环境公益诉讼的程序

2024-07-28

环境公益诉讼的程序（精选8篇）

环境公益诉讼的程序篇1

检察机关提起公益诉讼试点工作诉前程序典型案例

时间：2016-01-07 09:13:00作者：徐日丹贾阳新闻来源：正义网-检察日报评论投稿分享到：打印转发

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编者按最高检1月6日召开新闻发布会,通报了检察机关提起公益诉讼试点工作的推进情况,并发布了15个检察机关提起公益诉讼试点工作诉前程序典型案例、5个检察机关提起公益诉讼试点工作典型案例,直观展现检察机关公益诉讼试点工作取得的初步成效。本版刊发诉前程序典型案例,以飨读者。

案例1

吉林省伊通县住房和城乡建设局怠于履行职责案

基本案情:伊通满族自治县人民检察院在履行监督职责中发现,伊通满族自治县生活垃圾处理厂位于伊通开发区河北村北山,地势较高,生活垃圾处理厂边的沟渠与伊通河相连,长约3公里。自2010年起,生活垃圾处理厂未经环保部门验收即投入使用,堆放的所有垃圾均未经无害化处理,对周边空气、土壤、地表水均造成严重污染,污染后的地表径流直接流入伊通河。2015年11月11日,伊通县检察院向该生活垃圾处理厂的主管部门县住房和城乡建设局送达了检察建议书,要求该局立即采取有效措施,停止垃圾处理厂对环境的污染行为。

行政机关整改情况:检察建议发出后,引起当地党委和政府的高度重视,伊通满族自治县人民政府召开专门会议研究垃圾厂的治理问题,并邀请了四位专家进行实地评审。同年11月14日,该县住房和城乡建设局向伊通县人民检察院正式进行了书面回复,提出五项具体整改措施,承诺立即停止垃圾厂的使用,整改期间垃圾一律运往邻县垃圾厂处理,同时立即对垃圾渗液处理设备进行调试,保证2015年12月30日前设备能够正常运转。

案例2

江苏省常熟市环保局怠于履行职责案

基本案情:宜兴市人民检察院在办理潘国良等人污染环境罪一案过程中,发现江苏联侨聚合材料有限公司违反法律规定,在未向常熟市环保主管部门提出申请转移危险废物亦未获得批准的情况下,擅自转移危险废物并交由无任何化工废料处置能力的个人处置。常熟市环保局在办理该案过程中存在履行职责不力的情形。2015年8月31日,宜兴市人民检察院向常熟市环保局发出检察建议:1.依法依规对江苏联侨聚合材料有限公司及其相关责任人员给予行政处罚;2.排查相关企业的生产经营状况,对固废、危废台账予以核查,加强对相关企业危废监管,规范危废包装标识。

行政机关整改情况:2015年10月25日,常熟市环保局进行了回复,对涉案公司依法进行了行政处罚,责令该公司立即改正,停止违法行为,并处以罚款20万元;此外,还召开了全市危险废物规范化管理现场会,并通过专项行动对非法倾倒、处置危险废物的违法行为实施严厉打击。

案例3

安徽省繁昌县环保局怠于履行职责案

基本案情:繁昌县人民检察院在履行职责中发现,芜湖美佳新材料股份有限公司荻港分厂因扩大环氧树脂项目规模,导致日处理污水能力不足,将未达标的生产污水排入长江,造成污水污染,繁昌县环保局存在履行职责不力的情形。2015年10月20日,繁昌县人民检察院向繁昌县环保局发出督促履职的检察建议,建议该局积极依法履行职责,加强对该公司污水排放跟踪监督,督促美佳公司完善落实环保措施,确保污水排放达标。

行政机关整改情况:繁昌县环保局于2015年10月24日进行了回复,采纳了该检察建议,并下达了《关于安徽美佳新材料有限公司环境问题的监察通知》,责令该企业荻港厂区内对排污口进行规范化设置,清理内部污水管网,对废水污染处理设施立即进行检修,保持污染治理设施正常运行,确保污染物长期稳定达标排放。目前,繁昌县环保局环境监测站对美佳公司排放的污水进行监测显示,已达到国家一级污水排放标准。

案例4

安徽省阜阳市颍东区环保局怠于履行职责案

基本案情:颍东区人民检察院在履行职责中发现,位于颍东区插花镇的阜阳市生活垃圾卫生填埋场存在污染环境现象,环保部门未正确履行职责,及时进行处理。经查,该填埋场存在垃圾随意堆放现象,与三十里河相连的水沟两侧有黑色污染物,散发有刺鼻气味。阜阳市颍东区环保局对上述问题未及时处理,导致群众不满,多次上访。环保部门存在履职不当的情况。2015年7月30日,颍东区人民检察院向颍东区环保局发出督促履职的检察建议。

行政机关整改情况:2015年8月18日,颍东区环保局对颍东区人民检察院的检察建议予以回复,对检察建议书中提出的问题进行了核实,并提出了具体的措施,逐一进行了整改,之后又多次安排人员到现场进行了环境监察。

案例5

福建省龙岩市新罗区环保局怠于履行职责案

基本案情:新罗区人民检察院在履行职责中发现,新罗区白沙镇营斗村廖根沤竹厂未依法进行环境影响评价并经有权审批的环境保护行政主管部门批准,擅自在新罗区白沙镇营斗村兴建“土法沤竹项目”,并投入实际生产经营,同时违反排污许可管理制度,未办理排污许可证或临时排污许可证,擅自将生产产生的沤竹废水通过隐蔽的阀门开关及暗管排放至山间小溪,经区环保局执法人员采样检测,排水沟内废水PH值为12.61。根据危险废物鉴别标准(GB5085.1B2007)第一部分腐蚀性鉴别值:当PH值大于或等于12.5,或者小于或等于2.0时,则该废物是具有腐蚀性的危险废物,亦即排水沟废水对作为自然水源地的白沙水库造成污染。区环保局虽然于2015年10月9日对廖梫根沤竹厂作出责令停止环境违法行为决定书,但该企业还在生产排放污水。2015年11月13日,新罗区人民检察院向该区环保局发出检察建议,督促环保局依法履行职责,对廖梫根沤竹厂作进一步行政处罚,或将案件移送公安机关。

行政机关整改情况:新罗区环保局于2015年11月18日进行了回复,采纳了检察建议,新罗区环保局已立案并移送公安机关。案例6

建省惠安县市政公用事业管理局怠于履行职责案

基本案情:惠安县人民检察院在履行职责中发现,梅山垃圾填埋场虽已关闭多年,但垃圾渗沥液因排放不畅,溢出后流入附近河道,对环境造成污染。经调查了解,惠安县梅山垃圾填埋场于1995年7月投入运行,于2011年1月间终止垃圾填埋,原由惠安县螺城镇下属单位惠安县环境卫生管理处负责日常综合管理。2012年12月,惠安县螺城镇人民政府将惠安县环境卫生管理处及该处所属的梅山垃圾场一并移交给惠安县市政公用事业管理局归口行政管理。2015年11月2日惠安县人民检察院向惠安县市政公用事业管理局发出检察建议:

一、对梅山垃圾填埋场渗沥液因排流不畅造成周边环境污染的情况进行排查、整改。

二、加强对梅山垃圾卫生填埋场的日常巡视,发现问题及时处理,确保安全、环保,防止再次出现类似情况。

行政机关整改情况:2015年11月9日,惠安县市政公用事业管理局进行了回复,采纳了惠安县人民检察院的检察建议,采取以下措施:一是立即组织市政维护等相关人员进行现场勘察,提出修复方案后立即组织现场施工;二是督促县环境卫生管理处加强对梅山垃圾填埋场的日常管理,加强巡查,及时发现问题并进行处理。

案例7

山东省莱州市环保局怠于履行职责案

基本案情:莱州市人民检察院在履行职责中发现,李广春经营的莱州市文峰高碳石墨制品厂使用盐酸从事石墨加工生产,自2014年4月上旬开始,李广春在明知李广强无经营许可证、无环保部门审批的情况下,向李广强提供盐酸废液酸洗长石,李广强在酸洗长石过程中又产生废酸液,这些废酸液被李广强等人非法排放,造成环境严重污染。莱州市环保局未对莱州市文峰高碳石墨制品厂采取任何行政处罚措施。2015年7月16日,莱州市人民检察院向莱州市环保局发出检察建议:建议对李广春经营的莱州市文峰高碳石墨制品厂向他人提供盐酸废液的行为进行相应的行政处罚。

行政机关整改情况:2015年8月14日,莱州市环保局对莱州市人民检察院的检察建议予以回复,将对李广春作出以下行政处罚决定:一是责令停止将废酸液等危险废物提供给无经营许可证的单位、个人从事收集、贮存、利用、处置经营活动的违法行为;二是处以罚款6万元。

案例8

山东省青岛市李沧区安监局怠于履行职责案

基本案情:李沧区人民检察院民行科通过该院侦监科获知案件线索:青岛悦龙达贸易有限公司在其租赁的青岛市李沧区十梅庵砖厂南侧大院内经营盐酸时,发生盐酸泄漏安全生产事故,造成环境污染。李沧区环保局将案件移交青岛市公安局李沧分局立案侦查,且1名犯罪嫌疑人已被检察机关批捕。虽然李沧区环保局前期对污染区域及泄漏的储存罐进行了一些初步处理,但所采取的措施有限,非常容易引发次生损害问题,会危及周边群众身体健康和生命安全。根据《中华人民共和国安全生产法》的相关规定,李沧区安监局对此污染环境案应承担监督管理职责。但自该案发生后,该局始终未正确全面履行职责,未严格依法对该案进行全面有效的处置。李沧区人民检察院于2015年8月19日依法向李沧区安监局提出检察建议:

一、依法履行职责,妥善进行处理。尽快依法对发生泄漏或挥发的盐酸储存罐进行妥善处置,防止事故损失扩大。

二、加大监管力度,严查违法行为。加强对辖区内生产企业的日常监督管理,严格进行安全生产执法检查,对于检查中发现的安全生产问题,应及时查明情况并依法查处。

行政机关整改情况:李沧区安监局采纳了检察建议,2015年9月7日组织相关单位抽取罐内盐酸,9月9日罐内盐酸全部抽空完毕,运至有资质的危化品存储企业暂存。

案例9

湖北省黄梅县环保局怠于履行职责案

基本案情:黄梅县人民检察院在履行职责中发现,黄梅县国鑫矿业贸易有限公司长期非法冶炼冰铜,将未经处理的大气直接向周边排放,致使周边环境遭到严重破坏,水稻等农作物大量死亡。附近濯港镇欧高墩村村民多次向环保等部门反映,数十人还联名向环保局写信,要求环保部门采取有效措施,责令企业停止生产,但环保部门一直未采取有效措施,污染持续存在。黄梅县人民检察院2015年12月2日发出检察建议,建议县环保局责令国鑫矿业贸易有限公司非法冶炼冰铜项目停止生产,并采取有效措施督促其停产。

行政机关整改情况:2015年12月12日黄梅县环保局作出回复,采纳了检察建议,为及时制止污染,已于12月4日查封了涉案企业的生产设备,并于12月7日向县政府提交《关于报请黄梅县人民政府对国鑫贸易有限公司予以关停的报告》。

12月10日,黄梅县人民政府作出了对国鑫矿业贸易有限公司非法冶炼冰铜致使周边环境遭到严重破坏予以关停的决定,目前涉案企业已经关停。

案例10

云南省马龙县环保局怠于履行职责案

基本案情:马龙县人民检察院在履行职责中发现,2014年9月以来,云南云翔玻璃有限公司1号205ι/d优质超薄浮法玻璃生产线、2号550ι/d优质超薄浮法玻璃生产线因烟气污染物烟尘(颗粒物)、二氧化硫、氮氧化物排放浓度严重超过《平板玻璃工业大气污染物排放标准(GB26453B2011)》和生产工艺部分发生变更,未办理环评手续,于2015年3月18日被环保部门处罚,但该公司未在行政机关限定期限内完成整改。马龙县人民检察院于2015年10月27日向县环保局发出检察建议,建议县环保局依法对云翔玻璃有限公司污染物排放超标问题进行处理,从根本上解决该公司超标排污问题。

