公益诉讼的价值

公益诉讼的价值（共12篇）

公益诉讼的价值 篇1

一、环境公益诉讼的理论基础

有关环境公益诉讼的内涵, 学界有不同的表述, 其中有代表性的观点:环境公益诉讼是指社会成员, 包括公民、企事业单位、社会团体、国家机关依据法律的相关规定, 为维护环境公共利益, 在环境已经受到或可能受到污染时, 针对有关主体或行政机关提起诉讼的制度。

(一) 理论基础

1、环境权理论

环境权是指特定的主体对环境资源所享有的法定权利, 它涵盖了个人、单位、国家所享有的环境权利, 可以分为国家层面、个人和单位的层面。从国家层面来看, 环境权就是环境资源管理权, 从个人的层面来看, 环境权主要包括对环境状况的知情权、环境资源的利用权和环境侵害的请求权。

随着环境问题的日益严峻和人们环境意识的提高, 环境权理论被提出并逐渐发展起来, 1969年美国《国家环境政策法》率先对环境权做出了规定, 1970年3月召开了公害问题国际座谈会, 发表的《东京宣言》也提出了环境权, 世界上很多国家法律都把环境权作为一项实体性权利加以规定, 这种权利如果被侵犯, 环境法律关系主体就不能正常地生存和发展, 在确定实体权利的同时, 应当给予程序方面的救济, 使权利主体能够通过司手段维护自己的合法权益。

2、诉权理论

在环境公益保护方面, 诉权应当充分发挥作用。按照西方学者的观点, 权利与救济相伴随, 没有救济, 就没有权利, 与此相反, 无权利也无救济。在公益保护方面环境权不应当是一种理论上的权利, 该项权利能够发挥实际作用。应赋予权利人诉讼的资格, 即诉权, 诉权是“国家法律赋予社会主体在其权益受到侵害或与他人发生争执时, 请求审判机关通过审判方式保护其合法利益的权利”, 当事人的诉讼行为和国家审判机关的审判行为是诉讼程序得以进行的必备因素, 二者缺一不可, 环境公益保护的重要措施是赋予原告一定的起诉资格, 保护诉权的实现。我国在《宪法》、《环境保护法》、《水污染防治法》等一系列法律中都作出了规定, 赋予个人和单位保护环境的义务及对污染环境的行为具有检举控告权。

有关环境公共利益保护的规定在根本大法、基本法、单行法律中都有所体现, 但相关的法律规定主要集中在实体法方面, 程序法中规定的过于笼统, 缺乏可操作性, 一项权利如果缺乏有效的司法救济, 那么该项权利也不能正常地行使, 因此保障环境公益诉讼中当事人的诉权是十分必要的。

二、环境公益诉讼的价值体现

(一) 保护社会公益的需要

近些年, 随着工业化进程的加快, 环境问题也不断地出现:水质, 土壤, 大气等方面都受到不同程度的污染, 环境危机不仅严重威胁着人民的生命健康, 而且制约经济的发展、侵犯社会整体的公共利益, 环境的治理是一个长期、复杂的工程, 它不仅需要民众环保意识的增强, 更需要一系列配套制度的建立, 环境公益诉讼制度便是其中重要的法律制度之一。

环境公益诉讼的目的不同于其他的诉讼, 这种类型的诉讼是针对多数人的公共环境利益提出的。虽然, 在现实生活中环境公共利益实现的同时也会使个体利益或者局部利益得到保障, 但这项制度设立的初衷及最终目的都是为了维护公共利益, 并不是对个案和个别群体进行救济, 环境公益诉讼的直接目的是防止环境被污染以及被污染的环境得到有效的恢复, 所以, 该项制度具有明显的社会公益性。

(二) 实现公平正义的需要

公平正义是衡量一个国家发展的标准, 也是和谐社会的重要特征, 构筑公平正义的社会, 需要全社会长期的努力, 应提高全体公民的的素质, 使人们有渴求公平正义的意识与行为。对于法制建设而言, 不仅包括实体方面的公平正义, 还包括程序中的公平正义。在工业高度化的当今社会, 环境污染已严重地影响到了社会民众的生存和发展。现实生活中, 公民因环境侵权导致财产和人身方面损害的案件频发, 如果被害者的合法权益得不到救济与保障, 环境侵权者的违法行为得不到规制和处罚, 社会公平正义的维护就无从谈起。

(三) 弥补执法资源的需要

长期以来, 在环境监督管理方面政府一直是主导力量, 在这种管理体制下, 社会各界在环境保护中的作用没有得到有效的发挥。因为环境污染的案件多, 政府监管部门人力、物力是有限的, 仅依靠有限的力量去治理环境污染, 很难收到良好的效果。当前, 行政权力的干扰、行政监督的缺位, 地方保护主义的影响等诸多原因使行政机关难以全面担当维护环境公益的任务。按照行政诉讼法的相关规定, 原告只能针对具体行政行为提起诉讼, 不能对抽象的行政行为提起诉讼, 而一些地方政府为了经济指标的完成做出的决策极有可能忽视了对环境的影响, 环境公益诉讼制度原告主体资格多元化的建立可以有效弥补行政权力在保护环境中的不足。

《宪法》赋予了公民参与管理国家事务的权利, 公益诉讼权利也应包括在内, 缺乏司法救济的权利必然成为虚设, 环境公益诉讼制度是以向法院提起公益诉讼的形式来保护公共利益, 鼓励社会各界积极地参与到对国家环境的监督和管理过程中, 该项制度也是依法治国的重要措施之一。

参考文献

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公益诉讼的价值 篇2

如果社会生活中存在乱排污水、滥伐森林损害生态环境安全、森林安全等公共利益的现象，而这些侵权行为又没有侵害特定公民的个人利益，在这种情况下如果具有法定职责的行政机关没有履行监督和管理职责，那么该如何启动法律程序惩处违法行为，保护公共利益呢？

文章从案件来源、起诉主体、被告、诉讼请求、诉前程序等方面阐述行政公益诉讼的诉讼特点。

案件来源：一般行政公益诉讼案件，是在人民检察院履行职责过程中发现的。人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等等。

公益诉讼的起诉主体，只限于检察机关。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第五十三条第一款赋予地方各级人民检察院行政公益诉讼起诉权，但是检察院提起公益诉讼，需要层报最高人民检察院审查批准。但是最高人民检察院将提起公益诉讼案件的审批权下放至省级检察院的除外。

被告：在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责而违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织都可以成为行政公益诉讼的被告。如：国土资源局、环境保护局、水利局、林业局、草原监督管理局、森林公安局、生态文明建设局等等。诉讼请求：人民检察院可以向法院提出撤销或者部分撤销违法行政行为，并可以责令被诉行政机关重新作出行政行为；确认行政行为违法或者确认无效，并可以同时责令行政机关采取补救措施；责令行政机关在一定期限内履行法定职责。

诉前程序：检察机关在提起行政公益诉讼之前，应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察院。经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，由于国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，检察院可以提起行政公益诉讼。

有关完善公益诉讼的思考 篇3

关键词 公益诉讼 原告资格 集团诉讼 团体诉讼

“现代公益诉讼”与“传统私益诉讼”是不同的概念，传统的维权案件旨在解决当事人之间的权利义务关系，而公益案件涉及的是公众的利益，当事人一方通常为人数众多的群众，提起公益诉讼是唯一进入司法程序中最不昂贵的入口，是保障受害者权益以及社会稳定的最佳途径。

一、英美法系与大陆法系公益诉讼发展现状

现今，在英美法系的国家和大陆法系的国家中，已经有了不同的公益诉讼的制度。

（一）英美法系的公益诉讼

美国集团诉讼的设立初衷就是制约小额多数的侵权行为，一旦处于弱势地位的一方当事人的共同利益聚集在一起，其“人数”就可能改变诉讼格局。通过这样的方式，可弥补单独小额的缺点。英国对公益受害的群体适用“检举人诉讼制度”。受害个体首先向检察长提出检举申请，检察长审查后决定是否追究其侵权责任。它将检察长作为诉讼是否能够被提起的中间桥梁和决定因素，检察长是唯一可以依照法律在法庭上代表公众的人。因而往往会导致受害人主动诉权的受挫。

（二）大陆法系的公益诉讼

在德国人数较多、分布较散甚至是社会整体的利益受到侵害时，具有代表性的团体就可以作为原告提起诉讼。通过各类代表性团体将受害者的诉讼权利集合在一起，作为诉讼主体提出诉讼请求。这种团体模式是居于集团诉讼和个人诉讼中间的一种模式。日本的公益诉讼是在有众多受害者的团体中先选择出一位当事人代表所有的受害人，其他的所有受害人支持该代表当事人进行诉讼，这就是“选定当事人制度”。

二、我国公益诉讼发展现状

2012年新民事诉讼法正式有了关于民事诉讼的相关规定，在现实的法律实践中也慢慢被贯彻。

（一）我国民事诉讼法中的相关规定

在新法颁布之前代表人诉讼制度是最能够向公益诉讼靠拢的制度。新法55条规定：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”自此公益诉讼有法可循，不再只是被动地贴近法律。

（二）我国司法实践中的典型案例

无锡市消费者协会将无锡市一家火锅店告上了法院，通过调解最终判决火锅店不再收取餐具费，该判决得到的消费者的大力称赞。作为全国首例以消协作为原告的维护消费公益的案件，不仅制止了对侵害消费者的不法行为，也为公益诉讼案件的提起提供了范本和实践经验。

三、如何完善现有的公益诉讼机制

相对于其他已有较成熟的公益制度国家而言，我国还有很多方面需要完善：

（一）拓宽原告资格

原先对民事原告资格规定要遵循“实体利害关系理论”，原告也只能请求法院维护遭到损害的切身利益，而不能涉足他人的权益。而公益诉讼主体即“法律规定的机关和有关组织”，突破了传统的利害关系扩展到没有无直接利害关系的第三人。因为提起公益诉讼的根本目的就是要实现对公益受害者权益的保护，只有赋予越多主体原告资格，受损公益才越有可能得到维护。

首先，公民是参加民事诉讼最为广泛的参与主体，因为涉及切身利益，所以公民是最具有提起诉讼的愿望，可以弥补其他主体的不足，提高整体的积极性。？7？其次，检察机关检察院拥有雄厚的人力和物力可以减少公益诉讼给个体受害人带来的压力，检察院作为公益诉讼原告可以提高诉讼效率，推进公益诉讼的进程。最后，群体性社会组织在财力和人力资源上具有优势，由其提起公益诉讼能够更有效地达到维护公共益的目的。

（二）明确受案范围

新法明确将公益诉讼的受案范围界定为“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益”的案件但并未具体明确。这样不够明确的标准给原告带来的是更多的压力，只能有法官自由裁量权确定，我们应在已有的标准基础上，逐步明确放宽，保证无漏网之鱼。

