环境行政公益诉讼制度

环境行政公益诉讼制度（精选8篇）

环境行政公益诉讼制度 篇1

论文摘要

笔者认为在我国目前对环境行政公益诉讼的规定，未被立法者所承认。而当今环境行政公益诉讼的构建是大势所趋，当前我国的法律已无法满足现行需求。为了防止行政机关由于违法操作或者不作为导致的威胁环境公益的行为，起到切实维护环境公共利益的作用，因而有必要从理论高度和现实对其进行深入的研究和探讨。

关键词：环境行政公益诉讼 行政诉讼 制度建构

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目 录

前言...........................................................................................4

一、环境公益诉讼概念阐述以及环境公益诉讼存在的必然性和必要性„„„4

（一）环境行政公益诉讼

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（二）环境行政公益诉讼对环境问题的影响„„„„„„„„„„„„„5

（三）构建环境行政公益诉讼的必然性与必要性„„„„„„„„„„„5

二、环境行政公益诉讼对传统环境行政诉讼的挑战„„„„„„„„„„6

（一）对原告诉讼范围挑战„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6

（二）对行政诉讼行为范围的挑战„„„„„„„„„„„„„„„„„6

（三）对诉讼时效上的挑战„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7

三、环境行政公益诉讼的制度构建„„„„„„„„„„„„„„„„„7

（一）国内外国内外行政公益诉讼的立法现状„„„„„„„„„„„„8

（二）对我国环境行政公益诉讼立法的设想„„„„„„„„„„„„„„8 1明确原告资格范围„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8 2确立调查权，举证责任原则„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9 3确立责任的承担和执行„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9

参考文献.....................................................................................10

论环境行政公益诉讼对传统行政诉讼的挑战及其制度建构

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前 言

人们对环境行政公益诉讼，知之甚少。甚至受到到了侵害也不知道如何诉讼。随着经济的发展，越来越多，各地不顾可持续发展，只顾眼前利益，以牺牲环境为代价。如 “什邡事件”，“启东反对排污项目”等各种环境污染侵权不断出现，而在环境事件发生后却没有得到一个合理公正的解决。现在行政环境公益诉讼经验都是外国的经验。环境问题，关系到人民的健康和幸福，也关系到人们的生存权，建立有效的环境行政公益诉讼，是社会发展的必由之路。

我国环境公益诉讼的机制尚不完善，在行政执法维护环境的过程中仍然存在很多问题，尤其公众的公共利益得不到有效地保障，因此，环境公益诉讼面对前所未有的挑战，我国要构建完善的环境公益诉讼法律，必须立足国情，根据我国现实的环境情况进行分析。

一、环境行政公益诉讼概念阐述以及环境公益诉讼存在的必然性和必要性

（一）阐述环境行政公益诉讼的概念

环境行政公益诉讼是指特定当事人认为行政机关的行政行为对公众环境权益造成侵害或者存在侵害可能，依法向人民法院提起行政诉讼，要求行政机关履行法定职责或者纠正、停止其侵害行为的制度。

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1、环境行政公益诉讼的主体

环境行政公益诉讼的主体具有特殊性。环境行政公益诉讼主体是相对于环境私益诉讼，最主要的区别在于诉讼主体上的不同。前者主体是是没有直接利害关系的个人或者组织，或间接利益有关的主体，后者主体则与诉讼案件有关的主体，或者有直接利害关系的主体。

2、环境行政公益诉讼的客体

环境行政公益诉讼的客体是行政执法部门，以行政部门的执法作为理论依据。

行政部门作为执法部门，必须依法行政，合法行政在赋予行政部门权利的同时，也要在监督下依法行使权力。

（二）环境行政公益诉讼对环境问题的影响

经济的发展，必然会面临环境的问题。行政部门有管理公共事务的职能。环境行政公益的发展，对现有机构形成倒逼机制，对现有行政部门形成压力。而传统的诉讼制度对行政相对人才予以确认。因此环境行政公益诉讼的成立势在必行：

第一、环境行政公益诉讼具有针对性，是对行政执法部门不作为执法为诉讼目的，能形成监督效果。

第二、环境行政公益诉讼是传统行政诉讼的补充和完善，有效的 4

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填补了不能对抽象行政行为的诉讼，防止行政部门为了政绩，损害公共利益。

第三、环境行政公益诉讼的建立，能有效的激起广大人民群众维护公共利益，对执法部门转变政府职能起到监督作用。

1972年《人类环境宣言》曾申明：“人类有在尊严和幸福生活的环境中享受自由、平等和适当生活条件的基本权利，并且有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任”。虽然我国环境行政公益诉讼在法律体系中还没有完整的规定，但在《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染环境和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。

（四）、环境行政公益诉讼存在的必然性和必要性

法律有滞后性，随着社会的进步，法律也要进行相应的完善和扩充。笔者认为环境行政公益性诉讼存在必要性和必然性的理由有主要以下方面：

1、完善我国社会主义法律体系的需要。法律体系的完善，需要不断的与时俱进，环境行政公益是社会发展的大势所趋，建立环境行政公益诉讼符合社会发展规律。

2、保护环境、维护公共利益的需求。环境利益属于公共利益，与社会公共生活息息相关，它关系到每一个人的利益，因此，它必须 5

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由大多数人进行维护。

3、限制和监督行政权力的需求。国家要对行政机关进行切实可行的监督政策，必要时由公众提出诉讼，环境由行政机关进行保护，当行政机关行政违法或者不作为导致环境问题不得解决，环境行政诉讼法可以保证公众提出诉讼，获得要求行政机关合法操作的权利

二、环境行政公益诉讼对传统环境行政诉讼的挑战

环境行政公益诉讼是对现有传统环境行政诉讼的补充和发展。也对传统环境行政诉讼起到了一定的阻碍作用。

环境行政公益诉讼相对应的是环境传统私益诉讼。前者处理的是公共利益，后者处理的个人民事关系。

而对传统环境行政诉讼最主要的挑战如下：

（一）、对原告诉讼范围挑战

对现有行政诉讼法中原告资格制度的不足的挑战。成为行政诉讼原告，必须具备两个条件：第一，必须是原告“自己”的合法权益受到侵害；第二，受害主体是自己。行政诉讼法对原告资格做出了严格的限制，只有行政相对人才具有原告资格，除行政相对人以外的其他即使与具有行政行为有一定的利害关系，也不具有原告资格。

当行政执法部门做出某抽象行政行为时，原告资格就会出现问 6

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题。因为抽象行为针对的是大多数人，行政相对人原告资格无法确定。行政机关不作为时，原告资格也无法确立。环境行政公益的对抽象行政行为不能进行行政诉讼。环境污染有时候属于间接伤害侵权。原有原告诉讼资格，对间接侵权不予与承认。原有的原告资格制度是环境行政公益诉讼的最大阻碍，所以要建立环境行政公益必须有所突破，对原告资格范围的确定。

（二）、对行政诉讼受案范围的挑战

环境行政公益诉讼的目的是环境公共利益。我国宪法，环境法只规定体现的是保护环境公益，保护自然的法律精神，却没有直接对环境公共利益的立法保护，使其成为空中阁楼。由于环境行政公益不属于法律上的利益。因此法院只受理由于环境污染导致行政相对人受到侵害的诉讼，而没有受到侵害，或间接受到侵害的，为了公共利益的行政相对人，不予与司法审查，不属于司法救济的范围，法院不予以受理。这也限制了法院受案范围。

我国对行政诉讼受案范围，只对具体行政行为可以进行行政复议和诉讼，但行政复议和行政诉讼对抽象行政行为却不能进行司法审查和行政复议。抽象行政行为的不可诉性，其危害比具体行政行为更为深远。为了保护环境公益，必然要对抽象行政行为纳入司法审查范围和相关法律予以监督。而我国现行法律却排除在外。政府为了经济的发展，做出抽象行政行为时，侵害公共利益，有时候会使公众无能为 7

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力，对执法部门抽象行为的无法界定。

（三）、对诉讼时效上的挑战

行政诉讼时效是当事人能够向人民法院对具体行政行为提起行政诉讼的有效期限，超过了这一期限，则当事人丧失了向人民法院提起行政诉讼的权利。行诉法第39条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。

而环境行政公益诉讼之为了公共利益，受害范围较广，污染之间叫长等复杂的原因，受害群体在短时间内难以监督，因此，对于环境行政公益的诉讼时效上应该无限时。

三、环境行政公益诉讼的制度构建

（一）、国内外行政公益诉讼的立法现状

环境行政公益诉讼这项制度，在大多数国家以立法形式确立下来。

美国在1970年的《清洁空气法》、《噪声控制法》等规定了任何人都可以以自己的名义对包括美国政府、行政机构等按照法律规定的，可以提公民起诉讼。

日本的民众诉讼，在1976年的《行政案件诉讼法》第5条，称 8

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当事人“为纠正国家或者公共团体机关的不合法规的行为，以作为选举人的资格或者法律上无利害关系人之资格提起的诉讼为“公众诉讼”是行政案件的一种诉讼形式，所以在日本的环境公益诉讼带有明显的行政公益诉讼的特色。

在国内，环境公益诉讼制度正处在探索实行阶段，虽然有很多关于环境行政公益诉讼的研究文章，但却未被立法者所承认。我国现有法律只对环境保护名义上的保护，但如何鉴定环境污染，以及如果起诉等方面缺少对具体规定，缺乏可操作性。

（二）、对我国环境行政公益诉讼立法的设想

1、拓展原告资格范围

由于环境行政公益诉讼是为了公共利益，为了更好的保护环境公益，拓展原告资格范围是其必要的前提。因此要明确环境行政公益诉讼原告资格的确定：首先，诉讼的目的是为了维护公共利益。其次，原告不是直接利益受害者，但不排除是间接利益受害者。

现行法律把“实际损害”作为原告起诉的前提。对于行政侵害的界定，可以借鉴日本对“实际损害”的解释从“直接权利侵害说”到现在发展到“值得保护的利益说”。环境行政公益诉讼是为了公共利益，司法审查也要进一步向“值得保护的利益说”方向发展。对于原告资格的范围，在环境行政公益诉讼中，以单独的法律予以规定，才符合社会经济的发展。此类原告可以是个人也可以是社团组织。

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在原告资格范围里，要加入检察院，可以作为公诉方作为环境行政公益诉讼的原告，对违法行政行为或行政不作的部门提起公诉。这样既有利于法律的完善，又有利于对政府执法的监督。

2、确立调查权，举证责任原则

我国《民事诉讼法》第64条第1款就规定：当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。因而在传统民事诉讼制度中，因侵权行为而提起损害赔偿诉讼的被害人，应当就加害人具有过错或过失、加害行为违法、被害人受到损害、违法行为与损害后果之间存在着因果关系承担举证责任。但环境纠纷的内容大多数异常复杂和专业化，对于原告承担举证责任在诉讼上不利于受侵权行为的一方。

为了有效的保护受害人的合法权益，在实体法规定无过错责任的同时，也要规定被告举证责任倒置的原则。在诉讼期间，也可以申请第三方调查，如环保部门的介入。在法律上“自己不能做自己的法官”，因此加入第三方的调查，有利于司法公正和保护环境行政公益的有序进行。

在我国最高人民法院制定了《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》，针对环境等特殊民事诉讼的举证分配原则，规定：“因环境污染引起的损害赔偿诉讼„„对原告提出的侵权事实，10

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被告否认的，由被告负举证责任”。我国已部分确立了环境民事诉讼中的被告承担举证责任制度。但要扩大诉讼范围，对举证责任的分配严格的划，法院要加大力度对举证责任以监督。

3、确立责任的承担和执行

最后诉讼费用，作为被告败诉的应该有被告方负责；如果没有足够的证据证明原告没有侵犯公共利益，则可向原告收取适当的费用。这样既不会影响公众维护公共环境的信心，还能够防止滥用申诉权。法院要执行公平正义原则：首先，限制原则。为了保护原告和被告的权利，可先向原告收取适当的费用。其次，被告承担责任原则。如果被告败诉，原告的诉讼的一切费用由被告承担。法院在确定责任承担时，要加大对被告责任有没有有效的执行，予以监督。

参考资料：

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[1] 邹雄

环境侵权救济研究

．北京：中国环境科学出版社，2004：38．

[2][日]原本尚野着．环境法[M]．北京：法律出版社，1999：36．

[3]汪劲等．环境正义：丧钟为谁而鸣——美国联邦法院环境诉讼经典判例选[M]．北京：北京大学出版社，2006：48．

[4]叶俊荣．环境政策与法律[M]．北京：中国政法大学出版社，2003：228-229．

[5]颜运秋．公益诉讼理念研究[M]．北京：中国检察出版社，2003：55-59． [6]张明华．环境公益诉讼刍议[J]．法学论坛．2002．6．

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环境行政公益诉讼制度 篇2

一、原告的起诉资格

环境行政公益诉讼制度的特殊性在于环境行政诉讼的原告与被告被诉的行政行为之间没有传统行政诉讼意义中法律所认可的"直接利害关系", 这就导致在实践中, 公益组织所提起的大多数环境行政诉讼被法院不予立案, 理由大多数是主体不适格。虽然在最近的2015年1月最高人民法院发布《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》, 对“社会组织”进行了扩大解释, 社会环保组织在法律中第一次有明文规定能够更多地参与到环境公益诉讼中来, 但是在实践操作过程中仍可能面临一些困难。因此, 国家有关立法部门在法律修改方面提出扩大环境公益诉讼的原告资格是十分有必要的。

二、诉讼受案范围

从目前的法律规定来看, 原告只能对行政诉讼中的具体行政行为提起行政诉讼, 而抽象行政行为则不可诉。在实践中行政机关发布的一些发展规划、方案、政策对环境造成破坏。这些抽象的行政行为与具体行政行为相比较来言, 其对环境造成的危害影响要远远大于行政机关的具体行政行为。因此, 有必要将行政机关为了短期的利益所作出的有危害环境的发展规划和政策纳入到诉讼的受案范围。这其中主要有两种类型:行政不作为和行政违法作为。

行政不作为是指行政机关在其职责范围内不履行法定的监督职责, 忽视或者放纵了侵害环境行为的发生。

行政违法作为是指行政机关为短期效益, 违法审批颁发了没有环保设施和环保能力的污染企业的生产许可证;不顾环境的恢复能力发放采矿许可证、砍伐许可证;破坏性资源开发中的政府违法决策等。