行政机关整改情况:马龙县环保局收到检察建议后,严格依法履行职责,督促云翔玻璃有限公司切实整改。为加快整改进度,确保整改质量,马龙县人民政府及时召开了有关职能部门参加的云南云翔玻璃有限公司环保设施建设投运工作专题会议,要求在一个月内完成脱硫脱硝工程建设并确保投入运行。县环保局对环保设施工程建设进行现场督促整改,确保环保工程建设在一个月内完工并投入运行。目前,云南云翔玻璃有限公司全部完成脱硫、脱硝、除尘设备安装调试,已正式投入运行。案例11

内蒙古苏尼特左旗草原监管局怠于履行职责案

基本案情:内蒙古自治区苏尼特左旗人民检察院在履行职责中发现,位于苏尼特左旗赛罕高毕苏木萨如拉登吉嘎查的苏尼特左旗班文胜采石场等八家采石采砂企业,在没有办理《草原征占用手续》,也没交草原植被恢复费的情况下,违法开采造成国家矿产资源遭受破坏。经检察机关调查,苏尼特左旗草原监督管理局怠于履行职责,没有严格按照《<内蒙古自治区草原管理条例>实施细则》和农业部《草原征占用审核审批管理办法》的有关规定,对相关企业依照法定程序办理草原征占用审核审批手续和相关许可证,同时也未按照《内蒙古自治区草原植被恢复费征收使用管理办法》的规定向相关企业收取草原植被恢复费。2015年10月21日,苏尼特左旗人民检察院向苏尼特左旗草原监督管理局发出检察建议。

行政机关整改情况:2015年11月12日,苏尼特左旗草原监督管理局向苏尼特左旗人民检察院回复,该局将按照法定程序依法责令企业办理草原征占用审核审批手续和相关许可证,对未办理草原征占用审核审批手续和相关许可证的企业责令停止开工生产。该局于2015年9月对八家企业下发了《限期停止违法行为通知书》,收到《检察建议书》后,该局再次于2015年10月29日对其中七家企业(除苏尼特左旗建筑石料1号场)下发了《责令整改通知书》,提出了具体整改措施,该局与国土部门联合责令企业停止生产,进行复垦,恢复植被等。该局责令苏尼特左旗建筑石料1号场办理征占用草原审核审批手续,目前相关手续正在办理中。

案例12

江苏省沛县国土局怠于履行职责案

基本案情:沛县人民检察院在履行监督职责中发现,上海能源股份有限公司以科技研发名义从沛县国土局申请划拨土地58.58亩。2013年8月12日,沛县人民政府向上海能源股份有限公司颁发了国有土地使用权证书。

之后,上海能源股份有限公司在划拨土地上没有建设科研中心,而是擅自建设微山湖假日酒店,并对外进行商业经营。针对上海能源公司擅自将国有划拨土地改变用途行为,该县国土部门未积极履行法定职责,纠正上海能源违法用地行为。2015年9月25日,沛县人民检察院向该区国土局发出督促履职检察建议书。

行政机关整改情况:沛县国土局采纳了检察建议,2015年10月8日向上海能源股份有限公司送达行政处罚听证告知书,10月12日向该公司送达行政处罚告知书,10月20日对上海能源作出行政处罚决定书,责令当事人交还土地,对当事人改变用途的土地并处以每平方米15元的罚款,共计58.5万余元。2015年11月4日,上海能源股份有限公司将罚款58.5万余元上缴国库。

案例13

云南省安宁市国土局怠于履行职责案

基本案情:安宁市人民检察院在履行职责中发现,2009年2月27日,出让人安宁市国土局与受让人安宁市饮食服务有限责任公司签订《国有建设用地使用权出让合同》约定,出让人出让坐落于安宁市文化路51号宗地,总面积81.8平方米,出让价款3.09万元;出让人于2009年2月27日前将出让宗地交给受让人,受让人自本合同签订之日起60日内,一次性付清国有建设用地使用权出让价款,并约定了欠缴出让金的违约责任。合同签订后,出让人将出让宗地交给受让人,但受让人安宁市饮食公司拖欠国有建设用地使用权出让价款一直未缴。安宁市国土局未依法解除合同或依法向受让人追缴出让金并要求其承担违约责任,使受到侵害的国家利益长期未得到保护。安宁市人民检察院于2015年8月3日向安宁市国土局发出检察建议,建议解除合同或追缴土地出让金。

行政机关整改情况:2015年9月2日,安宁市国土局回复安宁市人民检察院,安宁市人民政府已于8月31日批复,同意解除安宁市饮食服务有限责任公司与市国土局签订的合同。

案例14

甘肃省嘉峪关市国土局怠于履行职责案

基本案情:嘉峪关市人民检察院在履行职责中发现,2014年4月28日,润业房地产公司通过拍卖方式取得位于嘉峪关市南市区(2014)GTB020、(2014)GTB021两宗土地的国有土地使用权。2014年5月9日,嘉峪关市国土局与润业房地产公司分别签订了两份《国有建设用地使用权出让合同》,该两宗地的国有土地使用权出让价款分别为8048.8万余元、8398.8万余元,出让期限均为40年。合同分别约定润业房地产公司分两期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。润业房地产公司支付了第一期两宗土地的出让金后,对第二期两宗土地的出让金一直未缴纳,共拖欠土地出让金8223万余元。2015年10月19日,嘉峪关市国土局向润业房地产公司发出了《关于限期催缴土地出让金的通知》,要求润业房地产公司尽快全额缴清拖欠的土地出让金并支付滞纳金,但润业房地产公司并未缴纳。嘉峪关市人民检察院于2015年12月3日向市国土局发出检察建议,督促国土局采取积极措施,积极追缴润业房地产公司拖欠的土地出让金及滞纳金,避免国有资产遭受损失。

行政机关整改情况:嘉峪关市国土局于2015年12月25日进行了回复,采纳了嘉峪关市人民检察院的检察建议,已采取积极措施将润业房地产公司拖欠的8223万余元土地出让款依法收回。

案例15

广东省广州市天河区人民检察院督促广东省环境基金会提起民事公益诉讼案

基本案情:天河区人民检察院在履行职责中发现,2015年3月到4月,焦云租用天河区凤凰街柯木塱背坪窑屋地西街一巷6B1号作为加工场,对铁钉进行除锈和电镀,并将电镀后的液体未经任何处理直接倾倒于厕所,污水随排水管道排到屋外的雨水沟后最终排向车陂涌。电镀产生的废水重金属镍超标3倍以上,严重污染环境。

2015年11月6日,天河区人民检察院向省环境基金会发出支持起诉的检察建议。

提起民事公益诉讼情况:2015年11月8日,广东省环境保护基金会进行了回复,采纳了检察建议,决定近期对焦云污染环境一案提起公益诉讼,并请求天河区人民检察院予以支持起诉。(文稿统筹:本报记者徐日丹贾阳)

环境公益诉讼的程序篇2

关键词：检察机关,公益诉讼,司法实践

伴随着社会化大生产和全球经济“一体化”纵深发展, 一项单独的人类行动如假冒伪劣产品、环境污染等可能对很多人产生危害, 在此基础上出现了公益诉讼这一新型诉讼模式, 公益诉讼和传统诉讼的最根本区别在于, 所涉及的权益是否超越了特定个别人, 是否以维护社会公共利益为核心价值。

一、检察机关参与公益诉讼的现实意义

( 一) 落实立法调整完善的迫切需求

党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。最高法《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》, 明确了环境民事公益诉讼的主体和程序等问题。全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》, 自2015 年7 月起, 检察机关开始试点提起公益诉讼, 最高人民检察院制定了《检察机关提起公益诉讼试点方案》, 明确检察机关在公益诉讼中的试点案件范围、地位和程序。从立法实践来看, 目前检察机关提起公益诉讼已经有了一定的立法依据了, 因此亟待进一步的司法实践, 为立法调整提供更多的经验。

( 二) 公共利益司法保护的迫切需求

由于公益诉讼涉及的案件的最根本特征即涉及的并非某个特定人的利益, 而是涉及多数人或不特定人的公共利益。这种情况下, 个人仅通过自身力量难以对抗掌握大量资源的企业法人或国家机构, 其他组织参与其中又存在被法院以原告不适格为由驳回的情形。在此情况下, 需要由检察机关担任诉讼参加人, 以公益诉讼人身份提起诉讼。

( 三) 检察机关的地位优势

检察机关作为国家法律监督机关, 能够从大局出发, 不牵涉地方和部门利益, 避免影响到正常的行政秩序, 同时能够审慎地行使公益诉权, 适合代表国家和社会公共利益提起诉讼。

( 四) 检察机关的诉讼优势

检察机关有专业法律监督队伍, 拥有案件来源优势, 拥有丰富的诉讼经验和较强的调查收集证据能力, 能够发现公益诉讼案件线索, 高效地配合人民法院进行诉讼, 克服技术性障碍, 有利于调查取证, 降低司法成本。

二、检察机关参与公益诉讼的立法实践

2012 年我国新修订《民事诉讼法》中规定对污染环境、侵害众多消费合法权益等损害社会公共利益的行为, 可以向人民法院提起诉讼。党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015 年1 月, 最高人民法院出台了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》, 明确了环境民事公益诉讼的主体和程序等问题。2015 年7 月1 日全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作, 确保试点工作于法有据。最高人民检察院制定了《检察机关提起公益诉讼试点方案》, 明确检察机关在民事公益诉讼以及行政公益诉讼中的试点案件范围、地位和程序。2015 年8 月31 日, 北京市人民检察院印发了《北京市检察机关开展提起公益诉讼试点工作的实施方案》, 在方案中进一步规定了北京地区开展试点的案件管辖和实施步骤。虽然目前在北京地区尚未出现相关案件实践, 但法律条文的出台逐渐细化了检察机关参与公益诉讼的方式, 已经打下了良好的基础。

三、检察机关参与公益诉讼的司法实践

20 世纪90 年代后期, 现代意义上的公益诉讼开始出现。1997 年7 月1 日, 河南省方城县人民检察院提起了第一例有关国有资产流失的民事公诉案件, 并获得胜诉, 有效地维护了国家利益。至今检察机关作为公益诉讼的起诉主体参与公益诉讼已达数百起。从案件性质来看, 主要是关于环境污染案、劳动关系案件、国有资产流失案、教育关系案件、垄断案件等。通过这些司法实践来看, 检察机关参与公益诉讼起到了有效维护国家、社会利益的效果, 但也存在着部分法院以检察机关不具备原告主体资格为由不予受理的情况。

我国检察机关参与公益诉讼模式主要有三种, 一种是单独起诉模式, 一种是督促或支持其他原告起诉模式, 一种刑事附带民事提起公益诉讼模式。但在适用上由于缺乏相应规定和统一标准, 较为混乱。

四、跨行政区划检察院参与公益诉讼的探索实践

北京市检四分院作为跨行政区划试点成立后, 北京市人民检察院指定部分环境资源保护和食品药品安全刑事一审案件由四分院专属管辖, 其中包含应由中级人民法院管辖的环境资源保护和食品药品安全刑事一审案件以及北京市人民检察院指定管辖的其他跨地区重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事一审案件, 后者主要包括具备以下情形之一的案件: ( 1) 犯罪行为或结果涉及两个以上区 ( 县) 级行政区域的, 既包括本市范围内涉及两个以上区 ( 县) 级行政区域的案件, 也包括跨省市案件。 ( 2) 虽不具备跨地区因素, 但综合考虑犯罪性质、情节、后果以及影响等, 实行跨区划管辖有利于案件公正办理的。