首先，必须坚持法定原则，既然新民事诉讼法已经对公益诉讼的案件类型进行了规定，就应该遵循法条的内容，这样一来就可以限制滥用法院自身的自由裁量权，对于法律权威的树立和公益的维护都具有重要意义。其次，必须坚持司法最终解决原则，虽然民事诉讼通常实现调解优先，但是在不能有效解决纠纷的情况下，则需要以法院的判决作为最后手段。因为法院判决是以国家的强制力作为有力的后盾，具有高度的规范性和严密性，进而该强制力可以延续到执行阶段，更好地落实公益的维护。最后，必须坚持始终维护公益原则，因为在公益诉讼中，所有共同利益受损的当事人以外的第三人也要受到公益判决的约束，所以将“有益于维护公益的基准”作为判断案件是否是公益诉讼案件的范围是合理有效的方式。

（三）分配举证责任

在检察机关提起公益案件时，由于检察机关自身的资源优势，原告与被告双方力量均衡，所以此时采用“谁主张谁举证”一般原则是恰当公平的。在社会团体提起公益诉讼时，由于具有一定的专业性和社会性，对其在举证方面有一定的优势，所以“谁主张谁举证”原则也有一定适用性，但通常社会团体与公民因为财力和物力资源不足、信息有限，在举证有困难的时候应当采用“举证责任倒置”的原则。举证责任的合理分担关系着原告与被告诉讼地位的平等，过多的把举证责任设定给一方可能导致滥诉，破坏诉讼结构的平衡性。

（四）建立前置性程序

在公益诉讼案件中，受害人是人数众多且分散的公民以及受到潜在威胁的其他人。在提起公益诉讼前，如果不能将已经提起诉讼的消息通知给其他受害人，部分受害人就不能就不分参加诉讼维护自身权益，所以应当采取一定的前置程序保障受害人的最大程度地参加诉讼。可以通过在法院当地张贴公告或者在有关媒体上进行报道，将消息公示给其他受害人，督促他们参加有关公益诉讼。

（五）提供经济和法律支持

就公益诉讼而言，涉案的总体金额较大且可能需要昂贵的专业鉴定费用，是一般组织和个人难以承受的。在此种情况下国家可以给无力承担诉讼费压力的受害人提供国家补贴，同时也可以建立公益基金对受害人提供国家补偿，也能够以基金作为公益的支付和补偿的途径。法律援助制度同样可以在公益诉讼中提供支持，除了对于经济困难而无力支付各种诉讼费用和法律服务费用的受害人提供资金外还可以无偿为其提供法律服务。以上方式扭转原告的弱势地位，解决了其提起诉讼的顾虑，对公益诉讼制度走上正提供了轨强有力的支持。

参考文献：

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民事公益诉讼的原告资格 篇4

一、问题的缘起

2012年的新民诉法第55条明文规定, 对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为, 法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这在立法上恢复了民事公益诉讼制度。但是在随后的司法解释中并没有明确界定民事公益诉讼的提起主体, 在现行的法律制度中, 仅仅将消费者协会和环保部门作为提起民事公益诉讼的有关组织, 对于法律规定的机关仍是立法空白。

二、民事公益诉讼的原告资格概述

(一) 原告资格的语义分析

民事公益诉讼的原告资格, 从语义上来看是指在民事公益诉讼这一条件背景下, 谁有资格提起诉讼的问题。“资格”即意味着准入条件, 即并非每个社会主体都可以依自己的意愿启动诉讼程序。实践中每一个启动诉讼程序的人, 都必须具备一定的条件, 受到这样或那样的限制。哈兰大法官坚决反对原告资格的自由授予, 认为原告资格的自由授予“完全会破坏联邦程序制度的一个重要功能———即在诉讼开始之时就排除那些胜诉无望和不具有可裁判性的诉讼请求 (unmeritoriousand unjusticiableclaims) , 以免听证程序 (evidentiaryhearings) 耗费当事人和法院的财力和时间。民事公益诉讼的原告资格与一般的普通公民民事诉讼原告资格相比, 其特点如下:

1. 原告主体具有广泛性。

一般的民事诉讼原告要求必须与争议的法律关系具有厉害关系的个人、组织, 但是按照我国立法规定民事公益诉讼的原告可以是与争议的法律没有任何关系的组织、机关。

2. 原告与被告没有法律上的利害关系。

在传统的民事诉讼中, 是否具有利害关系是判断原告是否适格的重要条件。但是随着社会的不断进步, 立法理念也随之改变。因此, 民事公益诉讼应运而生。它不要求原告与被告具有法律上的利害关系, 只要原告有能力并且为了维护公共利益提起诉讼, 原告就是适格的。

3. 原告往往是基于社会公共利益受到损害而起诉。

一般的民事诉讼的原告是为维护自己的利益而诉讼, 行使的是私权力;民事公益诉讼的原告是为维护国家利益、公共利益而提起诉讼, 运用自己对违法行为的监督权, 行使的是宪法赋予其的公权力。

(二) 域外民事公益诉讼原告资格探究

1. 意大利

罗马法规定, 除法律有特别规定外, 凡市民皆可提起。这表明最初的公益诉讼在原告主体上可以扩大到一切市民, 只要出现损害社会公共利益的情形, 在法律的轨道内公民就具备了为保护社会公共利益的司法权利。当全体国民交给国家信托管理的财产受到侵害时, 国家就有义务保护信托的财产不受损害, 于是, 国民将自己的一部分诉权也托付给国家, 这就是诉讼信托。但国家作为众多机关的集合体, 不可能自己亲自出庭起诉、应诉, 于是又将诉权分配给检察机关或其他机关, 由这些机关代表国家提起诉讼。当然, 如果国家机关没有依职权向法院起诉, 任何一个公民均可依公共信托的理论向法院提起诉讼, 以保护信托的财产。

2. 美国

作为现代型公益诉讼制度开创者的美国, 在司法实践中, 原告的资格经历了一个从“法定损害标准”到“双重损害标准”, 最后到现在的“事实不利影响标准”的演变。“事实不利影响标准”, 即只要相对人的利益受到了所指控的行为的不利影响, 就具有了原告资格, 而不管这种利益是否有特定法律的直接规定, 也不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他如审美的、娱乐的、环境的利益等。可见在美国, 公民具有广泛的诉的利益。

三、我国民事公益诉讼原告资格的构建

(一) 我国民事公益诉讼原告的认定标准

我国民事诉讼法第119条第一款规定了原告资格要求。原告要符合如下两个要件:一是实质要件, 即与所诉案件有直接利害关系;二是形式要件, 即必须是公民、法人或其他组织才可以成为诉讼主体。但是2012年新《民事诉讼法》第五十五条规定了一种新的诉讼类型, 即民事公益诉讼, 这突破了传统的原告需要与所诉案件具有直接利害关系的限制。对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为, 法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。但是对于该条文规定的机关和组织具体包括哪些, 需要具备什么样的条件, 这些条件是由谁来制定的, 立法上仍然在探索。笔者认为判断是否为民事公益诉讼的原告, 需要从以下几点入手:

1. 制度的设置目的

一个制度的设置必然是为某个目的来服务的, 而民事公益诉讼制度的目的是为了维护社会公共利益, 这必须与传统的民事诉讼类型区分开来。传统的民事诉讼是为维护直接利益的受害者设定的, 因此行为人启动诉讼程序仅仅为了维护自己的私人利益。但是随着社会的不断发展, 新的社会问题出现, 侵害社会公共利益的行为日益增多, 我国的民事诉讼法只赋予一部分主体有起诉的权利, 这就导致了很多危害社会公共利益的行为没有受到法律应有的惩罚。因此, 民事公益诉讼的设置是国家为了保护公共利益, 而鼓励有资格的原告行使自己的诉权。

2. 与争议的法律关系不具有利害关系

传统的民事诉讼是为了定纷止争, 维护私权而设定的。按照我国民事诉讼法的规定原告是指为维护自己的合法权益, 请求法院审理争议的法律关系的公民、法人或者其他组织, 显而易见, 这与民事公益诉讼的设置目的背道而驰。因此利害关系说受到很多学者的抨击。但事实上, 在很多污染环境的案件中, 是有实际受害人的, 如果法律可以赋予没有利害关系的主体提起民事公益诉讼的权利, 而为了受害者的公民为什么就不能有这样的权利呢?

3. 诉讼利益

诉讼利益, 是原告启动诉讼程序的首要因素。“原告, 为自己之利益诉讼者。”人都是趋利避害的, 没有一个主体会做有损害于自己的事情。若启动诉讼程序没有使其获得利益, 就没有必要去做一些无意义的事情。诉讼利益包括社会公共利益和个人利益, 即私利。诉讼主体不仅是享有法律所赋予的权利, 也要承担法律规定的义务因此, 民事公益诉讼的原告必须是具备了维护社会公共利益, 自愿承担败诉的风险或者将胜诉的利益归于公有的利益追求。

(二) 我国民事公益诉讼原告的种类

1. 检察机关。

大陆法系的很多国家, 检察官在公共秩序或者利益受到侵害时都有提起公益诉讼的权利。很多学者呼吁要求将检查机关作为民事公益诉讼的原告入法。事实上, 我国检察机关与国外的检察机关在法律地位及法律性质上存在本质区别。我国宪法规定, 中华人民共和国检察机关是国家的法律监督机关, 行使检察权。从现实情况看, 由检察机关充当行政机关履行公益诉讼职责的监督者, 其是完全能够适应所要求的专业法律能力的。

2. 公民诉权是公民的宪法性权利, 只要是有诉讼权利能力的人, 就不能做过度限制。

启动诉讼程序的主体, 为的是追求法庭的公正审判, 是寻求法律的救济者。诉讼行为就是原、被告双方的博弈行为, 诉讼结果不是恒定不变的。换而言之, 原告起诉并不一定胜诉。民事公益诉讼的原告哪怕是享有诉权者, 也不一定会行使该权利, 更不必担心有心之人会滥用诉权, 造成司法资源的浪费。理论上说, 我们应该鼓励有能力的公民去提起民事公益诉讼, 而不是限制民事公益诉讼的原告。

3. 组织对于环境社会团体的原告资格, 确立了下列判断标准:一是环境社会团体的起诉资格可以以成员的诉讼资格为前提;二是环境社会团体成立的宗旨或目的与其保护的利益具有相关性;三是诉求无论是索赔还是其他救济, 团体成员不必亲自参加诉讼这个标准至今沿用, 据此衡量环境社会团体是否具有原告资格, 为环境社会团体参加诉讼提供了依据。如环保部门可以提起民事公益诉讼也可以支持个人提起民事公益诉讼。在当今危害社会公共利益最严重的领域中, 环境危害首当其冲。环保部门具备了许多个体无法占有的技术、资源、信息, 因此在公益诉讼中胜诉的几率较大。

四、结语

民事公益诉讼的原告资格不是可以随便照搬外国的经验的, 我们应该清醒的意识到我国检察机关的性质和地位的特殊性, 这正是笔者主张提起民事公益诉讼的主体只有个人、组织, 不包括检察机关的重要依据。

参考文献

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[4]李静.论我国民事公益诉讼之适格原告[D].华东政法大学, 2014.