三、诉讼管辖权的设定

(一) 级别管辖

中级人民法院的法官一般都有着较高的学历及丰富的理论和审判实践经验, 能够满足环境行政公益诉讼对于法官的要求。此外专门设立的环保法庭亦能承担起环境行政公益诉讼案件审理的重任, 环保法庭一般负责审理辖区内的民事、刑事、行政、执行案件, 应该说有着丰富的环境保护方面的经验, 对于环境行政公益诉讼案件应该能很好的把握其法律效果和社会效果的统一。

(二) 地域管辖

环境公益诉讼案件的地域管辖仍然可以沿用行政诉讼法中的相关规定, 即行政案件原则上由最初作出具体行为的行政机关所在地的法院管辖。另外, 行政诉讼中还包括特殊地域管辖, 即行政案件经过行政复议以后, 如果复议机关改变了原具体行政行为的, 可以由原做出行政行为的机关所在地法院管辖, 也可以由做出行政复议的复议机关所在地法院管辖。

四、举证责任

环境行政公益诉讼由于其诉讼的复杂、原被告地位的不平等、以及原被告在“资源”占有上比较大的差别, 这也就导致了在诉讼中原告的举证责任能力是微弱的。因此, 对于行政机关所作出的具体行政行为, 被告除了提供基于法律法规这些范性文件以外, 也要证明所做出的具体行政行为与环境损害之间不存在因果关系。对于所作出的抽象行政行为, 被告需要提供由专业组织所作的报告证据, 而原告只需提供“初步证据”, 就可认为被告已经实施了对环境侵害的行为。而笔者更倾向于将环境公益诉讼中的举证责任分为一般和特殊的举证责任, 即对被诉的具体行政行为而言由被告负举证责任, 对于被诉具体行政行为以外的其他证明则应根据具体情况由原告或被告分别承担。

五、诉讼费用负担

在我国, 立法上规定诉讼费用由败诉一方负担。但是在实践中, 法院一般要求由原告提前预付。然而环境诉讼案件通常涉及广泛, 加之环境的损害鉴定需要高科技知识方法的整合与判断, 这也就造成了它的成本较高, 这对个人和环保组织而言是难以承受的。如果仅仅是因为由于无法负担诉讼费用而将其拒之于法院立案厅之外, 也就相当于强迫公民放弃对环境公益保护的请求一样。我国有必要学习他国的先进做法, 降低公民因参加诉讼的费用, 可以先期准予立案。

六、诉讼时效

我国现行行政诉讼法中规定, 行政相对人应在一定期限内提起诉讼, 否则将失去胜诉权。新实施的《环境保护法》第六十六条规定提起环境损害赔偿诉讼的时效期间为三年, 从当事人知道或者应当知道其受到损害时起计算。但是, 环境被破坏后所致的不良影响在短时间内是很难被发现的, 土壤污染和水污染可能要很长时间才会被发现。因此, 在环境行政公益诉讼案件中应当取消诉讼时效的限制, 规定只要有侵害环境公益的行政行为发生, 在任何时间都可以且应当受到法律追究。

参考文献

[1]周小梅.行政公益诉讼的理论与制度构建[D].苏州大学, 2004.

[2]任黎涛.行政公益诉讼制度研究[D].吉林大学, 2005.

我国环境行政公益诉讼制度探析 篇3

关键词：我国；环境行政公益诉讼；规定；制度

一、环境行政公益诉讼的涵义及其表现形式

环境行政公益诉讼是一种特殊的行政诉讼，其立足于现有的行政公益诉讼制度。目前理论界对环境行政公益诉讼有多种定义，比较有代表性的说法有以下几种：①环境行政公益诉讼是指当环境行政机关的违法行为或不作为对公众环境权益造成侵害或有侵害可能时，法院允许无直接利害关系人为维护公众环境权益而提起行政诉讼，要求行政机关履行法定职责或纠正、停止其侵害行为的制度。②环境行政公益诉讼是指特定的国家机关、相关的组织和个人作为公共利益的代表人，在环境受到或可能受到污染或破坏的情形下，为维护环境公益不受损害，对行为人提起行政诉讼的诉讼活动。

综上所述，环境公益诉讼的概念为：环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。实践证明，这项制度对于保护公共环境和公民环境权益起到了非常重要的作用。环境公益诉讼的基本类型根据提起诉讼的原告身份，可以将环境公益诉讼分为普通环境公益诉讼和环境公诉两大类型，具体表现形式：第一类，环境公益诉讼。即公民或者法人（特别是非政府组织NGO），出于保护公益的目的，针对损害公共环境利益的行为，向法院提起的环境公益之诉。就原告身份和诉讼目的而言，它表现出“私人为公益”的显著特点。环境公益诉讼包括民事和行政两种形式：

（1）环境民事公益诉讼——即公民或者组织，针对其他公民或者组织侵害公共环境利益的行为，请求法院提供民事性质的救济。就诉讼主体和诉求而言，它表现出“私人对私人，私人为公益”的特点。

（2）环境行政公益诉讼——即公民或者法人，认为行政机关（主要是环保部门，但也包括政府）的具体环境行政行为（如关于建设项目的审批行为）危害公共环境利益，向法院提起的司法审查之诉。就主体而言，它表现出“私人对公权（即环境行政机关），私人为公益”的特点；就诉求而言，它以私人请求法院通过司法审查撤销或者变更环保部门具体环境行政行为为目的。

第二类，环境公诉。根据国家公诉权的通常分配模式，它特指作为国家公诉人的检察机关，为了保护公共环境利益，以原告身份，通过公诉的形式，以制止和制裁环境公益的侵害行为为目的，向法院提起的诉讼。就原告身份和诉讼目的而言，它表现出“公权为公益”的显著特点。环境公诉，其实包括环境刑事公诉、环境民事公诉和环境行政公诉三种形式：①环境刑事公诉——即检察院以制裁环境犯罪行为、追究刑事责任为目的的诉讼。这是最常见的环境公诉。就主体而言，它表现为“检察院对私人”（即环境犯罪行为人）之诉；就诉求而言，它以检察院请求法院对环境犯罪行为人“实施刑事制裁”为目的。②环境民事公诉——它是指在公民或者法人的民事经济行为，污染了环境或者破坏了生态，因而侵害了公共环境利益的情形下，检察院为了维护环境公益，以国家公诉人身份实施干预，请求法院制止和制裁环境侵害行为的诉讼。之所以称之为“民事公诉”，可以理解为国家公诉人，针对公民或者法人的民事行为提起的诉讼。就主体而言，它表现为“检察院对私人”（即环境民事行为人）之诉；就诉求而言，它以检察院请求法院针对环境民事侵害行为“实施民事救济”为目的。在这方面，法律的实践已经走在了法律规定的前面，法律的规定则明显地落后于法律的实践。③环境行政公诉——它是指检察院认为行政机关（主要指环保部门，但也包括政府）的具体行政行为（如关于建设项目的审批行为）危害公共环境利益，向法院提起的司法审查之诉。就主体而言，它表现为“检察院对行政”（即环保行政机关）之诉；就诉求而言，它以检察院请求法院通过司法审查“撤销或者变更具体环境行政行为”为目的。这方面的法律机制还有待建立。环境公诉，是环境公益诉讼的新发展。作为一种新的环境诉讼形式，国家公诉机关即检察院为保护公共环境利益提起环境公诉，尤其值得关注和探讨。本文主要探讨环境民事公诉，并就环境民事和行政公益诉讼，提出立法设想，希望有益于共同推进中国的环境公益诉讼。

二、我国环境行政公益诉讼制度的相关规定

目前我国环境侵权救济的法律依据，主要包括《民法通则》《环境保护法》《环境污染防治法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《海洋环境保护法》《土地管理法》《矿产资源法》《刑法》等实体法，辅之以《民事诉讼法》《行政诉讼法》等程序规定。但我国目前环境侵权的救济机制有诸多不足，公众环境利益仍得不到充分保障。就环境行政诉讼方面而言，法律规定滞后、实践运作失灵，现就有关公益诉讼的规定列举下列几处：

1.在环境行政诉讼中，往往出现自己立法为自身的行为提供依据

《行政诉讼法》第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”该条文虽然是对被告做出举证责任的规定，但实际上法院应予以审查的行政行为所依据的规范性文件或证据都来自被告自己或相关行政机关所出台的相关行政法规。出现了行政机关既是运动员又是裁判员的尴尬境地。使公众对行政行为的监督有名无实，故环境行政诉讼应当引进第三方监管。

2.我国《行政诉讼法》第44条规定了停止执行的情形

“原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行。”此条可以援用于为保护环境公益而中止行政行为的执行。本条中所涉及的社会公共利益当然包括了社会自然环境的公共利益。从环境保护的层面来说，规定了国家行政机关在进行行政行为的过程中如对社会自然环境有可能造成侵害，公众可以向法院申请裁定行政机关停止可能造成环境侵害的行为。但是本条的规定却又暴露出目前我国对环境保护的薄弱环节，就是只有法院裁定才能停止可能造成环境侵害的行政行为。

参考文献：

[1]石卫东.环境行政公益诉讼理念及制度探析《理论导刊》，2005年10期

[2]叶俊荣.环境政策与法律[M].北京，中国政法大学出版社，2001

环境行政公益诉讼制度 篇4

我国行政诉讼法规定了行政自诉制度与检察机关抗诉制度，没有规定检察机关可以以行政诉讼原告的身份提行政诉讼。随着社会的发展，行政职能的不断扩张，行政机关的作为与不作为损害社会公共利益的事例层出不穷，对行政机关进行有效监督已成为司法实践的迫切需要。但由于行政自诉制度的限制，在出现行政违法损害公共利益又不存在确定的受损害的对象而无适格原告或相对人受到违 法行政行为侵害不敢起诉、无力起诉时，违法的行政行为无法进入诉讼程序，审判机关不能对违法行政行为进行司法审查，以致社会公共利益遭受了巨大损害，社会公平正义得不到充分保障。行政诉讼的理论与实践表明，我国应创设行政公诉制度，让人民检察院能以行政诉讼原告的身份提起行政诉讼，行使法律监督权，维护公共利益。

理论界对行政公诉的定义可谓是众说纷纭，也正如新堂幸司所说的那样：“因为何谓现代型诉讼尚不明确„„所以也就没有标准的概念。”笔者认为，为便于界定行政自诉、行政公益诉讼、民事公诉、行政公诉和做到与刑事公诉概念相对应，可以将行政公诉制度定义为：行政公诉是指当行政机关违法行为或不作为给社会公共利益造成严重侵害时，由检察机关代表公共利益依法提起诉讼或支持起诉的行政诉讼制度。

一、建立行政公益诉讼制度的现实必要性分析

在我国建立行政公益诉讼，不仅具有理论基础，而且具有紧迫的现实必要性。第一，保护环境公益的需要。

环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教育环境利益、消费环境利益等，该类公益受到侵害的事件已屡见不鲜。如教育环境方面，据中央电视台《今日说法》栏目2001年6月6日报道的阎正学诉椒江区文化局不履行职责一案，法院以阎正学的孩子并不在该小学读书，利益没有受到实际影响为由，驳回起诉。关于市场环境利益的案件更是层出不穷，有不服电信局纵容电信企业乱收费不作为的，也有不服铁路主管部门、民航主管部门违法提高票价的等。这些争议有的提起行政诉讼，有的提起民事诉讼，结果几乎都是“无果而终”。其根本原因在于，我们没有可行的公益诉讼制度。令人欣慰的是，2005年北京市华清嘉园绿地环境行政公益诉讼案，以和解方式成功结案，标志着我国环境公益诉讼突破了固有传统法律模式的羁绊，可谓是开创了民间与政府良性互动合作，合力对抗和规范管理企业环境侵权行为的司法实践之先河，用事实证明了作为行政公益诉讼重要组成部分的环境公益诉讼的可行性。

第二，保护、合理开发利用有限自然资源的需要。

我国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中，各地发生了不少掠夺性、杀鸡取卵式的开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。2008年11月11日中央电视台《焦点访谈》栏目报道：江苏省淮安市打着土地经营权流转的旗号，占用数千亩耕地和农民宅基地用于生态商务旅游中心等“非农化”建设，致使上千亩土地流失，给国家公共土地资源造成了极大的危害，在社会上产生了很大反响。然而由于行政公益诉讼的缺失，受害者无法通过司法途径追究违法违规行为者的法律责任，但如果有了行政公益诉讼，我们相信此类行为应该会得到法律的制裁，甚至可以防患于未然。

第三，保护公共设施等公共财产利益的需要。

政府机关在公共工程建设、土地规划、审批、招标、发包和建设等过程中存在违法行为。在我国，大量的行政性重复建设就是经由各级政府审批出来的，许多无效工程、豆腐渣工程也是审批出来的。有些行政机关的首长出于追求政绩的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政绩工程”，而对年久失修的桥梁、道路、历史文物不及时进行修缮维护，以至于酿成一幕幕桥梁倒塌、道路废弃、历史文物毁灭的惨剧。面对这些行为，人们大都只能通过党纪、政纪进行处分，却难以通过法律来追究其责任。

第四，打破不合理的政策性垄断价格行为的需要。

我国很多行业和经济领域仍存在非常严重的行业价格垄断行为，如电信行业、铁路部门都存在这种现象。我国的电信、铁路、邮政、电力等垄断性行业，带有政策意义的行业价格垄断，严重束缚了该行业的快速发展，同时也极大地损害了消费者的权益。例如，1996年1月4日因一公用电话亭未执行邮电部“夜间、节假日长话收费半价规定”，多收话费0．60元，丘建东将电信局告上法庭。此后他又分别在北京、龙岩状告当地电信部门，索赔1．1元电话费。丘建东本人也因此被誉为“中国公益诉讼创始人”。由于我国缺乏相应的公益诉讼制度，大多数消费者只能忍气吞声，却难以通过有效的司法程序来维护自己的合法权益。

第五，保护公民知情权、纳税人利益等其他公共权益的需要。在公民知情权益方面，我国不少法律法规规定政务公开制度，但有关部门拒不公开政务信息、侵害公民知情权的现象非常普遍。2006年1月10日郑州市铁路职工任俊杰状告郑州市规划局、城建档案馆拒绝市民查阅咪表车位规划资料“行政不作为”一案，此案以被告同意江西社会科学 2009．9查阅、原告撤诉结案。再如2006年4月3日湖南常宁市农民蒋石林，以一名普通纳税人的身份将常宁市财政局告上法庭，要求法院认定该市财政局超出财政预算购买两台小车的行为违法，并将违法购置的轿车收归国库，以维护纳税人的合法权益，此案法院以当事人没有原告资格为由不予受理。随着越来越多的危害公益案件的出现，行政部门也日益表现出自身在管理上的局限性。政府并非是万能的，面对大量的公益受损现象，同时运用行政与司法两种手段，对传统诉讼法理论加以突破，畅通公民提起公益诉讼的渠道，建立起能够吸收公众参与市场管理运作的公益诉讼机制，成为我国迫切需要解决的问题。