四分院管辖环境资源保护和食品药品安全刑事案件主要基于三个条件: 重大、跨区域以及有利于案件公正办理。在公益诉讼中, 食品药品安全、污染环境等损害社会公共利益的案件往往也具备同样的三个条件, 涉及公共利益, 影响地域广, 与普通案件相比更需要中立的司法机关管辖。因此对于此类民事公益诉讼案件, 由跨区划人民检察院管辖可能更有利于实现法律效果和社会效果的统一。虽然《北京市检察机关开展提起公益诉讼试点工作的实施方案》中规定, 各院办理民事公益诉讼案件坚持属地管辖与指定管辖相结合的原则, 一般情况下由污染环境、食品药品安全案件侵权行为地的检察机关管辖, 必要时由市院指定管辖。但从有利于案件公正办理的角度, 可以考虑将有利于排除地方政府干扰, 可能造成司法主客场制现象以及跨地域的此类案件交由跨区划检察机关管辖, 其他影响相对较小案件仍由行为地检察机关办理。

五、跨区划检察机关参与公益诉讼程序设计

目前跨区划检察机关参与公益诉讼程序存在案件来源存在单一性、举证责任设置不明、程序无明确规定等问题, 影响了司法实践。

( 一) 明确案件来源

公益诉讼案件来源应包含群众采用举报、申诉、控告等方式向检察机关反映公共利益受到损害的情形; 检察机关在办案过程中自行发现的公共利益受到损害情形; 以及其他相关部门向检察机关移送、通报的情形。

( 二) 明确举证责任

应当参考民事、行政诉讼的举证责任, 根据不同的具体案件遵循不同的举证责任, 如在环境污染等案件中遵循举证责任倒置原则。

( 三) 明确诉讼参加人

明确检察机关以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼。明确民事公益诉讼的被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织。

( 四) 明确诉前程序

明确提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的诉前程序, 即在提起民事公益诉讼和行政公益诉讼之前, 检察机关应当依法督促相关机关或组织提起民事公益诉讼, 向行政机关提出检察建议, 督促依法履行职责。

( 五) 规范提起诉讼程序

检察机关提起民事或行政公益诉讼, 应当有具体的诉讼请求、明确的被告、相关的证据规则等, 并规范公益诉讼起诉书。

( 六) 规范和解、调解、撤诉程序

环境公益诉讼的程序篇3

【关键词】检察机关；行政公益诉讼程序；民事公益诉讼程序；比较

就当下已经制定并实施的法律法规来看，规定有关检察机关提起行政公益诉讼的内容极少，体系不完备，不能很好地规范行政公益诉讼。而相比而言，对民事公益诉讼的规制则比较完备，有较为详细的规定。于此，以两者的比较为切入点，从而为检察机关提起公益诉讼的构建提出一些建议。

一、受案范围存在差异

从产生的法律关系来看，民事公益诉讼产生的是民事法律关系，是平等主体之间的纠纷，针对的是民事主体的侵权行为导致公益受损而赋予的法定救济权；而行政公益诉讼产生的是行政法律关系，是不平等主体之间的纠纷，针对的是行政机关的侵权行为导致公益受损而赋予的法定救济权，从这个角度上讲，二者并不存在交叉部分。但现实中并不是这种情况，生活中多数案件法律赋予了当事人一定的选择权，既可以选择提起民事公益诉讼，也可以选择提起行政公益诉讼。与此同时法律也做出了一定的限制，对于如无效婚姻，父母剥夺未成年子女受教育权等案件，则只能提起民事公益诉讼；对于涉及抽象行政行为的案件，则只能提起行政公益诉讼。值得指出的是，在进行制度构建时，抽象行政行为理应被包含于行政公益诉讼的受案范围。

二、两者的被告及其权利义务不同

从两者的被告主体而言，关于民事诉讼的被告，包括三类主体，即实施侵权行为的公民、法人以及其他组织；而行政公益诉讼的被告仅限于实施违法的作为或者不作为行为的行政机关。行政公益诉讼，从理论上讲，原告与被告的权利义务是平等的，但现实的情况是，由于其社会地位的不同，双方的对抗力量并不平等，原告的弱势地位明显。民事公益诉讼，理论上讲原告与被告的权利义务也是平等的，在实践中，虽然有一些差距，但双方基本可以形成平等的对抗地位，力量悬殊比较小。

三、诉讼中的第三人不同

行政公益诉讼和民事公益诉讼中有关第三人的制度也有所不同。在行政公益诉讼中，第三人通常为与违法的作为或者不作为行为有关的民事主体，典型的例子是香烟广告案中的广告公司。相比较而言，民事公益诉讼中有关第三人的制度较为复杂，可分为两种情形，第一种是涉案主体为民事主体，那么可以以第三人的身份参与诉讼；第二种是涉案主体为有关行政机关，那么不能以第三人的身份参与诉讼。如果想让行政机关作为第三人参加诉讼，那么需要在制度上加以规制，以保障其参与诉讼的正当性。

四、启动程序的条件不同

提起民事公益诉讼的前提是，社会公共利益受到不法侵害，而受害人没有提起诉讼或者是很难确定受害人；而提起行政公益诉讼的前提是，行政行为侵害了国家利益或者公共利益。民事诉讼与行政诉讼在侵权行为的认定上存在较大的差别。如果人想要用民事诉讼的方式作为受损利益的救济方式，那么需要具备三个条件，即侵权行为，损害结果，两者之间存在因果关系。如果当事人想要用行政诉讼的方式来救济受损利益，那么需要具备以下两个条件，即行政主体资格是否适格，是否与被诉行政行为有直接利害关系。实际上，在行政诉讼中想要胜诉，并非只具备以上两者就可，在审判时还会考量的因素还包括原告的主体适格问题，行为是否合理与合法的问题等。

五、是否具有前置程序不同

与民事公益诉讼相比，行政公益诉讼的特别之处在于其必要的前置程序。所谓前置程序，即人民检察院提起公益诉讼之前，应当向作出行政行为的行政机关提出法律意见或者建议，如果行政机关在法定期限内既没有予以纠正，又没有予以书面答复，那么人民检察院便可直接提起行政公益诉讼。如果其予以纠正或书面答复，保障了受侵害权利的救济，实现目的，那么人民检察院便不再提起行政公益诉讼。如果对作出的纠正行为或者答复行为不满，仍可通过行政公益诉讼来救济权利。

一般情况下，人民检察院提起行政公益诉讼需要经过前置程序，给予行政机关自我纠错的机会，但以下几种情形可以不经过前置程序直接提起诉讼。包括（1）明显不属于行政主体可管辖的范围的；（2）如果经过前置程序，公共利益将受到不法弥补的侵害的；（3）不存在事实上的争议，焦点是法律适用问题；（4）行政主体故意不作为或无法救济的；（5）其他通过前置程序不利于维护公共利益的

六、举证责任分配不同

在民事公益诉讼中，依然适用民事诉讼基本的举证责任原则，即“谁主张，谁举证”，作为原告的检察机关自然要承担主要的举证责任。在司法实践中，被提起民事公益诉讼的案件通常具备案情伊娜复杂、社会影响较大等特点，案件中的被告在成大程度上可能存在不配合检察机关的调查取证活动，甚至可能会直接干扰相关活动，所以，有必要赋予检察机关广泛的调查取证权和可以采取某些强制措施的权力，从而保障检察机关调查取证顺利进行。同时，应当指出的是，为了更好地保障人权，此处可以借鉴刑事诉讼审前侦查阶段实行的任意侦查原则和强制侦查法定主义，慎用强制力，对强制性调查手段提出必要性审查。

在行政公益诉讼中，依然适用行政诉讼的基本举证责任原则，即举证责任倒置，所以作为原告的检察机关并不需要承担主要的举证责任，其需要证明的只是因行政机关的行政行为而使得公共利益受到损害或者可能受到损害，而作为被告的行政机关则需要对其行政行为的合法性及合理性提供证据。基于以上考虑，检察机关在行政公益诉讼中的调查取证的权限理应受到限制。

七、诉讼目的和救济措施不同

从提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的目的上分析，前者主要是追究相关主体的民事责任，从而达到民事救济的效果，后者主要侧重于维护社会整体秩序，纠正行政机关的违法行为，从而更好地为民众服务。行政公益诉讼作为一种救济手段，不同的主体通过这种方式想要达到的目的也存在差异，所以行政公益诉讼的目的呈现多元化的特性。有学者认为，设置行政公益诉讼想要达到的效果是制止行政权的滥用，以维护国家和社会的公共利益。也有学者认为设置行政公益诉讼是为了监督行政机关，以保障公民个人的合法权益。从本质上讲，公益和私益是一致的，社会普遍的利益都没有得到保障，更何况保障每个公民的私益。所以，行政公益诉讼的目的应包含三个方面，即控制行政权，维护国家和社会的公共利益，保障公民的合法权益。

从以上七个方面对行政公益诉讼与民事公益诉讼做出了比较，由于行政公益诉讼的没有相应的规定，很多都是运用行政诉讼的基本原理来进行判断，从而发现两者的不同之处。因为行政公益诉讼虽然带有公益性，但也应当在行政诉讼的框架内活动，在没有具体规定时，也应当适用行政诉讼的相关规定，这样才能更好地体现整个法律体系的一致性，也有利于法官做出判断。公益诉讼维护的是公共利益，但民事公益诉讼的存在并不能完全代替行政公益诉讼的地位，行政机关其特殊的地位也决定了在行政公益诉讼中它能够起到民事主体无法代替的地位。所以，借鉴民事公益诉讼的制度构建，从而更好地完善行政公益诉讼的构建

【参考文献】

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[5]朱全宝.论检察机关提起行政公益诉讼：特征、模式与程序[J].法学杂志，2015.

环境公益诉讼制度研究篇4

环境公益诉讼制度研究

齐澍晗

公益一词源于20世纪60年代，所谓公益诉讼，有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有私法人、非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼，也就是我们所常说的公诉。

在我国，对于公共利益的保护，实体法有详细明确的规定：如《民法通则》第七条规定：第五十五条，第五十八条，第六十一条《合同法》第七条，第五十二条，第五十九条等等。然而，实体法上具体的规定，但对于国家利益和社会公共利益的权利如何去维护，诉讼法上面的空白，导致实体法无所适从。按照“有权利就必然有救济”的原则，在这里，对于诉讼程序制度存在的某些问题，提出个人的观点及解决之道。

一，诉讼主体

1.主体扩大化。

公益诉讼在古罗马已然形成，乃与私益诉讼区分而言，私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，而公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。随着资本主义大工业经济、垄断经济的发展，一些政府部门、垄断集团有能力从自身利益出发挑战公共利益，使得保护公共利益成为公众的实际要求，为公共利益而进行诉讼的案例增多，促进了公益诉讼制度的发展和完善。20世纪中期以来，日益严重的环境问题和逐渐高涨的环保运动使环境权作为人身权的一种受到公众的关注。因此，环境诉讼的主体资格的认定条件，已经不能仅限《民事诉讼法》第一百零八条规定：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。

美国侵权法的新的规定，即“为提起禁止或取缔公益妨害的诉讼，公民必须具有作为一般公民的代表，或公民诉讼中的公民，或集团诉讼中的集团的一个成员所具有的起诉资格。”在日本水俣病损害赔偿系列诉讼案也表明，由于环境公益诉讼涉及的利益范围广，波及的范围有区域化功能化的特点，法院在权衡各方利益之下所做重新分配社会有限资源和利益的判决，在某种意义上影响环境和地区经济制度的建设而不仅仅是个案的救济。因此，只有把诉讼主体做扩大化解释，赋予公民个人，社会团体，行政机关部门，检察院及其他相关组织等间接利害关系人有环境诉讼的主体地位。而把某些需要国家予以特别保护的情况列为例外。这样也符合我国《环境保护法》第6条规定的规定，也符合我国现行的司法实践。