论公民提起的行政公益诉讼(四) 篇5

（一）在公民提起行政公益诉讼应当受理的案件法院未予受理时，可由检察机关行使公益公诉权；

（二）在法院对公民提起的行政公益诉讼案件作出书面裁定后，当事人不服的，可以在法定期限内上诉，超过法定期限的，按审判监督程序处理，检察机关也可以依法提出抗诉；

（三）在法院对公民提起的行政公益诉讼案件不予受理又不说明理由时，可由检察机关先建议立案，法院若仍未立案，则可直接由检察机关提起行政公益公诉，法院必须受理；

（四）进入诉讼程序后，公民对提起的行政公益诉讼案件非正常撤诉时，也可由检察机关提起公诉解决；

（五）对部分涉外的行政公益诉讼案件，由于涉及国家主权和利益，以公民作为原告显然不合适。因此，由检察机关以国家公诉人的身份提起诉讼是十分必要的。

当然检察机关提起的公益诉讼，必须提供相应的法律制度保障和资源支持。其中，最重要的就是检察机关在诉讼中的权利问题。我们不放借鉴美国的经验，按照美国法律，检察官在公益诉讼中，享有广泛的权利。1，调查取证权。2，优先审理权。对于检察机关提起的公益诉讼。法院应优先尽快审理。3，和解权。和解的前提条件是被告停止被指控的违法活动并得到法院的批准。

第六章 结 论

哪里有侵权，哪里就应该有救济，而司法救济应该成为一种常规的、常设的，最后的救济底线。这是由于司法权的独立性、中立性等因素决定的。无论侵犯的是公共利益还是私有利益，都应该有司法救济来予以保障。在我国，法律之所以至今未确认公民可提起行政公益诉讼的制度，除在本文中所探讨列举的一些原因外，还有一个重要原因是因为我国现在还在大量地运用行政管理的手段来解决本可以用行政公益诉讼解决的问题，这既与我国传统的重行政管理，轻视司法救济的习惯有关，又是我国目前司法制度不健全的结果。行政管理，的确可以解决许多问题，但是行政管理毕竟不能代替司法救济，对公共利益的侵犯，应该建立起一套行政管理与行政公益诉讼相结合的制度来防止和救济，才能相得益彰。而事实上，利用行政公益诉讼解决危害公共利益的行为比单纯利用行政管理手段来解决具有诸多优点：其一，防止了行政机构的膨胀，节约了经济成本（这对中国这样的发展中国家来说尤其重要）。其二，利用行政公益诉讼这一“和平”手段来追究危害公共利益的主体及其行为向人民法院提起行政公益诉讼，既可以体现出司法权的公正性，又可以防止行政权力的过度泛滥所带来的“暴力”倾向。其三，行政公益诉讼允许任何公民针对危害公共利益的主体及其行为向人民法院提起公益诉讼，既可以提高人们及整个社会的民主权利意识，又可以使危害公共利益的行为时时刻刻处于社会监督之中，司法程序能够吸纳社会民众对行政权力滥用的不满。最后，作为国家的法律监督机关的人民检察院如果能被依法确立为提起行政公益公诉的诉权主体，它不仅可以起到鼓励和支持公民参与公益诉讼的巨大作用，同时也对个别公民可能滥诉的行为起到法律监督的作用。

（修改于2004年3月15日）

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17、[中]王国枢主编，《刑事诉讼法学》，北京大学出版社，1998年版。

检察视野下的公益诉讼 篇6

十八届四中全会上通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的部署，最高人民检察院在充分调研论证的基础上于制定了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。依据该方案，检察机关提起公益诉讼，免缴诉讼费。检察机关提起民事公益诉讼的案件中，被告没有反诉权。民有所呼，我有所应；民有所盼，我有所办。加强公益保护，既是中央的要求，也是群众的呼声。探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是积极回应人民群众加强公益保护期待的必然选择。

一、解读公益诉讼

（一）背景

近年来，生态环境污染、危害食品药品安全等侵害社会公共利益的事件时有发生，社会各界呼吁检察机关通过提起公益诉讼维护社会公共利益的要求日益强烈。由于我国目前保护国家和社会公共利益的法律制度还不十分完备，对此类违法行政行为缺乏有效监督。为加强对国家和社会公共利益的保护、强化对行政违法行为的监督，四中全会明确要求：通过建立检察机关提起公益诉讼制度，充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。

（二）公益诉讼定义

公益诉讼是指对损害国家和社会公共利益的违法行为，由法律规定的国家机关或组织向法院提起诉讼的制度。这是对传统“无利益即无诉权”理论的突破。它包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。民事公益诉是指检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向法院提起民事公益诉讼。行政公益诉讼是指检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向法院提起行政公益诉讼。

（三）公益诉讼大事记

公益诉讼一词最早可以被追溯到古罗马时代，在古罗马的程式诉讼中，就有私益诉讼和公益诉讼之分，而现代的公益诉讼一词发端于美国，20世纪60年代的美国面临着剧烈的社会变革，因而出现了各种尝试改革的方案，设立了众多的公益法律机构及倡导制度，它们都是为了环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多利益而展开的。（许婧：《试论公益诉讼的新发展》，载2013年第34卷第4期《赤峰学院学报》，汉文哲学社会科学版。）

20世纪90年代，国外公益诉讼制度作为一种知识被介绍到中国，很久以来我国立法对公益诉讼未加任何规定，这种诉讼形态只是一个学术用语，而非法定用语。

2012年，这一立法空白方被填补，这一年修订的《民事诉讼法》第55条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”然，这一条规定只有点题之意而无破题之意因为，它对公益诉讼的诉讼主体没有明确规定，对诉讼流程也没有只字片语。“法律规定的有关机关、社会团体”是哪部法律规定，又是哪些有关机关、社会团体？当年的民诉法没有给出答案。

2014年10月，十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。

2014年12月18日，最高法通过《关于适用（中华人民共和国民事诉讼法）的解释》，对民诉法所规定的公益诉讼进行了专门且系统的解释，第284条至291条规定了：除公益诉讼原告主体以外的构成要件、民事公益诉讼与行政公益诉讼的关系、审理流程等事项。2015年2月4日，民诉解释开始实施，一定程度弥补了2012年民诉法修订所留下的制度性缺憾，这才使得公益诉讼在中国落地。

2015年1月1日，新《环保法》正式施行，特别授权符合条件的社会组织提起环境公益诉讼，“福建南平生态破坏案”获得立案。5月15日，此案在南平市中级人民法院第一审判庭公开开庭审理。这是我国新环保法生效后的第一起环境公益诉讼案件。

2015年5月1日，法院立案登记制正式实行。法院只对起诉的形式要件进行一般性核对，扩大了受案范围。立案登记制不仅适用于私益诉讼，也适用于公益诉讼。这就意味着对于公益诉讼的提起，法院必須直接立案，而不得进行实体审查，自此，案件入门问题基本解决。

2015年5月5日，中央全面深化改革领导小组第12次会议，审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，赋予检察机关提起公益诉讼的权力。2015年7月2日，试点方案发布，在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展检察机关提起公益诉讼改革试点。检察机关可以“公益诉讼人”身份向人民法院提起公益诉讼，充分发挥检察机关法律监督职能作用。检察机关的介入，补齐了公益诉讼的短板。

（四）公益诉讼面临的囧境——以环保公益诉讼为例

新《环保法》特别授权符合条件的社会组织提起环境公益诉讼。很多人欢欣鼓舞，认为环境公益诉讼案会如潮水般喷涌而出。然而，这一猜想并未成为现实，目前环境公益诉讼案件仍寥寥无几。我们忽略的是，有了助力的案件背后，同时也存在着阻力：公益诉讼入法，司法体制改革，降低了公益诉讼的难度；而取证、诉讼、鉴定费用高，以及诉讼主体限制，仍然成为公益诉讼的绊脚石。新《环保法》对提起环境公益诉讼的社会组织资格进行了限定：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好。在约7000个生态环保类的社会组织里，符合《环保法》及其《司法解释》的，据推算，大约700多个，也就是1/10。除符合法律有关规定的环保组织少，中国环境公益诉讼还面临“民间环保组织专业能力有限”“高昂的诉讼成本”“立案受理难、证据收集难、判决执行难”等现实困境。（蔡彦敏：《中国环境公益诉讼的检察担当》，载2011年《中外法学》。）

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二、检察机关提起公益诉讼

（一）检察机关提起公益诉讼的争议

自上个世纪引入公益诉讼理论以来，检察机关是否可以提起公益诉讼，成为争议的话题。

反对者的理由是，检察机关的法律监督地位与检察机关在公益诉讼中所担任的基本职能是冲突的。检察机关是我国法定的法律监督机关，对法律实施过程中的违法情形进行监督。如果给法律监督者赋予起诉的身份，这就会破坏原告、被告、法院三方所形成的平衡构造关系，这样的制度设计确实存在作为原告与法律监督者的角色内在冲突的问题。

但是，这个问题可以通过两个方面的努力加以解决：一是将检察机关的内部职能分离，建立专门承担公益诉讼职能的部门。二是将检察机关提起公益诉讼的职能予以限定。将检察机关能够提起公益诉讼的职能范围限定在法律规定的个别领域内。从全球范围内来说，不论是英美法系还是大陆法系国家，允许检察机关提起公益诉讼的民事诉讼和行政诉讼的立法例都是广泛存在的。对于我国来说，赋予检察机关提起公益诉讼的职能，在一些特定领域内提起公益诉讼，具有促进公共利益保护的功能。（佚名：《检察机关提起公益诉讼的功能分析》，载2015年7月8日《检察日报》。）

（二）检察机关提起公益诉讼的优势

1.促进完善我国民事诉讼和行政诉讼的客观诉讼制度

我国民事诉讼和行政诉讼传统上都是主观诉讼，2014年修改的《行政诉讼法》并没有增加公益诉讼条款，因此，行政公益诉讼在我国仍然付之阙如。在民事公益诉讼方面，2013年修改的《消费者权益保护法》、2013年实施的《新民事诉讼法》和2014年修改的《环境保护法》增加了公益诉讼条款，且2015年实施的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》专门规定了公益诉讼的相关程序问题，但主要针对的是社会组织作为原告提起的公益诉讼，而关于相关公益诉讼条款中规定的“法律规定的机关”如何提起公益诉讼并无具体的制度架构，包括管辖、时效、程序、费用等都需要明确。因此，授权检察机关进行提起公益诉讼的试点，从行政诉讼的角度来说，是弥补现有行政诉讼仅仅只有主观诉讼的不足，通过检察机关的试点工作，为日后建立行政公益诉讼制度体系打下坚实基础；从民事诉讼的角度来说，是落实有关民事诉讼的相關法律条款，从允许公权力机关充当公益诉讼原告的角度进一步完善相关公益诉讼制度。

2.利于破解“公地悲剧”

传统上，我国民事诉讼和行政诉讼都是旨在保护私益的主观诉讼，在经过三十多年快速发展、社会剧烈转型以后，利益结构发生了重大变化：利益主体多元化，利益关系复杂化，传统的诉讼法理念将社会公共利益排除在其视野之外，导致“公共利益危机”日益严重却无人问津的“公地悲剧”。在一些特定领域表现得尤其突出，如生态环境保护、食品药品安全、国有土地使用权出让、国有资产流失等领域，侵害公共利益和公众利益的现象广泛存在。现实中，侵害公共利益的行为主体通常都是掌握大量资源的法人，因为诉讼主体不适格、诉讼能力欠缺、诉讼地位不平等、法律意识淡薄等原因，少有人对公共利益受损的现象关心，而且具有公益心的个人和公益社团通过诉讼来制裁这些违法行为也存在不少困难。赋予检察机关提起公益诉讼的权力，则因其作为法定的法律监督机关，储备了大量专业法律人才，有能力、有实力代表公共利益和维护公共利益提起诉讼，可以使公共利益得到有效的诉讼救济和法律保护，还可以避免滥诉现象。（吴丽娜：《破解“公地悲剧”我国公益诉讼展开新探索》，载2015年7月3日，新华网。）

