这一制度变量在技术进步的过程中发挥着基础性的作用。另外,通过表4还可以看出,不同于沿海地区,产权保护指数对内陆地区的影响系数要更大一些。

金融制度的发展也显著促进了各省区的科技创新能力,金融发展指数(FININDEX)在两地区的影响差异较小。从效应上说,都是正向促进了科技的创新。在沿海地区,其作用在5%的水平上是显著的。在内陆地区,则在更高的水平上显著。

政府干预指数(GOVINDEX)对科技创新的作用呈正相关,但是其影响在两地区均是不显著的。这说明政府的干预会影响整体的创新水平。

公务员犯罪率也会影响各省区的创新水平,寻租会导致社会经济活动中资源流向发生改变。当寻租普遍存在时,经济资源会从创新活动流向寻租领域,导致资源错配。从表4可以看出,其对创新水平具有负向的影响。

从国际贸易、外商直接投资以及人力资本的角度来看。这三个变量对创新活动均具有显著的影响,但是对两地区的影响程度存在较大差异。从表5可以看出高科技产品进口量显著影响了沿海地区的创新活动,在三个模型回归中均在1%的水平上显著。而对内陆地区的影响则不太显著。另外,影响系数也存在较大差异,相对于内陆地区,高科技产品进口对科技进步的影响系数在沿海地区更大一些。

表4 回归结果

注:*p<0.1,**p<0.05,***p<0.01。

为了使结果更加直观,本文进一步采用组间系数比较法来说明不同的影响因素对沿海与内陆地区的影响系数差异,采用不放回抽样的Boot Strap方法抽样,分别进行回归,比较各次回归系数,统计结果见表5。

表5 组间系数差异比较

注:*p<0.1,**p<0.05,***p<0.01。

通过表5可知,产权保护指数、金融市场发展指数、高科技产品进口量、外商直接投资等变量对沿海地区以及内陆地区的影响在5%的显著性水平上存在着差异,这也从侧面证明了我国地区发展的不平衡,而政府干预指数、人力资本的影响沿海与内陆地区不存在明显的差异。因此,当转变经济增长方式,实现创新型增长时,要因地制宜,不同省区由于实际情况的不同应采取不同的策略。

4 结论与建议

本文以我国不同地区基础制度环境与创新的差异为基础,分析印证了制度环境在科技创新活动中的基础性作用。其中,产权保护制度用来限制政府与相关方的掠夺之手,对各地区的创新活动均具有显著影响;金融发展制度主要解决各区域创新活动的融资约束问题。而政府的政策干预对创新活动起到消极的影响。因此,通过政策来扶持创新活动可能会带来负面的效果。我国由于法制体系尚未完备,更多的是通过行政手段而不是法律手段来保护产权。另外,由于我国法律体系缺乏独立性而导致了“权大于法”现象的产生,使得政府官员寻租的例子屡见不鲜。因此,各省区均需尽快完善产权保护法规,利用法治手段加强对产权的保护力度、深度和广度,从而提升创新活动的发生频率和质量。

此外,由于内陆地区对高科技产品进口以及外商直接投资的不可获得性,使得内陆地区的创新活动无法享受科技溢出带来的提升,因此,应当从人力资本方向入手,重视基础教育建设、加强教育综合水平,从根本上提升本地的创新活动与能力。

基于以上结论,本文认为政府及相关经济主体可从如下几方面入手:

加强制度环境建设。构建高效的市场化管理方式与宏观科技管理方法,转变政府的管理与服务职能,发挥正向的引导作用,完善金融支持力度与效率,明晰产权关系,提高市场化保障水平。通过以上努力,建立对科技创新有利的法律制度环境,保障创新者的利益。

提高区域内创新活动。增加政府财政在科技上的投入,鼓励银行等金融机构加大间接融资力度,改善政府的引导机制,提高政府在配置资源能力上的导向作用。

加速科研成果的转化。加快科技创新的关键,不仅要求加大科技创新投入与创新产出,更重要的在于科研成果的产业化与市场化。具体来讲,一是企业在科技进步中不仅要成为创新开发的主力军,也要从事基础研究;二是在政府财政科技投入保持较大规模的情况下,注重围绕产业发展需求进行科技创新的转化工作。