2.鼓励诉讼。

自公众参与原则和公众知情权的确立，公众作为环境行政部门和污染企业的第三者，有最广泛的发言权。因此，公民环境诉讼的活跃程度也是判断环境法实施程度的标志。美国在《清洁空气法》、《清洁水法》等主要环境立法中规定了公民诉讼条款及返还诉讼费等措施。为了鼓励公民环境诉讼，美国《清洁水法》规定，起诉人胜诉后，败诉方承担起诉方花费的全部费用，国家再对其给予奖励;美国《垃圾法》规定，对环境违法人提起诉讼的起诉人可得罚金的一部分。这些鼓励诉讼措施和推行律师和当事人“密切合作”思想，可以在很大程度上面，提高公众的环境公益保护意识。

二，责任原则

我们制度，环境公益诉讼得任务并非完全是私权纠纷得解决，它还肩负着形成社会环境公共政策得神圣使命。它通过具体解决环境公益损害纠纷，隐含对各种与环境公益有关间接社会关系受到调整，为全体社会确立有关环境公益得行为指南，确认环境公益得价值，甚至可影响当地社会环境，经济政策得制定和执行。

环境诉讼中，为追究环境污染民事责任，许多国家结合环境污染民事责任作出相关的规。根据法国民法典1384条的规定，如果某人控制下的物品或活动造成了损害，原告不需要证明占有者的过错，只需证明该物品或活动的存在以及是在被告的控制之下，则被告应承担责任。1985年7月25日的欧盟指令(EEC85/274)建立了一项严格产品责任制度，规定产品的制造者对使用者所期望的安全负责;据此，法国也规定了一种严格责任制度。例如，对飞机产生的噪声、核事故或向海洋排放碳氢化合物，原告不必证明致害者有过失，而只需证明发生了损害。在法国，有关工作场所的事故的赔偿也实行无过错责任，雇员只需证明其在工作时间内在工作场所受到了伤害;一个工厂尽管遵守了所有行政上和法律上的规定，但如果对周围地区或邻居造成了烟尘污染或噪声污染，仍要承担责任，一个人可以对其邻近的工厂或邻居提起诉讼(相邻损害诉讼)。美国《综合环境反应、赔偿和责任法》(CERCCA)，规定了超级基金和有关补救责任，确定了有关当事人的连带责任性的严格责任，其法律效力具有追溯力，是对传统法理观念的一种突破……

无论是侵权责任还是刑事诉讼，往往采取过错责任无罪往往面对的是地区的经济纳税大户，基于某些原因，政府授权部门往往怠于行使其责任，或者干脆作为影子被告，因此当事人的诉讼地位是极不平等的。为保证裁判的正义性和保护社会国家公众利益，需要在诉讼的举证责任方面，做出某些特别的规则原则。首先，应该采取严格责任原则。作为举证存在困难的原告，往往不能证明损害的发生。甚至于会因被告告之谓商业秘密在不得顺利取证。处于弱势地位的诉讼人，唯有把举证责任归于被告，使正义天平重新平衡，才是解决之道。其次，在某些特殊情况下，甚至可以采取无过错责任原则，即不问是否损害发生，均应承担责任。尤其是在公众知情权的制度建立方面，对于怠于行使公开信息的被告，追究其怠于责任。最后，还应提出引进创新原则，一是权衡各方利益原则。在个人利益，社会利益，公众团体利益相互冲突的时候权衡各方利益，认真考虑，现在和未来的利益，争取实现利益的最大化。二是信赖利益保护原则。在合同法上面，关于缔约人有期待权的利益保护。因此，我认为，公众对于政府职能部门的信赖，由此产生赋予政府的权利。故此，政府部门怠于其责，对于公众造成损害，尤其是环保部门对于环境损害的视而不见，公众有权依据信赖利益，予以诉讼。

一，惩罚原则

对于环境诉讼案件得处罚原则，因民事案件，刑事案件和行政诉讼案件得类型不同而不同。

1.刑事案件。

我国现行《刑法》对于环境犯罪得刑事处罚措施与其他普通刑事犯罪的刑事处罚措施相同，在一定程度上的确起到了遏制犯罪和威慑力作用，然而，对环境来说，并没有得到补偿。目前，我国每年因环境污染和破坏造成的经济损失超过千亿源，国家投入大量的人力物力才力去恢复，负担沉重。

国外已有针对环境犯罪适用重建被损害的环境这种刑事措施的规定。1997年1月1日生效的《俄罗斯联邦刑法典》第26章有关环境犯罪及处罚的规定中普遍规定了一种不剥夺自由的劳动改造的刑罚手段。第250条对“污染水体罪”的处罚规定为“处数额为最低劳动报酬100――200倍或被判刑人1――2个月的工资或其他收入的罚金，或处5年以上剥夺担任一定职务或从事某种活动的权利，或处1年以下的劳动改造，或处3个月以下的拘役。”第254条对“毁坏土地罪”的处罚规定为“处数额为最低过去报酬200――500倍或被判刑人2个月――5个月的工资或其他收入的罚金，或处3年以下剥夺担任一定职务或从事某种活动的权利，或处两年以下的劳动改造。”等等。《俄罗斯联邦刑法典》关于环境犯罪普遍规定的这种不剥夺自由的劳动改造就是责令犯罪人用自己的劳动去恢复被损害的环境。有了这种刑罚手段的.规定，法院可以对合适的环境犯罪人直接判其用劳动去恢复被破坏的环境。在我国对于环境犯罪的犯罪人制裁的特殊性，已经被我国司法界所注意。

因为笔者认为，针对环境犯罪的特点，以及国内外对于实体法刑罚上面的规定，和方便实施，应该增加新的处罚程序，让类似于责令恢复环境，集中学习环境保护法等强制措施作为程序的补充，以便于既可以制止进一步犯罪，方便调查，又使环境价值可得以恢复，让我国环境刑事处罚措施日益完善。

2.行政案件

我国行政诉讼中，当时人有扩大的趋势，不过在诉讼处罚中，往往力度不够。当地政府基于种种原因的不作为，常常使环境公益诉讼限于执行难的问题之中。()更何况，所谓“地方保护”主义，说是为当地百姓的经济利益，实际上乃是政府乃至少数官员的小集体和个人的利益。因为，针对与环境污染牵涉利益广大和损害严重的特点，应该在行政诉讼中，加大处罚的力度，充分考虑执行难的问题，从只追究组织单位的责任发展到把任何拒绝对违法单位处罚行为单位的政府官员和公司管理者追究其个人责任。

3.民事诉讼。

在民事诉讼中，环保局，社会团体，公民个人和其他组织均有权提出。在今年5月21日陈法庆以挂号信函的方式向全国人大常委会法制工作委员会、最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办和国家环保总局5个部门各寄出了一封内容相同的建议书，其中提到：“现行的环境法律对污染者惩罚太轻，治理污染的投入比行政罚款高数倍甚至几十倍，在经济利益的驱动下，污染制造者宁愿认罚也不守法。一些污染企业在当地是英雄，是政府的红人，在发展经济的口号声中，以牺牲环境为代价，走‘先污染后治理’、‘先发展再保护’的弯路。如果长期在这样的社会环境中，环境污染就不是偶然而是必然现象了。”笔者认为，应针对环境诉讼案件的特殊性，对于违法人发出的民事责任裁决加大处罚力度，救济范围扩大，救济方法也包括勒令停产整顿，消除污染，预防污染，禁止生产提供详细信息报告和赔偿损失。以此杜绝因为违法成本低于守法成本，而造成的“怪”圈。

环境公益诉讼主体研究论文篇5

环保法在其四次草案中，起草者在对于环境公益诉讼主体要求的立法中几经周折，迫于各方压力终在《环保法》中确定了环境公益诉讼的主体。相比与民事诉讼法的限制，此番立法更为严苛。在新《环保法》出台之前，地方司法实践中对于公民是否可以作为环境公益诉讼的主体的要求，不乏有前瞻性的规定，如以贵阳为例，贵阳市中级人民法院《关于审理环境公益诉讼案件意见》中明确:个人拥有环境公益诉讼的诉权，禁止个人借助公益诉讼为自己谋利的行为。他们认为，公民是是因环境问题受害的直接关系人，也是最广泛的群体。因而应当赋予他们诉权，结合公益诉讼的基本属性，因而做了上述限制性规定。

环境公益诉讼原告主体资格不能也不应当限制在仅仅依靠政府的范围之内。环保行政部门依据宪法、法律规定承担各项行政职能、权力，而与之对应的他们也要承担相当的职责与责任，结合现在中国国情，一方面，行政机关在简政放权的把背景下，精简机构，人员本就受到控制，不具备在职责范围之外承担公共利益保护的职责，另一方面，行政机关的职权都是宪法、各大组织法所赋予，改变各行政机关的职能属性必然付出极大的立法成本，在法律制度尚不完善的今天，直接赋予行政机关法律职权代价过大。

二、鼓励检察机关作为支持起诉机关参与诉讼

(一)检察机关作为支持起诉机关的必要性

首先，在公民不被允许提起环境公益诉讼的法律背景下，能够独立自主完成环境公益诉讼社会组织数量少、且适格的诉讼主体数量相对于环境问题日益严峻、污染面积不断扩大的基本现状而言乃是捉襟见肘。其次，现国内社会组织普遍规模小、公益性、募集资金困难、发展规模有限。

(二)检察机关作为支持起诉机关的正当性

检察机关依据宪法和人民检察院组织法的规定对法律的实施实行监督，而行政机关作为法律的执行者，受到检察机关的监督有必然性与正当性。一方面，检察机关在行政主管机关未履行法定职责，应作为而不作为，不应作为而作为，以及滥用行政自由裁量权、有权依其职责提出司法建议，要求行政主管机关及时履行职责，构成犯罪的，依法追究其刑事责任;另一方面，检察机关亦可代表国家直接提起环境公益诉讼，追究环境侵害者的法律责任。在新《民事诉讼法》也规定了支持起诉原则，即“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”

三、对符合起诉资格的环保团体予以支持

(一)财政支持

目前我国环保社团主要分为四类一是由政府部门发起组建的环保社团，占49.9%;二是由民间自发组成的环保社团，占7.2%;三是学生环保社团及其联合体，占40.3%;四是港澳台及国际环保社团驻大陆机构，占2.6%。从中我们不难看出，社会组织的地域分布严重不均衡，且自身财政、诉讼力量薄弱无法与强大的污染者对抗。根据中华环保联合会负责人的介绍，作为国内环保第一大组织，他们在之前在各地提起的环境公益诉讼被驳回诉讼起诉的案件中，除了客观上缺乏法律规定外，很大一部分系无法支付高昂的诉讼费用所致，其他组织也就不言而喻了。因而政府有必要建立鼓励、扶持环境保护组织的专项基金，使得更对的环境公益组织走向保护环境中来。

(二)技术支持

现阶段我国环境公益诉讼组织普遍缺乏保护环境、提起环境公益诉讼的能力，提供的服务也仅限于帮助反映情况、协商、提供咨询等方面，因此我国应当借鉴域外先进经验，培育一批环境保护团体，特别是民间自发的环保组织，促进环保团体的健康发展。同时也要注意改善政府与环保团体之间的关系，充分发挥其自治性和自主性。在其成员之间普及环境民事公益诉讼知识，让这些社会团体从实体上到程序上都能得到确实的提高，从而提高自身的环境保护能力，进而达成我国法律设置环境公益诉讼的最终目的。

