行政公益诉讼研究

行政公益诉讼研究（共8篇）

行政公益诉讼研究 篇1

摘要：行政权存在的目的是为了维护公共利益，但在其运行过程中，由于各种因素的影响，难免会发生权力的异化，表现为行政行

为侵犯个人权益，甚至侵犯公共利益。在我国，当行政机关的行政行为侵犯公民个人合法权益的时候，公民可以通过行政诉讼获得救

济，但当行政机关的行政行为侵犯公共利益时，谁来追究责任呢?对于这些行政行为的监督形式虽然很多，但真正起作用的却很少。

只有诉讼才是最后一道维护法律及公正的防线，而对这类侵犯公共利益的行政行为，我国法律没有规定可以启动司法程序加以规制。

因此，必须在我国构建行政公益诉讼制度，以遏制行政机关侵犯公共利益的行政行为。

中国是一个有特殊历史的国家，在经历了人治的千年 沧桑之后，正步履艰难地向法治国家迈进。法治要求行政机 关依法行政，行政机关必须依法行使职权，对于自己的违法 行为应该承担法律责任。在我国建立行政公益诉讼制度，检 察机关对行政诉讼活动实行法律监督，以国家公权力介入行 政诉讼，相对于已经非常强大的行政权力而言，目的是实现 行政诉讼中真正意义上的对峙和平衡。通过对行政权的制 衡，保证各方平等地参与诉讼，保障行政相对人的合法权益 的实现，监督和保障法院依法独立行使审判权，监督行政机 关依法行政。

[1] 构筑我国的公益诉讼制度，应遵循两个基本原则。其 一,立足本国国情与借鉴外国先进经验相结合，以期与国际 接轨并适应我国建立法治国家的要求。其二,立足当前现实 与预见未来发展需要相结合。在上述两个原则的指导下，就 有可能使我国的公益诉讼制度达到一个较为先进的水平，并 能适应将来社会经济的发展。具体如何建立我国的公益诉 讼制度，笔者认为应从以下几个方面着手:

一、突破传统的诉的利益理论

[2] 传统理论认为“无利益无诉权”，作为诉权要件的诉 的利益是法院进行裁判的前提。所谓诉的利益，是指当事人 所提起的诉中应具有的，法院对该诉讼请求作出判决的必要 性和实效性。必要性是指法院有无必要通过判决来解决当 事人之间的纠纷；实效性是指法院能否通过判决实际解决 纠纷。即原告必须是与侵害后果有法律上的“直接利害关 系”，否则就不享有起诉权，这样的限制性规定使公众接近公 益诉讼、享受司法保护的机会十分微小，不利于建立完备的 公益诉讼制度。

在大量的公害性案件涌现之前，权益之纠纷主要发生

于平等主体之间，按照传统的“无利益无诉权”理论，是否 具有诉的利益是容易识别的。而随着新型纠纷(环境诉讼、公害诉讼、消费者诉讼等)的出现，由于侵害公共利益行政行 为的根本特征是侵犯不特定多数的利益，往往无从将这些纠 纷的事实纳入现行法律所承认的权利体制或框架之中，其权 利义务的内容及权利主体的外延也未必清楚。然而，事实上 又必须对这些纠纷予以解决。对起诉者来说，他所受到的权 益损害中的影响只是众多人中的一小部分，可能微不足道，甚至从法律上讲，没有任何影响，纯粹是为了公共利益，若依 传统的诉的利益的观念和标准进行审查，可能会不承认其具 有诉的利益。因此，基于增加国民接近法院或使用诉讼的机 会或途径，扩大诉讼手段解决纷争和保护权益的功能，以及 实现判决形成政策的机能，应当尽量扩大诉的利益的范围。在美国，由于以前狭义、严格的原告资格概念不能充分适应 当今保护公共利益的需要，所以在司法实践中逐步摆脱了法 定权利损害标准，发展和确定了“事实不利”影响标准，即只要相对人的利益受到了行政行为的不利影响，其就具有 了原告资格，而不论这种利益是否由特定法律直接规定。这 样，一般纳税人、管理决定直接涉及对象的竞争者、一般消费 者、环境利益人都可以成为司法审查诉讼的原告。甚至任何 人都可以提起司法审查。在美国的影响下，许多国家在原告 资格方面不断放宽。笔者虽不赞同无限制扩大原告资格的 做法，但是为最大限度的保护公益，就要突破传统的诉的利 益理论，对“利害关系”作宽泛的理解，放弃“无利益无诉 权”的传统理论，只要出现纠纷或争议，即可诉讼。

二、确定行政公诉人

行政公诉人是指在行政公诉案件中提起行政诉讼的主

体。其特点是:它不是行政相对人，与行政主体的行政行为 没有直接利害关系;提起诉讼的目的是维护公共利益;不承 担相应的法律后果。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下 简称《行政诉讼法》）修改建议稿对行政公诉人的设计有 三类主体:第一类是检察机关;第二种类是法人和其他组织;第三种类是自然人。对法人和其他组织充当行政公诉人，本人不敢苟同，理由有二:一是法人和其他组织的职责是维 护其成员的合法权益，其成员是一个特定的范围。当其成员 的权益遭受行政行为侵犯时，他们可以支持成员提起自诉，而没有必要以自己的名义提起公诉;二是法人和其他组织具 有“私”的性质，且不能令人确信其能代表公共利益。而行 政公诉人代表的是国家和公共利益，具有“公”的性质。参 照各国经验并结合我国实际情况，笔者认为在我国提起行政 公益诉讼的主体应实行二元制模式，即应当建立以检察机关 提起行政公诉为主，以普通公民提起自诉为辅的公益诉讼模 式。确立以检察机关提起公诉为主的依据有: 首先,是由检察机关的宪定职能决定的。我国宪法将检

察机关定位为法律监督机关，表明检察机关有权对一切法律 活动进行监督，而且其监督的出发点和目的均是为了国家利 益、社会公共利益。因此，将检察机关引入对政府的监督机 制，是检察机关的宪定职能及其宪定组织地位的要求，在实 施法律监督的特定范围内，法律监督权与相应的诉权之间可 以说是一种相辅相承的关系。因此，检察机关对损害公益的 违法行政行为以提起行政诉讼的方式进行监督是相对适宜 的监督模式。虽然检察机关是法律的监督机关，但是并没有 对被监督行为进行裁决的权力，这种监督最终是通过诉讼行 为获得司法裁决实现的。在行政诉讼中，当检察机关发现行 政机关的违法行为时，并没有直接处置的权力，但可以通过 把案件提交法院判决，实现监督。这一过程实际上是监督权 转化为起诉权的过程。这种转化的根据，就是监督和诉讼两 者之间存在着内在的联系，都具有维护法制的作用，诉讼是 监督的主要手段，而监督又可以通过诉讼来实现。其次,是完善行政检察监督方式，强化检察监督职能的

需要。我国《行政诉讼法》第10条明确规定:“人民检察院 有权对行政诉讼实行法律监督。”该条作为总则性条款，基 本精神应是检察机关对行政诉讼全过程、全方位进行监督，包括事前监督、事中和事后监督。而《行政诉讼法》第64 条却规定“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判