摘要：利用省级面板数据,采用组间系数差异检验法以及面板固定效应模型研究不同区域的制度环境包括产权保护制度、政府干预水平、金融发展水平等对于科技创新水平的影响差异。基于区域制度环境的差异,将不同省份分为内陆省份及沿海省份两组。研究表明,产权保护制度以及金融发展水平对所有省份均具有显著的影响,但内陆省份相对于沿海省份表现出更大的影响系数;政府干预水平对所有省份来说其影响均是不显著的,即通过政策性做法促进科技创新作用有限。通过组间系数差异检验法进一步证明区域制度环境的差异对科技创新的影响程度存在显著差异。

制度环境创新 篇10

一、国有大中型化工企业技术创新的分析

国有大型化工企业内部一般设有科技开发部, 是企业技术创新的管理部门;研究院或设计院, 是企业的研发机构。科技开发部定期要求下属分厂上报需要解决的技术问题, 然后对上报的各种问题进行分类汇总。由此确定解决技术问题的方式——购买、内部研发部门解决或与大学或科研院所进行技术合作。此后, 科技开发部门将分析的结果和确定的开发项目上报企业领导, 经批准后, 开始实施科技开发项目。实施的方法有购买、公开招标或内部招标。

以辽宁省化工企业为例, 辽宁化工的科技开发与技术创新存在的问题有两个:一个是产业的特点决定的。在辽宁化工领域, 大中型企业大多生产大宗基本化学品, 这类化工产品都有十分明确的界定, 其产品种类和生产工艺已经非常稳定, 因此利润空间十分有限。对这类产品, 任何的细小变化都十分困难并且投资巨大。其技术创新的特点是数量少, 改进小, 系统化和成本高。以较低的单位成本, 高效率地生产产品成为技术创新的主题。在这种情况下, 产品和工艺的技术创新变得次要, 市场创新成为创新的核心。

由于国有体制的存在, 市场的利益动力机制对这样的技术创新存在着失灵。从国有产权结构特征看, 在国有产权制度中, 只有全体公民才是国有产权主体。但是, 由全体公民一起来实施产权主体职责的费用是相当大的, 在操作上也是不可能的, 因此就必须由政府来代表全体公民行使产权主体职责。如此, 在全体公民与政府这一层级上就存在着委托代理关系。整个国家就如同是一个庞大的股份公司, 政府就好比董事会。政府不可能对每一个国有企业进行直接管理而必须实行间接管理, 间接管理意味着更复杂的委托代理关系的形成。

国有企业的外部性较大。外部性大是由产权的非排他性造成的;代理成本非常高, 代理成本高是由委托代理关系的大规模和复杂性所造成的。从世界各国的国有企业来看, 无论是采取直接管理的国有企业还是采取间接管理的国有企业, 其委托代理链条较长。

从激励与约束机制看, 由于国有企业产权主体不明晰, 因此对企业经营者的激励和约束是失效的。近年来推出的年薪制和经营者股票期权制在一定程度上对国企的经营者起到了激励和约束的作用, 但其作用是有限的。

企业在科技成果转化与推广这个体系中, 以需求者的身份出现。由于外部性及激励与约束失效, 国有企业的经营者倾向于短期决策, 而不是基于市场创新的技术研发这样的长期决策。在科技创新的组织形式上, 企业有三种选择, 一是自己组织新产品研发活动;二是与大学、科研机构合作研发;三是直接购买大学、科研机构的科研成果。同样由于国有体制的由于外部性及激励与约束失效, 企业倾向于直接购买大学、科研机构的科研成果, 而不是自己组织新产品研发活动。

科技开发的核心是决策。在科技开发决策中, 国企长长的委托代理链条降低了决策的效率, 而经营者的激励与约束机制的偏差也使国企的经营者缺少科技开发与创新的激励。

二、影响化工小企业科技创新活力的因素

辽宁省化工小企业以私营为主。私营化工企业一般规模不大, 主要从事精细化工产品的生产, 如涂料、染料、塑胶等。我们在问卷调查与实际考察中调查了30家小型化工企业, 全部从事精细化工产品的生产, 包括在辽宁省科技厅推荐的5家技术开发型企业。

1. 客户是辽宁化工小企业技术创新过程中最重要的参与者

无论是企业的规模如何, 客户对小企业的技术创新都有着至关重要的影响。客户参与了企业技术创新的各个环节, 并产生决定性的影响。

客户通过企业的信息反馈系统、有时通过与销售和售后服务部门人员的私人联系把对现有产品的意见和对新产品的需求反馈给销售和售后服务部门, 再由销售和服务部门将信息反馈给企业领导者, 或者客户通过与企业领导者的私人联系将信息反馈给企业领导者。