(三)政策支持

环境公益诉讼的程序篇6

杨朝霞

摘要：从长远来看，让检察机关成为环境民事公益诉讼的“主力军”，不仅会造成司法体制上的混乱和实际运作上的困难，也不利于建构科学理性的环境公益诉讼制度。检察机关应当通过积极支持起诉、督促起诉、提起刑事附带民事诉讼以及作为“替补”性原告而提起环境民事公益诉讼，来参与和辅佐环境民事公益诉讼，以实现对环境公益的维护。换言之，在根本定位上，不是检察机关而是公众才是未来环境民事公益诉讼的“主力军”。不过，基于现实主义考虑，在公益精神稀缺、公众力量稚嫩的当下，还需检察机关充当“先锋”，以期推进我国的环境民事公益诉讼早日走出当前困境，率先取得突破性进展。

环境执法、公众参与和环境公益诉讼，是防治环境危机，应对环境问题，维护公共环境权益的三大“利剑”。然而，关于环境民事公益诉讼（仅指为预防和救济“对环境本身的损害”而提起的诉讼，而不包括因环境侵害致使不确定多数人的人身和财产遭受损害而提起的私益性群体诉讼），谁应当有资格成为适格原告，一直是法学界争论不休的重大理论问题。对此，许多学者主张公民、法人、环保组织、环保部门、检察机关等主体都有资格，甚至部分学者和实务界人士还主张检察机关应当成为“主力军”。从环境司法实践来看，全国各地也涌现出多起由检察机关（广州、贵阳、无锡、昆明、海南等地的检察机关较为活跃）作为原告提起环境民事公诉的成功案例，如海珠区检察院提起的广东首例环境公益诉讼案等。但问题是，检察机关是否真正应当成为环境民事公益诉讼的“主力军”？如果答案是否定的，那么，检察机关在环境公益诉讼中到底应当担当怎样的角色，发挥何种的作用呢？

一、检察机成为环境民事公益诉讼原告面临诸多难题

尽管“公共信托理论”为检察机关提起环境民事公益诉讼奠定了一定的理论基础，况且国际上也存在由检察机关担当环境公益诉讼原告的世界通例，然而，就我国而言，检察机关作为原告直接提起环境民事公益诉讼，还面临如下诸多难题：其一，同检察机关的“法律监督者”地位存在一定的冲突。与美国等西方国家的检察机关是作为国家行政机关之国家公诉人的司法体制不同，我国的检察机关在组织属性上属于法律监督机关，以对政府部门、法院等进行法律监督为基本职责。若允许检察机关作为原告提起环境民事公益诉讼，势必在诉讼中产生类似于“监督员”兼“运动员”的角色冲突。

其二，可能违背当事人诉讼地位平等原则。检查机关在性质上属于国家权力机构，如果让其作为原告，在法庭上起诉污染企业（往往也具有经济上的正当性），明显违背民事诉讼中当事人诉讼地位平等的原则，很可能损害被告的权益。因为，只要是对簿公堂，就有输有赢，换言之，检察作为原告有可能败诉，但与此同时，检察院不仅有抗诉的权力，而且最后还能作为法律监督者启动审判监督程序，这焉能保证法院的公正裁判，又如何保证被告的正当权益？

其三，缺乏现行立法框架下明确的法律依据。在国家层面，我国《宪法》、《人民检察院组织法》以及2010年6月29日出台的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》（确认了环保行政部门代表国家提起环境公益诉讼的原告地位）等相关立法和司法解释中，并无授权检察机关提起民事诉讼的明文规定。只是一些地方性立法或内部规范性文件，做了诸多大胆的创新，赋予了检察机关提起环境民事公诉和环境行政公诉的诉权，譬如《贵阳市促进生态文明建设条例》、贵阳市中级人民法院《关于大力推进环境公益诉讼促进生态文明建设的实施意见》、无锡市中级人民法院和市检察院联合发布的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》、云南省高院发布的《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》等。但是，严格说来，这些规范性文件均不足以成为检察机关提起环境公益诉讼的法律依据。

当然，以上这些难题并不能绝对否定检察机关提起环境公益诉讼的原告地位，再者，有些难题也是可以通过修改现行立法或进行制度设计予以解决的。首先，关于“监督员”兼“运动员”的角色冲突问题，我们可通过限制检察机关的审判监督权，予以解决。其次，关于可能违背“当事人诉讼地位平等原则”的问题，我们可通过采取对检察机关提起环境民事公益诉讼科加较为严格的起诉条件；诉讼规则上仍沿用传统的“谁主张谁举证”以及“因果关系推定”的原则，而不适用《侵权责任法》中的举证责任倒置规则；规定检察机关应主要致力于提起环境行政公益诉讼等措施，来减少这种负面效应。再次，关于“缺乏明确法律依据”的问题，我们可通过司法解释或立法修改，直接确认检察机关的原告地位，而圆满解决。然而，进一步的问题是，检察机关是否应当成为提起环境公益诉讼的主力军呢？

二、检察机不应成为提起环境民事公益诉讼的“主力军”

尽管检察机关拥有一支长期从事司法工作的专业化队伍，相较于公众和环保部门等其他类型原告而言，其诉讼的能力更强和水平更高，然而，在诉讼地位上若把其定位为原告中的“主力军”，则会遭遇诸多不可克服的挑战：

其一，缺欠充足的理论基础。有学者认为，在我国，既然作为法律监督者的检察机关能够唯一代表国家，对破坏环境刑事法律秩序、违背社会公共利益的犯罪嫌疑人（环境致害人和行政渎职者等）提起环境刑事公诉，那么，其同样也能够作为主力甚至唯一原告，代表国家对破坏环境民事法律秩序、导致国家和社会公共环境利益受到损害和威胁的当事人提起环境民事公诉。其实，这种推理是很牵强甚至荒谬的。这是由因为，环境民事公益诉讼和环境刑事公诉所涉及的公共利益，在利益属性和利益层次上有着显著的不同（前者属于一般公益后者则属于基本公益），绝不能基于检察机关可以唯一代表公益提起刑事公诉，就简单地推导出应作为主力甚至唯一原告而提起环境民事公益诉讼。因为，二者之间并不存在类比推理的逻辑基础。

其二，缺乏作为主力原告的客观条件。这主要是因为检察机关并不具备启动环境民事公益诉讼程序的便利性和及时性。事实上，检察机关受理环境案件往往具有被动性：除了职务犯罪的自侦案件外，普通刑事案件往往需由侦查部门发现犯罪事实，并移交公诉；侦查监督工作，一般也是对侦查部门提出的逮捕请求进行核实；至于民事行政检察案件的来源，部分源于当事人基于对法律判决不服而提出的申诉，更多的则源于举报或控告。可见，检察机关在发现环境损害案件事实并启动公益诉讼的案源方面，存在严重的不足。相比较而言，同是作为环境公益代表机关的环保部门，由于其往往工作在同违法环境行为作斗争的广大第一线，在发现环境公益侵害案件事实（案源），并及时启动公益诉讼程序方面，显然具有检察机关难以比拟的优势。

其三，偏离法定的核心使命和当前环境法治的工作重心。就当前法律框架下环境保护不力的根源而言，对政府和环保部门出于地方保护、权力寻租等动因而不依法履行环境监管职责的失职和渎职行为，对企业为追求高额利润不惜污染和破坏环境的违法犯罪行为，缺乏有效监督和严厉打击，才是最主要和更深层次的原因。因此，正如王灿发教授所言，检察机关更应该做的是，充分利用现有的法律授权，把主要精力放在加大对破坏环境资源犯罪的打击，加强对环境监管失职罪的查处，增强对环境诉讼案件的监督抗诉以及对公安机关的环境犯罪侦查、法院的行政非诉执行和审判执行的监督上来，从而确保环境公益保护不力的问题在现有权力资源结构体系内得到有序和高效的解决。

其四，难以摆脱公益选择的难题。众所周知，利益是具有多样性和层次性的，同样，公共利益也具有多样性和层次性。所谓多样性，是指不同公益在利益性质上的不同，如国防公益、经济公益（又可细分为农业公益、工业公益等）、教育公益、交通公益、环境公益（又可细分为空气公益、水体公益、土壤公益等）等。所谓层次性，是指同一类型的不同公益在利益层次上具有重要性和广泛性的不同，譬如经济公益具有国家公益、省域公益、市域公益、县域公益等不同层次。受资源的稀缺性、利益主体范围以及利益主体偏好的影响，不同类型公益以及不同层次公益之间，可能会存在不可避免的冲突和矛盾。此时，公益的选择，将是检察机关不可回避的问题。譬如，厦门的PX项目事件存在经济公益和环境公益的尖锐冲突，如果检察机关选择代表经济公益（108亿PX项目的建成对于厦门的经济发展以及促进就业来说无疑意味着巨大的经济公益），其当然不会提起环境公益诉讼，那么，环境公益将得不到保护。简言之，由检察机关作为环境公益诉讼的主力或唯一原告，将使环境公益置于无可保护的境地。然而，由不同类型的行政部门来代表相应的公益就可以很好地解决检察机关的这一难题，譬如，由环保部门代表环境公益来提起环境公益诉讼。

其五，有违我国环境法治道路实现历史性转变的要求。受历史性因素的影响，中国环境法治建设主要走的是一条“政府推进型”的道路，其典型特征是过于强调政府的主导作用，而忽视社会公众的自发和自觉性力量。这不仅不利于克服“政府失灵”的潜在风险，也不利于市民社会的发育和成长。站在历史发展和法治进步的高度，我们务必逐步推进环境法治道路从“政府推进型”向“社会演进型”的转变，大力发展和培植社会、民间法治资源，发挥社会、民间法治资源对中国社会法治化进程的推进作用，增强社会公众在环境法治中的贡献力量。正如台湾柯泽东教授所言：现代社会，国民（包括社会团体）乃至社会大众，对自然或文化环境破坏及对公害之产生，直接或间接不无关系，故国民对环境保全之遵守及努力之意愿，应为最普遍，最广大之第一线！换言之，公众才是环境公益诉讼未来的“主力军”。

可见，由检察机关担当提起环境民事公益诉讼的主力军，从长远来看，不仅会造成司法体制上的混乱和实际操作上的困难，甚至还会阻碍公众参与环境保护法治事业的蓬勃发展，反而不利于确立科学理性的环境公益诉讼制度和建立维护环境公益的长效司法机制。

三、检察机关在环境民事公益诉讼中的准确定位

从理论上看，尽管检察机关不宜作为提起环境民事公益诉讼的主力军，但是，其在环境民事公益诉讼中绝不是消极无为的，事实上，它还可以通过支持起诉、督促起诉、提起环境刑事附带民事诉讼以及作为最后“替补”而提起环境民事公诉等形式，积极参与到环境公益诉讼活动中来。

其一，支持起诉，即由检察机关支持公民、法人、环保组织等主体提起环境公益诉讼。关于支持起诉，我国《民事诉讼法》第15条明确规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”所谓“机关”，顾名思义，当然包括检察机关在内。事实上，检察机关支持起诉是法律赋予的一项职权，也是当事人合法权益获得司法救济的有效途径。尤其当原告处于弱势地位的情况下，检察机关支持起诉对于维护社会公益和公民的诉讼权利、维护司法公正而言，具有十分积极的意义。对此，江苏省无锡市人民检察院和中级人民法院做了有益的尝试，其在2008年8月共同发布的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》指出：“人民检察院对涉及侵害环境公益的民事案件，符合下列条件的，可以支持相关单位或者个人起诉：当事人的财产权或者人身权受到环境污染行为侵害；受害人因证据收集困难或者诉讼能力缺乏等原因尚未起诉；受害人有起诉意愿的。”在司法实践上看，2009年12月，嘉兴市南湖区检察院就通过支持当地居民起诉的方式，成功维护了环境公益。