决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程 序提出抗诉”。这说明检察机关目前对行政诉讼领域进行监 督的唯一方式就是审判监督程序的抗诉，即所谓的“事后监 督”。这种“事后监督”排除了检察机关提起诉讼和参与诉 讼及对整个诉讼过程进行监督的可能性，在实践中暴露出许 [3] 多弊端。比如，监督方式单一，监督面狭小，监督手段软弱 无力，监督时间滞后、被动等，使得检察机关的法律监督职能 得不到正常和完整的发挥，制约了行政检察监督工作向纵深 发展。而且抗诉监督也步履维艰，全国检察机关每年的行政 抗诉案件不过100多件，改判的则更微乎其微，远远未达到 行政诉讼立法的预期目的。既然检察机关是专门的法律监 督机关，就应该按照宪法和行政诉讼法总则的规定对行政诉 讼全过程实施全面监督。这种全面监督不仅包括审判监督 程序的抗诉，而且还包括对行政诉讼之前，行政诉讼之中及 执行过程的监督，即赋予检察机关提起诉讼，参与诉讼等权 利。这样的监督才是完整意义上的法律监督，才能使检察机 关真正担负起维护公共利益，监督行政机关依法行政的法律 职责。为了强化检察机关的法律监督职能，提高检察监督效 果，近几年来，在最高人民检察院领导下，各级检察机关积极 主动地代表国家参与行政公益诉讼，运用司法手段保护国家 利益和社会公共利益。在推进司法体制改革，强化法律监督 职能方面进行了积极的探索和有益的尝试。

再次,检察机关有能力胜任提起行政公诉职责。各级检 察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍，具有较强的 政治业务素质，有提起公诉的长期实践经验，有能力审查行 政机关的行政行为是否合法并根据是否对公益造成损害，决 定提起或不提起诉讼。因此，与其他部门相比，更能胜任公 诉的职责。而且国际上许多国家对检察机关提起行政诉讼也 作了不少有益探索，并已积累一些经验。我们不妨借鉴这些 国家的一些成功做法，即扩展检察机关的职能，由检察机关 充当行政公益诉讼的公诉人，代表国家提起行政公益诉讼。作为例外，在赋予检察机关提起行政公诉时，辅之普通公民 [4] 提起行政公益自诉的主体资格。主要原因有 :第一，权力说 到底也是一种资源，它也存在追求资源交换，以追求自身利 益最大化的可能，无论这种利益的获得者是执法机关还是执 法者个人。因此，在现实生活中，行政权往往还会与检察权 联袂，导致最终利益真正的受害者还是公众，从而导致监督 体系形同虚设。第二，在我国，司法权力难以有效地制约行 政权，需要以公民诉权补充。在我国现行权力体制下，权力 结构上的隶属和依附关系，使地方司法机关无力抗衡地方行 政机关。因此，在受检举的政府机关及其公务员与检察机关 有利害关系，检察机关不能秉公执法时，以及检察机关无理 拒绝告发及合理请求或在合理时间不予答复时，为防止检察 权滥用，实现权利对权力制约，作为最后的手段，法律有必要 赋予普通公民在国家利益和社会公共利益受行政行为侵害 时，向人民法院提起公益诉讼的权利。

三、界定行政公益诉讼的受案范围

笔者认为，提起行政公益诉讼的范围，应该充分考虑以 下两个方面的问题:一是《行政诉讼法》中对行政诉讼受案 范围的规定，这是行政公诉人提起行政公诉范围大的方面的 限制；二是对公益性行政行为的界定，这是行政公益诉讼的 本质问题，也是行政公益诉讼与相对人提起的普通行政诉讼 区别所在。

(一)确定行政公益诉讼受案范围的总体要求

行政公诉受案范围应从直接维护公共利益的诉讼目的

出发，限于行政行为直接侵犯公共利益的案件，而对于行政 行为直接侵犯私人利益的案件，即使受害人不知、不愿意或 不敢起诉也不应纳入行政公诉的范畴，以利于高效、节约使 用公共资源。我们可以大致从以下两个方面把握公共利益 的界限:其一，利益主体的广泛性。在一定意义上，公共利益 可视为个人利益的积累，这种积累应达到一定的数量，如在 全社会和一定的领域内占有多数。如果仅仅是某个或某一

小部分人的利益，一般不构成公共利益。其二，利益主体的 不确定性和开放性，公共利益不能只为某些个人所特有或保 留，利益主体的增加不会减少原有受益人的利益。(二)行政公诉的受案范围

按照以上要求，参考其他国家有关规定，以下几类情况 应当明确地列入行政公诉的范围: 第一,侵害国家利益的案件，其中最为典型的当属国有

资产流失案件。国有资产流失通常披着合法的外衣，如当事 人通过合同形式将国有资产低价出售甚至无偿转让给予他 人，或者暗箱操作采取招投标的方式把一些重大工程发包给 不具有相应资质的单位等。还有一种情况是政府的违法审 批行为。在我国，一些行政重复建设就是经由各级政府审批 出来的，一些“豆腐渣”工程也是审批出来的，个别行政机 关为追求一时的轰动效应，或所谓的面子工程，往往未经具 体细致的调查研究就决定对某片土地进行开发，之后又基于 一些非正常因素拖延对该片土地的开发甚至不开发，造成土 地的闲置和资源浪费。

第二,公害案件，其中首推环境污染案件。环境资源就

其自然属性和作为人类生活所必需的要素来说，是全体公民 的共享资源和公共财产，任何人不能对其任意支配、占有和 损害。《中华人民共和国环境保护法》第16条的规定:“地 方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施 改善环境质量”，国家是基于全体共有人的委托而行使管理 权的，因而不能滥用权力，公民有权借助于包括司法程序在 内的一切必要手段来监督受托人的环境管理行为，如果政府 部门在防止污染方面不履行职责，执法不严，就应该依法承 担责任。其中违法性的行为主要有两种方式:一是违法不作 为，如对污染环境和破坏资源的行为不依法处理；二是违法 的作为，如违法发放排污许可证、采矿许可证、采伐许可证等。第三,税务机关对偷逃税款的行为不予追究的不作为

案件。众所周知的事实是，税收是一个国家赖以存在的经济 基础，没有了税收，从大的方面讲，国家的基本政治经济职能 无法实现;从小的方面说，没有了税收的支持，政府所能提供 的公益设施和公共资源便受到直接的影响，而每一个体所享 受到的服务也相应地受到影响，所以才会有人说，偷税实际 上是偷人家的钱。从这一意义上说，税收关系到每一个公民 的切身利益，对偷逃税款这一侵害全体国民利益的行为，税 务机关理应依职权主动追究，如果其不作为，则应提起行政 公诉，利用司法的力量促使行政机关履行自己的法定职责。第四,行政机关某些违法的行政许可或决定。例如地方 政府为发展本地区的旅游经济，违法批准或决定在重点林区 建造游乐场等行为。现实的例子就有诸如某地政府不顾民 间舆论和专家意见，执意在五岳之首安装索道，使其雄伟的 气势和浑然天成的风景破坏无遗，但这些民众和专家在当时 除向政府机关呼吁外，全无一点更有力的阻却措施，在政府 机关为了经济利益置传统历史文化资源于不顾时，这些“国 家所有者、资源的主人”只能徒呼奈何。对这些类似的问题 的解决，如若通过行政公诉的程序进行，则要有效和顺利得多。第五,严重的不正当竞争行为。例如电信、铁路行业的