3.弥补我国现行公共利益行政保护机制的不足

目前，我国公共利益的保护机制主要是由行政机关按照其部门职能分工来完成，对行政机关存在行政体系内部的层级监督和专门监督以及权力机关的外部监督。但是，这种机制存在诸多不足。

首先，在我国社会转型和城市化建设过程中，行政机关本身侵犯公共利益的现象越来越多。而对这种行政违法行为，因受行政诉讼法上的原告资格限制，不能提起司法监督。例如，环境主管行政机关放任企业排污，污染环境；食品药品管理部门不作为，导致大规模食品药品安全问题出现；国有企业主管行政机关在国有企业转制过程中非法处置国有资产，导致国有资产流失；国土资源主管行政机关非法转让国有土地使用权，导致国家财产损失；政府违法变动城乡规划，导致重要历史文化遗产遭受破坏等。

其次，行政系统内部的层级监督和专门监督由于各种原因存在一定程度的失灵。层级监督是上级行政机关监督下级行政机关，但科层制体系中上下级行政机关之间存在千丝万缕的利益关系，从很大程度上来说是利益共同体，一荣俱荣，一损俱损。专门行政机关的监督，也会受制于同级部门和所属政府的制约。因此，这种行政体系内部的监督作用有限。

再次，权力机关对行政机关的监督，大多限于抽象行政行为，而对于侵害公共利益的具体行政行为的监督不足。赋予检察机关提起公益诉讼的职能，可以从具体案件切入，运用法律手段，站在社会公共利益的立场上，从外部对行政机关保护公共利益不力和侵害公共利益的现象进行监督，其效率和效果都能得到有效保障。（何燕：《检察机关提起民事公益诉讼之权力解析及程序构建，载2012年《法学论坛》。）

（三）检察机关如何提起公益诉讼

1.集中精力关注群众反映大的领域

最高检在《试点方案》中明确了试点的案件范围———民事公益范围确定为检察机关在履职中发现的污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件；行政公益范围确定为检察机关在履职中发现的生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。并特别提出在试点期间，重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。值得注意的是，《试点方案》将民事和行政公益诉讼案件来源限定在“履行职责中发现”，那么检察机关将如何依法履职？一方面，在实践中要严格执行，不能随意扩大案件来源；另一方面，检察机关在开展侦监、公诉、反贪、反渎、预防、民行、控告等检察业务时，要注意发现损害国家和社会公共利益的违法行为线索，积极推动这项工作深入开展。这一规定就要求检察机关内部各个部门之间应尽快建立信息共享与传送平台。

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2. 经过诉前程序

建立完善检察机关提起公益诉讼制度，重点在诉讼程序设计，《试点方案》中指出试点工作应当稳妥有序，遵循相关诉讼制度原则。设置诉前程序，强调提起公益诉讼前，检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。相关机关收到督促或支持起诉书后的一个月内依法办理，只有法律规定的机关和有关组织没有公益诉讼，社会公共利益处于侵害状态的，检察机关可以提起公益诉讼。诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序，检察机关提起公益诉讼是一种辅助机制，应充分发挥法律规定的其他机关和有关组织提起公益诉讼的能动性，因此检察机关应首先支持或者督促法律规定的机关和有关组织提起诉讼。行政公益诉讼的诉前程序具有更大的威慑力，能促使行政机关在诉前及时纠正违法行为，提高行政救济的效率，有效节约司法资源。

3.以“公益诉讼人”身份提起诉讼

明确检察机关在公益诉讼中的定位非常重要，检察机关在公益诉讼中的身份应当是公共利益的代表，提起公益诉讼的目的不是为了维护检察机关自身的利益，也不是单纯地实施法律监督，而是为了保护公共利益。

在检察机关提起的公益诉讼案件中，检察机关的身份不是“原告”也不是“公诉人”，而是“公益诉讼人”。在民事公益诉讼中，可以向法院提出停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求；在行政公益诉讼中，可以向法院提出撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或无效等诉讼请求。

三、健全公益诉讼制度的建议

公益诉讼的探索道路，如同登蜀道，如解决取证难、费用高等问题。完善公益诉讼制度，可以尝试建立健全以下制度。

（一）基金制度

公益诉讼所获得的赔偿应当建立相关专门基金，例如环境公益诉讼涉及许多复杂的、尖端的专业技术问题，在诉讼中我们需要通过污染检测、损害鉴定评估，为法官的公正判决日工证据上的支持，而这需要有制度化的资金作为支撑。綜合运用政府财政划拨支持和在民间筹集善款的手段，建立公益诉讼支持基金，用于维护公共利益的专门渠道，将在经济上为公益诉讼改革扫清障碍。

（二）设立原告胜诉奖励制度

对提起公益诉讼的社会团体、组织等，应当设立相应的奖励制度，这是公益诉讼激励机制中的重要内容，以此来激励他们勇于提起公益诉讼，这一机制克服了公益诉讼与私人“自私性”之间的矛盾。这一机制在我国仍处于实践探索阶段，制度设计层面上仍不完善，我国应尽快在总结已有立法实践的基础上，出台国家层面地专门立法制度，建立健全私人原告胜诉奖励制度，以受奖励主体、胜诉标准的认定和奖励资金的来源为中心，逐步构建符合我国国情的奖励机制。[李义松、陈昱晗：《论环境民事公益诉讼之原告胜诉奖励机制》，载2015年第01期《西部法学评论》。]并且应当免除相应的诉讼费用，为公益诉讼打开方便之门。

（三）充分利用法律援助制度

法律援助作为一种制度，不只是帮助支付不起诉讼费用的人，更是维护人权和法律正义。在今天，维护国家利益、公共利益，正是时代发展中法律援助中的应有之义。目前法律援助制度已逐步健全，不断强化，法律援助制度的功用应当在公益诉讼中首先得到体现和彰显。

结语

经济学中知名的“公地悲剧”实验说明：公共利益属于所有人。过度使用或使用不当，你也不管，我也管不着，损害的却是你我。当公共利益受到损害，谁来提起诉讼最合适？而谁又来为公益诉讼所需的证据买单？由符合法律规定的机关、社会团体，以及检察机关提起公益诉讼，符合我国当前的历史背景。但是公益诉讼是一项新的制度，其普及与发展还需一些时日，公益诉讼改革，依然在路上。

（张澄华：法律硕士，江苏省扬中市人民检察院民行科科长；黄馨叶：法学学士，江苏省扬中市人民检察院民行科书记员。）

民事公益诉讼主体的研究 篇7

一、明确民事公益诉讼主体的意义

近年来, 司法实践中民事权益纷争的范畴开始呈现扩张趋势, 尤其当与民众生活息息相关的环境、消费者权益受到损害时, 启动民事公益诉讼制度成为保护民众权益的首要选择。公益诉讼启动的前提是具有适格的当事人, 即能够以当事人的名义请求法律启动诉讼程序进行保护的资格。一方面明确的诉讼主体是快速启动程序的必要条件, 满足公众权益保护的需要, 保障了纠纷在法律轨道运行, 避免极端社会事件的发生;另一方面, 明确的公益诉讼主体能够更加明确公益诉讼保护的权益, 保障社会权益受损害时民众能够及时寻求法律帮助的权利, 具有重要的现实意义。

二、民事公益诉讼法律规定的机关主体范围研究

我国《民事诉讼法》对民事公益诉讼主体采用了多元化规定, 但并未细化主体分类。仅在第55条中用“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”笼统描述, 没有明确是有关机关的类型, 是否包括行政机关存在一定的争议, 需要结合司法实践与理论对民事公益诉讼的主体进行界定。

(一) 行政机关作为公益诉讼的主体

在美国反垄断领域, 其司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会具有启动公益诉讼的权利, 赋予了行政主体公益诉讼资格;结合我国的司法实践, 行政机关也可以纳入到公益诉讼主体范畴中。其主要依据是:第一, 行政机关是受国家委托管理事务的组织, 是国家人民权益的“守门人”, 保护公众的权益安全是法定义务所在。当公众权益受到损害时, 国家行政机关不能消极不理, 需要用法律武器保护社会公共合法权益, 在法律上公益诉讼行为具有正当性。第二, 行政机关具有稳定的经费资源作保障进行公益诉讼, 较之于个人和其他组织更具有现实可行性;第三, 行政机关具有得天独厚的优势, 在某些领域掌握更为全面的知识信息, 收集证据的能力强于其他组织及个人。第四, 行政机关作为公益诉讼的主体在诉讼地位上更趋近于对等性, 能够使法院审判执行得以顺利实现, 避免了个人、组织进行公益诉讼后执行难问题。行政机关加入到公益诉讼主体中是当仁不让的选择, 更能保护公共权益的实现, 但应对行政机关的公益诉讼权益做一个合理的划定, 防止权力无限度扩张所导致的滥用职权、消极不作为等现象发生, 防止政府行政行为的错位, 这就需要积极发挥检察机关及社会其他组织的监督作用。

(二) 检察机关作为公益诉讼主体

域外国家美国的检察机关行使公益诉讼诉权是其重要的职责之一, 且已经法律化、常态化。在我国检察机关具有双重职责即诉权与监督权。检察院的诉权除了抗诉权还应该包括起诉权, 监督社会公共利益是否被损害, 在某种意义上检察机关具有公益诉讼主体资格是法律层面的赋予。首先, 检察机关具有较高的独立的检察权, 不受行政机关、社会团体和个人的干扰, 这在《宪法》有明确规定。从法律角度而言, 检察机关行使民事公益诉讼权力是法律赋予的职责所在, 而非权力的越位。其次, 检察机关作为国家法律实施的监督者, 具有专业的法律知识, 具有专门行使民事监督权力的检察部门, 在公益诉讼中拥有法定调查权, 能够为公益诉讼成功收集更多有利证据, 具备民事公益诉讼的有利客观条件。检察机关代表国家向侵害民众公共利益的主体提起诉讼不仅是检察机关监督权力的体现, 亦是积极行使诉权的体现。由于法律赋予检察机关双重性质, 所以在检察机关担任民事公益诉讼主体过程中, 需要对其权力进行一定的限制, 防止检察机关监督与诉权权力失衡导致法律体系混乱。

三、有关组织作为民事公益诉讼主体的研究

(一) 有关组织作为公益诉讼主体的可行性

随着经济的发展与民众权利意识的提高, 对政府执政能力提出了更多要求, 社会组织被纳入到协助政府管理国家的辅助性力量中。因此, 在新的《民事诉讼法》中直接规定了有关组织可以启动民事公益诉讼更好维护民众权益。深入研究有关组织可作为民事公益诉讼主体的原因主要源自于以下几个方面:第一, 社会组织具有规范的组织形式且经济实力都比较雄厚, 保证了在冗长的公益诉讼周期中坚持维权。第二, 社会组织往往具有一定的专业知识能够更好参与诉讼, 更好发挥社会组织维护公益利益的职能。

(二) 对有关组织作为公益诉讼主体的限制

我国的社会组织在某种意义上规则制度还不够完善, 需要结合理论与司法实践对社会组织的类型、履行程序进行限制。首先, 严格规范具有公益诉讼主体资格的社会组织的资格, 主要包括审查社会组织是否依法设立或者进行登记, 是否具有明确的业务范围, 是否具有专业的技能人员;其次, 严格限制能够提起公益诉讼的社会组织类型, 必须是当前法律对社会组织保护公众利益进行了相关规定, 如《消费者权益保护法》《环境保护法》中对消费者协会和环保部门的公益诉讼权利都做了规定, 为社会组织参与公益诉讼提供法律依据。

参考文献

[1]吴剑虹.张光辉;浅析新民诉“公益诉讼”及制度建议[J].法制与社会, 2012 (36) .