其二，督促起诉，即对负有环境公益监管职责的行政部门（如环保部门以及土地、海洋、森林、渔政、草原等资源监管部门）不履行或怠于履行职责，案件性质可通过民事诉讼获得司法救济的，检察机关可以法律监督者的身份，督促其履行职责，依法提起环境民事公益诉讼。督促起诉，最初是针对国有资产流失问题而创设的制度，此后，针对环境问题日益凸显，环境公益难以有效维护的现象，有的检察机关便把督促起诉制度智慧性地拓展适用于环境司法领域。譬如，前述无锡市两院发布的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》就明确规定了督促起诉制度：对于侵害环境公益的违法行为，相关环保部门依法应当进行查处而未查处的，检察院应当向其发出《检察建议书》，建议其依法履行查处职责；对涉及侵害环境公益的民事案件，经审查认为相关环保部门对侵害环境公益的违法行为已经依法进行过行政处罚，但侵害行为造成的环境损害后果尚未处理的，可制作《民事督促起诉书》，督促相关环保部门提起诉讼。

尽管“督促起诉”和“支持起诉”有一些相同之处，如理论基础相同，都是基于国家干预理论，由检察机关干预民事法律关系；目的相似，都是为了矫治民事违法行为、伸张公平正义、维护社会秩序等。但另一方面，两者毕竟有诸多显著的不同(肖建华)：（1）行为目的和法治理念稍有不同。支持起诉，目的是鼓励和发动权利人，积极同各种侵犯环境权益的违法行为作斗争，以保护处于弱势地位的环境受害者的权益，其体现了维护公平正义和保护弱势群体的法治理念。督促起诉，目的是监督和敦促环境资源监管部门，认真履行法定职责，保护自然资源和生态环境，其体现了一种维护公共利益以及权力监督和权力制约的法治理念。（2）针对的案件性质和适用范围不同。督促起诉一般适用于旨在预防和救济“对环境本身的损害”的环境公益诉讼案件。而支持起诉的适用范围则十分广泛，不仅适用于前一类型的环境公益诉讼，还可适用于因人身、财产权益遭受环境侵害而提起的环境私益诉讼。（3）角色定位和实施方式不同。支持起诉中，检察机关是直接作为公益代表者的角色，对环境受害者给予道义上的支持以及法律咨询、证据获取和资金物质上的帮助，鼓励受害者以自己的名义向法院起诉，积极行使诉权。督促起诉中，检察机关是作为法律监督者的角色，向有关环境资源监管部门（如环保部门）发出督促起诉书，敦促其履行职责，提起环境公益诉讼。（4）法律依据不同。支持起诉是《民事诉讼法》规定的一项法律原则。督促起诉则是检察机关根据《人民检察院组织法》所赋予的法律监督职能，并结合社会实际需要所开展的一种制度探索。对此，《民事诉讼法》尚未确认，目前只是一些地方规范性文件（尚不属于地方性立法性质）进行了尝试性的规定。（5）适用对象和法律效力不同。在支持起诉中，针对的对象是公众（主要是环境受害者），是否起诉，仍由环境受害者自愿决定，检察机关不可强制；在督促起诉中，针对的对象是环境资源监管部门，由于关涉国家和社会公益，被督促的环保机部门必须接受检察机关的督促，若无正当理由不得拒绝或拖延。

其三，提起环境刑事附带民事诉讼，即检察机关在环境刑事诉讼过程中，在解决被告人刑事责任的同时，为附带解决因被告人的犯罪行为对公共环境所造损害的预防和救济问题而进行的诉讼活动。《刑事诉讼法》第77条规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”因此，对于因环境犯罪行为而对公共环境资源所造成的损害，检察机关可以通过环境刑事附带民事诉讼的形式，来实现对其的救济。当然，从理论上讲，相关环境权人和环境资源监管部门才是提起附带环境民事公益诉讼的优先原告，之所以赋予检察机关提起环境刑事附带民事诉讼的原告资格，主要是基于节约诉讼资源和行政资源以及提高诉讼效率等方面的考虑。在我国的司法实践中，确实也发生过多起由检察机关运用环境刑事附带民事诉讼程序而保护环境公益的成功范例，典型的案例如2002年的黎伯伦毁林刑事附带民事诉讼案。

其四，作为最后的“替补”，提起环境民事公益诉讼，即公民、环保组织、环保部门等均未起诉的，检察机关为维护环境公益，可作为替补原告而直接提起环境民事公益诉讼。尽管公民、社会组织、环保部门和检察机关均可作为原告提起环境公益诉讼，但他们之间应有一个起诉的顺位问题。笔者试作初步设计：首先，有资格的公众应是第一顺位的原告。当环境侵害行为所致害的公共环境中，有人享有环境权（如清洁空气权、清洁水体权、景观权等）时，环境权人（主要是公民）凭借其诉权毋庸置疑地应成为第一顺位的原告（笔者反对原告范围的无限扩大，而应以享有环境权为条件。譬如对于松花江水污染事故案，北大师生是无权作为原告的，因为其没有足够的证据证明其享有相应的环境权）；当然，公民也可以不自己起诉，而委托有关环保组织代为提起环境公益诉讼。不过，公众在起诉前一定期间内（如60天）应就起诉一事先行告知环保部门，以期通过其环境执法活动而保护环境。另外，环保部门和检察机关，都可以对原告进行支持起诉。

其次，环保部门为第二顺位的原告。即没有第一顺位的原告（没有环境权人），或第一顺位的原告在合理期限内不愿或不敢起诉的，环保部门为维护环境公益可直接提起诉讼。环保部门未积极起诉的，检察机关可对其督促起诉。

再次，检察机关应作为第三顺位的替补原告。即第一顺位原告（环境权人）缺失或在合理期限内未能起诉，且第二顺位的原告（环保部门）经督促起诉也未在合理期限内起诉的，检察机关可作为原告直接提起环境公益诉讼。另外，当环保部门被当作被告提起环境行政诉讼时，它便不能再担任原告而提起环境民事公益诉讼，此时若第一顺位的原告均未提起环境民事公益诉讼的话，那么环境公益可能陷入无人保护的境地。因此，在此种情形下，检察机关作为原告提起环境民事公益诉讼，便成为了通过司法手段保护环境公益的最后一道保障。换言之，检察机关作为环境公益诉讼的原告，在某种情况下也是必须而不可或缺的。

当然，从现实情况出发，在公民社会尚未成熟、公益精神淡薄、势单力薄的当下，由诉讼能力强、起诉意愿积极的检察机关来担当环境民事公益诉讼的“开路先锋”，对于救济分散、弱势的环境受害者、对抗猖獗的地方保护主义和打击嚣张的环境致害企业，启蒙社会大众的公益精神，以及推动环境公益诉讼走出当前“十诉九败”的困境来说，确实有着十分积极的意义。

四、展望

当前，我国已步入建设生态文明的新时代，应对环境问题和生态危机的环保事业面临日益严峻的形势。然而，正如环保部副部长潘岳所言，“流域限批”和“区域限批”已是环保部门所能动用最大限度的行政手段，面对环境危急，环境执法已然“心力不济”。因此，中国的环境法治需要创新思路，那就是在优化环境决策和改进环境执法的基础上，不断改革环境司法体制，理性设立环保法庭，科学建立环境公益诉讼制度，循序渐进地强化环境司法和公众参与在维护环境公益事业中的地位和作用。其中，检察机关除了应当在打击环境资源犯罪、加强环境监管失职查处、增强对公安机关的环境犯罪侦查以及法院的环境司法审判和执行的法律监督等传统领域积极作为以外，还应在支持起诉、督促起诉以及提起环境刑事附带民事诉讼等新兴领域，奋发有为！

当然，立足当下，基于现实主义考虑，还需充分发挥检察机关在诉讼能力方面的显著优势，让其暂且充当“开路先锋”，积极起诉，披荆斩棘，籍以推进中国环境公益诉讼尽快走出当前困境、率先取得突破性胜利。

不过，放眼未来，我们务必努力培养和提高社会公众的公益精神和参与能力，大力发展环保NGO，以期早日让公民和民间环保组织真正成为我国环境民事公益诉讼的“主力军”，从而促进我国环境公益诉讼事业的蓬勃、健康、持续和长远发展。

本文为北京林业大学“中央高校基本科研业务费专项资金”资助项目，课题号为BLRW200937和RW2010-10。工作单位：北京林业大学人文学院法律系；邮编 100083。

注：博文为原文，刊发文稍有修改，衷心感谢汪毓楠先生宝贵的编辑处理工作！！来源：《绿叶》2010年第9期。

转引自：http://yangzx.fyfz.cn/art/749849.htm

社会、政治、法律与环境SOPLE

Society, Politics, Law and the Environment

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王小钢编

Edited by Philip Wang

2010年第3卷第4期

Vol.3, No.4, Autumn 2010

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环境公益诉讼的程序篇7

关键词：诉讼观念,厌讼,公益诉讼

日本学者滋贺秀三认为“某种事实以及支持着该事实的思维架构如果是某一历史阶段的某一社会所特有的, 或者说即使不完全是特有的但特别显著地表现出来的话, 就可以说这种东西不是自然本身而正是文化。在这个意义上, 对于所谓法来说具有核心般意味的社会事实就是诉讼的形态。”诉讼作为最能展现争议双方激烈对抗的争议解决手段和大量综合运用法律、体现立法思想的法律程序, 不得不说是一国法律文化的浓重缩影。因此, 通过研究中国传统社会诉讼观念的形成原因, 以古为镜, 思考当今我国环境公益诉讼制度的建构, 以获得几点启发。

一、中国传统诉讼观念概述及形成原因分析

(一) 中国传统诉讼观念———厌讼

美国人类学家雷德菲尔德在其发表的《乡民社会与文化》一书中, 将一个社会上层的贵族、士绅、知识分子所代表的主流文化或者社会中的上层精英文化, 称之为“大传统”, 而将一般社会大众, 特别是乡民或俗民所代表的生活文化, 称之为“小传统”。按雷德菲尔德的理论, 一个国家法律文化中的诉讼观念也应是一种“二元”结构, 即由大传统的诉讼观念和小传统的诉讼观念共同构成的。中国古代社会, 无论是统治阶级、上流社会还是乡民文化, 都透露着厌讼、耻讼的诉讼观念, 甚至将“无讼”作为社会理想, 这与我国传统法律文化的影响密不可分。

所谓厌讼, 就是一旦发生纠纷, 纠纷双方不喜欢、不愿意求助于诉讼手段解决, 或是对诉讼有着极为负面的评价, 甚至引以为耻。一些古代社会关于打官司的谚语就流露出中国传统社会深刻的厌讼观, 如:“冻死莫当盗, 气死莫告状”、“一争两丑, 一让两有”、“人命官司两家穷”、“衙门府底赔杯酒, 赢得猫儿卖了牛”、“八字衙门朝南开, 有理无钱莫进来”、“衙门从古向南开, 就中无个不冤哉”等等。

如果说这些民间谚语反映的是中国小传统的诉讼观念, 那么中国大传统的诉讼观念则表现在主流的思想流派中, 这些思想流派经过几千年的融合成为了统治者推崇的封建思想意识, 影响着中国传统社会的方方面面。

中国历代思想家及各个流派几乎都将无讼作为社会理想, 这一影响使得中国乡民及上流贵族都对以诉讼解决纠纷这一手段敬而远之, 由此使得“厌讼”成为了中国传统的诉讼观念。比如儒家就认为, 教化作为一种手段, 其目的就在于防止和消灭犯罪现象, 巩固封建统治。主张“德治”的儒家期望通过教化, 使人们产生以讼为耻的内省心理, 从而达到“无讼”的目的。孔子曰:“听讼, 吾犹人也, 必也使无讼。”可见, 作为无讼论的奠基者, 孔子将建立一个“以和为贵”的大同社会作为其社会理想。

法家认为对轻罪采取重刑, 人民就不敢犯轻罪, 轻罪不能产生, 重罪更不会出现, 试图通过严厉的刑罚手段以达到“去刑”“无讼”的世界。虽然与主张德治教化的儒家所采用的手段不同, 法家倾向于严刑峻罚、轻罪重刑, 但其社会理想都有相似之处。