2. 辽宁省化工小企业的所有者是企业技术创新活动的核心

企业领导者 (通常是所有者) 是小型私营化工企业创新的核心, 他与企业的各个部门沟通, 提出创新思想, 组织创新的评估和实施以及创新产品的商业化。

企业领导者通过对市场和用户的了解, 识别市场中新的赢利机会, 提出创新思想。然后组织技术、市场、生产领域的资源对其可行性进行评估, 如果评估确认可行, 则进入研发阶段。研发成功后, 企业领导组织企业调整生产过程和组织形式以适应新产品的生产或新技术的应用。同时针对生产部门的反馈, 企业领导组织研发力量解决问题。

由于小企业一般部门分界不十分明确, 企业领导者 (通常也是企业的所有者) 往往直接参与企业各部门的活动, 常与企业的用户、供应商或其他相关者有直接的联系, 所以私营企业的领导者最具创新动力、最了解企业自身状况和市场需求, 私营化工企业的技术创新水平极大地依赖于企业领导者的认识水平和管理能力。

如上所述, 小企业的技术创新活动比大企业更加活跃, 原因与其生产和经营的特点有关。化工小企业主要集中于精细化工领域, 这个领域的技术创新潜在需求很大, 利润空间很大, 市场在引导企业不断挖掘技术上的创新。由于私营的体制, 制度上的代理成本小, 经营者的激励约束直接与市场连接, 技术创新决策没有体制上的障碍。因此小企业技术创新的成败决定与经营者的企业家才能。

三、公立大学科学研究的产权与交易成本问题

大学基础研究水平较低, 应用研究脱离实际的根本问题是产权问题。我国的大学以公立为主。公立大学名义所有权与实际所有权是不一致的。名义上, 公立大学属于全体人民, 但这是一个虚置的所有权, 公立大学的名义所有者并不能够真正行使所有者的职能, 也就不是真正的所有者。

公立大学硬件投资过剩, 软件投资 (师资) 不足。由于产权不明晰, 公立大学有高交易费用, 限制了学术评价准则的选择。公立大学用文章、课题的数量和级别来做学术评价准则, 使得大家都去搞理论, 不愿搞实务, 造成实务型人才不足, 理论型人才过剩。其实基础理论的水平并没有因此而提高。

所以, 解决公立大学的问题必须从根源上入手, 改革教育体制。高等教育应逐渐面向市场而不是面向教育主管部门。

四、企业与大学及公立研究机构合作的制度分析

几乎所有的企业都有与大学合作进行科技开发与研究的意愿, 但是真正成功开展了这种合作的不多。在企业与大学的合作中, 企业的意愿更强一些, 而大学的意愿不强。原因是多方面的, 但根本的原因是公立大学僵化的体制。由于产权不明晰, 公立大学有高昂的交易费用, 限制了学术评价准则的选择。僵化的机制使大学的研究活动游离于市场之外, 其科技成果大多是无视产业界需求的无效科技成果。

由于体制的原因, 国有化工企业与大学或公立研究所的合作也往往流于形式。从企业招标到技术合作过程中都存在着寻租现象和缺乏有效的监督机制。国有企业对合作项目应取得什么样的成果往往缺乏科学明确的评价标准, 在实际操作中也懒于监督。国有企业的技术合作项目成功率低于私营企业。

需要建立一种机制, 使企业在大学和研究所的技术创新活动之初就参与进来。通过调查与研究发现, 鞍山惠丰化工公司创造了一种很好的企业与科研机构的合作方式, 提供了一种科技创新的新机制模式。

该企业的成功得益于与沈阳化工研究院的合作。从2000年起, 该企业与沈阳化工研究院合作共建染料工程研究中心及产业化基地, 2002年研究院成为企业的第二大股东。在研究院的合作下, 企业形成了投产一批、开发一批、贮备一批的梯形科研开发结构, 沈阳化工研究院的一个颜料设计室的科研人员以技术入股该企业, 与该企业共建研发中心。研究院派人常驻企业, 解决生产随时出现的问题;企业也特派专人常驻研究院, 可享用研究院的人力资源和设备资源, 实现了企业与科研院所的资源的整合与共享。