政策性价格垄断行为。我国的电信、铁路等垄断性行业虽几 经改革，但并未真正做到政企分开，为获取巨额垄断利润而 居高不下的服务价格，混乱、随意的收费机制，严重损害了消 费者的利益。以铁路系统为例，虽然形式上铁路的经营管理 体制已实行企业化，但行业价格的形式却是政策性的，作为 行政硬骨头的铁道部是事实上的价格审批者和制定者。春 运期间，火车票价动辄涨价20%-30%，这种政策性涨价合理 吗?现在已经出现了诸如河北律师乔占祥状告铁路部门的 案例。

第六,部分抽象行政行为。行政机关部分的违法行为都 以其内部的规范性文件为依据，正是这些本身不合法的规范 性文件给了违法行政行为以理由，使其表面上看去完全是在 依法行政。最具代表性的就是几年前的农村基金会事件。由于行政机关非法许可农村基金会从事存贷款业务，不仅给 众多储户造成了极大经济损失，破坏了国家的金融秩序，而 且给社会稳定带来了极大的隐患。又如一些地方的行政机

关擅自制定一些规范性文件，对公民、法人实行乱收费、乱罚 款、乱摊派。因此从法律上否定抽象行政行为的效力，势在 必行，而抽象行政行为涉及对象的不确定性决定了客观存在 的公共利益性，因此，对抽象行政行为违法审查的诉讼也可 提起。鉴于我国国情，目前可仅限于行政规章及其他行政规 范性文件。

第七，行政机关其他不作为或违法行政侵害公共利益 的案件。至于何种情况可以认定为行政机关侵害公共利益 行为可以参照其他国家的类似规定，比如日本规定的选举无 效诉讼，当选无效诉讼等，美国规定的反倾销、反垄断、反不 正当竞争案等应当由行政机关依职权处理，而行政机关不予 处理的行为等。

四、确立行政公益诉讼中的特别制度

从我国的实际情况出发，可以在行政公益诉讼中确立 以下几项特别的制度:(一)公诉优先制度

在行政公诉案件中，不可避免地会出现公诉与自诉的

重合情况，如某一行政行为既侵犯了某一特定相对人的权 益，同时又侵犯了公共利益，若该相对人为维护自身权益提 起行政自诉，而行政公诉人为维护公共利益又提起行政公 诉。在这种情况下，采“公权优于私权”的原则，由检察机 关提起公诉，但允许行政相对人作为当事人出庭，提出自己 的主张和请求，并赋予其相应的权利。

(二)法院庭前审查制度

法院在正式收到公诉人提出的行政公诉书后，应对起

诉的内容进行审查，以保证所控违法行为有事实和法律依 据，排除没有事实根据的起诉。必要时也可由人民法院和 人民检察院联合举行听证会，召集公民、法人及社会有关人 士，并在被告参加的情况下，在质证和辩论的基础上做出判 断，以决定是否进入实质审理程序。(三)举证责任的分配制度

在一般的行政诉讼中，被告负举证责任。行政公诉在诉

讼过程中，也应由被告负举证责任。公诉人对行政行为己造 成的损害事实或可能造成的损害必须提供充分的证据和充 足的理由，这样才能更加体现出行政公益诉讼的特点，即行 政公益诉讼的目的是纠正行政违法行为。行政机关对自己 的行为没有造成公共利益的侵害负举证责任，体现了对行政 行为进行监督和依法行政的宪政思想。

(四)提起行政公益诉讼时机的限制

为避免司法权过度干预行政，许多国家都规定了提起 行政公益诉讼的前置程序，主要目的是给行政机关在诉前主 动纠正违法行为的机会，以减少不必要的司法干预。这种情 况称为对起诉时机的限制。如在日本的监察请求前置和美 国的穷尽行政救济实际上都是要限制提起诉讼的时机。(五)检察机关提起行政公诉的时效制度

由于行政行为高效性的要求，行政机关在作出具体行

政行为时依法又应同时告知相对人诉权，因此行政诉讼时效 一般都相对较短。但对侵害公共利益的行政行为，因不直接 涉及个体利益，行政机关又无告知的义务，并且许多行政行 为对公共利益产生危害往往要经过很长的时间才能显现出 来，如我们常常私下讨论到的某些抽象行政行为的规定只有 在和具体事件相结合时才能反映出其违法的一面，如果有时 效的限制则不利于公共利益的保护。

(六)给予控告者奖励的制度

可参考我国台湾地区的规定，让败诉的被告支付控告 ①

者一定的费用，以促进公众关心公共利益。

五、结论

行政公益诉讼制度在我国的建立不仅是必要的，而且

是可行的。由于现代行政的多元化及复杂化，各国行政诉讼 中原告资格日益扩大，结合我国实际情况，我国的公益诉讼 代表人有公民和检察机关。行政公益诉讼的范围应当界定 为“行政公益诉讼是指特定的国家机关、个人认为行政机 关或法律授权组织所实施的行政行为侵害了公共利益，以维 护公共利益为目的，依法向人民法院起诉，人民法院依法进 行审理和判决的活动。”公益诉讼制度实际上是对违法行政 行为的一种司法弹劾，是运用司法手段保护国家和社会公共 利益，规范一切组织和个人的行为，防止违法行为逃脱法律 制裁，从而促进人们自觉守法，依法办事，维护法律的严肃性 和权威性。公益诉讼中的原告主要出于对正义的追求，对完 美、和谐社会生活的需要，要求司法机关惩恶扬善，维护社会 正常秩序或保护国家利益不受侵犯，这种爱国精神、追求正 义的勇气和胆量及国家主人翁的责任感，当然应受到支持和 鼓励。为社会公益立法，让每一位富有正义感和责任感的公 民能够勇于在法律的旗帜下，为社会公益陈述和辩护，应当 成为我们推进法治建设的一项重要任务。放宽公益诉讼原 告资格，开放公民诉讼，规定公民可以纳税人身份就政府机 关的行政权行使行为及公务员与行政权行使有关的行为，向 人民法院提起诉讼；同时将行政权行使内容纳入司法审查，设立“公益诉讼”基金，建立“援助公益诉讼”制度，对胜 诉后的公益诉讼原告予以重奖等等。总之，对于行政公益诉 讼的法律设计，首先要修改《中华人民共和国宪法》，在《中 华人民共和国宪法》中对行政公益诉讼做原则性规定，可以 这样说，行政公益诉讼的确立，将在制度层面上为宪政的确 立打下坚实的基础。然后以宪法规定为指导，对行政公益诉 讼在行政诉讼法中作出全面系统的规定，从而构建我国的行 政公益诉讼法律制度。参考文献: [1] 黄海华.检察权与行政权的碰撞——论我国行政公诉制度的建立 及其理由[J].研究生法学，2002（1）:97.[2] 赵许明.公益诉讼模式比较与选择[J].比较法研究，2003，（2）:113.[3] 李艳芳.美国公民诉讼制度及其启示[J].中国人民大学学报，2003,（2）:68 [4] 王彦.论公益行政诉讼制度的构建[J].法学论坛，2002 ,（5）: 66.责任编辑：郜尔彬