墨家作为小生产者利益的代表, 希望建立一个互爱互利、“强不执弱, 众不劫寡, 富不侮贫, 贵不傲残, 诈不欺愚”理想国, 即建立一个和谐和睦的“无讼”世界。

中国古代先秦思想家的理论虽然不同, 但关于建立一个“无讼”社会的理想却极为相似。而这些思想流派到了秦汉时期, 以秦始皇焚书坑儒、汉武帝“独尊儒术、罢黜百家”事件为代表, 随着封建中央集权政权的建立, 渐渐形成了以儒家思想为主, 吸收了法家、道家等各种有利于维护中央集权的思想因素的封建正统法律思想。“君为臣纲, 父为子纲, 夫为妻纲”的三纲五常论, 将遵从的义务内化为民众的思想意识, 少纷争、无讼的太平盛世也成为了衡量统治者的治国之术的重要标准。除了特定时期的统治需要, 如武后称帝后建立了铜匦 (告密箱) , 还派侍卫保护上京告状的平民外, 我国封建社会的统治者一直以“无讼”作为向民众所描述的社会理想。

正是这种“无讼”思想的长期积淀, 使得中国古代思想文化崇尚和谐, 人们追求的是“民风淳朴”、“人心敦厚”, 鄙视“重利轻义”, 甚至主张“舍身取义”。由于崇尚“无讼”伴随着而来的必然是“厌讼”、“贱讼”, “良臣畏讼, 莠民不畏讼;良民以讼为祸, 莠民以讼为本能”, 以至于早期的“辩士”、“讼师”等职业更为人们所鄙视, 被斥之为“讼棍”。

(二) 中国传统诉讼观念的形成原因分析

1.思想原因。每个社会都有其特定的价值取向及终极理想, 它潜藏在每一个社会成员的内心世界, 并通过其行动表现出来。“无讼”是存在于传统法律文化中的价值理念及人类所追求的理想境界, 属于精神和理想的范畴, 在社会生活的方方面面, 也都可以找到其影子。和谐观和中庸思想的影响, 使得古人必然从追求自然界的和谐, 到进而追求社会生活中人与人之间的和谐, 这样的“和谐”在社会关系领域里必然体现为“无讼”。

我国传统的诉讼观念是以“息讼”为前提的, 追求的是“讼端尽息, 官清民闲, 熙熙嗥嗥, 岂不成太平之世哉”的理想境界, 而以“大德小刑”论为主、强调“德主刑辅”的封建正统法律思想成为了历代统治者的选择, 整个封建社会从上到下都强调道德的调整、依赖于德治, 将法律作为统治工具, 这种法律工具论的论断使得人民漠视法律、鄙视法律, 对法律的评价较为负面。其体现在诉讼这一程序上, 就是厌讼观念成为了主流。

2.经济原因。我国封建社会长期以来都是自给自足的小农社会, 且重农抑商, 这种男耕女织的生活一直到近代西方列强侵略才打破。在农业社会的背景下, 我国封建统治者只关注休养民生, 而百姓也只求得遇明君及瑞雪兆丰年, 以求没有苛捐杂税和获得大好收成。在义务本位的封建法制统治下, 不仅没有税法这一说, 全凭统治者一人之言决定税负高低, 就连民事方面的律法也极其稀少。从律法的编纂上来看, 不仅重刑轻民, 即刑法条则众多而民事条则寥寥无几;从规定的范围上来看, 规定涉及的社会生活方面较为狭隘, 如民事方面主要涉及婚姻嫁娶和继承、买卖等, 刑事罪名则主要是严重危及统治者统治和封建伦理纲常的“重罪十条”, 且只强调义务本位, 具有浓厚的重刑主义观。

农业为主的社会经济条件和重农抑商的统治理念下, 商业得不到极大的发展。能够“成商成市”的往往具有地理上的优势或是历史原因, 由此形成了行会组织以及具有当地特色的交易习惯, 渐渐形成了行会法, 典型的有井盐法。这种依靠行会内部解决的民事纠纷, 以及商人社会地位不高等各种因素, 使得“厌讼”成为必然。

农耕社会的经济条件也使得统治者更加注重地方官的税收政绩, 本来就集行政、财政、司法职务为一身的地方“父母官”在任上往往只重税赋缴纳, 想尽办法塑造一个“清平无讼、盛年丰收”的地方形象以使政绩卓著。

3.制度原因。美国学者海利 (John O.Haley) 在其《厌讼的神话》一文中指出, 任何人在其权利受到侵害时都会积极利用诉讼, 关键在于一个社会能否为国民利用诉讼提供制度上保证。日本诉讼率的低下, 不是所谓“厌讼”心理使然, 而是其司法诉讼制度上的障碍造成的。海利先生的观点可谓在一定程度上击中了问题的要害。对诉讼这一复杂社会现象的研究, 仅仅从法意识、法律制度内部着手是远远不够的。

其实处在封建统治压迫下的劳苦民众, 对于义务本位的律法不是没有“讼”的要求, 反而是有着极大的需求。比如百姓对于清官的渴望, 使得民间塑造了几位典型的清官形象, 从侧面反映了人民对于“青天大老爷”能够辨别是非、倾听民意的极度渴望。而“不是不报, 时候未到”、“平生不作亏心事, 半夜不怕鬼敲门”、“六月飞雪”等俗语则反映了民众在现世无法沉冤得雪或是获得公正评断的残酷现实, 只能寄望于来世或是超自然现象以获得寄托。这种寄望于个人 (如明君或是清官) 和超自然现象的“救世主”怪象, 恰恰反映了我国传统社会在诉讼制度上的缺失。

传统中国社会在诉讼保障制度上的缺位, 一是反映在诉讼制度的设计上, 二是反映在家族法的兴盛上。我国封建社会的历代统治者无不以“无讼”作为其法律秩序的最高要求。至于那些衔恩受命的地方官吏们, 他们解决纷争的理想手段不是听讼决狱, 而是礼义教化。他们总是以减少诉讼为己任、为己政绩卓著的标志。社会舆论总是对那些能够勤助息讼之地方官褒扬有加, 且从不考虑其所息之讼的是非曲直。在这样的背景下, 还未进入公堂打官司就需要缴纳一大笔费用购买状纸、请状师、写状纸也不足为奇。即使进入公堂, 还未得述情实就先来个“喝堂威”, 原被告各打几十大板, 甚至连相关的证人在作证前也要先经受体罚。除了想以官威恐吓双方当事人及证人, 保证各方说真话机率的考量外, 更多地是对“刁民”提起诉讼的惩罚, 还未听取情实、光就上公堂这一事实就可认定为“莠民”。

如此令人生畏的诉讼体验使得人们有了“厌讼”心理, 转而依靠“家法”来解决纷争, 由此形成了家族法兴盛的局面。中国传统文化的核心是儒家文化, 而儒家文化的精神支柱就是封建的家族主义。“家国一体”的社会模式是中国传统法律生存的土壤, 家庭是基本的社会经济组织。梁启超曾说:“中国古代的政治是家族本位的政治。”传统的君臣、父子、兄弟、夫妇、朋友五种社会关系中, 有三种是家族关系, 而尊君既可以看做是国家本位的体现, 也可以按父子关系作为家族的一部分来理解。中国古代社会“国”、“家”一体, “国”、“家”不分。在这里, 法律的调整不仅显得多余, 而且有悖于传统的伦理道德观念, 因为诉讼意味着以法律的手段来解决纷争, 法律的强制破坏了温情脉脉的家族亲情, 违反了家族制度所赖以维系的“亲亲”、“尊尊”原则。

二、我国环境公益诉讼的现状及问题

2008年底, 昆明市中级人民法院环境保护审判庭挂牌。但是在接下来的两年时间里, 却遭遇环境公益诉讼案件“零”的尴尬。直到2010年6月21日, 昆明市环保局一纸诉状将辖区内两家养猪企业告上法庭, 指控其污染地下水源致使附近上千村民出现饮用水危机, 才打破了“零”的尴尬, 拉开了我国首例环境公益诉讼的序幕。虽然打响了“第一案”, 但如若不改变我国现行法律中对环境公益诉讼的诉权、诉讼模式、诉讼费用等均无明确法律规定的情况, 环境公益诉讼始终难逃“大棒打蚊子”的命运。

与我国相比, 环境公益诉讼在美国开展得如火如荼, 并为公民参与环保事业、保护人类共同的环境做出了不可磨灭的贡献。这无疑对我国学者、环保主义者具有极大的“诱惑”, 甚至十年前, 引进环境公益诉讼制度曾一度被称为中国环境保护“最后的希望”。我国2013年1月1日起施行的全国人民代表大会常务委员会关于修改《民事诉讼法》的决定, 新增了公益诉讼制度, 为保护群体性利益提供了诉讼保障。修改后的《民事诉讼法》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为, 法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一修改无疑是具有划时代意义的, 承认了公益诉讼的地位, 如前所述, 甚至可能是中国环境保护“最后的希望”。但“法律规定的机关和有关组织”这一定语限定了环境公益诉讼的诉讼主体, 当前只有《海洋保护法》第九十条规定中的“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”符合环境公益诉讼的主体要求, 可以代表国家对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区, 给国家造成重大损失的责任者提出损害赔偿要求。

环境公益诉讼是指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不行为, 使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时, 法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。当前我国环境公益诉讼存在着如下问题:

一是原告主体资格问题。环境公益诉讼的必要性不必细言, 但谁能代表群体性利益提起公益诉讼则有待考究。除了公民个人可以提起环境公益诉讼外, 还有学者提出检察机关可以作为环境公益诉讼的原告主体。“国家作为原告提起环境公益诉讼之所以有存在的必要, 首先是因为国家负有为全体公民保护环境的责任, 应该在必要的时候通过诉讼途径排除对环境的损害;其次是因为个人诉讼机制存在着不足。个人诉讼是一种勇敢者的诉讼, 当勇敢者缺位时就会导致环境损害所涉及的环境公共利益无法得到保护。因此, 国家作为环境公益诉讼的一极必不可少。”

如前所述, 依照我国当前法律, 我国能够提起环境公益诉讼的主体只有《海洋保护法》第九十条规定的“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”, 原告主体资格要求较高, 须为“法律规定的机关和有关组织”, 排除了公民个人的环境公益诉讼原告主体资格。学者们讨论的检察机关、ENGO组织等都没有获得原告主体资格。打个比方, 当前我国的环境公益诉讼如同一栋新建的大楼, 虽然建立起来了, 但是大门只开了一条小缝, 得以入住的房客少之又少, 可以说是“空有外观”, 还未能真正发挥应有的环境保护的作用。

二是客体问题, 即“对人的损害”还是“对环境的损害”的问题。我国修改后的《民事诉讼法》使用了“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益”这一描述, 似乎未将公益与私益作明确区分。“公益”即公共利益, 但何谓公共利益, 目前理论界还未达成共识。即使是“私益”, 何为环境污染的利益相关者在实践中界定都存在着模糊性, 逞论“公益”的界定了。一般来说, 公共利益所代表的是多数人的共同利益, 比如正义、公正、善良等人类的共同价值观和朴素的道德论, 以及空气、土壤、环境这些公共产品所体现的价值都属于公共利益的范畴。环境公共利益涉及环境对于人类生存的两种价值:一方面, 环境是人类生存的必要条件, 水、土壤、森林都是人须臾不可缺少的, 此时的环境是典型的公共产品, 不具有私人物品的独占性和消费排他性, 其产生的利益表现为公共利益;另一方面, 环境是人类社会性生存的必要条件, 水、土壤、森林是人的劳动对象或生产资料, 此时的环境则可以特定为独立的“物”而成为所有权的客体, 其产生的利益表现为私人利益。这两种价值是同时表现在环境这个客体上的, 环境并不会因为具有公共利益和私人利益的双重价值而自动分开:一棵树, 若表现为公共利益, 那么它可以制造新鲜空气、涵养水源、防风固沙、调节气候;若表现为个人利益, 那么它可以生长果实、提供燃料、作为制作家具的原料, 还可以变卖。