五、科技中介组织制度的问题

如何发展科技中介, 目前国际上存在两种思路。科技中介机构对经济发展和国家竞争力的提升有着重要的战略意义, 具有极大的正外部效应。因此有的国家认为这种极大正外部性必然使科技中介的私人供应小于社会的需求, 所以不能仅依靠市场的自由发展, 政府必须给予大力的扶持。例如德国和美国, 政府出面主持建立了庞大的全国性的科技中介体系, 给予立法和财政上的大量优惠, 极大地促进了国家技术创新水平的提高。然而由于公共品的特性, 国家设立的公共性机构又必然面临效率上的低下, 运行机制上的僵化, 有时还会造成极大的资源浪费, 例如到1980年为止, 美国联邦政府拥有7.8万余件政府专利, 其中只有5%对外授权并被商业化为产品, 政府从中回收的权利金只有200万。因此大多数学者认为政府的过度介入反而不利于科技中介的正常发展, 除政府直接设立一些公共科技中介机构外, 其他科技中介应完全按照市场规律运行。

要从我国的实际出发构建科技中介的机制与模式。我国的政府机构由于长期处于计划经济体制下, 效率低下, 机制不灵, 如果单纯依靠政府直接设立机构来发展科技中介恐怕难以达到目的。所以必须引入充满活力的民营科技中介机构。而我国经济发展目前正处于缺乏自主创新技术的局面, 成为长期稳定发展的瓶颈, 特别需要科技中介机构对科技成果转移转化的促进作用, 由于市场机制不完善, 如果政府完全放手也会造成市场空白点, 所以政府还不能完全任由市场自由发展, 必须对科技中介机构大力扶持。所以在我国的科技中介应该在政府的大力支持和引导下走市场化道路。

六、政府在技术创新体系中的作用

分析我国的技术创新网络, 我们的创新主体之间的信任关系是一种关系信任。据我们的调查, 在化工技术创新系统中, 大学与企业在科研上的联系主要依赖于曾经的合作建立的熟人关系, 无论企业找大学还是大学找企业, 能够获得信任的联络是熟人的联络。这种方式排斥新进入者, 也排斥系统内的竞争。这种信任关系不利于广泛的技术创新网络的形成。而无论是大学还是企业都对政府有较强的依赖, 政府在技术创新网络的连接上起主导作用。

我国技术创新网络的连接是在政府主导下形成的, 政府是网络连接的中心, 这种连接具有纵向科层的特征。由于网络的主体——企业、大学和科研机构之间的信任机制是关系信任, 主体间的横向合作不密切。长期计划经济影响下在政府的计划指令下运行的社会经济模式使政府的信任比企业之间的平级信任更得到认同。这就直接导致了政府干预技术创新网络的有效性。政府干预越多、起到的作用越大, 企业对政府的依赖越大, 企业与企业之间、企业与大学之间的直接的联络关系无形之中被限制了。根据我们课题组的调查, 辽宁化工的创新主体更倾向于选择有长期合作关系的伙伴, 以及与政府有隶属关系、或者由政府推荐的合作者。

政府在技术创新网络中存在角色错位的问题。政府应作为促进技术创新系统形成和发展的促进者和中间人, 而不应是领导者和设计者。因为市场快速的变化发展和市场信息的复杂性使政府不可能代替市场去直接地创造技术创新系统。其次, 政府没有真正转变职能, 其职能仍然是“管”而不是“服务”, 没有真正体现市场化的基本原则。再次, 政策制度建设缺位和落实不够。虽然出台了一系列针对科技成果转化的政策法规, 但配套政策不够或缺位。第四, 没有将成果有效转化作为最终管理目标;成果管理机制不畅;对成果的评价多数停留在学术性、先进性的层面, 而对成果的实用性、市场性估计不足, 更不能量化该成果的社会价值、经济价值。

在辽宁省2007年科技振兴工作要点中, 提出要在装备制造、钢铁、石化等重点行业选择50家骨干企业进行创新企业试点, 建设200个省级以上各类企业研发中心。支持企业与大专院校、科研院所建立技术联盟, 联办新型研发机构。加强重点实验室、工程技术研究中心、科技孵化器等创新平台建设, 完善技术市场等科技服务体系。加强重大关键技术攻关和引进消化吸收再创新, 加速科技成果转化, 开发一批具有自主知识产权的核心技术、重大装备和产品, 推进高新技术产业化。从以上政府的报告中可以看出, 政府对技术创新网络体系的创新主体的指令性安排较多, 而为企业提供的政策、资金及其他服务的保障较少。尽管都是有益的尝试, 但效果并不好。因为, 一方面政府没有足够的人力将这些安排真正落实, 另一方面, 政府的干预也使创新主体增加了依赖感, 削弱了自身的积极性。