浅析民事公益诉讼的构建 篇8

(一) 民事公益诉讼的涵义、特征

民事公益诉讼可概括为:在民事活动中, 国家专门机关、社会组织或者公民对违反民事、经济法律, 侵害国家利益, 社会公共利益或者对国家利益, 对社会公共利益造成潜在的威胁, 根据法律规定依法向人民法院提起诉讼, 从而通过审判程序来维护上述利益的诉讼活动。民事公益诉讼包括以下特征: (1) 民事公益诉讼其性质是民事诉讼, 它的根本目的是解决平等民事主体间的纠纷。虽然在很多公益诉讼中, 被告方为实力强大的公司或企业, 原告方和它相比是弱势群体, 但在诉讼的地位上, 二者是平等的。 (2) 民事公益诉讼的原告主体十分广泛, 可以为检察机关、公益团体或公民个人, 并且原告不一定要和案件有直接的利害关系。 (3) 民事公益诉讼利用民事诉讼的方式, 达到保护国家和社会公共利益的目的, 维护经济、社会秩序, 从而保障我国社会主义现代化建设事业的顺利进行。 (4) 民事公益诉讼的原告, 在诉讼请求获法院支持后, 可依法获得因诉讼而支出的补偿, 还可得到适当的奖励, 但是如果败诉后则要承担诉讼费用。 (5) 民事公益诉讼的被告如果败诉, 不但要对侵害行为进行损害赔偿, 还要承担相应的惩罚性赔偿责任。

(二) 民事公益诉讼与传统民事诉讼的比较

民事公益诉讼作为民事诉讼的一种, 民事诉讼的一些基本原则对其也适用, 但民事公益诉讼又有它自身的特点, 和传统的民事诉讼有很大区别:

1.从性质上看, 传统的民事诉讼是私益诉讼, 是为了解决平等主体间私人权益的争议纠纷, 当事人的处分权受到尊重与保护, 比如, 当事人能够和解或调解, 也能放弃权利;但民事公益诉讼就通常是保护国家和社会利益, 限制了当事人的处分权, 当事人不可随意进行和解或调解等。

2.传统的民事诉讼会对当事人的主体资格做出严格限制, 一定要和案件有直接利害关系的人才能够提起诉讼;而民事公益诉讼则把当事人的范围扩大了, 无利害关系人, 间接利害关系人都能为维护公益提起诉讼从而成为当事人。

3.传统的民事诉讼主要针对已经发生的侵权损害事实而提起, 要求进行损害赔偿, 其目的是“纠错”, 而民事公益诉讼就更强调了对将来做出预测, 如禁止污染企业或不正当竞争企业的某种行为, 把该企业未来可能引起的对公众的影响作为基础, 适用于相关的政策、法规, 具有预测性与立法性, 能够体现公益诉讼之前瞻性。

4.在判决的既判力上, 传统的民事诉讼只及于参加诉讼的当事人, 而民事公益诉讼的既判力则呈扩张趋势, 不但及于参加诉讼的当事人, 还能及于可能受到判决影响的未参加诉讼的人。

综上我们可以看出, 民事公益诉讼对传统的民事诉讼理论提出了诸多挑战, 如诉权理论、当事人理论、既判力理论等, 怎样从理论上对挑战做出回应, 从而解决现行法律制度不能够完全容纳公益诉讼之现象, 就是我们研究民事公益诉讼之主要目的。

二、我国民事公益诉讼的发展现状

我国最早的民事公益诉讼可追溯至清朝末年, 当时清迫于内忧外患, 不得已实行政治与法律改革。在清政府1909年拟定、1910年颁布的《法院编制法》中, 详细规定了各级检察官在民事上有权依照民事诉讼法和其他相关法令规定, 可作为民事诉讼的当事人或者公益代表人提起诉讼。但是该法律还没来得及实施, 清政府就灭亡了。在民国时期, 虽然对清末制定的许多法律作了修改, 然而在民事公益诉讼方面还是沿袭了当朝旧制。在新中国成立后, 开始了重新构建法律体系, 1949年12月, 我国颁布了《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》, 1954年, 又颁布了《人民检察院组织法》, 其中都有规定, 对涉及国家利益与人民利益的重要民事案件, 检察机关都有权力提起诉讼或者直接参与诉讼。但在后来的执行中, 这一制度被废止。

在现在实行的民事诉讼中, 因为对原告资格采用“直接利害关系”的理论, 即原告一定要是和本案有直接利害关系的公民、法人或者其他组织, 而原告也必须是由于自己的切身利益受到侵害才可提起民事诉讼, 这样就使公益诉讼在制度上受到阻碍, 使当前存在的诸多“公害”案件没有办法实现民事救济。尽管在近年出现了一些由检察机关代表国家而提起公益诉讼的案件, 替国家挽回了一些流失资产, 有益推进了民事公益诉讼制度, 但因为法律的滞后, 导致还有许多公益案件没有能够进行应有的司法保护。所以, 亟待加强与完善我国现行的民事公益诉讼制度, 设立完善的民事公益诉讼制度, 从而给社会公众以完全的司法保障。

三、构建我国的民事公益诉讼制度的思考

(一) 民事公益诉讼提起的主体问题

笔者认为, 公益诉讼的主体应当是多元的, 也就是公益诉讼提起的主体既有国家机关代表国家以国家名义而提起的诉讼, 还有个人、法人、非法人组织代表国家以自身名义而提起的诉讼。

1.检察机关。作为国家的法律监督机关, 检察机关本就有代表国家提起刑事公诉之权力, 再赋予其对公益诉讼之诉权, 无论从理论上还是现实上, 都是十分适宜的。

2.其他有权机关。也就是其他有权提起公益诉讼的机关, 如行政机关。比如在美国, 行政机关能为执行规制性法规而提出民事诉讼。

3.公益法人。指以社会上不特定的多数人利益作为目的从而成立的法人。由公益法人提起的公益诉讼, 在大陆法系也被称为团体诉讼。公益团体享有公益诉讼的权利, 其理论依据是诉讼信托。所谓诉讼信托, 就是指当某一公益团体成员之权利受侵犯时, 法律强制性地将团体成员的诉讼权让与该团体, 由该团体来提起诉讼, 从而进行诉讼的制度。

4.公民个人。英美法系普遍承认了个人的公益诉讼权, 而大陆法系除了日本效仿美国规定的民众诉权外, 其余各国基本上都不承认公民的个人的公益诉权。

(二) 民事公益诉讼的受案范围

各个国家对于民事公益诉讼可以提起的诉讼范围之规定各不相同。在美国, 可诉的范围差不多涉及到了有关社会公益的各个方面, 而在德国, 现有的公益诉讼只限于反不正当竞争与侵害消费者利益两方面。而在我国, 笔者认为在当前国情下, 民事公益诉讼的受案范围限定在反不正当竞争、反垄断、消费者利益保护、国有资产保护、环境保护等。

(三) 民事公益诉讼的举证责任分配

在民事诉讼中, 通常举证责任规则是“谁主张, 谁举证”, 在特殊情况下, 实行举证责任倒置。为保障民事公益诉讼之顺利进行, 可这样设计举证责任:l.检察机关和其他有权机关所提起的民事公益诉讼, 适用于通常的举证责任分担规则即“谁主张, 谁举证”。因为检察机关的举证能力较强, 因此理所当然地适用“谁主张, 谁举证”之规则。2.公民个人和公益法人提起的民事公益诉讼, 应当采用举证责任倒置。在公民个人和公益法人提起的民众诉讼中, 被告一方往往都是比如供水、供电、通讯、交通运输等社会的强势群体, 原告一方收集证据的力量不够, 所以将举证责任倒置, 对保证诉讼的公平十分有利。然而, 对被告造成的民事权益损害之事实, 原告需承担举证责任。

(四) 民事公益诉讼费用的负担

诉讼费用由败诉人承担, 这是全球各国民事诉讼法一般采用的原则, 我国也是如此。这一原则之实质, 是鼓励与支持权利人维护权利, 惩罚不履行义务人。但因为民事公益诉讼之特殊性, 即原告是以维护公益之身份而提起诉讼, 其本身和案件没有直接的利害关系, 假如仍旧采用一般诉讼费用分担的原则, 则对鼓励公民提起民事公益诉讼不利, 所以对于民事公益诉讼的诉讼费用分担, 应当采取不同于私益诉讼的规则:

1.如果公益诉讼的被告方败诉, 当然应由被告方承担诉讼费用。

2.如果公益诉讼的原告方败诉, 则分两种情形: (1) 检察机关和其他权利机关所提起的民事公诉, 由国库进行支付。 (2) 公益法人和公民个人所提起的民事公益诉讼, 笔者认为, 其诉讼费用可利用下面的方式解决:一是利用诉讼保险, 在我国应逐步建立健全诉讼保险制度。如此, 当公益法人和公民个人于民事公益诉讼中败诉时, 可利用由保险公司支付的保险费用来解决诉讼费用问题;二是成立公益诉讼基金会。在提起民事公益诉讼前, 民事公益诉讼的原告可向公益诉讼基金会申请公益诉讼费用。

(五) 对于滥用民事公益诉讼权利的规定

因为公民个人作为公益代表人的代表性并不充分, 而且容易形成滥诉。所以, 我们要在承认公民个人享有公益诉权同时, 还应当对其规定特殊要件, 具体有下面几方面:公民对公益要具有充分代表性;法定公益代表机关提起的公益诉讼之优先性;对民事公益诉讼设置必须的前置程序和立案审查程序;建立滥用法律诉讼侵权的责任制度;在诉讼费的分担上采用适当方式防止滥用法律诉讼的出现等。

总之, 我国建立民事公益诉讼制度是大势所趋, 随着我国加速发展民主法制改革, 我们坚信, 民事公益诉讼制度在未来一定能在我国社会中发挥应有的作用。

摘要：文章概述民事公益诉讼的公共利益概念、界定和特征等问题, 理性分析民事公益诉讼的价值和固有局限, 分析外国民事公益诉讼的情况和在我国的演进, 提出我国要实施民事公益诉讼的必然趋势, 但必须做到循序渐进, 表明在我国构建民事公益诉讼制度的若干具体思考。

关键词：民事,公益诉讼,构建

参考文献

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[6]孙明靖.民事公益诉讼与行政公益诉讼关系的浅析[J].法学研究, 2008, (12) .