二、构建我国行政公益诉讼制度的设想

行政公益诉讼作为行政诉讼的一种类型，其审理程序、判决形式及执行与一般行政诉讼并无不同，但毕竟涉及的是公共利益，故其制度设计应有别于一般的行政诉讼。在借鉴国外行政公益诉讼制度相关规定的同时，结合我国国情，笔者认为，我国在建立行政公益诉讼制 度时，应着重解决好几个方面的问题。

(一)确定行政公益诉讼受案范围

目前，我国行政诉讼的受案范围过于狭窄，限制了行政诉讼作用的发挥。面对国有资产流失、公共资金被滥用、环境资源遭破坏等严重的公共利益受损情形，法院根本无能为力。公益诉讼的目的在于保护公共利益，故行政公益诉讼受案范围的确定应从维护公共利益的诉讼目的出发，结合立法与司法实践扩大现行行政诉讼的受案范围，从而使得行政公益诉讼的受案范围得以界定。1．可采用概括式和列举式相结合的立法方式确定受案范围，即在行政诉讼法中有条件地确认这一诉讼类型，但在何种领域中实行行政公益诉讼则依单行法律的具体规定。我们可以借鉴其他国家和地区的立法经验，在开放行政公益诉讼的受案范围的同时，对其进行必要的规制，采取受案范围、受案种类法定主义的原则，在立法上对行政公益诉讼的受案范围作出界定。

2．逐步扩大受案范围。尽管从理论上说，所有的公益都应得到有效的保护，但由于公益的范围极其广泛，涉及政治、经济、文化等各个方面，因此为了不影响行政效率，遵守司法审查有限的原则，在行政公益诉讼的适用范围上，我们要循序渐进，不能无限制地扩大其适用范围。

首先，对部分抽象行政行为侵犯国家、集体、公民个人合法权益的，我们应允许提起行政公益诉讼。抽象行政行为“针对不特定人或事、对后发生法律效力并且反复适用”的特征决定了它更可能侵害公益。如果人民法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼并予以撤销，那么就有可能导致违法的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失，这比具体行政行为更具有危险性和破坏力，损害公共利益的可能性更大。就目前形势来看，我们应该把除行政立法以外的抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围。

其次，本文第二部分所述领域的公共权益应及早引入行政公益诉讼制度，待时机成熟后再逐步扩展到其他范围。这样既可以避免改革之初的法院在大量行政公益诉讼案件面前措手不及，也可以确保法院及时准确公正地审理案件，树立司法权威。

(二)建立原告资格确认制度

如果行政公益诉讼的受案范围得以确定，我们就必须拓宽提起诉讼的原告主体资格，因为具备原告资格是启动诉讼程序的必要条件。目前，公益诉讼应当由什么人提起，谁具有公益诉讼的原告资格，是我们面临的一个更为具体的问题。从理论上来讲，任何损害公益的行为，都与公民或其他社会组织，存在某种形式上的利害关系，而使他们具备了原告资格。但是，到底怎样确定提起行政公益诉讼的原告主体资格，既可使得最大范围的公民和组织有权提起诉讼维护公共利益，又能防止滥诉 行为的发生呢? 笔者认为我国应确立以公职机关为主、社会团体和组织为辅、公民个人为补充的多元原告资格制度。

1．赋予检察机关以原告资格，符合世界各国关于公益诉讼的立法趋势。应该肯定，作为法律监督机关的检察机关有依法提起行政公益诉讼的职权和职责，我国应尽快建立起行政公益诉讼制度。

2．赋予公民以原告资格。只要该公民认为存在可能损害社会公益的行为即可提起行政公益诉讼，这是公民的宪法性权利。为防止公民滥用诉权，造成司法资源的浪费并且影响行政效率，对于那些明知被告并没有违法行为，但为了陷害被告，或给被告制造麻烦使之陷于困境，扰乱其正常工作秩序而起诉的，我国应追究原告的相应法律责任。

3．赋予社会团体以原告资格。社会团体的主要功能是对成员利益及社会公益的维护，以及对政府活动的参关于我国建立行政公益诉讼制度的法律思考与和监督。赋予其原告资格，既有助于保护公共利益，支持弱势群体，增强对抗公权力的力量，又可以简化诉讼环节和节约诉讼资源。与公民相比，社会团体有丰富的专业经验和人力资源。我们赋予其公益诉讼权利，有利于公共利益的切实保护，不仅能在程序上增加分量，而且能在实质上对行政机关的决策施加影响。为了最大限度地实现公益团体的宗旨和目标，更有效地保护公共利益，我国应该尽快赋予公益团体对相关案件的原告资格。

(三)明确行政公益诉讼的举证责任和诉讼费用的分担

1．举证责任的分配。举证责任的合理分配直接影响到诉讼的进行，我国的行政诉讼中一般采取举证责任倒置的规则。笔者认为，为了实现原、被告双方力量的均衡，行政公益诉讼的举证，应根据提起诉讼主体实力的不同来合理分配举证责任：(1)由于检察机关具有公诉职能，享有侦查权，收集证据处于有利地位，由检察机关提出的公益诉讼，其举证责任应由公诉人负责；(2)社会团体或公民提起的公益诉讼，其举证责任应部分倒置，即如果原告由于客观原因不能自行收集证据，或收集证据有困难，人民法院应依法调查收集证据，同时行政机关必须能够举证证明自己行为的合法性，要么是有法律依据，要么是说服法官及当事人相信其行为维护或至少不会损害公益，否则将承担败诉后果。

环境行政公益诉讼制度 篇5

我国建立环境公益诉讼制度的必要性

伴随着我国经济突飞猛进的发展，环境污染与破坏现象日益突出，不仅给广大民众的人身与财产利益造成巨大的损失，而且也给生态环境本身造成损害，在一定程度上影响了社会的稳定并阻碍了我国经济社会的进一步发展。虽然各部门已经采取各种环境保护的措施，但仍不能阻止我国整体环境状况进一步恶化的趋势，环境公益的损失难以获得补救的现象依然存在。在此情形之下，有必要建立我国的环境公益诉讼制度，为环境公益的保护提供有效的制度保障。

第一节 我国现行环境保护手段难以有效保护环境公益

环境污染和破坏表面上虽然给广大民众的人身和财产利益造成重大的甚至是不可挽回的损失，但这只是环境损害后果的一个部分。环境损害的更为根本更为严重的后果就是对自然环境本身所造成的损害，广大民众的人身、财产损失也是由于环境本身的损害而产生的危害后果。这就决定在环境保护工作中，不仅要关心广大民众的人身财产利益，更重要更根本的任务还是要防止环境损害的发生，这才是环境保护工作的根本与核心所在。而我国现行的各种行政手段与司法途径由于其自身的局限性却难以有效地保护环境公益。

一、单靠行政手段难以有效保护环境公益

我国长期以来实行的是国家环境管理这一单轨运行机制，通过各级政府的环境保护机关以国家名义，全面行使环境保护的监督、管理职能。这一点也明显地体现在我国的相关法律规定中，如我国《环境保护法》第7条明确规定:“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”在其他环境保护法律法规中，大都有类似的规定，如《噪声污染防治法》第6条、《固体废物污染防治法》第10条、《水污染防治法》第4条、《大气污染防治法》第4条、《放射性污染防治法》第8条、《草原法》第8条、《水土保持法》第5、6、7条、《清洁生产促进法》第4、5条、《循环经济促进法》第5条，等等。这些规定至少可以表明这样一个事实，即在我国的环境保护中，政府起着核心作用。这一点本不存在可病诟之处，但若把环境保护的全部希望都寄托于政府而忽视了其他社会力量(如社会团体、公民个人等)在环境保护中的作用，仍值得人们思考。

从理论上讲，我国政府应当能够凭借其星罗棋布的行政权力网络，实现对各类环境危害行为的1监控，迅速制止各种环境侵害行为，及时地保护环境公共利益。然而，事实并非如此。实践证明，仅仅依靠政府环保部门、依靠行政手段“单打独斗”，难以达到改善环境质量的目的。2政府在环境保护中经常表现出“失灵”现象，之所以如此，主要源于政府自身的局限性：首先，政府的理性有限。政府通过对公共物品的管理而维护公共利益，其前提是政府的决策是正确的。但人的认识能力的有限性决定了政府的理性也是有限的，其决策未必符合社会公共利益。而且，由于政府的宏观决策往往影响巨大，其失误造成的社会损失也就相当大。以至于“现在众多的政府行为对广大范围内的生态环境产生重大的影响，甚至影响到子孙后代的利益，例如拦河大坝的修建会造成河流两岸

3的大规模的生态破坏，核电站的建设会造成不可预料的环境影响。”此外，政府作为独立的主体，其工作人员作为有“理性”的个人，都有其自身的特殊利益，即使清楚公共利益之所在，其决策也未必与之相符合。其次，政府中立的有限性。政府是由各部门、机构所组成的联合体，各部门、机构都有一定的权力及利益，而环境作为利益的客体是多元性的。掌握环境监管行政权力的国家机关一方面承担执行环境法的公共职能，同时也作为独立的利益主体而存在，环境法规的执行过程就表现为执法机关的利益衡量过程。法定的义务主体总是在寻求一切途径免于承担义务和责任，而执法机构最有可能采取的方式不一定是依法行事，而是见机行事。政府在执行环境法中的不作为，在决策中忽视环境影响行为的背后，有着强有力的经济利益、政治利益的支撑。从政治影响看，政府及其环境管制机构会屈从于彼政府机构，甚至是被管制的排污企业的持续压力，结果就是“机构俘获”。因为在环保执法机关与环保义务人的博奕中，除了执法技术方面的问题外，具体的执法机构还需对上级政府负责，在我国，上级政府往往也同时是执法机关，掌握有最终的决定权。在这种情况下，12 胡小红：《现代民法、现代行政法及社会法三者关系简释》，《河北法学》2000年第1期。《着力解决危害群众健康和影响可持续发展的突出问题——2007年环保工作展望之一》，《中国环境报》，2007-1-24。3 汪劲、田秦《绿色正义——环境的法律保护》，广州出版社2000年版，第205页。利益衡量可能就会发生变化，由于政府机关掌握着巨大的行政权力，环境法中的义务人很容易成为利益衡量中的赢家，整个的执法过程容易演变为权力的交易，出现执法主体和守法主体普遍违法的现象。环境法就很可能成为摆设，成为没有约束力的“软法”，“寻租”现象也借由具有垄断性质的行政权而滋生。如，根据我国有关法律的规定，环境保护行政部门在对污染严重的企业实施“限期治理”的措施时，还有赖于有关政府的最后决定，其自身并没有对污染企业进行关、停、转、并的权利。而政府的利益目标往往多元化，不仅要保护环境，更重要的还是把注意力集中在经济发展上，由此造成环境保护工作在实践中经常被架空，达不到环境保护的目的。除非已经造成重大的人员伤亡和财产损失，并引起社会的广泛关注以及民众抗议。最后，政府组织成本的高昂。与市场交易成本由私人承担而趋于节约不同，政府组织成本由政府负担，对于工作人员来说可能就是一种收益，为了防止工作人员“收益最大化”倾向，则需要进行监督，因此造成政府行为的程式性、机械性、网络性，不仅使组织成本高昂，而且缺乏灵活性。并且，环境问题的绝对规模和对有限的政府资源需求的增加的矛盾，环境资源以及人类与环境资源相关活动的多样性、复杂性、随机性、偶然性，使政府对环境污染和环境破坏反应迟缓，也造成了管理成本的高昂。正是由于政府自身存在的这些局限性，致使如果仅仅依靠政府的力量去实现环境保护的目标是非常困难的。

二、我国现行的民事、行政诉讼制度不足以有效保护环境公益

对于民事诉讼而言，要使遭受损害的公众环境利益得到有效的补偿而进行诉讼，首先遇到的一个不利因素就是诉讼原告的问题。在民事诉讼中,要求原告必须是案件的直接利害关系人, 直接利害关系人之外的人不能成为案件的当事人, 也就是说任何人不得对与自己无关的人身与财产利益主张权利。我国《民事诉讼法》第108条规定了起诉必须符合的条件, 首要的一条便是“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。因自己权利受到侵犯或与他人发生争议而提起诉讼的人及其相对方, 才是直接的利害关系人。对于因环境损害遭受人身财产利益之损害而提起诉讼来说，其中的每一个受害者都可以作为原告，这一点是毫无疑问的。但问题在于，除了这些受害者可以作为原告之外，其他组织或社会团体能否作为原告而提起诉讼，以帮助这些受害者？因为在环境损害而造成公众人身财产利益损失的情况下，致害者一般都是在政治、经济等社会地位上的强者，占有较多的社会资源，拥有较强的社会影响力，甚至能够左右政府的态度，影响法院的裁判。而受害者都是广大民众，与致害者相比，属于社会上的弱势群体，社会地位具有明显的不平等性。在这种情况下，如果仅仅依靠广大的受害者自己去起诉，很难使其遭受的损害得到补救。