政府应该在技术创新网络中扮演协调者的角色。一般来说, 政府在产业技术创新系统中的作用主要表现为:

(1) 建立一个稳定的、可靠的经济和政治环境;

(2) 为市场的平稳和有活力地运行创造一个有利的框架条件 (基础设施、竞争政策、管理改革、提供战略信息) ;

(3) 创造一个鼓励创新和不断升级的氛围;提高对知识交流和网路化收益的认识;

(4) 发挥网络化和知识交流的促进者和协调者的作用;

(5) 在需求方面, 是一个有需求的、有推动作用的客户;

6) 保持正式或非正式知识交流渠道的畅通;

(7) 设立促进合作研究开发的竞争项目和计划;

(8) 提供战略信息 (技术预测研究、战略群研究) ;

(9) 政府应该确保公共机构培育与产业界的联系;

(10) 政府可以确保规则和条例最大程度地保持市场条件变化的灵活性, 促进创新和升级过程。

环境公益诉讼制度研究 篇11

关键词：环境保护；公益诉讼

一、公益诉讼的缘由

在经济学界，“公地悲剧”为人熟知。美国学者哈丁在《公地的悲剧》中设置了这样一个场景：一群牧民一同在一块公共草场放牧。一个牧民想多养一只羊增加个人收益，虽然他明知草场上羊的数量已经太多了，再增加羊的数目，将使草场的质量下降。牧民将如何取舍？如果每人都从自己私利出发，肯定会选择多养羊获取收益，因为草场退化的代价由大家负担。每一位牧民都如此思考时，“公地悲剧”就上演了--草场持续退化，直至无法养羊，最终导致所有牧民破产。试验得出的结论是：由于每个人都有将自己的生存空间和资源向外拓展的天性，在公共利益处于无人管理的状态下，每个人都会自觉或不自觉地榨取公共资源为己所用。因此，处于无保护状态下的公共利益是最易受到侵害的。

诉讼法理论认为，利益受到了损害，受害者就有权向法院起诉，请求司法救济。正如如果另一个牧羊人的羊群吃了你的草地，你可以要求他赔偿一样，但是，公共的草地从理论上而言属于所有的牧羊人，如果它的利益受到了损害，由谁来提起诉讼呢？随着社会公共领域延伸及公共事务数量的增长，我们国家的法律正面临着如是问题。

公益诉讼是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段，它在中国的出现和发展反映了公共利益保护的紧迫需要。

二、构建环境公益诉讼的必要性

现代社会，环境问题日益严重，诸如雾霾天气、温室效应、水资源危机等都正在或已经给我们生存的空间造成了毁灭性的灾难，严重威胁着人类的健康。正是如此，环境公益诉讼制度应运而生，成为解决环境方面“公地悲剧”的一种诉讼手段。其是指社会成员，包括检察机关、非政府组织和公民依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关主体向法院提起诉讼的制度。因此，构建环境公益诉讼是现实的需要，也是历史的必然。

第一，建立环境公益诉讼制度，是全面贯彻落实党的十八大精神的要求。在党的十八大报告中，提出“五位一体”的概念，把生态文明建设放到了突出地位，从理论和实践的高度对其作出了全面而深刻的阐述，并赋予创造性地回答了经济发展与资源环境的关系，为统筹人与自然和谐发展指明了方向。因此，建立环境公益诉讼制度，是顺应了社会的发展和时代的需求。

第二，建立环境公益诉讼制度，是构建社会主义和谐社会的需要。尽管党和国家高度重视环境保护，但是我国仍有很多地方、企业，在高额利润的驱动下，以浪费资源、牺牲环境为代价发展经济，如果这种危害行为不能得到及时纠正，必将对我国的经济安全运行和社会长期稳定构成严重威胁。因此，建立环境公益诉讼迫在眉睫。

第三，建立环境公益诉讼制度，是激发公众参与环保的需要。环境问题与人民群众息息相关，公众参与对我国环境保护事业的健康发展有积极意义。因此，有必要通过建立环境公益诉讼制度，为环境领域内的公众参与提供法律与政治上的保障。