行政公益诉讼研究 篇2

一、行政公益诉讼的性质

当前学理界未对行政公益诉讼有一种准确界定, 一般来说, 行政公益诉讼是指, 当公共利益受到来自行政行为的侵害时, 法律允许特定当事人对该行政行为向法院提起诉讼的制度。由此, 我们也可以归纳出行政公益诉讼相比较其他行政诉讼而言的几个基本特征:第一, 行政公益诉讼具有“公益性”。

第二, 行政公益诉讼不要求原告与被诉行为之间具有直接厉害关系。

第三, 行政公益诉讼判决的效力具有广泛性的特点。

二、我国目前行政公益诉讼的发展状况

现阶段, 我国实践中产生了大量的关于行政公益诉讼的案件, 如严正学诉椒江文体局不履行法定职责案等等。这些民告官的案件带引起了普通公民的关注, 有些案子已经走上司法程序。

然而现实中的行政公益诉讼却遭遇屡屡败诉的尴尬境地, 面对此种情况, 我国学者仍然坚持不懈的研究行政公益诉讼制度, 并热情不减。尽管很多学者大声呼吁要建立行政公益诉讼制度, 并且《行政诉讼法》修改稿也规定了行政公益诉讼制度的内容, 但我国学者很清醒的看到, 草案中并没有对举证责任、受案范围作明确规定, 草案的制度设计框架并不明晰, 并且草案也不具备直接推行的现实可行性。另一方面, 中国人明哲保身的传统思想也让学者们进一步担忧, 该制度会不会最后形如虚设。总而言之, 想要行政公益诉讼制度在中国发挥作用, 构建这一制度将会是一个系统工程。

三、日本行政公益诉讼制度及带给我们的启示

日本的行政公益诉讼制度也叫作民众诉讼, 即允许公民针对行政机关的违法行为而向法院起诉的制度。民众诉讼起诉主体比较广泛, 普通民众即使和案件不具有利害关系仍可以提起诉讼。日本民众诉讼的原告限定为必须是日本居民, 与此同时, 日本为了避免此种宽泛的起诉主体可能导致的滥诉后果, 特别设计了一个监察请求前置程序, 即公民在起诉之前需要提出监察申请, 对具体行为进行起诉, 使其得到认可。具体而言, 对日本行政公益诉讼制度的特点, 可以做如下概括: (一) 日本民众诉讼起诉主体限定为日本居民, 该规定对起诉主体限制较小, 随着日本社会发展, 日本对于行政诉讼起诉主体的规定呈越来越小的发展趋势。 (二) 日本民众诉讼在扩大起诉主体的同时, 对于起诉程序方面的设计则更加严密。设计了监察请求前置的程序用以防止滥诉。 (三) 日本民众诉讼的举证责任以行政机关承担为主。对于具体行政行为的合法性问题由行政机关承担举证责任, 而对于具体行政行为的程序性问题和民事性问题则采用主张者举证的原则。

四、架构我国的行政公益诉讼制度

通过对日本行政公益诉讼研究, 可以对我国的行政公益诉讼制度提出初步构想:

第一, 适当放宽行政公益诉讼的起诉主体资格限制。日本民众诉讼之所以能够有效运行, 跟日本较宽松的起诉主体资格有关。这样的规定有利于唤起人们的权利意识, 使人们敢于行使对行政行为的民主监督权。我国行政公益诉讼的起诉主体也应该突破“直接利害关系人”形式, 让任何公民包括“直接利害关系人”也可以享有为维护国家公共利益而向法院起诉的权利。对于放宽起诉主体资格可能产生的滥诉问题, 则可借鉴日本监察前置的做法, 通过对起诉程序作特殊规定来规制以避免和防止民众滥诉。

第二, 对行政公益诉讼中的举证责任进行合理分配。正如前文所说, 行政公益诉讼中的原告有可能是与案件无直接厉害关系的“弱势群体”, 面对某些享有公权力的国家行政机关, 往往势单力薄。何况行政机关的法律、政策性规定纷繁浩杂, 由原告来承担举证责任具有相当难度, 这样也会大大降低他们对行政公益诉讼的参与度。

第三, 为行政公益诉讼设立奖励机制。一般公民提起行政公益诉讼, 必定是一个费时、费力的过程, 往往最终不是为了自己的利益。对于公民这种维护公益的奉献精神进行物质鼓励一是可以对公民所耗费的时间和精力进行一定补偿, 另一方面也可以鼓励其他公民参与到行政公益诉讼中来, 最终获益的还是社会大众。因此, 我们可以仿效国外的做法, 从败诉被告所缴纳的罚金中抽取一定比例作为对被告的奖励。

行政公益诉讼作为一种诉讼制度, 对于平衡公共利益和国家权力之间的关系具有重要意义。更重要的是, 行政公益诉讼制度的实践和推广, 不仅能从制度上维护公共利益, 限制公权力, 更能在实践层面加强人们对公共利益的重视, 促进人们积极维护社会公共利益, 从而促进整个社会的和谐、稳定和发展。

参考文献

行政公益诉讼研究 篇3

【关键词】检察机关；行政公益诉讼程序；民事公益诉讼程序；比较

就当下已经制定并实施的法律法规来看，规定有关检察机关提起行政公益诉讼的内容极少，体系不完备，不能很好地规范行政公益诉讼。而相比而言，对民事公益诉讼的规制则比较完备，有较为详细的规定。于此，以两者的比较为切入点，从而为检察机关提起公益诉讼的构建提出一些建议。

一、受案范围存在差异

从产生的法律关系来看，民事公益诉讼产生的是民事法律关系，是平等主体之间的纠纷，针对的是民事主体的侵权行为导致公益受损而赋予的法定救济权；而行政公益诉讼产生的是行政法律关系，是不平等主体之间的纠纷，针对的是行政机关的侵权行为导致公益受损而赋予的法定救济权，从这个角度上讲，二者并不存在交叉部分。但现实中并不是这种情况，生活中多数案件法律赋予了当事人一定的选择权，既可以选择提起民事公益诉讼，也可以选择提起行政公益诉讼。与此同时法律也做出了一定的限制，对于如无效婚姻，父母剥夺未成年子女受教育权等案件，则只能提起民事公益诉讼；对于涉及抽象行政行为的案件，则只能提起行政公益诉讼。值得指出的是，在进行制度构建时，抽象行政行为理应被包含于行政公益诉讼的受案范围。

二、两者的被告及其权利义务不同

从两者的被告主体而言，关于民事诉讼的被告，包括三类主体，即实施侵权行为的公民、法人以及其他组织；而行政公益诉讼的被告仅限于实施违法的作为或者不作为行为的行政机关。行政公益诉讼，从理论上讲，原告与被告的权利义务是平等的，但现实的情况是，由于其社会地位的不同，双方的对抗力量并不平等，原告的弱势地位明显。民事公益诉讼，理论上讲原告与被告的权利义务也是平等的，在实践中，虽然有一些差距，但双方基本可以形成平等的对抗地位，力量悬殊比较小。

三、诉讼中的第三人不同

行政公益诉讼和民事公益诉讼中有关第三人的制度也有所不同。在行政公益诉讼中，第三人通常为与违法的作为或者不作为行为有关的民事主体，典型的例子是香烟广告案中的广告公司。相比较而言，民事公益诉讼中有关第三人的制度较为复杂，可分为两种情形，第一种是涉案主体为民事主体，那么可以以第三人的身份参与诉讼；第二种是涉案主体为有关行政机关，那么不能以第三人的身份参与诉讼。如果想让行政机关作为第三人参加诉讼，那么需要在制度上加以规制，以保障其参与诉讼的正当性。