公益诉讼的价值 篇9

关键词：环境行政公益诉讼,原告资格,立法缺失,完善机制

2016年1月19日, 安徽省蚌埠市淮上区人民检察院因蚌埠市国土资源局不依法履行职责, 依法向蚌埠市龙子湖区人民法院提起行政公益诉讼。这是全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点工作后, 全国首例针对市级行政机关提起的资源保护型行政公益诉讼案件。①此案的发生, 将建立环境行政公益诉讼制度的诉求再次引入人们的视线。在这例行政公益诉讼中, 行政公益诉讼的原告并非是《环境保护法》中规定的符合一定条件的社会组织, 而是人民检察院, 这意味着公益诉讼已由理论层面落到了实践。然而在我国, 环境行政公益诉讼的相关规定仍处在缺失状态。

一、我国环境行政公益诉讼原告资格的立法缺失

(一) 《宪法》中的立法缺失

作为我国的根本大法, 我国《宪法》第3款规定:“人民依照法律规定, 通过各种途径和形式, 管理国家事务, 管理经济和文化事业, 管理社会事务。”所谓的环境保护, 应当是此条款中所规定的“国家事务”, 公众有权参与到管理国家事务中, 而诉讼则是公众参与管理的最行之有效的手段, 也是条文中“各种途径和形式”中不可或缺的重要部分, 但是《宪法》中并没有对公众提起环境行政公益诉讼的相关规定。

(二) 《环境保护法》中的立法缺失

新修订的《环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务。”此条文只规定了相关主体有保护环境的义务, 并没有明确保护环境的权利。第58条规定:“符合条件的社会组织对污染环境、破坏生态, 损害社会公共利益的行为可以向法院提起诉讼。”此条规定中对污染环境、破坏生态的行为是否包括行政机关的不作为和违法行为仍是含糊其辞, 没有明确的规定。这种不确定使得环境公益诉讼在司法实务中丧失了环境行政公益诉讼这一重要部分。从以往的司法实务来看, 很多法院在受理案件时尤其是涉及公益诉讼案件时往往对法律规定作出狭义的理解, 而不是从有利于公益诉讼发展的角度对立法进行解释。②在此情况下, 虽然可以依据新《环境保护法》提出环境公益诉讼, 但环境行政公益诉讼的存在与否就陷入了尴尬局面, 各地区对于相关案件很难接受和处理。文章中所提及的案例在笔者看来确是破冰之举, 但这块冰是否能被继续大面积凿破, 并非仅凭某些地区的司法实践就能做到, 仍需要有力的法律支撑。

(三) 《行政诉讼法》中的立法缺失

新修订的《行政诉讼法》进一步扩大了原告资格的范围, 并且将“具体行政行为”改变为“行政行为”, 扩大行政诉讼的受案范围。但是行政诉讼要求行政主体的具体行政行为对原告的合法权益造成的侵害或影响必须是是直接明显的, 然而这种直接明显的侵害或影响很难加以证明, 因此将环境行政公益诉讼付诸实施也成为了纸上谈兵。这同时也意味着, 在行政机关的行政行为对公共利益产生侵害或影响的情况下, 《行政诉讼法》中规定的公民、法人和其他组织也不能向法院提起诉讼。在司法实践中, 法院将会以行政机关的行政行为没有直接侵害某个体的合法权益, 也没有对其权利义务产生实际上的影响, 原告不符合起诉资格为由不予受理。尽管行政机关的行为可能或者已经侵害了公共利益, 造成环境的破坏, 但是仍然不能得到法律救济。

二、环境行政公益诉讼原告主体的完善

对于我国环境公益诉讼原告资格的分析, 既不能出于臆想和想象, 也不能单单援引他山之石, 而必须基于我们当前拥有的规则之上。③将环境公益诉讼的范围扩大到环境行政公益诉讼最重要的一步, 就是诉讼主体多元化。笔者将从公民, 社会团体和检察机关三个主体的角度来阐述提起环境行政公益诉讼原告资格以及相关措施的完善。

(一) 确定环境行政公益诉讼原告主体范围

1.社会团体

《环境保护法》第58条对可以向人民法院提起公益诉讼的社会团体作出了规定。此条规定正式确立了我国的环境公益诉讼制度, 具有非凡的意义环保组织也是提起环境行政公益诉讼保护环境的中流砥柱, 无论是在理论学术界还是司法实践中, 赋予社会团体提起环境行政公益诉讼的原告资格都没有太大争议, 因此, 怎样发展和壮大组织, 从理论和实践两个方面补充实力成为了该问题的重中之重。

2.检察机关

在司法实务当中, 同本文所提及案件一样, 检察机关担任环境公益诉讼的原告主体不断的增多, 以及部分案件的胜诉也证实一点, 那就是检察机关提起环境行政公益诉讼有着天然的便利条件。笔者认为, 确定检察院在环境行政公益诉讼中的原告主体资格是应有之义。然而在《民事诉讼法》中“法律规定的机关和组织”的不明确, 使得这一规定仍然存在争议, 也导致《民事诉讼法》与新《环境保护法》脱节, 检查机关在司法实践中是否具有提起环境公益诉讼的原告资格仍无明文规定。值得关注的是, 十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出:“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”, 这一规定指明了检察机关在公益诉讼领域的新要求。同时, 全国人大常委会授权检察机关从2015年7月开始在试点地区探索环境公益诉讼的实践, 《检察机关提起公益诉讼试点方案》中, 对检察机关提起行政公益诉讼规定了试点范围以及与其相关的诉前程序。据不完全统计④, 在全国十三个试点地区中, 检察机关在去年共提起七起环境公益诉讼, 其中有五起是行政公益诉讼。2015年此类案件的出现这是一个好的苗头, 在今后应当将环境行政公益诉讼以立法的形式明确下来, 将试点的工作经验以及成果普及全国, 以便于检察院更好地履行职责和行使权力。

3.公民

公民是环境污染、生态破坏的最直接的受害者。在检察机关监督不到位的情况下, 作为没有利害关系的公民也无可奈何, 所以面对由于行政机关的违法行为所造成的环境污染和生态破坏问题, 赋予公民向法院提起环境行政公益诉讼的权利是非常有必要的。在笔者看来, 《民事诉讼法》中没有规定公民提起环境民事公益诉讼的权利并不妨碍在环境行政公益诉讼中赋予公民原告资格。在环境状况日益恶化的今天, 人们的环保意识和法制意识不断的提高, 在面对环境受到行政机关的违法行为破坏时, 公民提起行政公益诉讼的案件也屡有发生。法律就是朝着允许公民起诉他们感兴趣的任何行政裁决的方向发展, 原告资格的不断放宽使环境法发生了名副其实的革命。⑤

(二) 完善相关机制

1.完善环境行政公益诉讼主体的立法

通过上文对《宪法》中有关环境行政公益诉讼原告资格相关规定的梳理, 我们可以看出, 虽然我国在目前的情况下并没有直接规定建立环境行政公益诉讼制度, 但是也显示出建立此项制度有着宪法依据。不赋予明确的法律地位, 不足以确立公民的环境权, 更不能形成对环境行政公益诉讼原告资格的依据。从作为程序保障的《民事诉讼法》、《行政诉讼法》到专门的部门法《环境保护法》, 都应该明确地赋予公民、检察院提起环境行政公益诉讼的主体地位, 并且进一步完善社会团体作为环境行政公益诉讼主体的相关立法, 以提供充分的法律支撑。

2.完善环境行政诉讼主体的相关机制

首先, 环保组织作为以保护环境和维护环境公共利益最主要的部分, 主力军的地位是无可厚非的, 但若是要对其委以重任, 就必须注重对环保组织进行扶植和规范。通过改进社会团体登记制度, 摆脱政府对环保组织的双重管理模式, 保持其独立性;加强对环保团体自身能力建设, 完善对社会团体提起公益诉讼的资金和政策的国家层面的支持;采取有效的激励政策, 提高环保组织进行公益诉讼的能力和信心, 例如将诉讼费采取转嫁方式, 即诉讼中的败诉方必须支付胜诉方部分或全部律师费和其他诉讼成本⑥等方式解决诉讼成本高等问题。

其次, 对于检察机关提起环境行政公益诉讼的方式, 笔者建议应从主动和被动两方面同时进行。一方面在检察机关掌握了一定证据, 在履行了前置程序后, 直接以原告的身份向法院提起诉讼;另一方面, 以其他主体的申请为前提, 被动地向法院提起环境行政公益诉讼。与此同时, 还应当注意环境公益诉讼与刑事犯罪的衔接。环境行政公益诉讼针对的是造成环境损害的作出违法行政行为或违法不作为的行政机关的, 行政机关在这个过程中很可能有机关工作人员与污染者相勾结, 存在贪污、行贿受贿的问题, 检察机关作为贪污受贿犯罪的侦查机关, 在刑事案件和环境行政公益诉讼案件时调查的证据可以相互使用, 更有利的打击贪污受贿等犯罪行为和破坏环境公益的违法行政行为。

再次, 从公民的角度而言, 为调动公民的积极性, 需要有一定的机制来激励。普通公民在诉讼中处于不利的地位, 鉴于环境行政公益诉讼是公民为环境公共利益所提起, 面对诉讼中原被告双方的悬殊, 国家应当将此项内容规定在法律援助的范围之内。此外, 公民个人诉讼能力较弱, 在面对行政机关的违法损害环境的情况下, 向社会团体寻求帮助的同时, 社会团体和检察院与应当支持起诉, 使公民的诉权得到更好的保护。

三、结语

本文以全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点工作后, 全国首例针对市级行政机关提起的资源保护型行政公益诉讼案件为契机, 粗浅地对环境行政公益诉讼原告主体资格的缺失和完善进行了梳理和讨论, 除了这个案例, 近年来又出现了诸多以环保社会组织、公民个人和检察院为原告的环境行政公益诉讼。这些案件的出现可以视为环境行政公益诉讼的良好开始, 这将是我国法治发展的潮流和发展的趋势, 但是环境行政公益诉讼制度的确立不可急于求成, 应当稳扎稳打, 为我国环境保护事业的发展起到大力推动的作用。

注释

1

2

3沈岿.行政诉讼原告资格适格:司法裁量的空间和限度[A].姜明安, 沈岿, 张千帆.润物无声-北京大学法学院百年院庆文存之中国宪政之路[C].北京:北京大学出版社, 2004:261.

4由于缺乏权威、官方的裁判文书公开平台, 使得环境公益诉讼的统计遇到了很大的困难, 遗漏在所难免.此外还有很多尚未正式进入司法程序的环境公益诉讼也未纳入统计.

5[美]伯纳德·施瓦茨.行政法[M].徐炳译.北京:群众出版社, 1986:218.