三、环境公益诉讼主体资格争议

我国《民事诉讼法》第一百零八条之规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”这就排除了与案件无关的公民或者社会团体等，笔者认为，既然是公益诉讼，就应该有别于私益诉讼，在私益诉讼里面保护的是个体的权利，因此诉讼主体只能是特定的受害者个体，非受害者的个体无权起诉；而公益诉讼是保护公共利益不受损害，除法律禁止者以外，凡是公民及社会团体都应该具有这样的权利，这恰恰是公益之“公”的本意。然而，由于公益诉讼执行制度的模糊以及訴讼主体界定的局限，导致许多已有的公益诉讼都是无果而终，没有使环保制度形成真正的法律效应。所以，必须突破诉讼主体“限于直接受害者”这个瓶颈突破，赋予公民个人，社会团体等非直接受害者有环境诉讼的主体地位。这种制度设计既符合我国《环境保护法》第6条“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”之规定，同时也符合我国现行的司法实践，对于环境保护等公益诉讼也是一种“最好的保护”。

然而，如果人人都有权提起诉讼，会不会导致“滥诉”呢？如何解决公民无诉权与公民滥诉之间的博弈呢？具体来说，环境公益诉讼启动权仅仅由检察机关垄断还是检察机关、非政府组织和公民同时共享，这是一元主体启动和多元主体启动争议的关键。

笔者认为，从保护国家和公共环境利益，制止不法行为的目的出发，人民检察院运用司法手段提起公益诉讼，应当视为与本案诉讼标的有特殊的直接利害关系。因此，一元主体启动并非真正意义上的环境公益诉讼。对于多元主体启动，最高人民法院始终持明确的反对态度。他们认为，目前法院每人每年需审理案件二三百起，如果允许个人进行公益诉讼，可能存在个人滥诉，同时给法院增加审判压力。然而，实践中，如果是无关的个人成为原告，需要付出大量的时间、金钱，还很可能得罪当地领导或污染企业，所以并没有那么多人喜欢管“闲事”，某些中级法院环保法庭成立后几乎没有受理一起环境公益诉讼，正好证明了这点。基于此，我国必须形成多元启动模式。

四、环境公益诉讼主体的启动顺序

在多元主体具有环境公益诉权的基础上，启动顺序上存在多元主体直接启动和检察机关前置审查的争议？从一些国家的经验看，允许检察机关代表国家提起公益诉讼是可行的。如果受到损害的不是国家利益，而是社会公共利益，那么，可以考虑让那些代表公共利益的社会团体、协会以及自治组织提起诉讼。在有资格起诉的主体拒不行使诉权时，普通公民作为纳税人也应有起诉的资格。结合我国实际，在确保多元主体拥有诉权的同时，应当确立检察机关前置审查权。具体来说，检察机关应当成为提起环境公益诉讼的主体，公民、法人或其他组织则起辅助作用，公民、法人或其他组织在发现有正在或即将危害环境的行为时，应当以申请人民检察院提起公益行政诉讼为先行程序。只有人民检察院在规定时间内不提起诉讼的，公民、法人或其他组织才可以以自己的名义提起公益行政诉讼。这是因为任何人都可以成为公益诉讼的原告提起诉讼，但是，从诉讼经济和诉讼秩序的角度看，公益诉讼的原告应当相对固定和统一。

五、完善我国环境公益诉讼制度

从我国环境公益诉讼立法的现状来看，在今后的立法工作中需在以下三个方面继续加强。

第一，是要建立非实质性利益损害的司法救济制度。因非实质性损害是公众遭受环境损害的主要方式，也是引发社会矛盾的一个重要原因，其司法救济权又没有得到我国相关法律的确认，所以立法机构应当对其诉讼救济予以重视。

第二，是要明确社会公众的司法监督地位。正如前文所述，扩大原告资格。此外，还应建立鼓励公众参与的制度。

第三，是要规定诉讼费和律师费的减免。我国现行立法规定了诉讼费的减免情况，但却没有把公益性的诉讼案件纳入其中。另外，现行立法缺乏对环境公益诉讼律师费由败诉方承担的明确规定，没有规定律师费的收费标准问题，这对大额索赔的环境公益诉讼案件的起诉、对提高律师参与环境公益诉讼的积极性，都是不利的。（作者单位：贵州大学法学院）