四、启动程序的条件不同

提起民事公益诉讼的前提是，社会公共利益受到不法侵害，而受害人没有提起诉讼或者是很难确定受害人；而提起行政公益诉讼的前提是，行政行为侵害了国家利益或者公共利益。民事诉讼与行政诉讼在侵权行为的认定上存在较大的差别。如果人想要用民事诉讼的方式作为受损利益的救济方式，那么需要具备三个条件，即侵权行为，损害结果，两者之间存在因果关系。如果当事人想要用行政诉讼的方式来救济受损利益，那么需要具备以下两个条件，即行政主体资格是否适格，是否与被诉行政行为有直接利害关系。实际上，在行政诉讼中想要胜诉，并非只具备以上两者就可，在审判时还会考量的因素还包括原告的主体适格问题，行为是否合理与合法的问题等。

五、是否具有前置程序不同

与民事公益诉讼相比，行政公益诉讼的特别之处在于其必要的前置程序。所谓前置程序，即人民检察院提起公益诉讼之前，应当向作出行政行为的行政机关提出法律意见或者建议，如果行政机关在法定期限内既没有予以纠正，又没有予以书面答复，那么人民检察院便可直接提起行政公益诉讼。如果其予以纠正或书面答复，保障了受侵害权利的救济，实现目的，那么人民检察院便不再提起行政公益诉讼。如果对作出的纠正行为或者答复行为不满，仍可通过行政公益诉讼来救济权利。

一般情况下，人民检察院提起行政公益诉讼需要经过前置程序，给予行政机关自我纠错的机会，但以下几种情形可以不经过前置程序直接提起诉讼。包括（1）明显不属于行政主体可管辖的范围的；（2）如果经过前置程序，公共利益将受到不法弥补的侵害的；（3）不存在事实上的争议，焦点是法律适用问题；（4）行政主体故意不作为或无法救济的；（5）其他通过前置程序不利于维护公共利益的

六、举证责任分配不同

在民事公益诉讼中，依然适用民事诉讼基本的举证责任原则，即“谁主张，谁举证”，作为原告的检察机关自然要承担主要的举证责任。在司法实践中，被提起民事公益诉讼的案件通常具备案情伊娜复杂、社会影响较大等特点，案件中的被告在成大程度上可能存在不配合检察机关的调查取证活动，甚至可能会直接干扰相关活动，所以，有必要赋予检察机关广泛的调查取证权和可以采取某些强制措施的权力，从而保障检察机关调查取证顺利进行。同时，应当指出的是，为了更好地保障人权，此处可以借鉴刑事诉讼审前侦查阶段实行的任意侦查原则和强制侦查法定主义，慎用强制力，对强制性调查手段提出必要性审查。

在行政公益诉讼中，依然适用行政诉讼的基本举证责任原则，即举证责任倒置，所以作为原告的检察机关并不需要承担主要的举证责任，其需要证明的只是因行政机关的行政行为而使得公共利益受到损害或者可能受到损害，而作为被告的行政机关则需要对其行政行为的合法性及合理性提供证据。基于以上考虑，检察机关在行政公益诉讼中的调查取证的权限理应受到限制。

七、诉讼目的和救济措施不同

从提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的目的上分析，前者主要是追究相关主体的民事责任，从而达到民事救济的效果，后者主要侧重于维护社会整体秩序，纠正行政机关的违法行为，从而更好地为民众服务。行政公益诉讼作为一种救济手段，不同的主体通过这种方式想要达到的目的也存在差异，所以行政公益诉讼的目的呈现多元化的特性。有学者认为，设置行政公益诉讼想要达到的效果是制止行政权的滥用，以维护国家和社会的公共利益。也有学者认为设置行政公益诉讼是为了监督行政机关，以保障公民个人的合法权益。从本质上讲，公益和私益是一致的，社会普遍的利益都没有得到保障，更何况保障每个公民的私益。所以，行政公益诉讼的目的应包含三个方面，即控制行政权，维护国家和社会的公共利益，保障公民的合法权益。

从以上七个方面对行政公益诉讼与民事公益诉讼做出了比较，由于行政公益诉讼的没有相应的规定，很多都是运用行政诉讼的基本原理来进行判断，从而发现两者的不同之处。因为行政公益诉讼虽然带有公益性，但也应当在行政诉讼的框架内活动，在没有具体规定时，也应当适用行政诉讼的相关规定，这样才能更好地体现整个法律体系的一致性，也有利于法官做出判断。公益诉讼维护的是公共利益，但民事公益诉讼的存在并不能完全代替行政公益诉讼的地位，行政机关其特殊的地位也决定了在行政公益诉讼中它能够起到民事主体无法代替的地位。所以，借鉴民事公益诉讼的制度构建，从而更好地完善行政公益诉讼的构建

【参考文献】

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[2]柯阳友，曹艳红.论民事公益诉讼和行政公益诉讼的关系[J].诉讼法论丛，2006.

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[4]张结桥.关于民事公益诉讼与行政公益诉讼的比较分析[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版），2014.

[5]朱全宝.论检察机关提起行政公益诉讼：特征、模式与程序[J].法学杂志，2015.

行政公益诉讼 篇4

因为其涉及的为社会公益，因此维护权益的涉及范围应该归于不特定多数人，而进行诉讼的原告只有少数确定的人，因此，为了实现行政公益诉讼的目标，事实上在诉讼判决结果中我们可以发现，其也非仅对原告发生作用，对于其他所有具备提起诉讼权利的人也有效果。

随着社会的发展和不断进步，相比较早期的小市民的经济时代，现代的市场经济掺杂了太多的大范围交流与往来，私益受到侵害已经不是全部，公益的保障也站在了新的关键位置上。

过国家通过自己的诉讼法来限制诉讼的主体资格是因为在其足以保障公民利益的情况下，依然有着很高的效率，节约大量资源，单独设置公益诉讼的价值无法体现。

而在当今的纷繁复杂的市场经济背景下，一个行为就可能造成多数人权益的损害，我们必须开始正视公益诉讼的价值和意义，单纯地把个人利益的解决放诉讼的主体框架内是不符合时代发展潮流的。

对于行政诉讼领域，公益诉讼很明显体现着现代各国对于社会福利和给付行政的重视，其社会价值愈发彰显。

行政公益诉讼研究 篇5

笔者认为在我国目前对环境行政公益诉讼的规定，未被立法者所承认。而当今环境行政公益诉讼的构建是大势所趋，当前我国的法律已无法满足现行需求。为了防止行政机关由于违法操作或者不作为导致的威胁环境公益的行为，起到切实维护环境公共利益的作用，因而有必要从理论高度和现实对其进行深入的研究和探讨。

关键词：环境行政公益诉讼 行政诉讼 制度建构

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目 录

前言...........................................................................................4

一、环境公益诉讼概念阐述以及环境公益诉讼存在的必然性和必要性„„„4

（一）环境行政公益诉讼

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（二）环境行政公益诉讼对环境问题的影响„„„„„„„„„„„„„5