“对人的损害”就是环境作为所有权的客体并体现私人利益时所使用的概念, 而“对环境的损害”则是损害了环境作为典型公共产品的价值, 如对清洁空气、水源的损害。环境公益诉讼的制度设计本应是为规避“公地的悲剧”的风险而设立的, 在找不到或无法明确权利主体时也可代替求偿, 以待将来权利主体明确后转交。大规模环境污染事故等对私益的损害, 则已经有共同诉讼、代表人诉讼的诉讼机制作为救济途径。但实践中, 环境公益诉讼的客体仍无法明确, 甚至存在着这样的误区, 即将环境行政主管部门代替环境受污染的几十户村民向排污者求偿作为公益诉讼。公益诉讼之所以特别, 不是因为原告主体的身份特别, 而是因为原告资格的认定标准与传统诉讼的认定标准不同, 赋予了更广泛的起诉权;且诉讼客体是公共利益, 即针对的是环境作为公共产品的价值受到的损害应得到合理赔偿, 如美学的价值、生物多样性的价值等。当前, 我国《民事诉讼法》规定的“环境污染……等社会公共利益”到底指代的是私益和公益还是单指公益, 还有待司法解释或指导性案例来明确。

三是诉讼结果问题。一个好的诉讼体验和满意合理的诉讼结果, 往往是影响当事人诉讼观念的关键因素。俗语说:“一朝被蛇咬, 十年怕井绳。”新型诉讼或是大案要案的判决结果除了在司法体系内部具有指导性意义外, 经过媒体报道和广泛传播, 实际上也影响着潜在诉讼当事人的诉讼观念。在提起诉讼前, 当事人会根据所收集的信息和证据判断可能获得的结果, 并从中选择最优的解决方式。由于环境本身具有的特殊性 (是一个复杂、联系紧密的生态系统) , 所以除传统的民事、行政责任承担方式外, 还需要更为灵活、多样的责任承担方式。此外, “公益”本身的价值就是难以估量的, 以环境来说, 某块土地的重金属污染可能经过长时间的生态系统演化发展为水污染、动植物品种变异或消失等二次污染, 同时也是二次侵权。如何合理判断与环境所受损害相适应的责任承担方式, 成了环境法庭法官的难题, 也使得潜在的原告因为对获得合理诉讼结果的巨大疑惑而踟躅不前, 这也是上文提到环境法庭遇“冷”的原因之一。

三、传统诉讼观念形成原因对环境公益诉讼的启示

传统诉讼观念属于意识范畴, 如上文所述, 其形成必然离不开思想上、经济上、制度上的原因。“厌讼”文化成为我国传统诉讼观念的特征, 与以义务为本位的封建社会的背景条件有极大的关系, 在封建正统法律思想的影响下, 即便某些时期的讼率激增, 往往也只是改朝换代将至、社会矛盾激增的表现之一, “厌讼”成了时代的主流。如今, 中国特色社会主义新时期的背景下, 抛却了传统的“以讼为耻”的诉讼观念, 讲求对合法权利的保护, 诉讼成为了人们保护自己合法权益、诉求主张的有效途径之一。“有事上法院说去”成了人们普遍的法律意识, 这从侧面反映了当今我国社会人们的权利意识普遍提高。季卫东教授就认为, 权利意识与诉讼行为之间必然存在着正比例的相关关系;诉讼率可以作为法和权利意识发达程度的衡量指标。

但无法否认的是, 当前我国环境公益诉讼遇“冷”的状况。通过对中国传统厌讼观念的原因探究, 发现其对我国环境公益诉讼制度的构建有几点启发:

一是改变冷漠的环境意识, 树立环境权利意识。目前, 我国公民的环境意识还主要停留在获得清洁空气、水源、土壤等基础的环境要求上, 对于生物多样性、基因多样性以及环境的美学、历史价值等都还未有保护意识。这种对于环境公益诉讼仍停留在环境污染, 而忽略环境破坏的狭隘认识使得我国环境公益诉讼遇“冷”。即使是有诉权的机关及有关组织对“破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区, 给国家造成重大损失”这一后果也难以判断, 破坏行为易于判断, 但“给国家造成重大损失”则过于模糊, “国家损失”并不等于社会公共利益, 这样的表述容易使相关部门认定只有国家海洋保护动物才值得保护, 才能成为提起公益诉讼的缘由。正是没有正确恰当的环境权利意识, 使得环境公益诉讼在千呼万唤中出炉后, 却在现实遇“冷”。如若不改变狭隘的环境诉权观念, 即使建立了环境公益诉讼, 也无法真正发挥其应有的损害救济、遏制侵权的作用。

二是建立科学有效的环境公益诉讼制度, 提高环境诉讼体验的质量。与美国民众的“尚讼”不同, 中国民众普遍都将诉讼作为最后的救济手段, 非“迫不得已”不为之。虽说高诉讼率并不能完全成为一个良好的法律社会的衡量指标, 但如若公民欲提起诉讼便有与之相应的诉讼渠道, 这便是良好健全的法律社会的表现特征之一了。在美国, “美国民众的滥讼已造成了不良的社会后果。已有不少美国学者认识到, 诉讼泛滥根本上是道德失败的产物, 必须恢复对诉讼的正确理念、用道德和理性认识诉讼的危害。”现如今, 我国正经历着一个前所未有的法治化进程, 唤醒公民的权利意识, 鼓励公民以诉讼为途径实现自我的诉求, 建立公正、高效、健全的诉讼机制是当代中国法治社会的重要任务。但是, 我们也必须认识到, 法治社会并非诉讼社会, “健讼”不是诉讼泛滥, 而是健全诉讼机制, 使得公民不因制度上的原因而“厌讼”, 实现诉讼作为最后手段的权利保障功能。

论我国环境公益诉讼的主体篇8

关键词：环境公益诉讼；主体；《新环境保护法》第58条

一、环境公益诉讼概述

环境公益诉讼，是法律保护这一范畴内的适格主体，在应有的环境利益，受到侵害时，提起的这一诉讼。环境权被表征成环境公益特有的权利，若主体觉得这一权利被侵害，那么可提起如上的诉讼。环境范畴以内的公益诉讼，针对带有损害环境特性的多样行为。比对其他范畴以内的诉讼，环境公益诉讼，带有如下的特征：

第一，原告与关涉的案件，并不带有直接关联，不是直接范畴内的利害关系人。第二，预设的诉讼标的，是整体态势下的环境损害。第三，被告既有的行为，带有违法属性，且被告被划归成特有的管理机关、法律明晰的单位，以及关涉的个人。第四，诉讼本源的目的，是维护既有的公共利益，而非既有的个体利益。第五，诉讼预设的对象，带有广泛的特性；违法后果没能限缩于既有的损害，而是延展至潜藏的可能损害。

环境法治的延展，需要预设这一公益诉讼。具体而言，环境范畴以内的公益诉讼，带有公共环境这一保护价值；环境法预设的救济责任，也要依凭这一诉讼机制；预设这一特有的诉讼，也是现今时段内，司法实践的本源需要。

二、我国环境公益诉讼的法律依据

《民事诉讼法》经由修正，第55条明晰：污染环境这一范畴内的行为，法律预设的机关、关涉的组织，都可以依循法律，去提起诉讼。这一条文关涉着公益诉讼，被划归成新增制度。预设的这一条款，保障了应有的环境诉权。它明晰了环境公益诉讼，对化解掉环境疑难，有着侧重价值。然而，起诉范畴以内的适格主体，并没能添加个人。

《环境保护法》经由最新修订，第58条明晰：对环境破坏关涉的公共损害，符合预设条件的，都可去起诉。在这之中，涵盖了两种特有的社会组织。经由民政登记的特有社会组织、专门架构下的环保组织，都被划归成这一主体。

此外，现有的司法解释，也明晰了公益诉讼关涉的主体问题。然而，公民个体这一主体，没能被划归进这一起诉范畴。

三、国外环境公益诉讼的主体

环境公益诉讼，是新产生出来的诉讼形态，来自美国。伴随公害事件的递增，民众要求延展原有的起诉资格。《清洁空气法》添加了关涉公民诉讼的新颖条款；密执安州特有的环保法，也明晰了如上的起诉权利。带有典型特性的案例，是塞拉俱乐部这一案例。在判例中，俱乐部起诉了现有的内政部长，也即莫顿。在举证流程以内，俱乐部没能把滑雪场特有的兴建损失，看成直接损失，也没能提出这一损害关涉的起诉理由。私人检察长这一理论，明晰了公民诉讼特有的原告资格。

印度首先吸纳了公益诉讼这一机制，并经由多样判例，延展了这一机制。印度预设的公益诉讼，带有如下特性：放松了惯常的资格限制，任何主体，都能依循法律，去提起诉讼。在这一流程内，也不必明晰直接利害关联。

法国对预设的公益诉讼，有着如下规则：任何关涉环保的团体，都可依循法定程序，予以起诉。环保团体特有的诉讼利益，关涉团体以内的更大利益。这一特有的利益，与个别成员特有的利益，是带有差别的。由此可见，预设了团体诉讼，是环境诉讼这一范畴内，新颖的表现路径。

四、我国环境公益诉讼主体规定存在的问题与建议

1.现有的多样疑难

《环境保护法》经由修正，第58条明晰了环境这一范畴内的公益诉讼。然而，法律明晰的原告资格，认定范畴还是偏窄；法院现有的辨识和审判能力，也被限缩；环保团体特有的范畴，也没能明晰。

公民应拥有特有的起诉资格，在公共利益这一范畴的保护中，公民更应去参加。然而，环保关涉的多样法规，却没能添加这一主体。环境诉讼特有的范畴内，起诉既有的适格主体，涵盖了法律明晰的有关组织。从现状看，环境公益诉讼特有的原告资格，应被限缩成二元机制。《宪法》没能对检察机关既有的职责，予以修正。因此，检察机关不应接纳这一主体资格。另一方面，公民在特有的环境侵权以内，并不带有明晰的代表性；现有的司法资源，也并不足量。为此，若把公民这一主体，涵盖进预设的原告以内，不适合既有的诉讼状态。

实际上，环保范畴以内的公益组织，应是如上诉讼特有的适格原告。行政机关在预设的范畴内，享受明晰的主体资格。然而，《环境保护法》既有的58条，并没能预设这一规定。

2.可用的建议

若接纳了公民这一适格主体，也不应过宽地延展这一环境诉权。赋予公民如上的诉权，要依循设定好的一种前提：公民并不带有最优范畴内的诉讼知识。公民特有的诉讼案件，涵盖了偏多主体的利益，然而，公民对某一区段内的环境，并没能拥有预设的财产权利，不能行使既有的损害诉权。他们只能依循法律，行使环境这一范畴内的损害诉权。

环保关涉的社团组织，是否可接纳这一诉权？环保社团这一特有的组织，是否可代表特有区段内的多数人，甚至代表区段内的自然物，予以起诉？从现状看，环保社团没能划归进这一授权范畴，它若要主张特有的损害赔偿，也缺失可用的根据。然而，社团架构内的组织成员，或关涉的保护对象，若遭受如上的环境侵权，那么可在预设的限度以内，授予如上的组织诉权。比对既有的主管机关，环保组织带有明晰的超脱性，热衷经由诉讼的路径，来寻找到可用的司法救济。然而，也要对如上的主体权利，予以必备限制。

五、结束语

环境领域以内的公益诉讼，折射了紧迫态势下的环保需要。环境公益带有很易受损这一特性，关涉环境的多样疑难，又凸显出复杂的总倾向。修改以后的新法，对公益诉讼特有的主体确认，供应了可用的根据。要明晰公益诉讼应有的主体，完善既有的诉讼流程。只有这样，才能预设最优的诉讼架构。

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