参考文献：

[1]李长春：《论民事公益诉讼原告的多元化》[M]，载《湖南文理学院学报》，2004年第1期。

[2]颜运秋：《公益诉讼理念研究》[M]，中国监察出版社，2003年版

制度环境创新 篇12

一、经济欠发达地区农村环境和经济的特点

经济欠发达地区, 是指那些低度开发的落后或边缘地区, 其内部发展缓慢且受到外部的抑制, 经济发展尚未突破“起飞”转折点。从经济的内部条件和内部循环来看, “低水平陷阱”仍然存在, 从外部环境和外部循环来看, 中心-边缘的不平等关系也起着作用。

(一) 环境污染状况严重

农村污染主要是地表水污染、土壤污染、空气污染。污染源主要来自于农药、化肥、农用薄膜的使用, 已经畜禽粪便、生活垃圾、秸秆焚烧产生的污染。

研究表明, 在全球范围内, 非点源污染是导致地表水污染的主要原因, 其中又以农业非点源污染贡献率最大。全球有30%-50%的地表水体受到农业非点源污染的影响, 西方发达国家农业非点源污染对水体污染的贡献率达到了70%以上 (Dennis, 1997) 。美国60%以上的地表水污染问题是由农业污染引起的 (贺缠生等, 1998) 。在拉丁美洲地区和非洲, 地区经济发展与环境质量呈现此消彼长的互补关系, 环境恶化和生态危机成为广大发展中国家贫穷的主要原因之一 (Batie, 1989;Norton and Alwang, 1993;Ellen Wilson, 1994) 。

我国是世界上化肥、农药、地膜使用量最大且利用率极低和严重过量的国家, 残留和扩散污染严重, 来自农业源的CH4和N2O年排放量分别占全国排放总量的80%和90%。每年因不合理使用化肥、农药造成的直接经济损失就达到300亿元以上。据统计, 我国氮肥平均利用率为30%-35%、磷肥为10%-20%、钾肥为35%-50% (万洪富, 2005) , 平均为35%, 农业生产中只有10%-20%的农药附着在农作物上, 而80%-90%的则流失到空气、土壤并进入地表和地下水体中 (万洪富, 2005) 。散失在自然环境中的大量农药残留在土壤和水体中, 参与生态环境系统循环, 严重威胁着生态安全、水体安全、农产品质量安全和人体健康。在环保总局对省会城市的蔬菜批发市场的检测表明农药总检出率为20%-60%, 总超标率20%-45%。1999年国家环保总局对我国畜禽养殖业的调查显示我国畜禽粪便年生产量约19亿吨, 是工业固体废弃物的2.4倍, 来自畜禽粪便的COD排放量已经达到7118万吨, 远远超过我国工业与生活废水排放量之和。据测算, 到2005年, 全国畜禽粪便产生量已经达到固体废弃物的4倍以上。到2009年, 这个数据又有了大幅度增长。

对淮安市而言, 生产污染方面, 主要污染源有化肥、农药、农膜、秸秆燃烧、畜禽粪便等方面的污染。根据淮安市第二次农业普查公报的数据, 2008年末, 全市农药、化肥、农用薄膜的使用量分别达到6944吨、343191吨、5543吨。据国家环保总局2005年的调查和测算评估, 我国乡村人口人均年人粪尿、生活垃圾和生活污水产生系数分别为:0.812吨、0.255吨和22吨。淮安市农村人口314.6万, 年人均排放人粪尿、生活垃圾和生活污水分别为:2554552吨、802230吨、6921.2万吨。

淮安市农村住户炊事使用的能源主要为柴草。其中, 主要使用柴草的有77.73万户, 占81.7%;主要使用煤的3.27万户, 占3.4%;主要使用煤气或天然气的13.24万户, 占13.9%;主要使用沼气的0.42万户, 占0.5%;主要使用电的0.46万户, 占0.5%;使用其他能源的0.01万户。由于大量秸秆被用于作为燃料, 能源利用效率很低, 同时燃烧秸秆造成严重的空气污染。

(二) 环境污染处理设施严重不足

淮安市第二次农业普查公报的结果显示, 2008年末, 全市生活污水集中处理的镇只有总数的13%, 有垃圾处理站的镇只有26.1%, 实行垃圾集中处理的村只有8.8%, 有沼气的村只有28.4%, 完成改厕的村只有37.8%。由于环境污染处理设施的严重滞后, 大量未经处理的污水直接排入水体, 造成水体严重污染, 同时大量畜禽粪便也未经处理直接排放到水体中, 从而导致农村水环境的急剧恶化。