（三）构建环境行政公益诉讼的必然性与必要性„„„„„„„„„„„5

二、环境行政公益诉讼对传统环境行政诉讼的挑战„„„„„„„„„„6

（一）对原告诉讼范围挑战„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6

（二）对行政诉讼行为范围的挑战„„„„„„„„„„„„„„„„„6

（三）对诉讼时效上的挑战„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7

三、环境行政公益诉讼的制度构建„„„„„„„„„„„„„„„„„7

（一）国内外国内外行政公益诉讼的立法现状„„„„„„„„„„„„8

（二）对我国环境行政公益诉讼立法的设想„„„„„„„„„„„„„„8 1明确原告资格范围„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8 2确立调查权，举证责任原则„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9 3确立责任的承担和执行„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9

参考文献.....................................................................................10

论环境行政公益诉讼对传统行政诉讼的挑战及其制度建构

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前 言

人们对环境行政公益诉讼，知之甚少。甚至受到到了侵害也不知道如何诉讼。随着经济的发展，越来越多，各地不顾可持续发展，只顾眼前利益，以牺牲环境为代价。如 “什邡事件”，“启东反对排污项目”等各种环境污染侵权不断出现，而在环境事件发生后却没有得到一个合理公正的解决。现在行政环境公益诉讼经验都是外国的经验。环境问题，关系到人民的健康和幸福，也关系到人们的生存权，建立有效的环境行政公益诉讼，是社会发展的必由之路。

我国环境公益诉讼的机制尚不完善，在行政执法维护环境的过程中仍然存在很多问题，尤其公众的公共利益得不到有效地保障，因此，环境公益诉讼面对前所未有的挑战，我国要构建完善的环境公益诉讼法律，必须立足国情，根据我国现实的环境情况进行分析。

一、环境行政公益诉讼概念阐述以及环境公益诉讼存在的必然性和必要性

（一）阐述环境行政公益诉讼的概念

环境行政公益诉讼是指特定当事人认为行政机关的行政行为对公众环境权益造成侵害或者存在侵害可能，依法向人民法院提起行政诉讼，要求行政机关履行法定职责或者纠正、停止其侵害行为的制度。

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1、环境行政公益诉讼的主体

环境行政公益诉讼的主体具有特殊性。环境行政公益诉讼主体是相对于环境私益诉讼，最主要的区别在于诉讼主体上的不同。前者主体是是没有直接利害关系的个人或者组织，或间接利益有关的主体，后者主体则与诉讼案件有关的主体，或者有直接利害关系的主体。

2、环境行政公益诉讼的客体

环境行政公益诉讼的客体是行政执法部门，以行政部门的执法作为理论依据。

行政部门作为执法部门，必须依法行政，合法行政在赋予行政部门权利的同时，也要在监督下依法行使权力。

（二）环境行政公益诉讼对环境问题的影响

经济的发展，必然会面临环境的问题。行政部门有管理公共事务的职能。环境行政公益的发展，对现有机构形成倒逼机制，对现有行政部门形成压力。而传统的诉讼制度对行政相对人才予以确认。因此环境行政公益诉讼的成立势在必行：

第一、环境行政公益诉讼具有针对性，是对行政执法部门不作为执法为诉讼目的，能形成监督效果。

第二、环境行政公益诉讼是传统行政诉讼的补充和完善，有效的 4

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填补了不能对抽象行政行为的诉讼，防止行政部门为了政绩，损害公共利益。

第三、环境行政公益诉讼的建立，能有效的激起广大人民群众维护公共利益，对执法部门转变政府职能起到监督作用。

1972年《人类环境宣言》曾申明：“人类有在尊严和幸福生活的环境中享受自由、平等和适当生活条件的基本权利，并且有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任”。虽然我国环境行政公益诉讼在法律体系中还没有完整的规定，但在《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染环境和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。

（四）、环境行政公益诉讼存在的必然性和必要性

法律有滞后性，随着社会的进步，法律也要进行相应的完善和扩充。笔者认为环境行政公益性诉讼存在必要性和必然性的理由有主要以下方面：

1、完善我国社会主义法律体系的需要。法律体系的完善，需要不断的与时俱进，环境行政公益是社会发展的大势所趋，建立环境行政公益诉讼符合社会发展规律。

2、保护环境、维护公共利益的需求。环境利益属于公共利益，与社会公共生活息息相关，它关系到每一个人的利益，因此，它必须 5

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由大多数人进行维护。

3、限制和监督行政权力的需求。国家要对行政机关进行切实可行的监督政策，必要时由公众提出诉讼，环境由行政机关进行保护，当行政机关行政违法或者不作为导致环境问题不得解决，环境行政诉讼法可以保证公众提出诉讼，获得要求行政机关合法操作的权利

二、环境行政公益诉讼对传统环境行政诉讼的挑战

环境行政公益诉讼是对现有传统环境行政诉讼的补充和发展。也对传统环境行政诉讼起到了一定的阻碍作用。

环境行政公益诉讼相对应的是环境传统私益诉讼。前者处理的是公共利益，后者处理的个人民事关系。

而对传统环境行政诉讼最主要的挑战如下：

（一）、对原告诉讼范围挑战

对现有行政诉讼法中原告资格制度的不足的挑战。成为行政诉讼原告，必须具备两个条件：第一，必须是原告“自己”的合法权益受到侵害；第二，受害主体是自己。行政诉讼法对原告资格做出了严格的限制，只有行政相对人才具有原告资格，除行政相对人以外的其他即使与具有行政行为有一定的利害关系，也不具有原告资格。

当行政执法部门做出某抽象行政行为时，原告资格就会出现问 6

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题。因为抽象行为针对的是大多数人，行政相对人原告资格无法确定。行政机关不作为时，原告资格也无法确立。环境行政公益的对抽象行政行为不能进行行政诉讼。环境污染有时候属于间接伤害侵权。原有原告诉讼资格，对间接侵权不予与承认。原有的原告资格制度是环境行政公益诉讼的最大阻碍，所以要建立环境行政公益必须有所突破，对原告资格范围的确定。

（二）、对行政诉讼受案范围的挑战

环境行政公益诉讼的目的是环境公共利益。我国宪法，环境法只规定体现的是保护环境公益，保护自然的法律精神，却没有直接对环境公共利益的立法保护，使其成为空中阁楼。由于环境行政公益不属于法律上的利益。因此法院只受理由于环境污染导致行政相对人受到侵害的诉讼，而没有受到侵害，或间接受到侵害的，为了公共利益的行政相对人，不予与司法审查，不属于司法救济的范围，法院不予以受理。这也限制了法院受案范围。

我国对行政诉讼受案范围，只对具体行政行为可以进行行政复议和诉讼，但行政复议和行政诉讼对抽象行政行为却不能进行司法审查和行政复议。抽象行政行为的不可诉性，其危害比具体行政行为更为深远。为了保护环境公益，必然要对抽象行政行为纳入司法审查范围和相关法律予以监督。而我国现行法律却排除在外。政府为了经济的发展，做出抽象行政行为时，侵害公共利益，有时候会使公众无能为 7

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力，对执法部门抽象行为的无法界定。

（三）、对诉讼时效上的挑战

行政诉讼时效是当事人能够向人民法院对具体行政行为提起行政诉讼的有效期限，超过了这一期限，则当事人丧失了向人民法院提起行政诉讼的权利。行诉法第39条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。