原告的弱势地位与现行法律对损害因果关系的确定以及证明责任的分配密切相连，进一步阻碍了通过诉讼途径对环境众益的保护。依民事诉讼法所规定的一般举证责任分配原则，当受害人提出损害赔偿请求时，必须就法律所规定的有关请求损害赔偿之要件加以证明，其中包括有关加害行为与损害结果间因果关系存在的举证。根据马克思主义哲学原理，世界是普遍联系的，联系是事物本身所具有的本质的必然的关系，任何现象的出现都不是孤立的而一定有其产生的原因。在探讨具体事物之间的关系时，必须把它们从普遍的联系中抽出来，孤立地考察他们，在这里不断更替的运动就显现出来，一个为原因, 一个为结果。将该哲学原理导入法律则意味着只有当行为人的行为与损害结果之间存在客观、必然的联系时才具有法律上的证明力，如果行为与结果之间是外在、偶然的联系时则不认为存在因果关系，这实际上就是传统民法理论强调损害行为与损害结果之间存在客观、必然的因果关系。但在环境公益损害赔偿诉讼中，致害行为与损害结果之间的因果关系认定是相当困难的。首先，环境损害发生的原因在大多数情况下较为复杂。造成损害的原因复杂多样，同一危害后果可能不是由某个单一的加害行为而是由若干行为共同引起的，这对于个体来说很难确定危害结果发生的因素。并且，污染物辗转进入生态系统而发生诸如毒理与病理转化、扩散、吸收等物理、化学或生物反应的过程复杂，在认定时易致偏差。况且根据现有的科技水平难以对有害物质的影响方式及其危害性有一个正确而全面的认识，某物质今天未发现是有害的，明天可能就被测定为有害物质。其次，环境损害后果发生的长期性和反复性。污染物由厂矿企业进入自然环境后与各环境要素之间以及他们相互间发生物理、化学和生物的反应，通常使致害行为的实施与损害结果的发生在时间上间隔较长，在空间上相隔遥远，使因果关系表现得十分隐蔽和不紧密。但是这种潜伏一旦爆发，则势必在各种生物体上反复出现，危害相当大。最后，环境损害查证的艰巨性。由于大多数环境损害的潜伏期较长，一旦发生损害，往往因历时久远、证据灭失而使因果关系的证明相当困难。一方面需要查找众多可能致害的原因，另一方面需要对众多的原因进行排查，以确定因果关系。这就需要相关的科技知识和仪器设备，不仅原告难以查明，而且目前环保、司法部门在相关方面也存在一定的局限性。但法律上的因果关系不是演绎式地推导出某个公式，获得某个法则，而是为一定目的，解决一定的问题，客观、公正地确定责任的归属和责任的范围。若以哲学上之因果联 系代替法律上之因果关系，在司法实践中必然造成许多无辜受害人得不到法律保护，违反法律基本精神和社会公平正义观念。针对这些情况，国外采取因果关系推定原则，即因果关系存在与否的举证，无须以严格的科学方法，只要达到一定可能性程度即可推定致害行为与损害结果之间具有因果关系，若致害人否认，则应证明其污染破坏行为与损害后果之间不存在因果关系。并先后创立了优势证据说、事实推定说、疫学因果关系说、间接反证说等方法学说，旨在减轻原告的举证负担，加重被告的举证责任，从而提高原告请求损害赔偿的成功率。1而这些还没有得到我国相关法律的确认。

在举证责任方面，我国《民事诉讼法》第64条第1款规定：“当事人对自己提出的主张有责任提供证据。”首先，当事人对自己的主张，负有提供证据的责任；其次，当事人应当以证据为依据，证明自己所述事实的真实性；最后，当事人不能提出证据或提供证据不足，而使其主张的真实性无法得到证明时，裁判可能对其不利。对于举证责任的分配，“谁主张，谁举证”的原则早已成为我国各级司法机关的共识。法律确立举证责任分配法则的目的在于使双方当事人负担均衡以求公平和有利于诉讼。可是，在某些特殊情况下，如果按照一般原则分担举证责任就违背了以上宗旨，法律就应该对其做变通的规定。变通规定已经成为世界各国举证责任分担的趋势，其中之一，在理论上被称为“举证责任倒置”。1992年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》（以下简称《适用意见》）第74条规定：“在诉讼中，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。但在下列侵权诉讼中，对原告提出的侵权事实，被告否认的，由被告负责举证：„„(3)因环境污染引起的损害赔偿诉讼；„„”2002年《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《证据解释》）第4条规定：“下列侵权诉讼，按照以下规定承担举证责任：„„

（三）因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任；„„”与《适用意见》相比，《证据解释》不再是笼统地规定“对原告提出的侵权事实，被告否认的，由被告负责举证”，而是对环境污染特殊侵权诉讼就其所要倒置的要件事实分别作出了不同的规定，强化了它的可操作性。但是，由于污染与环境公益的损害之间存在因果复杂性，而正是这种复杂性恰恰可以使致害者比较容易否认自己的污染行为与广大民众的人身财产利益损失之间具有因果关系，为致害者逃脱责任提供了机会。并且，实行举证责任倒置并不意味着原告将一切举证责任都转移给被告方即致害者，自己不承担任何举证责任，而是只转移依据传统的证明责任原则本应由原告承担的部分证明责任，原告仍然承担初步的证明责任。所以，举证责任的倒置仍需要因果关系证明的改进与之相配合，否则，也不能实现对环境众益的有效保护。

除此之外，我国现行法律有关诉讼时效的规定，也不利于环境众益的保护。我国对与环境有关的民事诉讼时效期间的规定主要体现在《民事通则》第135条(“„„诉讼时效期间为两年, 法律另有规定的除外”)、第137 条(“„„权利被侵害之日起超过20年的, 人民法院不予保护”)以及《环境保护法》第42 条(“因环境损害赔偿提起诉讼的时效期间为3 年„„”)。根据《民法通则》第137条和《环境保护法》第42条的规定，诉讼时效应该“从权利人知道或者应当知道权利被侵害时起算”，即“从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起算”。权利人能行使其请求权须具备两个条件：一是客观上权利受到侵害；二是主观上权利人知道或应当知道权利被侵害的事实。而对于环境损害行为，由于环境损害过程的复杂性，使得在有些环境损害赔偿案件中，即使损害已经发生，也可能没有人能够认识到。即使后来认识到自己遭受损害的事实，也知道该损害是由环境污染引起的，但此时仍有可能因无法确定致害人而无法提起损害赔偿诉讼。如果按照传统的诉讼时效理论，此时环境损害诉讼时效期间就已经开始计算，显然对受害人不利。我国现行环境法诉讼时效期间起算点的设计，并未能反映出环境损害过程的复杂性这一特点。并且，20年的长期诉讼时效期间是从权利遭受侵害之日起算，不以原告方是否知道遭受损害为前提。而且，这20年的长期诉讼时效连续计算且不中断，也不可延长。这对传统民事侵权行为来说也许是合适的。如果把20年作为环境损害赔偿案件的最长诉讼时效，可能就会出现明显不公正的结果。我们知道，有些因环境污染而造成的环境公益损害，具有隐蔽性和潜伏性。在损害初期也许无人知晓，等到损害症状陆续出现并明显化时，才能引起人们的注意。此时，从环境公益被侵害到发现损害事实并确定致害人之间，往往会超过20年。

对于行政诉讼而言，由于其是针对行政主体的具体行政为而提起的诉讼，对于因环境损害而导致公众环境利益的损失而提起的行政诉讼来说，应该具备行政主体的具体行政行为损坏环境进而损害广大民众的人身财产利益这一前提条件。但行政主体本身并不具有直接损害环境的能力，其本身 1 陈泉生：《环境法学基本理论》，北京：中国环境科学出版社2004年版，第488—500页。并不进行工业生产、资源开发以及自然改造活动，其行使的是管理职能，其对环境的破坏主要是通过积极或怠于履行管理职责并借助第三方主体（如企业）的直接环境利用活动所造成。由于第三方主体并不具有法律上行政主体的职能，其所直接造成的公众人身财产利益的损害不能采取行政赔偿的途径加以救济。所以，在现有的司法体制中，对因环境损害而导致的公众人身财产利益损失的赔偿不存在行政诉讼。

如果通过行政诉讼来保护公众环境利益，那就只能是要求相关行政主体撤销其具体行政行为或要求其履行相关的管理职责。在这种情况下，对于人身与财产权利遭受损害的社会公众来说，比提起民事诉讼的情况更为复杂和艰难。仅就从具体行政行为到公众环境利益的损害这一过程而言，中间就参与了两种因素，即直接破坏环境的第三方主体和环境本身遭受损害的事实。民事诉讼在保护公众环境利益中的困境，在行政诉讼中同样存在，并有过之而无不及。行政诉讼的原告资格在法律用语上虽然经过变革，从1989年《行政诉讼法》第2条规定的其“合法权益”遭受侵害的公民、法人和其他组织，到2000年3月实施的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定的与具体行政行为有“法律上利害关系”的公民、法人或者其他组织，但其对行政诉讼原告资格要求的含义并没有改变，只有其法律权利遭受侵害的公民、法人和其他组织才能作为原告提起行政诉讼。此种原告的弱势地位明显可见。对于因果关系的证明而言，由于从具体行政行为到公众环境利益的损害后果之间存在更为复杂的因素，行政诉讼的因果关系比民事诉讼中更难加以证明。并且，在我国的行政诉讼法中，只要求作为被告的行政主体对其行政行为的合法性负有证明责任，至于行政主体的行政行为与原告的人身财产损害之间因果关系的证明及其举证责任的负担，则没有明确规定。按照通常的理解，这一证明责任还是由原告负担，这一条件更加大了行政诉讼的难度。对于行政诉讼中三个月的诉讼时效期间也几乎使通过行政诉讼途径来保护环境公益成为不可能。

正是由于我国现行的民事、行政诉讼途径难以有效保护因环境损害而遭受损害的人身、财产利益，所以，在实践中，绝大多数环境纠纷案件中的受害者宁愿寻求行政调解以及信访途径，甚至是非正当、非合法化的途径，如暴力、集体抗议等，以期获得救济和保护。

如果对我国现行民事、行政诉讼制度的缺陷加以修正，虽然可以在一定程度上达到保护因环境损害而产生的广大民众的人身、财产利益损失，但其仍无法达到有效保护环境的目的，无法防止同样的损害再次发生。

三、我国现行的诉讼制度在本质上难以有效保护环境

我国现有的司法途径也难以实现环境保护的目标，一方面是由于我国现有的民事、行政诉讼制度中存在不利于环境保护的诸多缺陷，另一方面，即使没有前述缺陷，现行的诉讼制度在本质上也难以实现环境保护的目的。

环境公共利益是一种人类共同利益，其主体只能是全人类。而在环境利益遭受损害的现实中，其致害主体和受害主体都具有广泛性，是所有的人。环境损害的至害人不仅有自然人、私法人以及公法人，还有广泛的非法人组织，正是这些人的相互作用最终导致环境损害的发生。虽然在大多数情况下，环境损害都表现为由广大的公司、企业及政府的环境行为直接造成，但这些环境行为的背后都隐藏着更广泛个人的动因。个人的消费需求是企业生产的直接动因，政府组织开发利用资源的行动也是为了更好的满足广大人民的各种需求。只要生活在地球上，人们对自然就有永无止境的各种需求，与此同时也不停地影响自然的生态环境，影响的程度随着人口的增多和科技的发展而日益加剧，最终超出自然环境本身的承载能力，造成环境损害。所以，正是由于所有人的需求及活动而造成了环境损害的发生，所有人都是环境损害的致害人。而环境损害对人类整体的生存构成了确确实实的威胁，其所损害的是全体人类的环境利益。环境损害受害主体的人类整体性是生态环境本身

1的整体性与不可分性使然。“整个地球是一个大的封闭系统。”“环境的整体性不会因行政区划的2改变而改变，不会因国界的变更而变更。” 局部的环境损害也许没有让我们紧迫的感觉到整个人类都是受害者，但是全球性环境危机的到来让我们确确实实感受到我们每一个人都是环境损害的受害人。生态系统的整体性与不可分性把人类整体紧密地联系在一起，无论我们能否感受到环境损害的发生，每一个环境损害都确确实实侵害了人类整体的环境利益。在这种“一切人”对“一切人”的损害中，致害人和受害人在很多情况下是不能够被特定化的，臭氧层空洞以及酸雨对人类造成的 1 [美]V.F.韦斯科夫：《人类认识的自然界》，转引自《环境法新视野》，吕忠梅著，中国政法大学出版社2000年版，第4页。2 徐祥民：《环境法学》，北京大学出版社2005年版，第33页。损害就是最有力的证明。

而我国现有的民事和行政诉讼的提起都是建立在致害人与受害人明确特定的基础之上的，所保护的是特定人的人身与财产利益，所制止和惩罚的是侵害人身、财产利益的特定行为的具体行为人。这就决定了我国现行诉讼法制度不能有效阻止环境侵害行为，从而达到保护环境的效果。

我国《民事诉讼法》第108条第1项规定:“起诉必须符合下列条件:(一)原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”这样，有权提起诉讼的原告只能是受害者本人亦即实体权利关系人，而环境公益的一个重要特点就在于它是一种比较抽象的社会公共利益，任何单位和个人没有专属享用权，无法提起环境公益民事诉讼。不仅如此，由于遭受的环境侵害大多是“间接的”和“无形的”。因此，难以确定一个直接、具体的受害者担当原告。虽然《民事诉讼法》第15条规定:“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位和个人向人民法院起诉。”但“支持”意味着社会团体的作用是辅助性的。一个得到环境行政机关行政许可的森林采伐行为危害区域的生态安全时，如果所有潜在的受害者在环境社会团体的支持下仍然不敢提起排除危害之诉，环境社会团体作用的局限性就表现出来了。

并且，民事诉讼的事后补救性质与环境公益的价值不可衡量性及其损害后果难以恢复性甚至是不可逆转性不相协调。在民事诉讼中，除了消除危险、排除妨害之诉以外，其余都是对损害后果的补偿救济。而消除危险、排除妨害之诉讼请求适用于对自己“专有物”的保护，无法适用于环境这一公共物品，也即环境公益。环境损害直接客体即环境利益的价值不可衡量性以及后果的难以恢复性，直接决定了保护环境只能走预防的道路，应阻止环境损害的发生，而不能够等到环境损害发生以后再进行救济。环境利益是人类一切利益存在的的基础和源泉，是人类生存、发展并走向文明的必不可少的根基，如果人类失去了环境利益，人类也就失去了立命之本，更不用提发展与文明了，其他所有的利益对人类也将失去任何意义，皮之不存，毛之焉附？人类也会处在崩溃与灭亡的边缘。环境损害的内容，无论是自然的资源价值损害、生态价值损害、精神价值损害还是生物多样性的减少和丧失以及残忍对待动物，1哪一项都无法用金钱来衡量，再多数量的金钱也无法表示人类环境利益的损害。很典型的例子就是全球臭氧层空洞的出现可以折算为多少数量的金钱？一个生物物种的灭失又能用多少金钱来表示？用金钱的数量去衡量人类环境利益的损失只是自欺欺人的一厢情愿罢了。并且，在正常的生态系统中，虽然能量的流动和物质的循环连续不断，但是在一定时期内，生物与环境以及各种生物之间会保持着一种相对稳定的状态。也正是由于生态系统内部不断的循环与流动，才能使得环境本身具有一定的张力去应对和容纳来自系统外部的各种影响，只要各种影响的合力不超过生态系统自身的张力，生态系统就能够继续经过不断的循环与流动而保持相对的稳定状态。否则，生态系统的相对稳定状态就会被打破，生态系统的结构遭受破坏性改变，生态系统的各种功能急剧衰退，造成生态环境的损害。也正是由于生态系统自身具有应对一定程度的外界影响的张力，才导致大多数生态环境损害都不是及时显现的，而是经由相当长时间的不断积累和相当广范围的物质循环与流动的积聚，才最终导致环境损害。再加上人类科学技术以及人类认识本身的局限性，有些环境损害已经在某个局部发生但人们还不能及时发现，导致这种长时性和广泛性更加明显，使环境损害后果的显现具有缓发性。但是环境损害后果一旦显现，往往就难以消除和恢复，甚至是不可逆转性的。如物种的灭失、臭氧层空洞的出现等都是不可逆转的生态环境损害，重金属造成的污染以及地下水的污染等也都是难以消除和恢复的。而事后补偿的救济是以损害结果的存在为前提，要求被救济的损害可以量化，并且最重要的是被救济的损害可以通过补偿救济得以恢复到无害的程度。这些很明显都与生态环境损害的无法量化性和难以恢复性、甚至不可逆转性相矛盾。通过事后的补偿救济去保护生态环境，尤如缘木求鱼，无果而终，最后只能导致生态环境进一步恶化。