我国环境公益诉讼的宪政建制 篇10

一、西方环境公益诉讼模式的比较及其启示

环境公益诉讼制度是一项保护公共利益和环境的司法救济制度, 它已经被多个国家采用并形成了较为成熟的理论和实践体系。

1、美、德两国的环境公益诉讼模式的基本特征

经过多年的摸索和实践, 西方国家已经形成一套行之有效的诉讼模式, 其中以美国、德国的较为典型。

(1) 美国。美国是现代公益诉讼制度比较完善的国家之一。美国环境法在多方面均走在世界的前端, 其中以公民诉讼 (公民对于违法排污者或未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼) 最具特色。在这里作为原告的公民, 既包括公民个人也包括公民团体。且大多数诉讼都是由诸如协会、基金会等环保团体提出来的。被诉方不但包括排污者, 而且包括环保局等相关的行政管理机关, 这就使得公民诉讼兼有民诉与行诉的特点。

公民诉讼的基本内容如下:第一, 法律依据。在各个单项环境法规中设立专门条款规范公民诉讼, 为公民提起环境诉讼提供具体依据。如《清洁水法》、《有毒物品控制法》、《固体废弃物防治法》等单行环境法规都有相应的条款。第二, 原告资格。公民与检察官都有提起诉讼的权利。法律对公民诉讼原告的规定一般很宽松, 但这并不意味着任何与案件无关的个人和团体均可以捍卫公益为名提起诉讼。为了防止滥诉, “公民”被定义为“其利益被严重影响或有被严重影响之虞者”。第三, 诉讼种类与起诉理由。公民诉讼的被告可以分为两大类:一是包括私人企业、美国政府或其他各级政府机关在内的污染源制造者;二是环境保护署署长。以环境制造者为被告的公民诉讼必须以其违反污染防治义务为事由;以环保署署长为被告的公民诉讼基本上是对行政机关的不作为所提起的行政诉讼。第四, 判决内容与诉讼费用。判决内容包括禁令与民事处罚两种。禁令是指允许公民诉讼原告请求法院发布禁令, 包括停止污染行为或要求行政机关采取具体措施以贯彻法律要求。民事处罚是指由行政机关或公民诉讼人提出请求, 由法院判罚被告一定数量的金钱, 类似于科处罚款。在诉讼费用方面, 为了鼓励有利公益的诉讼, 国会在许多公民诉讼条款中都授权法院在“其认为适当时”可以裁定由任何占优势或主要占优势的当事人承担诉讼费用。第五, 管辖法院与调查权。对美国国家环保局的行政行为不服所提起的诉讼, 环境保护法律特别规定其专属哥伦比亚特区的巡回上诉法院管辖。公民诉讼条款则特别规定管辖法院与被告污染者的污染所在地或违法事实发生地的联邦地方法院。为掌握污染者的违法事实, 除了调取主管的档案, 法院还授权公民原告得于合理的时间进入被告污染源的场所进行必要的采样与侦测。

(2) 德国。德国与英美国家不同, 其环境公益诉讼仅限于行政诉讼。第一, 法律依据。20世纪90年代初, 德国议会将保护环境等内容写入修改后的《基本法》。截至目前, 全德国联邦和各州的环境法律、法规有8000部, 实施欧盟的约400个相关法规。除此之外, 许多案例系宪法上的基本权利为依据提起诉讼。实务上亦承认关系人可直接基于本权之规定获得诉讼资格, 当原告值得保护的个人利益被任意忽略或被认为属于基本权的权利受到严重的侵害而不能忍受时, 关系人即可提起行政诉讼。第二, 原告资格。德国环境公益诉讼的原告资格较欧美国家有严格限制, 仅限于选定的代表人或某些有信誉的环保团体。德国学者认为, 对于公共利益和私人利益不能用同一标准进行衡量。因此, 为了保障公共利益, 德国1960年颁布了《德国法院法》专门确立了公益代表人制度, 由公益代表人起诉侵犯环境公益的行政违法行为。第三, 受案范围。德国公民可寻求行政诉讼救济的利益范围是由法定权利向事实上的利益延伸, 以撤销之诉和课以义务之诉等行政诉讼为例, 不以实体法上的权利为限, 法律上值得保护的权益都被纳入保护范围。就撤销之诉而言, 德国《行政法院法》规定, 原告主张其权利因违法行政处分而受到侵害, 才能提起行政诉讼。这所称的“权利”, 不仅指主观权利即法律上保护的利益, 也包括宪法权利, 习惯法上的权利和基于一般法则所产生的不成为权利。第四, 公益诉讼形式。德国实行的是团体诉讼制度, 它是指有权利能力的公益团体, 基于团体法人自己的实体权利, 依据法律规定, 就他人违反特定禁止性规定的行为或无效行为请求法院命令他人终止或撤销其行为的特别诉讼制度。德国法律赋予具有公益性质的社会团体以代表公共利益的众多主体实施诉讼的权利。由它提起以保护公共利益为目的的诉讼。

此外, 德国还设置了宪法诉讼, 它规定本国公民只要认为某项法律的制定或实施已经违反了宪法的精神或基本要义, 都有权向法院提起宪法诉讼, 请求宣布该法律违宪而无效。

2、西方环境公益诉讼模式比较之下的启示

通过对上诉两国的环境公益诉讼制度的介绍, 总结它们在环境公益诉讼制度建设实践方面的经验, 对建立我国环境公益诉讼制度无疑有着重要的启示意义。

(1) 环境公益诉讼的起诉主体广泛, 原告不局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定人。随着时代变迁, “提起诉讼的必须是直接利害关系人”的观念和规定已经无法适应环境公益诉讼的要求, 当事人主体应当得到扩张, 只要予以有关的环境利益受损, 无论公民个人, 还是专门的环保团体都可以提起诉讼。人民检察院作为国家法律监督和国家利益的代表机关, 不仅在原有的刑事诉讼中作为公诉人, 在涉及工艺的普通民众的民事诉讼和行政诉讼中, 也可成为起诉人。

(2) 环境公益诉讼的受案范围涵盖民事、行政领域。针对环境公益诉讼中被诉行为是私人的民事行为还是政府的行政行为, 应当分别确立民事诉讼和行政诉讼。针对被诉行政行为, 我国目前仅限于具体行政行为, 这对环境公益的保护是不充分的。抽象行政行为往往同公共利益的联系更为紧密, 对环境公益的影响也更大。因而应将其作为被诉对象, 允许提起行政诉讼。

(3) 可诉对象的双重性。公益诉讼中被诉的对象既包括失职违法的行政机关, 也包括对公共利益构成侵害的一般民事主体。对行政机关提起的诉讼, 不仅可以针对具体行政行为, 也可以针对抽象行政行为。这就需要建立宪法诉讼, 请求宣布该法律违宪而无效。

(4) 受案标准的严格性。整个诉讼必须以法律有特别的规定为前提, 严格诉讼范围, 以防止原告滥用诉权, 造成不必要的损失。

二、建立以宪法诉讼为终极救济的中国环境公益诉讼模式

1、建立宪法诉讼为终极救济的意义

宪法诉讼是指公民、法人或其他组织由于宪法赋予的基本权利或其他权利遭受不法侵害而产生宪法争议时, 依法向宪法审查机构提起诉讼, 要求宣布该行为违宪且无效的诉讼制度。之所以要建立宪法诉讼来作为环境公益诉讼的终极救济途径, 有三个方面的意义。

(1) 宪法具有弥补具体法律规定缺漏的功能。理论上, 只要是宪法上宣示和确认的公民权利, 就应当成为公民的法定权利, 受到更加具体化的实体性程序性保护。也就是说, 宪法规范也应当可以直接适用而成为法院判案的直接依据。一般说来, 宪法对权利保护仅做出原则性规定, 具体内容由众多部门法规定, 但受主观条件和客观条件的限制, 这些部门法往往无法完全囊括所有内容, 使一些宪法权利由于尚未被普通法律细化而难以找到公力救济的法律依据, 导致宪法有些规定被架空, 产生违宪行为。因此, 确立宪法诉讼制度, 有利于避免环境公益诉讼因具体法律的缺失而不能救济的情形发生。

(2) 宪法作为国家的根本大法, 是公民权利的宣言书和保障书。公民的其他权利都是从公民的宪法权利派生和发展而来的, 因此以宪法为准绳去衡量社会环境公益的保护, 能够最大限度保护公民权利。

(3) 只有宪法诉讼才能最大限度地给予人权及时、充分的保障。随着现代法治的发展, 宪政秩序的建立, 宪法司法化已成为现代民主法治国家宪法权利保障制度发展的必然趋势。公民环境权作为一项公民基本权利, 理应成为宪政秩序内可获得救济的一项法定权利, 将其纳入宪法权利保障制度的范畴是宪法权利保障的内在要求。因此, 建立宪法诉讼制度, 使一切破坏环境的行为都能得到应有的惩处, 使一切因环境被破坏而权益受损的公民都能获得及时、充分的救济的重要手段。

与保护公民、法人或其他组织的财产、人身等私法利益的私益诉讼不同, 笔者这里所指的宪法诉讼包含又不同于其他诉讼活动的公益性内容;即它不仅保护公民个人的权益, 而且也保护国家的整体利益。

2、我国环境公益诉讼模式的基本框架

基于以上分析, 笔者认为我国环境公益诉讼模式基本框架可以如下设计。

(1) 宪法诉讼的主体———包括受案机关、原告人、被告人。首先, 受案机关应为最高人民法院设立的违宪审查庭。这一方案较为现实可行, 理由有三:一是我国人民法院组织法本身已经赋予人民法院对审理案件过程中具体适用法律、法令的问题予以解释的权责。二是最高法院在审判实践当中已经承担并行使着违宪审查权, 特别是对行政案件的审理表现得更为突出。三是通过法院的特别审判庭受理公民的宪法诉讼是一种最直接的救济途径。其次, 原告人应为公民、环保团体、检察机关。凡认为其基本权利受到不法行为的侵犯, 或认为不法行为侵犯公民基本权利的非直接受害人, 都可作为宪法诉讼的原告人。再次, 被告应为损害社会公益的机关、团体、个人。

(2) 宪法诉讼的客体是指涉及社会公益的行为的合宪性。它涵盖一切侵犯、损害国家、集体和公民环境利益的违宪行为, 包括违反宪法规范的行为和违反宪法原则和精神的行为。这些违宪行为一般可以分为三类:一是立法机关超越立法裁量权而违宪。二是行政机关、具有公共权力性质的公共团体超越职权而违宪。三是公民、团体的行为违宪。

(3) 宪法诉讼成立的前提———宪法诉讼涉诉事项既可指向发生实质损害的事实, 也可以指向潜在的损害。在这种情况下, 潜在的损害及其实质损害结果必须都已经对宪法制度产生了实质损害。对两种事实状态的诉讼都成立, 既体现了宪法保护的严肃性, 也体现了宪法制度的神圣不可侵犯性及人民权利的至上性。

(注:本文系2012年湖北省教育厅人文社科项目2012G005《宪政视野下环境公益诉讼问题的研究》阶段性成果之一。)

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公益诉讼的价值 篇11

第一，实体法上的缺失。我国的环境法律体系以环境实体法为主，对环境诉讼没有专门的规定，要参照相应的刑事、民事、行政诉讼法律规范。就实体法而言，作为环境公益诉讼的理论基础的环境权，不仅我国《宪法》没有明确规定，就环境法律本身来看，从环境保护基本法《环境保护法》到《水污染防治法》、《大气污染防治法》等环境保护特别法也没有直接、具体规定这项法定权利。