而环境行政公益诉讼之为了公共利益，受害范围较广，污染之间叫长等复杂的原因，受害群体在短时间内难以监督，因此，对于环境行政公益的诉讼时效上应该无限时。

三、环境行政公益诉讼的制度构建

（一）、国内外行政公益诉讼的立法现状

环境行政公益诉讼这项制度，在大多数国家以立法形式确立下来。

美国在1970年的《清洁空气法》、《噪声控制法》等规定了任何人都可以以自己的名义对包括美国政府、行政机构等按照法律规定的，可以提公民起诉讼。

日本的民众诉讼，在1976年的《行政案件诉讼法》第5条，称 8

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当事人“为纠正国家或者公共团体机关的不合法规的行为，以作为选举人的资格或者法律上无利害关系人之资格提起的诉讼为“公众诉讼”是行政案件的一种诉讼形式，所以在日本的环境公益诉讼带有明显的行政公益诉讼的特色。

在国内，环境公益诉讼制度正处在探索实行阶段，虽然有很多关于环境行政公益诉讼的研究文章，但却未被立法者所承认。我国现有法律只对环境保护名义上的保护，但如何鉴定环境污染，以及如果起诉等方面缺少对具体规定，缺乏可操作性。

（二）、对我国环境行政公益诉讼立法的设想

1、拓展原告资格范围

由于环境行政公益诉讼是为了公共利益，为了更好的保护环境公益，拓展原告资格范围是其必要的前提。因此要明确环境行政公益诉讼原告资格的确定：首先，诉讼的目的是为了维护公共利益。其次，原告不是直接利益受害者，但不排除是间接利益受害者。

现行法律把“实际损害”作为原告起诉的前提。对于行政侵害的界定，可以借鉴日本对“实际损害”的解释从“直接权利侵害说”到现在发展到“值得保护的利益说”。环境行政公益诉讼是为了公共利益，司法审查也要进一步向“值得保护的利益说”方向发展。对于原告资格的范围，在环境行政公益诉讼中，以单独的法律予以规定，才符合社会经济的发展。此类原告可以是个人也可以是社团组织。

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在原告资格范围里，要加入检察院，可以作为公诉方作为环境行政公益诉讼的原告，对违法行政行为或行政不作的部门提起公诉。这样既有利于法律的完善，又有利于对政府执法的监督。

2、确立调查权，举证责任原则

我国《民事诉讼法》第64条第1款就规定：当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。因而在传统民事诉讼制度中，因侵权行为而提起损害赔偿诉讼的被害人，应当就加害人具有过错或过失、加害行为违法、被害人受到损害、违法行为与损害后果之间存在着因果关系承担举证责任。但环境纠纷的内容大多数异常复杂和专业化，对于原告承担举证责任在诉讼上不利于受侵权行为的一方。

为了有效的保护受害人的合法权益，在实体法规定无过错责任的同时，也要规定被告举证责任倒置的原则。在诉讼期间，也可以申请第三方调查，如环保部门的介入。在法律上“自己不能做自己的法官”，因此加入第三方的调查，有利于司法公正和保护环境行政公益的有序进行。

在我国最高人民法院制定了《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》，针对环境等特殊民事诉讼的举证分配原则，规定：“因环境污染引起的损害赔偿诉讼„„对原告提出的侵权事实，10

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被告否认的，由被告负举证责任”。我国已部分确立了环境民事诉讼中的被告承担举证责任制度。但要扩大诉讼范围，对举证责任的分配严格的划，法院要加大力度对举证责任以监督。

3、确立责任的承担和执行

最后诉讼费用，作为被告败诉的应该有被告方负责；如果没有足够的证据证明原告没有侵犯公共利益，则可向原告收取适当的费用。这样既不会影响公众维护公共环境的信心，还能够防止滥用申诉权。法院要执行公平正义原则：首先，限制原则。为了保护原告和被告的权利，可先向原告收取适当的费用。其次，被告承担责任原则。如果被告败诉，原告的诉讼的一切费用由被告承担。法院在确定责任承担时，要加大对被告责任有没有有效的执行，予以监督。

参考资料：

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行政公益诉讼研究 篇6

一、确立行政公益诉讼制度，是我国加入WTO的需要。加入世贸组织标志着我国对外开放进入了新阶段，我国将在更大范围内和更深程度上参与经济全球化过程，而经济全球化不可避免地要影响我国的法律制度，因为经济因素对法律制度发挥着重要作用。在WTO诸多协定中，对当事人提起诉讼的资格就规定为，认为受须经审查的行政行为的不利影响，均可提起诉讼。“不利影响”的表述没有对“利”的范围、程度等作出明确的规定，即不管遭受“不利影响”的“利”是法定与否，是直接的还是间接的等等，当事人只要认为遭受“不利影响”就可提起诉讼（2），可见WTO对行政诉讼原告资格作了非常宽泛的规定，笔者认为其中应包括当事人享有提起公益诉讼的权利，而我国现行行政诉讼法并没有赋予相对人此种权利，应予以修正为宜。

二、确立行政公益诉讼制度，是完善行政诉讼制度的需要。行政诉讼法的立法宗旨决定了行政公益诉讼的必要性。我国《行政诉讼法》的立法宗旨有两个，一是保护公民、法人和其他组织的合法权益，二是保障行政机关依法行政。虽私权益之保护是行政法乃至一切部门法的终极宗旨，但若行政机关不依法行政，对私权益的侵害和威胁就无处不在。因为即使行政机关的违法行为和不作为尚未实际害及某个私权益，但其实际上害及的是更多的私权益，个别的私权益也就失去了存在的根基，况且其行为本身就是对行政法治的破坏。可见确保依法行政这一宗旨有其独立价值，并不依附于保护私权益这一宗旨而存在。行政诉讼法的两大宗旨表明，行政诉讼中既有私益之诉，也应有公益之诉，对公益的保护与对私权益的保护同等重要，只有建立公益诉讼制度才能完善整个行政诉讼制度。

三、确立行政公益诉讼制度，是遏制公共利益损害日趋严重化的需要。我国正处在经济体制及政治体制的转型时期，许多行政机关借发展经济及改制之名恣意侵害国有资产、污染环境、垄断价格、违法招标等。若在行政诉讼中仍对利害关系作简

单化、线条化的理解和把握，与经济社会发展已不相宜，也就是说仍将原告资格限于私益直接受损之情形，使大部分公共利益被侵犯的行政性案件难以进入司法程序，会后患无穷。以众所周知的重庆綦江桥垮塌事件为例，修建桥梁属于公共工程，由政府发包，但为什么发包给了一个没有任何建筑资质和技术的个体户？诚然某些政府官员的做法令人痛恨，但如果在政府发包时就容许民众提起诉讼，由法院来审查它的合法与否及承包人有无相应资质，岂不可以防止付出如此惨重的代价？再以开发土地问题为例，原福建厦门某领导以开发土地的名义圈起上万亩良田，给其子用以开办公司，试想如给予受此行为侵害的广大农民有起诉的权利，通过司法手段加以排除，岂不可以避免土地的闲置和资源的浪费？另外，行政机关违法减免税、违法滥发许可证和执照、违法发放抚恤金等使公共利益遭受损失的情况屡见不鲜。因此，建立公益诉讼制度，尽可能将政府行政行为纳入司法审查的范围，是遏制我国那些层出不穷、触目惊心的侵犯公益行为的有效渠道。