我国《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这意味着原告必须是与具体行政行为有直接利害关系的公民、法人和其他组织。“直接利害关系”是指与具体行政行为有法律上的权利义务关系，“法律上的权利义务关系”意味着原告必须是被侵害的实体性权利的享有者，且这种权利必须被原告“专属性”或“排他性”地享有。而许多环境因素，如清洁的大气、洁净的水等属于典型的“共用”或“公有”的“财产”，河流属于国家财产，任何单位和个人没有专属享用权。因此按照我国《行政诉讼法》的规定，原告不能对导致污染和破坏公共环境的非处罚性具体行政行为提起行政诉讼。《环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”“控告”除了包含向人民法院提起民事诉讼的方式之 1 徐祥民、巩固：《环境损害中的损害及其防治探析》，《社会科学战线》2007年第6期。外，还包括向有关的国家机关告发一般违法与严重违法的事实或嫌疑人，要求依法处理的行为，但是对于向哪一国家机关告发、采用何种控告方式等问题则没有进一步明确，因此不具可操作性，有必要由单行的环境立法加以解决。基于此，新修正的《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》就明确地对环境行政控告权进行了阐述。如《水污染防治法》第5条规定:“因水污染危害直接受到损失的单位和个人，有权要求致害者排除危害和赔偿损失。按照该规定，如果环境行政机关的非职权行为造成了环境损失或危险，侵犯了他人的环境权益及与环境权益相关的其他权益，环境危害的诉讼救济权只能通过要求排除危害或/和赔偿损失的民事诉讼方式来行使；如果环境损失或危险是由环境行政机关的具体行政行为造成的，那么环境危害的诉讼救济权只能通过要求排除危害或/和赔偿损失的行政诉讼方式来行使。但是，这一规定没有明确界定“损失”二字的含义。从法理上讲，“损失”不仅包括实质性的损失，还包括视觉和精神感受等非实质性的损失。那么人民法院能否受理非实质性损害的环境行政诉讼案件呢? 我国的《行政诉讼法》和专门的环境立法都没有做出规定。要解决这个问题必须先解决非实质性损害的参照标准以及公民、单位在视觉、精神感觉等方面的忍受限度等问题。由于这些问题目前没有得到解决，各级法院均没有受理这类案1件。但无论对这种“损失”作何种解释，也无论它包括什么内容，即使可以涵盖非实质性损失，则其前提条件就是环境本身已经遭受了损害，环境公益的损害已成事实。在这种情况下再去提起任何类型的诉讼，包括行政诉讼，都有可能不能够有效保护环境公益。

1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》第10条和2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第10条规定:“„„建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”如果社会团体和与环境行政行为没有直接利害关系的公众的作用仅局限于检举和揭发环境违法行为，那么在环境污染和生态破坏的受害者基于外在的行政压力或经济原因不敢或不能提起环境行政诉讼，且环境行政管理机关及有关的职权机关也没有纠正该违法行为时，危害或可能危害环境的行政行为就不可能得到有效的法律审查和控制。虽然我国已经有社会团体支持民事起诉的法律规定，如《民事诉讼法》第15条规定:“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位和个人向人民法院起诉。”但是对于社会团体支持行政起诉以及环境社会团体能否代表其成员提起环境行政诉讼的问题，我国的法律则没有涉及。并且，《行政诉讼法》第12条第2项规定:“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:„„行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。”在市场化的进程中，地方行政机关为了本地或某些单位或个人的利益，制定、发布具有普遍约束力的决定、命令损害环境公益的现象不可能杜绝。

如果对我国现有的行政诉讼法律制度中不利于环境保护的部分进行修改，使其完全能够满足保护环境公益的需要，这样虽然既可以在形式上保持行政诉讼法的统一完整性，而且在实质上也达到了环境保护的目的。但是，这些完全为了保护环境公益的内容，在实质上已经不是传统行政诉讼法律制度的内容了。虽然从最终意义上讲，环境公益与个人的私益是相符合的，保护了环境公益就是对所有人利益的保护。但从目前的现实意义上来看，保护环境公益的行为大多都是与私人的经济利益相矛盾，要保护环境公益，就必须对个人的私益进行一定的限制，使其不与环境公益相冲突。传统行政诉讼法的目的就是为了保护个人权利免受行政公权力的侵害，但如果把纯粹为了护环境公益的行政诉讼纳入到为了保护私人利益的传统行政诉讼法中，由于二者的法律目的截然相反，难以保证传统行政诉讼法律制度自身的协调一致性。法律的目的是法律价值的直接体现，是一部法律的总纲，法律的原则与条文都是围绕着法律目的而进行展开并服务于法律目的，所以，在同一部法律中不可能存在两个或两个以上截然相反、相互矛盾的目的。并且，传统的行政诉讼主要是通过对具体行政行为进行司法审查的方式保护个人利益。一方面是为了保护救济因行政主体的具体行政行为而直接遭受人身、财产损害的公民、法人以及其他组织，另一方面，行政诉讼同时也发挥着权力制衡的作用，使司法权对具体行政行为进行审查。即使我们认为随着我国法治水平的不断提高，抽象行政行为最终会纳入司法审查的范围。但由于司法权本身的局限性，其不可能代替行政主体对复杂社会事务进行管理，这也就决定了无论行政诉讼的可诉对象是具体行政行为还是抽象行政行为，法院审查的只能是行政行为的合法性，对于违法的行政行为责令行政机关作出或法院自己作出补救措施，对于合法的行政行为，法院则无权干涉。而现实中，除了违法行政行为对环境公益造成损害外，许多造成环境损害的行政行为都没有违反法律法规的规定，如大型水利工程的修建、核电站的建设 1 常纪文：《我国环境公益诉讼立法存在的问题及其对策》，《现代法学》2007年第5期。等等。对此，保护个人利益的传统行政诉讼制度无能为力。所以，传统行政诉讼制度没有足够大的张力去容纳为了保护环境公益而进行的行政诉讼，后者已经属于新的诉讼制度。同理，专门为了保护环境公益而进行的民事诉讼也应属于新的诉讼制度。这一点也可以从我国部分法院专设环境庭的体制改革尝试中初见端倪。

尽管我国刑事诉讼法明确规定，检察机关代表国家对侵害国家社会公共利益的行为提起诉讼。但是，由于环境犯罪的特殊性，适用现行刑事诉讼法在很多情况下难以有效地追究大量的侵害环境公益的犯罪行为。现行刑事诉讼法的立案标准过于严格，可能会致使大量的污染环境或破坏环境的犯罪案件被法律排除在外。由于环境犯罪具有不同于普通刑事犯罪的诸多特质，如潜在危险性、因果关系难以判断、危害过程复杂等，根据现行的法律规定确定环境犯罪案件的级别管辖，环境犯罪案件就有可能难以得到有效的追究。根据我国刑事诉讼法的规定，公诉案件的起诉权属于人民检察院，自诉案件由被害人提起，其它机关和个人都无权提起诉讼。环保机关不能直接提起诉讼，只能向公安、司法机关举报，最终决定是否立案的却是不具备专业知识的公安机关。就我国现行环境刑法的规定来看，大部分环境犯罪的追诉时效为10年，少数情况下为15年。现行刑事诉讼法和刑法的规定可能会导致大量的环境污染犯罪得不到追究，因为污染环境的犯罪其危害结果具有长期潜伏性，其发案时间常常少则几年，多则十几年、二十几年、几十年。并且，我国现行刑事诉讼制度实行无罪推定原则，对于污染环境类环境刑事案件来讲，这就有可能造成放纵犯罪的恶果。因为当企业在经营过程中污染环境时，常常难以查清该企业究竟是利用何种生产方法危害环境的。我国《环境保护法》第43条和第45条分别规定了两类环境刑事法律责任。其中第43条规定：“违反本法规定，造成重大环境污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对直接责任人员追究刑事责任。”第45条规定：“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”与此类似的刑事责任在我国其他环境保护法律法规中也有规定，如：《海洋环境保护法》第91条和第94条、《大气污染防治法》第61条和第65条、《水污染防治法》第57条和第58条、《固体废物污染防治法》第72条和第73条、《噪声污染防治法》第62条、《水土保持法》第40条，等等。这些规定与我国刑法的相关规定是一致的，都不是以保护生态环境的健康完整性、预防环境损害的发生为目的的一种刑事责任。污染者承担刑事责任的条件是“造成重大海洋环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果”这与我国刑法中的相关规定如出一辙，刑法中规定的有关环境资源犯罪绝大多数都以“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”、“国家重点保护的珍贵、濒危野生动植物”、“情节严重”或“数量较大”为处罚标准。生态环境损害是生态系统的结构遭受破坏性改变，从而使生态系统的各种功能急剧衰退，某一局部的生态系统具有相对的独立性和完整性，其完整性的改变会造成局部的生态环境损害，这种损害并不一定必然造成人身伤亡与财产损失，这种环境损害也不一定是因破坏国家保护的珍稀动植物而造成的，破坏情节不严重或破坏的数量较小也可以造成这种生态环境损害的发生。所以，环境损害与是否造成人员伤亡和财产损失、与破坏对象是否为国家保护的珍稀动植物、与破坏情节是否严重和破坏的数量较大没有必然的联系。而上述的刑法规定表明：假如没有“造成人身财产损害的严重后果”，即使“污染了环境”，造成了生态环境损害的后果，也未必适用刑罚手段，这显然是为了保护人身和财产，而不是保护生态环境；假如没有涉及“国家重点保护的珍贵、濒危野生动植物”，即使“捕杀”等行为破坏了某一生态系统的稳定，也不一定构成犯罪；假如没有构成“情节严重”或“数量较大”，即使造成某一特定生态系统的破坏，也不一定构成犯罪。所谓的“环境犯罪”，其真正保护的不是环境本身，如此规范也难以起到保护环境的作用。环境监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，导致环境污染损害时，其所获得的惩罚性责任是行政处分，仅仅由于造成环境污染损害不一定构成犯罪，是否构成犯罪，需要根据刑法的有关规定进行确认。我国《刑法》在“渎职罪”中（即第408条）规定了“负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员”的犯罪，但是这一犯罪的构成要件是“发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”，所以，如果没有“财产重大损失或人身伤亡的严重后果”，即使发生“环境污染事故”并造成环境损害的恶果，也不会对负责环境监督管理的国家工作人员定罪。这就意味着按照环境法的相关规定，仅仅造成环境损害的而没有人身伤亡或重大财产损失，环境监督管理人员的失职是不会获得刑事责任的惩罚，只能给与行政处分。这种刑事责任的规定，名义上保护生态环境，实际上保护的则是人身与财产利益，不能充当保护环境的有效武器。

由于刑事诉讼本来就是为了保护社会公共利益而进行的，其各项要件都是由法律直接规定的。要想通过刑事诉讼的途径保护环境，只需要对我国现行的刑事法律以及刑事诉讼法律的有关规定加 以修改，从而体现保护环境公益的目的，这也是为了保护环境公益而进行的刑事诉讼所追求的目标。“环境公益刑事诉讼”实质上就是一种语义重复，不是构建环境公益诉讼制度的重点。环境公益诉讼制度主要体现在环境公益民事诉讼和环境公益行政诉讼上。

正是由于行政手段和现行司法手段难以有效保护环境，才导致我国的环境状况不断恶化，这一点从我国每年公布的《中国环境状况公报》中可以得到比较有力的证明。经过多年的环境保护和治理，直到2007年，我国的环境状况仍很糟糕：1全国地表水污染依然严重，在197条河流407个断面中，劣V类水质的断面比例为23.6%；全国近岸海域一、二类海水比例为62.8%，比上年下降4.9个百分点，三类为11.8%，上升3.8个百分点，四类、劣四类为25.4%，上升1.1个百分点；全国空气质量总体良好，但部分城市污染仍较严重，全国酸雨分布区域保持稳定，但酸雨污染仍较严重；濒危物种数量急剧上升，约有4000—5000种高等植物处于濒危或受威胁状态，占我国高等植物总数的15%—20%，高于世界平均水平；水土流失面积356万平方公里，占国土面积的37.08%，耕地质量退化趋势加重，退化面积占耕地总面积的40%以上；农村环境保护形势依然严峻，生活污染加剧，面源污染加重，工矿污染凸显，饮用水存在安全隐患，生态退化尚未得到有效遏制；等等。这些状况进一步向我们证实了这样一个事实，即仅仅依靠现有的行政及司法手段难以有效保护环境，从而扭转我国环境状况总体恶化的趋势。要想保护环境，不仅要依靠政府的力量，还需要全社会的广泛参与，不仅需要对环境损害后果进行救济，更需要把环境损害消除在萌芽状态，阻止其发生。这就需要有新的制度满足这一要求，而环境公益诉讼制度正适合了这一要求，以保护环境为最终目的。

此外，在现行的环境纠纷处理途径中还有一个不能不让我们提起的途径，那就是环境纠纷行政处理，虽然在一定程度上它能够“以较少的成本是纠纷得以较好的解决”，“节约了诉讼成本和时间”，在客观上也能起到灵活解决纠纷的社会功能，2但其也难以达到有效保护环境的目的。这一点可以从我国逐年上升的环境信访案件数量上得到有力证明。我国2001—2006年《全国环境统计公报》公布的全国环境纠纷信访总数如下：