(三) 经济发展水平滞后

经济欠发达地区经济发展水平相对滞后, 而经济欠发达地区的农村地区经济发展水平更为滞后。表现在地区生产总值、人均地区生产总值、人均纯收入较低, 产业结构中第一产业产值所占比重较高。2008年年末淮安市户籍人口536.9万人, 地区生产总值655.06亿元, 人均地区生产总值17104元, 城镇居民人均可支配收入达到14007元, 农村人均纯收入达到5657元。

二、现有促进欠发达地区资源环境与经济协调发展的制度分析

制度创新理论充分肯定了制度对于经济、资源和环境协调发展的作用。我国经济欠发达地区现状是将精力主要集中于经济发展方面, 对于由此造成的资源短缺、资源浪费和环境污染日益严重的状况关注度不高。这就造成了这样一种状况, 一方面, 经济欠发达地区经济增长速度日益加快;另一方面, 经济欠发达地区现有的专门涉及到农村经济与资源环境方面的制度非常缺乏, 具体体现在以下方面:

(一) 相关专门制度缺乏

我国现在关于资源和环境保护方面的制度比较缺乏, 现有的制度主要是从全国性的角度设计的。专门针对欠发达地区的制度缺失, 针对欠发达地区农村经济、资源与环境协调发展的制度更加缺乏。由于经济欠发达地区农村自身特点, 无法完全参照适用于全国的制度执行。结果导致经济欠发达农村地区环境资源状况日益恶化。

(二) 现有制度的执行不到位

许多地区环境保护监督部门明知到有些单位、有些地区环境污染状况的严重性, 从促进地方经济增长和财政收入增加的角度考虑, 往往不了了之。这种情况在经济欠发达地区农村更是如此。

(三) 现有财政、税收制度的缺陷

现有的税收制度使得绝大多数的税收集中在中央政府和省级政府。越是基层政府, 财力短缺状况越是严重。由于财权上收, 而办事还要实行地方政府自筹资金, 使得经济欠发达地区农村基层政府由于资金的缺乏, 只能放任本地区资源环境恶化的趋势, 而集中精力抓本地区经济增长。在这种思路指引下, 许多经济欠发达农村基层政府将招商引资、发展经济作为本地头等大事, 往往引进一些发达地区淘汰的、环境污染严重的项目, 结果更加加重本地资源环境恶化的趋势。

三、促进经济欠发达地区农村资源、环境与经济协调发展的制度创新策略

(一) 制定专门针对欠发达地区经济资源环境协调发展的财政投入制度

目前我国乡镇政府欠债运营的状况非常突出, 有资料显示, 我国平均每个乡镇政府欠债达到400万元以上, 这种情况虽然经过努力有所改观, 但是并没有根本解决。各个省市政府应该针对本地区经济欠发达农村地区经济、资源与环境现状, 从财政投入上加以保障。如可以规定每年要拿出多少经费, 从哪个渠道支出等, 用硬性的制度约束来保障经济欠发达农村地区能够获得充足的财政经费, 治理当地资源环境问题。

(二) 制定科学的地方政府绩效考核制度

对于经济欠发达地区的农村地区而言, 经济增长目标应该区别于经济发达地区的农村。由于经济发达地区农村农业已经不是支撑当地经济发展的主体, 而经济欠发达地区农村而言, 农业还是当地居民收入的主渠道, 所以对于经济欠发达地区农村基层政府的考核应主要关注当地资源环境指标。这样说, 并不是否认经济欠发达地区经济指标的重要性。只是对于经济欠发达地区的农村地区而言, 不能为了促进经济发展而付出巨大的资源环境代价。

(三) 加大经济欠发达农村地区土地制度创新步伐

以淮安市为例, 农村地区平均每人耕地不足1.5亩。现有的土地制度使得土地分散经营状况很普遍。在这种情况下, 即使一个家庭耕作再少的土地, 也要购买相应的农机具。很显然, 这不能产生规模经济的好处。当前, 我国许多地区已经开始了农村土地制度改革试点, 鼓励土地流转, 鼓励农村居民将土地志愿流转, 由种田大户承包, 实行规模化经营。但是, 一方面, 这些制度还没有得到推广, 另一方面, 一些已经实行土地流转地区也存在一些问题, 如流转后的收益分配, 流转后种什么, 流转后规模经营的土地环境问题归谁治理等。这些方面, 都需要相应的制度加以保障。

参考文献

[1]、张红凤, 周峰, 杨慧, 郭庆.环境保护与经济发展双赢的规制绩效实证分析[J].经济研究, 2009 (3) .