第二，程序法上的缺失。对于法律活动来说，重要的不仅要承认权利，更在于如何恰当地配置权利。并给予相应的救济。我国现行的刑事、民事、行政诉讼法律规范都采用“直接利害关系说”，对于起诉资格有严格限定。

我国环境公益诉讼的立法建议：

一、实体的进一步完善

公民环境权，我国现行法律没有明确规定公民的环境权，但在《宪法》、《环境保护法》、《民法通则》等法律的有关规定中，体现了维护人民良好生活环境的精神。“中华人民共和国的一切权力属于人民……人民依照法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”根据这一规定，我国公民可以广泛参与国家的环境管理中去。我国的《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等都对公民有监督、检举和控告的权利作了明确的规定。但在实践中，公民如何有效的参与环境管理，参与监督以及检举，还存在很多困难，如缺乏具体行使权利的形式、程序和有关法律的具体规定。

二、我国环境公益诉讼制度的建立还有赖于民事诉讼法和行政诉讼法的修改

根据民事诉讼法和行政诉讼法的相关规定，采用的是“直接利害关系人说”，要建立公益诉讼制度还有待于修正诉讼法上的规定。两大诉讼法的修订不但影响环境诉讼还影响其他领域，况且诉讼主体范围的扩大很可能引致多方(包括直接利害关系人和间接利害关系人或环保团体)同时起诉的混乱状态，甚至会导致司法资源的浪费。最高人民法院、最高人民检察院作出开展环境公益诉讼的司法解释显的尤为紧迫。

三、环境公益诉讼适格原告的范围

任何公民都享有在优美的环境中生活的权利。环境保护是公益。与此相对立，环境污染和破坏则是公害。要最大限度的保护环境，就要使更多的人参与进来。这就需要从制度上消除各种参与的壁垒，完善我国环境诉讼的立法。

直接受害人或具体相对人：一般而言，直接受害人和具体相对人提起诉讼毫无疑问首先是为了自己的个人私益。但是由于环境侵权案件的特殊性，受害人人数多、范围广，何止几十、数百人。单个公民的起诉，在给自己带来利益的同时，也给其他的“搭便车”的受害人带来了补偿的机会。

社会一般公众：环境是一种公共物品，任何公民都是环境的享有者和保护者。一旦发生了环境污染，每个公民的健康权、财产权和享受优良环境的权利都不可避免地受到侵害或威胁。在这种情况下，任何公民都可以因自己的环境权益受到侵害为由提起诉讼，参与到环境保护的行列中来。

社会团体：相较于单个的公民，社会团体如消费者协会、妇联、环保组织等有着较为严密的组织，尤其是环保组织对环境问题十分积极关切，再加上其往往能结合人才在科技与法律问题上提供专业知识与技术。通过社会团体的参与，可以使大公司的生产经营行为进行经常性的监督和法律上的对抗与制衡，也可以解决由单个公民诉讼中出现的诸如信息渠道不畅通、法院负担过重等问题。

检察机关：通常情况下，环境诉讼的原告面对的是一个庞大的污染企业和有巨大威慑力的行政主体，双方无论在资金、信息还是组织上都是无法比拟的。这时就非常需要一个国家机关为代表，以维护社会公益并与污染企业所抗衡。这时就有必要赋予检察机关以诉权。针对特定的民事、行政案件提起诉讼。是现代世界绝大多数国家从立法上授予检察机关的一项权利。

后代人：从传统民法理论来看，尚未出生的人是不具有民事权利能力的，也就谈不上诉讼能力了。但是，环境法作为一门特殊的学科具有较强的伦理性。后代人是当代人生命的延续，我们所生活的环境不仅仅是我们这一代人的，同时也是属于后代人的，后代人当然也是环境的所有者。

四、建立鼓励公众参与的制度

在环境公益诉讼费用上，应由国家承担法院审理案件的裁判费用，实现审判成本的“公共负担”

其他诉讼费用，如律师费用、鉴定费用等，仍应由败诉人承担。同时，应考虑建立由国家对胜诉原告给予适当物质利益补偿的机制。在举证责任上，环境公益诉讼的原告一般举证能力较弱，立法上应减轻其举证责任的负担，在一定程度上实行举证责任倒置。在诉讼时效上，由于许多环境侵害具有累积性，需要相对长的时间才能被人们所认识。因此，环境公益诉讼的诉讼时效应有一定程度的放宽。

五、建立有效的执行制度

环境公益诉讼进行过程中，法院应根据预防原则在做出判决前暂时中止被诉的行政行为，防止造成更大的破坏。在责任形式上，如果被告的行为只是对环境造成了损害，而不涉及对人的损害，法院应判决其停止侵害、恢复原状；当被告的行为既对环境造成损害又对人造成损害时，法院应根据《环境保护法》第四十一条的规定，判决其排除危害、赔偿损失。

六、建立防止滥诉制度

环境公益诉讼将扩展有权依法起诉的主体范围，应设立一定的制度来防止滥诉的发生。如设立行政投诉程序前置制度，要求在提起环境民事公益诉讼前必须先向相关行政主管部门进行举报，主管机关在法定期限内未对所涉事项做出决定并及时采取措施，公民或其他有权主体可以自行提起环境公益诉讼；设立原告资格审查制度，要求法院在正式受理环境公益诉讼前应审查原告身份是否合法、提出的证据是否充分、起诉是否有理由，必要时，可由法院举行听证会，召集原告、被告以及社会有关人士在辩论的基础上做出判断，以决定是否立案和进入实质审理程序；设立受理后不予撤诉制度，要求环境公益诉讼一旦由法院受理，原告就无权要求撤诉，并应按照法庭要求，积极参加庭审等诉讼活动。同时，环境公益诉讼应实行三审终审制。

论环境公益诉讼的原告资格 篇12

一、环境公益诉讼的涵义

环境公益诉讼是20世纪中叶以来环境危机的产物, 20世纪70年代开始在美国得到迅速发展。环境公益诉讼是指在任何行政机关或其他公共权力机构、法人或其他组织及个人的行为有使环境遭受侵害或有侵害之虞时, 任何公民、法人、公众团体或国家机关为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。环境公益诉讼具有广泛的主体资格, 长远的目的性, 以及多样的救济方式。

二、我国环境诉讼中原告资格的局限性

1. 民事诉讼法中的限制。

我国《民事诉讼法》第108条第1项规定“起诉必须符合下列条件:原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”可见我国《民事诉讼法》对原告资格采用了“适格说”, 即原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。“直接利害关系”要求原告具有“专属性”或“排他性”, 这显然不利于环境损害的受害人, 在很大程度上剥夺了公民或者组织对环境公共利益受到侵害时的起诉权。

2. 行政诉讼法中的限制。

我国《行政诉讼法》第41条第1项规定:“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”可见行政诉讼的原告限于受到具体行政行为直接侵害的行政相对人, 且合法权益是指原告自身的合法权益。但是, 环境权益是属于社会全体成员共有的利益。当行政机关的行政行为侵害和威胁环境公益时, 每一个公民都应当成为环境公益的维护者, 而不论他是否与行政行为有直接的利害关系。

3. 环境保护法中的限制。

我国《环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”但是“检举和控告”不能等同于起诉, 如果公民依此提起诉讼的话, 其主体资格是极易让被告提出异议的。

可见, 由于我国法律没有直接规定公益诉讼制度, 当公共利益遭到侵害时, 公民只能依据与自己切身相关的权益提起诉讼, 而不能作为公益的代表人提起诉讼, 据此环境公益诉讼的原告资格受到了很大程度的限制。

三、环境公益诉讼原告资格的确定

建立环境公益诉讼制度, 完善环境公益诉讼原告主体资格, 要求结合我国国情, 同时从诉讼经济和防止滥用诉权方面考虑, 把环境公益诉讼原告主体扩大到检察机关, 扩大到具有专业资质的环保组织, 再到普通民众, 使任何公民在一定条件下也可以成为提起公益诉讼的主体, 从而把启动环境公益诉讼的权利最终交给普通民众。

1. 检察机关。

法国首开国家检察机关代表国家参加民事诉讼的先河, 美国的检察官对涉及联邦利益的案件也有起诉权。基于国外检察机关环境公诉的理论和实践, 我们可以尝试赋予检察机关公益诉讼的公诉权。检察机关作为国家法律监督机关提起公益诉讼, 能够使侵犯公共利益的违法行为处于严密的监督和有效的遏制之下, 并保证起诉标准的统一公正, 实现诉讼的效率。但检察机关在环境公益诉讼的司法救济中, 主要起监督和领导作用, 因此只有在找不到其他权利主体, 或其他权利主体没有能力提起诉讼, 或提起诉讼难度过大时, 检察机关可以以国库为财力保障, 利用较强的侦察技术实力和素质较高的专职法律工作队伍代表国家提起环境公益诉讼, 达到对行政权力制约的目的, 弥补公众监督无力的不足, 有利于依法行政目标的实现。

2. 环境保护组织。

环保组织在保护生态环境免受人类经济活动破坏方面发挥着重要作用, 其组织的宗旨和目标具有超脱性而成为最具权威的环境保护者身份。在环境纠纷民间解决和仲裁解决方式中, 环保组织提供咨询、进行调查、调解、和解、提供建议等;在环境纠纷行政解决中, 环保组织不仅可以进行调查、提供咨询与建议, 也可以根据有关法律法规直接检举、控告、上访, 要求行政机关对有关纠纷进行解决;在环境纠纷诉讼解决中, 环保组织可以进行支持诉讼、咨询、调查和提出建议等。环保组织的主要功能是对其成员利益及社会公益的维护, 以及对政府活动的参与和监督, 当其成员的普遍利益受到侵害时, 环保组织以其科技和法律上专业知识与实力强大的侵权人形成法律上的对抗和制衡。环保组织无论是在推动环境法的制定, 还是参与环境管理、监督环境法的实施中都发挥了不可替代的作用。因此, 在建立环境公益诉讼制度过程中, 必须大力发展环保组织, 使之成为环境公益诉讼的主要主体。

3. 利益关系人。

人类共享一个地球, 一旦发生环境污染, 每个公民的健康权、财产权和环境权都不可避免地受到侵害或威胁。因此, 作为特殊侵权行为的环境侵权, 利益关系人就是享有环境权的公民, 公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利。在有具体的环境侵权直接利害关系人的情况下, 应由这些直接利害关系人自己行使起诉权。环境作为一种公益, 应鼓励更多的人参与进来, 赋予公民环境公益诉讼之诉权, 从法律上保障公民对环境行政违法行为的监督权, 使民主统治原则在诉讼领域真正得到落实, 才能切实保护环境公共利益。

摘要：环境公益诉讼的新兴, 要求建立环境公益诉讼制度, 其中亟待确立环境公益诉讼的原告资格, 然而, 现行法律对环境公益诉讼原告资格存在诸多限制, 因此有必要从法律上确认检察机关、环境保护组织及利益关系人的原告资格。

关键词：环境公益诉讼,原告资格,环保组织

参考文献

[1].钟海鹰, 潘志敏.谁有权掌握启动环境诉讼的敲门砖——论我国环境公益诉讼原告适格问题[J].法学论坛, 2008 (3)

[2].宋希超, 刘琦, 彭婷.环境保护团体诉讼原告资格制度思考[J].法制与社会, 2008 (1)