这样的数字至少可以给我们这样一个结论性启示，那就是环境纠纷的行政处理不能够从根本上解决环境问题，从而保护环境，减少或阻止环境损害的再次发生。它只能够暂时解决人们眼前的人身与财产利益冲突，而不能够消解人身、财产利益冲突背后的更为根本的环境利益冲突。否则，就不会出现由于环境污染愈演愈烈而导致信访案件逐年上升的现象。

第二节 环境公益诉讼制度具有独特的环境公益保护功能

虽然有关国家在环境公益诉讼的具体规定方面存在差异，但他们制定环境公益诉讼制度的目的是明确的，那就是为了有效的保护环境。正是由于这一环境保护的目的，决定着环境公益诉讼制度本身存在一些有利于环境保护的独特措施。如：美国在环境保护法中确立了“公民诉讼”条款，公民可以依法对违法排污者或未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼。为了方便公民进行诉讼,各单行环境法规还规定了较完备的相关条款。为了减轻原告的诉讼费用负担,鼓励公众对行政机关进行 12 《2007中国环境状况公报》

徐祥民主编：《环境法学》，北京大学出版社2005年版，第565页。监督,《清洁空气法》规定法院可决定诉讼费用(包括合理数额的律师费和专家作证费)由诉讼双方的任一方承担。美国环境法中的公民诉讼在性质上属于公益诉讼的一环。美国公益诉讼的原告资格从“法律上的权利者”扩展到“实际上的损害者”。最初法院拘泥于所谓“法律上的权利”原则，除非原告能积极证明其法律上保障的权利已经或正遭侵害，否则欠缺原告适格。随后，法院面对有关公益的争执日益增加，将“法律上的权利”放宽为“实际上的损害”,不以法律上保障的权利受侵害为条件。加拿大《环境保护法》规定公众、个人都可以对环境违法行为提出调查请求,如果部长调查后未采取适当行动,可以对违法者提出属于公益诉讼的环境保护诉讼,要求法院判令停止损害；因环境违法行为遭受人身财产损害的,则可以通过民事诉讼要求损害赔偿。加拿大的安大略省的《环境权利法案》（EBR）在此方面走在前列。它确立了宽松的起诉资格，每个人都有权因他人有破坏公共资源的行为或者是个人或他们的财产受到了导致环境破坏的公共妨害行为的影响时而起诉他，起诉资格没有必须受到某种直接损失的限制。EBR通过很多途径给公众起诉的机会。任何两个安大略省居民如果认为某人的行为违反了EBR的有关规定，则可要求有关部门展开调查。如果该调查申请是正当的，有关部门在调查后会站在此人的立场上提出诉讼。当某人违法行事导致公共资源遭受破坏或即将受到破坏，而政府又没有采取行动时，公众可以去法庭提起诉讼。EBR还提供了法定监察措施对抗给安大略省公共资源带来严重危害的环境违法行为。

环境公益诉讼制度的独特措施正彰显了其在环境保护方面的独特功能，能够对各种环境损害行为及早发现并及时制止，把环境损害消除在萌芽状态。首先，环境公益诉讼有助于实现司法权对行政权的监督制约，纠正和预防政府在环境保护中的“失灵”现象。上文我们已经论述，政府由于自身的人力有限、理性有限以及监督不力等原因造成了政府在环境保护中的“失灵”现象，对此，环境公益诉讼制度可以有力地加以预防和控制。一方面，环境公益诉讼主要是针对政府的环境行为而进行的。无论是政府的抽象行政行为还是具体行政行为，只要其违反了法律的相关规定，并可能对环境造成损害，而无论其是否已经给环境造成损害，都可以作为环境公益诉讼的对象诉请法院对此加以司法审查。这样，就可以促使政府机关依法行政，积极对待自己的法定职责，从而有效地预防和制止环境侵害行为。在我国“环保靠政府”的情形下，人们习惯上认为只要解决了政府机关的不作为问题，环境保护难题就会迎刃而解，其实对环境利益影响更深远涉及面更广的往往是国家机关的作为。众多的政府行为对广大范围内的生态环境产生重大的影响，需要对政府的环境行为进行更为广泛的司法审查，以有效保护环境。另一方面，环境公益诉讼制度可以充分发挥广大社会公众的监督作用。可以提起环境公益诉讼的原告主体一般都很广泛，这样广泛的社会主体可以有效监督各种类型的社会主体的环境违法行为。环境污染或环境破坏行为所引起的损害具有特殊性，可能引起对环境的损害和对人的损害的双重后果，而对人的损害是通过环境媒介产生的。环境作为一种典型的公共物品，与每个人的利益都密切相关，从理论上讲，只要有导致环境公益发生危险或损害的行为，任何人都可以提起诉讼，对其加以制止。

其次，环境公益诉讼不仅可以像传统诉讼制度一样对环境损害加以补救，更重要的是其能够对环境损害加以有效的预防，以实现环境保护的目的。一方面，在环境公益诉讼中，原告的请求，不是要求被告对所受损害的简单的金钱赔偿或恢复原状，而是要求其采取有效措施防范环境损害结果的发生，避免或减轻损害的出现和扩大；甚至要求国家修改、变更有关政策和事业规模，禁止从事损害环境的生产、经营和建设等活动。也就是说，环境公益诉讼的请求内容已经不仅针对过去已发生的事件采取救济措施，还具有指向未来、防止或减轻环境公益损害结果发生的意义。因而提起环境公益诉讼的请求更重要的就是禁止令状、停止侵害及排除妨碍和宣告性判决，而非损害赔偿。另一方面，与私益诉讼相比，公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有环境损害的后果发生，只要能根据有关情况合理判断有环境公益损害的潜在可能，亦可提起诉讼，要求违法行为人承担相应的法律责任。这样就可以把环境违法行为消灭在萌芽状态，防止环境损害后果的发生，从而有效地保护环境。

再次，环境公益诉讼可以促进或形成环境保护政策。环境公益诉讼中，对立的利害关系具有公共性，当事人的主张体现的是整体性和普遍性利益，因此其波及的范围呈现广域化和规模化的特点。原告的请求不是要对原告进行金钱赔偿，而是要求停止某种对环境造成威胁的行为，甚至是要求通过法院的禁止令或宣告性判决来影响和改变环境公共政策。其裁判效力不仅直接拘束本案的诉讼当事人，而且对未参加诉讼的一般公众也产生拘束力和引导力，其他公民或团体不得以同样的理由再次提起诉讼。正是这种裁决的扩张效力，环境公益诉讼起着形成或促进环境保护公共政策的作用。

最后，环境公益诉讼为公众参与环境保护提供重要途径。环境保护目标的实现离不开社会公众的广泛参与，这一点已经为世界各国的环境保护实践证明。随着民主法治进程的加快，公民的参政 意识和对国家机关的监督意识都日益增强，人们逐步认识到，国家公权力来源于公民权利并且国家公权的运行是为实现公民权利服务的。同时法律由个人主义的权利本位观开始向社会本位观转变。这种权利本位观的转变要求国家在管理社会公共利益的同时，赋予公民向国家请求保护其各种社会利益的权利。而环境公益诉讼则是社会公众参与环境事务的一种重要方式，因为相对于其他参与方式而言，司法诉讼是最直接、最有效的方式，也是最终的解决手段。并且环境公益诉讼从制度上强化了对环境公益的保护。我国一直将国家作为环境保护的重要主体，国家采取必要的权力和手段以实现对环境公益的保护。然而，现代社会日益复杂，政府的管理有可能忽视环境保护，并且一些环境侵害行为不具有违法性，政府在做出利益衡量时，很有可能为了发展经济而牺牲环境，从而直接损害环境公益。因此，为了保证环境公益目标的实现，必须发动社会公众的力量以弥补和制约国家权力，通过社会公众提起环境公益诉讼以最大化地实现对环境公益的保护。

此外，环境公益诉讼制度也有利于对广大民众人身、财产利益的有效保护。最明显之处就是通过对原告主体资格的扩大来增强原告的地位，促使双方主体地位的平等化。并且，还通过对举证责任与证明责任的重新分配、诉讼时效期间的延长等制度，以加大对公众环境利益的保护力度。

第三节 我国现实中已有为环境公益进行诉、审的基础和需求

过去在我国高度集权的计划经济体制下，“国家至上，大公无私”是国人的最高价值取向，公民的个人利益和社会利益被大一统的国家利益所淡化以至于被消解，作为群体利益代表的社会团体的功能萎缩，其社会权力的潜能远未充分发挥出来。在社会主义市场经济条件下，我们有必要更新观念，对社会利益的概念进行机制性重塑。赋予社会利益以新的内涵，需要我们摒弃传统的国家优位的法理念，从而转向社会优位理念。中国30 年来的改革开放已开始动摇国家权力一统天下的局面，在国家与社会一体化的格局转变为国家与社会互动互补的时代，出现了极其多样化的利益群体，以及代表他们利益的社会团体，遍布社会的各种民间组织与非政府组织，其拥有的大小不等的社会权力的影响力与支配力也无处不在。允许这些团体根据法律提起维护公益的诉讼，与当代权利多元化和社会化趋势正相契合。

随着经济的发展和社会的进步，公民的环境法律意识也在不断提高，人们不再仅仅满足于物质生活的富足，也在逐步要求生存环境质量的提高。公民法律意识的提高作为法律发展的外部动力，也在积极推动着法律往更加完善的方向发展。随着公民环境法律意识的提高，众多的环保团体建立并发展起来，比较著名的有中国环境科学协会、中国野生动物保护协会、中国可持续发展研究会、中华环保基金会、自然之友等。通过这些团体，公众可以更全面、更有效地参与管理环境事务。这些团体将一定范围内个人的力量聚合起来，并与公民个体一起奠定了环境公益诉讼的群众基础。赋予公民及环保团体诉讼的权利以维护环境公益是我国的现实所需。

首先，公众环境法律意识的提高为实行环境公益诉讼提供了坚实的社会基础，环境公益诉讼制度也是公众环境法律意识表达的必要途径。公众的环境法律意识是环境法律制度的深厚土壤和根基，对于环境与资源的保护起着至关重要的作用。如果欠缺这一沃土和根基，环境法律制度不过是徒具法律形式的外壳，势必缺乏深厚的社会基础。环境公益诉讼需要广大公众的参与，这就要求他们要有较高的环境保护意识，这样才能有效地参与到环境保护当中来。随着政府环保宣传的坚持和普及，民间环保团体不断发展，公众的环保意识得到前所未有的提高，这些都为环境公益诉讼制度的推行创造了良好的条件。

2001年，由中国环境新闻工作者协会主办、联合利华（中国）有限公司协办、北京大学中国国情研究中心设计完成的“联合利华杯公众环境意识调查”结果显示，我国公众具有很高的整体环境意识，并热衷于参与环保活动。在回答“当前世界面临的最重要问题”时，65％的被调查者认为环境污染问题最重要。在对环境的关注程度上，男性高于女性；年轻人，尤其是在校学生高于其他年龄层；城市居民高于农村居民。调查还显示，人们对直接影响自己生活的环境污染问题最为关注，而对远离自己生活的生态环境问题关注不够。城市居民最关注空气、噪音以及工业污染，而农村居民则更关注水污染、土壤污染以及生物多样性的减少。大多数的被调查者认为，解决中国的环境问题，最重要的是加强环保执法力度和强化环保教育。在询问被调查者“谁在保护环境方面起最重要的作用”时，回答依次是公民个人、地方政府、中央政府、企业和民间环保组织。这表明相当一部分被调查者的环境意识具有较强的自主性，对政府的依赖性逐渐淡化，这对于公众自觉提高环境意

1识和自觉参与环保活动具有重要的意义。

2006年初，中国社会科学院社会学所受国家环境保护总局的委托开展了“全国城市公众环境 1 《光明日报》2001年5月27日。意识调查”。调查采用社会学和心理学研究方法，依据随机抽样，在全国7个省、市、自治区和直辖市共进行1000余份问卷调查，调查对象有政府机构人员、城乡居民、非政府环保组织人士和新闻媒体工作人员。调查内容涉及基础资料、环保知识、环保习惯、环保价值、环保意识和环保评价。从调查结论可以看出，随着我国经济社会的不断发展，人民生活水平和生活品质得到提高，人们的环境保护意识也不断增强，国家出台了环境保护的法律法规，新闻媒体加强了环境保护的宣传力度，各级教育机构强化了环保教育内容，社会各界发挥了环保的监督作用，环境保护得到社会各界的重视。现在公民、社会团体、政府运用法律来解决与环境有关的新问题的自觉性己经明显提高了，一些普通公民对环境公益特别关注，而且还在体制层面提出了对建立环境公益诉讼的意见，引起了很多部门对环境公益诉讼的关注，这些都说明公民的环境意识和法律意识已经上升到新的台阶。

据新华网统计数据表明，在2008年全国“两会”召开之际，我国公众的环境意识有了明显提高，积极主动参与环保成为众多网民的心声。回顾以往的“两会”民声调查，环境保护并不总是百姓关注的热点话题。随着2006年“十一五”节能减排约束性目标的提出，公众对环境保护和节能减排的关注日益升温。新华网2008年“两会”调查的网友投票结果显示，16项需要“两会”重点讨论解决的工作中，环境保护位列第七。在新华网2007年“两会”专门针对环保问题的系列调查中，在“哪些措施对于治理环境污染和防止能源浪费最有效”4个选项中，有近50％的网民选择了“完善立法，加大执法力度，赋予环保主管部门更多实权，集中打击环境违法行为”，排在第一位。在“谁应当在今后的环保工作中担负更多的责任”的4个选项中，近65％的网民选择了“地方政府和地方环保部门”，排在第一位。在新华网2008年“两会”关于环境问题的调查中，对于“应采取哪些措施保护我们的环境”的提问，选项“倡导全民环境观念”的投票率超过“政府加大环保投

1入”，位列7个选项中的第四位。

公众环境法律意识的提高伴随着不断有环境公益诉讼案件被提起，如：2000年青岛市民告青岛市规划局案；2001年施建辉、顾大松诉南京市规划局案；2002年陈法庆告杭州市余杭区环保局行政不作为案；2003年金奎喜状告杭州市规划局案；2005年陈岳琴律师与北京市园林局就华清嘉园小区绿化工程竣工验收行政诉讼案；2005年12月汪劲、贺卫方等诉中石油案；等等。

其次，民间环保组织的大量出现，及其社会权力的影响力与支配力的不断增强，也为我国建立环境公益诉讼制度提供了群众基础。环境保护作为一项公益性的事业，是以保护环境这种人类“共同财产”为主要目的，它一方面离不开政府的管理和宏观调控，另一方面更离不开公众的广泛参与。世界环保事业的最初推动力量来自于公众，没有公众参与就没有环境运动。公众环境诉讼请求权是环境保护公共参与原则的重要内容，环境诉讼是公众参与环境保护和管理的重要途径之一。当政府、单位或个人实施的违法行为造成环境污染或破坏时，如果不能提起诉讼或没有人提起诉讼，不仅会使公民的人身和财产权益受到侵害，同时也会使环境遭到损害。国际环境保护运动的实践已经证明，环保组织无论是在推动环境法的制定还是在参与环境管理、监督环境法的实施中都发挥了不可替代的作用，特别是当政府和污染者、破坏者不愿消除环境污染或者为受害者的公众提供充分的保护或者救济时。个人面对势力强大的环境污染者无能为力时，环保组织可以代表公民个人或公众，采取各种合法的措施，如提起环境民事公益诉讼等，保护公民合法的环境权益。

2005年7月至12月，中华环保联合会首次在全国范围内组织开展了“中国环保民间组织现状调查研究”工作，并于2006年4月22日发布了《中国环保民间组织发展状况报告》。根据这份报告，截至2005年底，我国共有各类环保民间组织2768家，其中，政府部门发起成立的环保民间组织1382家，占49.9%；民间自发组成的环保民间组织202家，占7.2%；学生环保社团及其联合体共1116家，占40.3%；国际环保民间组织驻大陆机构68家，占2.6%。现有从业人员22.4万人，2其中全职人员6.9万，兼职人员15.5万。

由于政府的大力扶植，我国环保民间组织近年来发展迅速，截至2008年10月，全国共有环保民间组织3539家，比2005年增加了771家。根据中华环保联合会发布的《2008中国环保民间组织发展状况报告》，截至2008年10月，全国共有由政府发起成立的环保民间组织1309家，学校环保社团1382家，草根环保民间组织508家，国际环保组织驻中国机构90家，港、澳、台三地的环保民间组织约250家。报告显示，草根环保民间组织数量增长尤为明显，三年来增加了近300家，比2005年增长近一倍，北京、广东、湖北、云南、西藏、新疆等地的草根环保民间组织发展尤为迅速。报告列举了近年来环保民间组织的发展状况，指出环保民间组织的办公条件有所改善，55.2% 12 http://，环保部网站。王晓芳、吕威龙：《对我国环保民间组织发展环境的法社会学审视》，http://，环保部网站。

2008年10月，长沙首起检察机关以原告身份起诉的环境公益诉讼案有了结果——由望城县人民检察院主办的这起环境污染公益诉讼案中，望城县坪塘镇花扎街村的49户村民，获得了坪塘水泥厂灰尘、振动、噪声污染补偿款共计62538元/年。2007年底，周某与十余名村民一起到该水泥厂索要“灰尘费”。因未找到工厂负责人，周某一怒打碎该厂一楼大厅内价值3600元的花瓶。今年3月24日，周某被望城县公安局以涉嫌故意毁坏财物罪移送望城县人民检察院审查起诉。案发后，周某与工厂达成和解，工厂要求对周某从轻处理。4月28日，望城县人民检察院依法对周某作出不起诉决定。但细心的办案检察官从这个案子中间发现环境污染问题，他们认为有提起公益诉讼的可能。后经望城县环境监测站监测，该厂生产水泥的噪声、振动、空气污染已超过相关环境法标准的最高限值。5月21日，望城县人民检察院以起诉机关（原告）的身份，就该水泥厂环境污染一案向望城县人民法院提起了环境污染侵权公益诉讼。在法院的主持和参与下，望城县人民检察院遂与坪塘水泥厂签订了和解协议书，被告按望城县环境保护局制定的环境污染补偿标准增加10%后予以补偿，在协议生效后15日内补偿到位。3 2007年12月27日，贵州省第一起跨行政区划环境公益诉讼案开审，清镇市法院环境保护法庭当庭判决，被告贵州天峰化工有限公司应立即停止其磷石膏尾矿废渣场对环境的侵害，并采取相应措施消除对环境的影响。经审理查明，被告方是一家磷化工企业，其生产厂区位于红枫湖饮用水源保护区范围内。该企业投产10余年以来，每年产生的磷石膏废渣堆放总量已有200万吨至300万吨。但该公司没有采取必要的防水、防渗及相应的废水处理措施，磷石膏尾矿库的渣场渗滤液均通过地表、地下排入红枫湖上游的羊昌河。法院审理认为，原告是负有依法管理红枫湖水资源的社会公共职责的政府职能部门，红枫湖是贵阳市的主要饮用水源。在不特定的人群遭受环境污染侵害的情况下，为维护民众利益，原告有权提起环境公益诉讼，寻求法律救济。被告在没有修建足够环保设施的磷石膏尾矿库渣场堆放磷石膏废渣的行为，已侵害了羊昌河流域附近居民以及百万贵阳市民的利益，其行为构成了侵权，故原告的诉请应当予以支持。被告应立即停止堆放新的磷石膏废渣，同时采取合理措施，建设相应的渗滤回收装置，以尽可能的阻挡磷石膏废渣向外渗滤。此外，被告还应当尽快按照已经制定的整治方案尽快排除该废渣场对环境的影响，法院酌定被告排除妨碍、消除危险的期限为３个月。4原告黑龙江省鸡西市梨树区人民政府诉被告鸡西市化工局、沈阳冶炼厂环境污染赔偿一案，鸡西市中级人民法院一审审理认为，沈阳冶炼厂与鸡西市化工局绥芬河办事处以协议方式将有毒工业固体废渣非法转移，致使梨树区政府辖区内的环境受到严重污染，鸡西市化工局、沈阳冶炼厂构成共同侵权，应共同承担民事责任。鸡西市中级人民法院一审判决：被告沈阳冶炼厂、鸡西市化工局赔偿鸡西市梨树区人民政府环境污染补偿、治理等费用275万余元。一审判决后，被告鸡西市化工局、沈阳冶炼厂以鸡西市梨树区人民政府不是环境污染的直接受害人，不具有民事诉讼主体资格等为由上诉至黑龙江省高级人民法院。黑龙江省高级人民法院审理认为，梨树区人民政府不具备民事诉讼主体资格，其起诉不符合法定的起诉条件，二审裁定驳回梨树区人民政府的起诉。终审判决后，梨树区人民政府不服，以沈阳冶炼厂、鸡西市化工局造成环境污染侵害的是梨树区人民政府辖区内的土地、公路、水源及人身安全，梨树区人民政府作为原告符合有关法律规定等为由向黑龙江省高级人民法院申请再审。黑龙江省高级人民法院再审过程中出现了两种不同的意见：第一种意见认为，《中华人民共和国民法通则》第124条规定：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”这里的“他人”显然是指环境污染的直接受害者，而梨树区政府并非是直接的受害者，且该项污染尚未出现人畜伤亡等直接损害后果，故梨树区政府不应成为本案的原告；依照环境保护法的有关规定，应由环境保护行政主管部门处理。第二种意见认为，梨树区政府作为 上述这些情况可以表明，我国现实生活中已经存在为保护环境而进行起诉和审理的需要，当前的重要任务就是为这种现实需求给予法律制度上的确认，并提供满足这种现实需求的法律诉讼途径，即尽快确立我国的环境公益诉讼制度。

行政公益诉讼原告资格 篇6

一、背景概述 随着我国经济建设的日益繁荣，逐渐完善的市场经济体制也带来了许多价值观念的转变。以往不被人们重视的如环境保护、社会保障、公共工程建设等问题也越来越受到人们的关注。似乎不知从何时起只顾自我温饱的中国人也开始关心身边的一切与自己似有似无的事了，并且也为此感到快乐幸福了。“公益”渐渐的成为了一个闪耀的词汇，如同每一次明星慈善晚会的华丽服饰一般光彩夺目。这些都表明完善公益诉讼相关制度在中国当下的迫切需要。

公益诉讼的概念可以追溯到古罗马时期。罗马法最早进行了私益诉讼和公益诉讼的区别，据其规定，以保护个人所有权为目的由特定人才能提起的诉讼是私益诉讼；以保护社会利益为目的，除特别规定外，凡市民均可提起的诉讼是公益诉讼。根据被诉当事人不同可以分为刑事公益诉讼、民事公益诉讼、行政公益诉讼。其中行政公益诉讼是针对行政机关侵犯公共利益的一种诉讼。对于我国行政公益诉讼的建立来讲，仍需要进一步的探讨和规范。在对发达国家成熟的行政公益诉讼制度学习和比较之后，才能结合我国的复杂国情制定相关的规范。然而，无原告即无诉讼，行政公益诉讼面临的首要问题是原告资格的确定。

二、国外理论

（一）利害关系学说。利害关系说是将利益作为行政诉讼原告资格取得的核心。即当政府侵犯了法律上的利益，利害关系人就拥有起诉资格。在此法律上的利益被分为“法律上保护的利益”和“法律上值得保护的利益”。利益解释的扩大化使得获得起诉资格的利益主体范围也扩大了。其中特别注重的是经济利益的损害，而无论制定法是否明确保护之。

（二）公共信托与私人检察官理论

1、公共信托理论认为非属私人的水、空气等自然资源和财政税收是国民共同财产，国民通过委托方式由政府管理这些财产，使之为公众所用。这种理论起源于契约社会中国民将部分权利让渡给了国家，以此检察机关作为公共利益的代表有权就行政机关的不法行为向法院提起公益诉讼。

2、私人检察官理论是指允许私人借检察长之名提起公益诉讼。在美国国会为了保护公共利益可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查，国会也有权以法律决定其他当事人作为私人检察官，主张公共利益。

利害关系说使与被诉行政行为有直接、间接利益关系的人可以取得原告资格，然而对于其他没有利害关系的当事人公共信托和私人检察官理论正好是一个很好的补充。从多方面保障了人们参与公益诉讼的途径。

三、对我国行政公益诉讼原告资格制度展望

本人觉得在制定我国行政公益诉讼原告制度之前需要进一步了解和分析我国的国情。任何一个好的制度都是一般性与特殊性相统一的。首先我们是一个发展极不平衡的国家，东西部地区差异大。其次，导致了我国的法治建设也是不成熟的，尤其体现在公民意识的严重缺乏。再次，对于我国的公共利益之界定是不明确的，普遍存在概念混淆不清。这样对于行政机关的行政

行为和公民的诉求都存在模糊界限，不利于维护国家利益和公共利益。

（一）检察机关

在中国当下的大环境中检察机关作为公共利益的代表人向法院提起公益诉讼是大基调。一方面我国宪法第129条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”检察机关作为监督机关自然有义务对行政机关侵犯公共利益的行为进行起诉。另一方面，赋予检察机关行政公益诉讼原告资格的最大优点在于，检察机关能以国家机关的特有身份在诉讼过程中更好地与被诉的行政机关抗衡。这样既节省了司法成本，有利于提高司法效率，且更好的保障了法律监督。但是检察机关在公益诉讼方面应主动还是被动仍存在争议。本人觉得检察机关应该主动进行行政公益诉讼，因为这个过程本身就包含其积极履行法律监督的义务。仅仅是检察机关显然不能涵盖所有的热爱公益的人们的热情。

（二）公益组织

这里的公益组织是指以谋求社会公共利益的非盈利性质的法人如消费者协会、兴业协会、宗教组织等。公益组织是一股潜在的强大力量，在未来的公益诉讼发展道路上会发挥越来越重要的作用。公益组织作为行政公益诉讼原告具有检察官和公民无法替代的一些优势：首先公益组织有条件整合其成员或一定范围内的公众的意愿和利益。毕竟个人的能力、精力及知识是有限的。其次，公益组织作为原告有利于减少当事人过多及公民滥用诉权，从而减少了司法资源的浪费。再次，由于公益组织具有专门的人才和一定的经济基础，所以能保证诉讼的顺利进行。公益组织的组建和发展一定程度上也促进了公民意识的进步。

（三）公民个人

丹宁勋爵曾说“如果有充分的证据证明政府机关或权力机关滥用法律，致使数千人的臣民受到侵害，那么最终这些受害人中的任何人都有权诉诸法院要求执行法律。”可见赋予公民个人行政公益诉讼原告资格是一种应有的权利需求。对于那些持否定态度的人，无非认为公民个人获得行政公益诉讼原告资格会导致滥用诉权、浪费司法资源、降低司法效率。本人认为公民个人的行政公益诉讼原告资格应该有一定的限制，但是绝不能依此就使公益诉讼脱离公民个体。公民作为行政公益诉讼的起诉人，在西方经历了一个“从严”到“放宽”的发展过程。而且我国公益诉讼发展过程中缺少的公民公益意识也需建立在公民个人的司法实践基础上。

我国行政公益诉讼制度的构建 篇7

(一) 行政公益诉讼的涵义

行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为行为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时, 法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。 (1) 在传统行政诉讼理论中, 原告起诉的范围仅仅以与自己权利或法律上的利益有直接利害关系为限。但是, 仅仅以利害关系人来确定行政诉讼原告的范围有时是不充分的。特别是在公共利益受到侵害的情况下, 与行政行为有直接利害关系的人往往是受益者, 他们一般不会提起行政诉讼。另外在某一问题上有最直接利害关系的人, 并不一定代表国家或社会的公共利益, 因此为了保障社会公共利益, 有必要建立行政公益诉讼制度。

(二) 行政公益诉讼的特点

与一般行政诉讼制度相比, 行政公益诉讼具有一下特点:

1. 行政公益诉讼的原告资格

行政公益诉讼的原告是与违法行政行为或不作为行为无直接利害关系的个人、团体或组织。依据我国行政诉讼法第2条和第11条的规定, 能够向人民法院提起行政诉讼的公民、法人或其他社会组织必须与被诉具体行政行为有直接的利害关系。而行政公益诉讼的原告本身并非因为自己的利益受到直接损害为使自己被损害的利益得到救济而向法院起诉。

2. 提起行政公益诉讼的目的

行政公益诉讼中原告提起诉讼的目的往往并不是为了个案救济。虽然个人利益与公共利益是交织在一起的, 但个人利益所受到的间接影响相对于提起公益诉讼所付出的成本来说是无法比较的。

3. 行政公益诉讼判决的效力

行政公益诉讼判决的效力未必仅限于诉讼当事人。在行政公益诉讼中, 依法具备原告资格的人为数不少, 但真正向法院提起诉讼的可能是其中的某个人或某些人, 此情况下, 法院判决的效力并不仅仅局限于诉讼当事人, 而是遍及于所有享有原告资格的个人、团体或者组织。

二、我国建立行政公益诉讼的必要性

(一) 对公权力监督的需要

随着人类社会的发展, 社会关系较之于原始社会、封建社会复杂得多, 出于对此种复杂的社会关系进行管理的需要, 人们把这种管理社会的权力赋予国家, 而国家则将其管理国家和社会的权力划分给各个行政机关, 由行政机关代表国家来行使此种行政管理权。绝对的权力导致绝对的腐败, 要想杜绝此种腐败必须对这种行政管理的权力进行监督。资产阶级提出了三权分立的学说, 意在通过享有公权力的机关之间互相制约来对公权力的行使加以监督, 但是享有公权力的机关之间本是同根而生, 必定有着共同的利益。如果某一享有公权力的机关的某些行为不符合法律的规定或是侵犯了公共利益, 与此机关相联系的公权力机关不一定会对此加以纠正。因此, 用公权力来制衡公权力并不总是一个合适的方法, 这时就需要某些不具有公权力的个人或组织来对公权力加以监督, 并能在享有公权力的机关不作为或违法时采取有效的措施对此种公权力机关的行为加以判断, 督促其正确行使行政权。

(二) 维护公共权利及个人权利的需要

无救济则无权利, 如果法律上规定的权利无法得到实施和保障, 则此种权利只是书面上的权利, 任何人不会对此种权利表示欢迎和向往, 所以只有能切实保障的权利才是真正的权利。法律为每个人规定了一些保障其人身和财产的权利, 这是公民个人生存的需要。单个的个人的权利组织起来就形成一种公共权利 (也可称之为社会权利) , 此种社会权利表面上看来与每一个单个的个人无太大联系, 但是此种权利同样是公民生存所必需的。鉴于个人权利与公共权利之问的交织, 侵犯公共权利的行政行为, 同样是侵犯个人权利的行为, 因此有必要对此加以补救。而且, 随着社会的发展和观念转变, 人们越来越认识到, 两类权利 (社会权利与公民权利) 不是孤立的存在, 人们无法脱离其中的一类权利来抽象地保护另一类权利, 作为整体的人的各种权利具有相互关联性, 以至于其中一类权利的实现程度会不可避免地影响另一类权利的实现。因此, 使社会权利得以实现成为了各法治国家必然的选择, 这就引发了不同国家和地区实现社会权利司法救济的尝试。

(三) 弥补行政管理漏洞的需要

法律具有滞后性使得依据法律进行管理的行政机关的管理活动相对于社会生活来说具有不完善之处。如果行政机关完全依照法律的规定对社会生活进行理, 势必对某些新兴的社会事务因为其法律上的盲点而无依据对其进行管理。因此, 单纯地由行政管理机关对具体社会生活进行管理总会存在漏洞, 这需要采取其他措施来弥补此种漏洞。由公民、社会团体或国家机关对存在此种漏洞的行政不作为或违法作为提起行政公益诉讼, 争取司法上的救济, 从而健全行政机关的管理。

三、建立我国行政公益诉讼制度的若干构想

行政公益诉讼制度是一种与传统诉讼具有质的差别的新型诉讼制度, 是民主制度不断发展的产物, 它在我国的确立需要深入细致的理论准备和一定时期的实践探索。笔者仅从以下几个方面对行政公益诉讼制度的构建提出一些设想。

(一) 行政公益诉讼的受案范围

行政公益诉讼应当与其它有关社会公益的诉讼分开。行政公益诉讼既然属于行政诉讼的一种并适用行政诉讼程序, 应当是涉及有关行政机关的行为的。因此, 行政公益诉讼应当是因行政主体的行政行为而产生的争议, 被侵害的社会公共利益应当是因行政机关的行政行为违法或不作为而造成的。因此, 行政公益诉讼的受案范围应当包括以下几种情况:第一, 行政机关不主动履行法定职责, 损害社会公共利益而无人起诉。第二, 只有受益人没有特定受害人的具体行政行为。将这类案件纳入公益诉讼案件的范围, 由特定机关向法院提起诉讼, 将会使违法行政行为得到及时纠正。第三, 受害人为不特定多数人的具体行政行为。此外, 为了不损害行政权的效率价值, 遵守司法有限审查原则, 还有必要对行政公益诉讼的受案范围作出一定的限制。在开放行政公益诉讼之初, 可借鉴域外的立法经验, 先在环保、同业竞争、消费者权益保护等几个矛盾比较尖锐的领域中引入公益诉讼。同时, 法院也要严把受案关, 把握住维护公共利益这一基本观念。只有在公益确实受到违法行政行为的侵害, 影响到多数公民的合法权益时, 法院才可受理。

(二) 行政公益诉讼的起诉人资格

行政公益诉讼的目的在于保护国家和社会公共利益免受违法行政行为或不作为的侵犯, 因此诉讼的提起者并不要求与被起诉的行政行为有直接或间接的利害关系。从理论上说, 任何个人、组织只要认为某一行政行为侵害了公共利益, 就可以基于对国家和社会的责任感而向法院提起行政公益诉讼。但是提起公益诉讼不仅需要人力、物力、财力, 而且还要具备专业的知识。因此, 起诉人资格可以分为以下三类:第一, 检察机关。检察机关是我国的法律监督机关, 享有对行政机关及其工作人员遵纪守法情况进行监督的权力。检察机关代表公众向法院提起行政公益诉讼正是其行使监督职能的充分体现。而且由检察机关代表公众以公诉人身份提起行政公益诉讼有利于防止滥诉, 并能提高诉讼效率、节约诉讼成本。第二, 社会组织或团体。如消费者协会、妇女联合会等代表某一方面公共利益的社会组织或团体, 为了维护公共利益免遭行政行为的侵害, 有权运用司法救济手段提起行政公益诉讼。第三, 公民个人, 既包括与行政行为有利害关系的公民, 也包括与行政行为无利害关系的公民。鉴于公民个人力量的薄弱, 法律应该赋予他们一定的选择权。与行政行为有直接利害关系的公民, 既可以直接提起行政公益诉讼, 也可以向检察机关检举;与行政行为无直接利害关系的公民, 应首先向检察机关检举, 只有在检察机关不起诉的情况下, 方可提起行政公益诉讼。这种做法不仅保障了公民的起诉权, 而且能有效地防止滥诉。

(三) 行政公益诉讼的费用承担

一方面, 提起行政公益诉讼要花费大量的时间、精力与金钱, 另一方面, 行政公益诉讼主要是为了维护社会公共利益。因此, 为了鼓励与保护普通民众的社会责任心, 原告在胜诉后应得到国家奖励。同时, 我国应借鉴其他国家的做法, 适当减轻公众提起行政公益诉讼所需费用。在立法上, 对诉讼费用的负担应作出有利于原告的规定。如法国, 当事人提起越权之诉时, 事先无需缴纳诉讼费用, 败诉时再按规定标准收费, 并且数额极为低廉, 以此保护公众提起行政公益诉讼的积极性。

(四) 行政公益诉讼原告的法律援助

我国现行的法律援助制度是政府为经济困难的公民和某些特定当事人免费或减费提供法律服务, 以保证其合法权益得以实现的一项法律制度。现行我国的法律援助制度在刑事诉讼中规定得比较具体和完善。行政公益诉讼制度建立后, 法律援助的范围应适当扩大。对私益诉讼进行援助的一个重要基点在于当事人经济困难, 对公益诉讼法律援助则是由于这种诉讼本身错综复杂, 既涉及专业知识, 又包含法律内容, 为常人力所不及。因此, 对于行政公益诉讼的原告也应当提供较多的法律援助。

摘要：行政公益诉讼作为适应现代社会保护公共利益之需要而产生的一项新型诉讼制度, 随着权利由个人本位向社会本位的转变, 行政公益诉讼问题的系统研究将日臻重要。笔者试图通过对行政公益诉讼范畴的全新界定来切入这一领域, 探寻建立行政公益诉讼的理论基础, 从而论述了我国建立行政公益诉讼制度的必要性, 并对构建我国的行政公益诉讼制度提出了几点设想。

关键词：行政公益诉讼,必要性,制度构建

参考文献

[1]白秀, 杨涛.论行政公益诉讼.今日湖北 (理论版) .2007, (3) .

[2]郑贤君.社会权利的司法救济.法制与社会发展.2003 (.2) .

论我国行政公益诉讼制度之构建 篇8

[关键词]行政公益诉讼;必要性;原告资格

[中图分类号]DF813[文献标识码]A[文章编号]1009-9646(2010)07-0033-02

一、我国行政公益诉讼现状分析

随着社会主义市场经济体制的建立和完善,在某些领域行政公益诉讼已经端倪初显。一种情况是公民个人或社会组织可以就选举问题提起诉讼。第二种情况是某些检察机关为防止或挽回国家经济损失而提起的民事诉讼,或者某些其他国家机关代表国家要求给国家资源造成损失的当事人进行赔偿等;第三种情况是某些组织的一部分人可以就与本组织整体利益相关的事由提起诉讼。但是总的说来,我国行政公益诉讼尚处于尴尬境地。关于行政诉讼过程中原告资格的限定妨碍了行政公益诉讼制度的建立。关于行政行为的狭隘界定是制约行政公益诉讼制度建立的另一个原因。

二、建立行政公益诉讼制度的必要性

我国现在正处于转型时期,在建立社会主义市场经济体制的过程中,对公共利益的保护也更加迫切,但公权力的行使过程中违法行政行为或不作为对公共利益的侵害得不到有效遏制,故现实中的很多公共利益的维护因缺乏具体操作性和有效监督而往往成为一种口号。我国目前的三大诉讼对公共利益的保护存在着很大缺失,建立行政公益诉讼是填补法治漏洞的需要。民事诉讼中对公共利益的保护也只能通过代表人诉讼的方式实现,刑事诉讼只能对被侵害且侵害行为构成犯罪的公共利益予以救济,行政诉讼中只能通过对具体的行政行为司法审查来保护公共利益,然而在尚未构成犯罪也未受到行政制裁且也未形成代表人诉讼的侵害公共利益的行为中却出现了法律未能保护到的真空,而行政公益诉讼制度的建立正好可以解决这一不足。

三、我国行政公益诉讼之制度构建

(一)行政公益诉讼的受案范围

行政公益诉讼的受案范围过于狭窄,限制了行政诉讼作用的发挥,究其原因,有立法方面的因素,但更多的却是源自司法实践的惯性。因此,我们认为我国应逐步扩大行政诉讼的受案范围,建立行政公益诉讼制度,同时通过行政公益诉讼制度的建立,进一步拓宽行政诉讼的受案范围,具体来说:(1)扩大公民、法人、其他组织合法权益的保障范围;(2)将部分违法的抽象行政行为纳人受案范围;(3)扩大行政机关不作为、侵害公共利益的受案范围

(二)行政公益诉讼的原告资格

从各国行政诉讼发展的趋势看,行政公益诉讼实质上就是法律上赋予原告拟制的主体资格,依法代表实体上的主体,对行政机关的行政行为提起诉讼,以实现对公共利益的维护。因此,放宽对起诉资格的限制是建立行政公益诉讼的一个核心条件,同时赋予或扩大原告资格的范围需考虑利益关系和成本等因素。根据我国现阶段法治发展水平,《行政诉讼法》应赋予如下三类主体以原告的资格:其一为检察机关。其二为社会组织和团体,其三为公民个人。

(三)行政公益诉讼具体程序的构想与规范

1.级别管辖制度

我国《行政诉讼法》第十四条第三项规定:“中级人民法院管辖本辖区内重大复杂的案件。”笔者认为行政公益诉讼应由中级人民法院管辖,理由是行政公益诉讼一方面牵涉的利益均为社会公共利益,涉及面广、社会影响较大;另一方面行政公益诉讼制度在我国处于探索实验性阶段,由中级人民法院管辖有利于克服行政审判的地方化、行政化倾向,防止某些地方部门对基层法院的审理干扰、设置障碍等问题。

2.诉讼时效制度

我国现行《行政诉讼法》规定:‘公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道作出具体行政行为之日起3个月内提出,法律另有规定的除外。”笔者认为行政公益诉讼不宜规定严格的诉讼时效制度,在现有的法律框架内,由法律专门规定行政公益诉讼时效制度,即只要行政机关作出的行政行为对社会公共利益的现实危险性存在,就允许具有原告资格的主体提起行政公益诉讼。

3.诉讼费用制度

如果仅因为诉讼费用问题而将行政公益诉讼原告拒之门外,则是强迫公民或社会组织放弃对社会公共利益的保护请求,也就违背了设立行政公益诉讼的初衷。

4.举证责任分担制度

‘举证责任的分担是否合理,是公益诉讼能否进行到底并最终获得胜诉的关键。”。为了保障行政公益诉讼的公平、公正和诉讼经济,举证责任应根据具体情况合理分担:(1)由于检察院具有公诉职能,享有侦查权,收集证据处于有利地位,其提起行政公益诉讼适用“谁主张,谁举证;(2)民众和社会团体由于在行政法律关系中处于弱势地位,其提出行政公益诉讼应遵循行政诉讼的一般规则,即以采取举证责任倒置为原则,同时原告需要承担证明被告存在损害公共利益的事实的举证责任。

5.诉讼调解制度

关于行政公益诉讼是否适用调解,理论界理解不一,有学者认为行政诉讼以合法性审查为原则,在具体行政行为的合法与违法之间不存在第三种选择,故没有调解的必要。对此,笔者认为,因为行政公益诉讼的目的是维护公共利益和解决纠纷,促进依法行政,故只要通过启动司法程序的方式促使行政机关纠正了错误,及时、有效地恢复了被侵害的公共利益,完全应当允许在庭审过程中以调解方式结案。

注释:

①李春先,公益诉讼制度之构建探析[J]海南大学学报,2006,(1).

②应松年,行政诉讼法学[M],北京:中国政法大学出版社,2002年版第177页.

参考文献:

[1]梁慧星,关于公益诉讼[M],北京:中国政法大学出版社,2001.

[2]黄学贤,行政公益诉讼研究[M],北京:中国政法大学出版社,2008.

[3]武玉功,公益诉讼制度研究[M],湖南:湖南师范大学出版社,2006.