四、我国行政诉讼原告范围的的扩大为建立行政公益诉讼制度奠定了基础。我国现行的行政诉讼法是1989年颁布的，其第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，该条因以“侵犯”为标准使原告的范围显得很窄小。2000年10月实施的最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释，第12条规定（见上文）对原告资格作了比较明确的概括式规定，第13条则列举了司法实践中经常遇到的情形，即相邻权人、公平竞争权人等有权提起行政诉讼。该两条规定比行政诉讼法第二条的关于原告资格规定要宽泛多了，因为只要和具体行政行为有法律上的利害关系就有原告资格，且在司法实践中的确也收到了很好的效果，因此进一步扩大原告范围的作法是符合行政诉讼的自身规律及其发展趋势的。也许有人会认为，放宽诉讼资格可能会出现滥诉或干扰行政机关合法行使职权的情况，这种忧虑应该说是多余的。在中国即使任何人都可作原告，行政诉讼仍然不会门庭若市，因为诉讼是要成本的，以诉讼为乐的情况毕竟少见。建立行政公益诉讼制度，实质就是扩大原告资格的问题，既然我国的行政诉讼对原告的资格的规定呈越来越扩大的趋势，那么进一步扩大原告诉讼资格即建立公益诉讼制度也是必然的结果。

五、广大群众法律意识的增强，为建立公益诉讼制度提供了良好的社会法制环境。随着法治理念深入人心，人民群众学法、用法的意识进一步增强，他们不仅拿起法律武器保护自身的合法权益，也拿起法律武器保护公共利益。仅以发生在南京市的三个案件为例：

1、南京中山陵园管理局在紫金山最高峰头陀岭建观景台，对此，群众的普遍看法是损害自然与人文环境的“破坏性建设”。东南大学两名教师遂将许可此行为的南京市规划局告上法院，要求市规划局撤销对“观景台”的规划许可（3）；

2、南京市民顾某某因为到某地方税务局两次举报王某某等三人偷逃个人所得税，某地方税务局一直未给其回复，遂愤然向某区法院起诉，要求判令某地方税务局依法履行职责，稽查其所举报之案，并给予答复；

3、市民杨某某向某区法院提起诉讼，因为其向某区工商局举报一企业销售“三无”产品，但该工商局未查处，要求判令工商局履行法定职责。诸如此类的案例越来越多，虽然大部分因原告与具体行政行为之间不存在法律上的利害关系，不符合行政诉讼法所规定的原告诉讼资格而被法院裁定不予受理，但这些案例也说明，广大群众已充分意识到公共利益是与每一个人都休戚相关的利益，公益与私益在本质上是一致的，侵犯公益实际上就是侵犯了更多的私益。因此，若建立行政公益诉讼制度，其功能在司法实践中会得到充分的发挥。建立我国特色的行政公益诉讼制度的设想行政公益诉讼制度是一种有别于传统行政诉讼制度的新型诉讼制度，它在我国的确立决不是一朝一夕的事，而需要深入细致的理论准备和一定时期的实践探索。就说“公益”，它的含义并不复杂，但将它应用到行政诉讼中，那将是一个多面性、多层次、弹性较大的概念，涉及宪法和行政法的许多复杂问题。行政公益诉讼制度本身就包括公益诉讼的范围、提起公益诉讼的主体及程序、举证责任、诉讼时效等多方面的配套改革和整体架构。笔者仅就其中的几个主要方面作些粗浅设想。

一、行政公益诉讼制度的保护范围。行政公益诉讼的提出应当出于维护公共利益的需要，其范围应当仅限于公共利益受到违法的行政行为或者不作为引起的行政争议。笔者赞同从以下三个方面把握：其一，行政机关不主动履行法定职责，损害公共利益而无人起诉的；其二，只有受益人没有特定受害人的具体行政行为；其三，受害人为不特定多数人的具体行政行为（4）。在开放行政公益诉讼之初，可借鉴西方国家的经验，先在国有资产保护、垄断性行业、同业竞争等几个矛盾比较尖锐的领域中引入公益诉讼。同时，法院把好受案关，只有在公益确实受到违法行政行为的侵害，影响到多数公民的合法权益时才能受理。当然，对所有涉及到危害国家利益和其他公共利益的行政行为无利害关系的组织和公民都有权提起行政诉讼是终极目标，但这是一个长期的渐进过程。

二、提起行政公益诉讼的主体范围。为使公益保护获得可诉性，不应苛求起诉人须与本案有直接利害关系，而应赋予所有知情国家和公共利益遭受到侵害的组织和个人提起诉讼的权利。可根据我国的国情，做以下三种分类：第一，广大群众，指与行政行为虽无直接利害关系，但其利益因为公益致损而最终会受到间接侵害而代表公众起诉的公民、法人或组织；第二，受害人，是其利益直接受到侵害，同时被诉行政行为损害或威胁到社会公益而提起诉讼要求保护私益和公益的公民、法人或组织；第三，特定组织，指负有公益职责有权就其他机关的违法行为或不作为提起公益行政诉讼的组织。例如赋予环保部门对其他机关污染环境的行为提起行政诉讼的权利，这种赋予专门机构以责任的形式来保护公益在我国是必要的。有人提出让检察机关成为提起公益诉讼的当然主体，对此笔者不赞同。行政诉讼法规定了检察机关有权对行政诉讼实施法律监督，若其以公共利益的名义提起行政诉讼就等于同时取得了原告和法律监督者的双重身份，被告行政机关以及群众自然难以相信法院裁判的公正性。实际上，行政诉讼发展的最大障碍就在于审判受到过多的限制和不正当干预。此外，我国的国家体制意味着包括行政机关在内的公权力机关均是公共利益的代表，并非仅检察机关能够胜任。英美国家的检察机关也并非与中国一样的属于司法机关，而是政府部门的一个机构。所以，认为我国检察机关可以作为行政诉讼的原告在实践上不仅不可行，而且破坏了既有的国家权力结构，很会使行政审判机关处于被动的局面。

三、提起行政公益诉讼的程序。行政公益诉讼毕竟不同于一般行政诉讼，其影响面更大、更广，因此笔者认为应规定前置审查程序为妥。即在原告向法院起诉之时，须对被诉的行政行为先作比一般行政案件要复杂得多的审查，确认确属公益诉讼范围，且原告主体适格才予受理。

四、举证责任的分配。根据我国行政诉讼法的规定，行政诉讼的举证原则是被告负举证责任。那么提起行政公益诉讼应由谁负举证责任呢？笔者觉得对有关公益损害或可能损害的事实证据，由原告负责提供为宜，因为原告以此为由启动了行政公益诉讼程序，由其对此负举证责任合情合理；对具体行政行为的合法与否及依据的相关法律法规，由被告负责提供为妥，这是依法行政的要求决定的，也与一般的行政诉讼的举证要求相一致；对其他程序上及民事上的有关事实等，仍应遵循“谁主张，谁举证”的原则，公平合理。

五、诉讼费用的承担。根据有关规定，诉讼费一般由败诉当事人负担，但在起诉时都是由原告先行预付。对于行政公益诉讼案件，可以采取不预受诉讼费的做法，如原告胜诉，诉讼费由被告负担；如原告败诉，可视案件的不同，收取低廉的费用，原则上原告不负担诉讼费。对某些案件需要进行鉴定、检测、检验的，笔者认为，涉及的相关费用应从政府部门成立的专门基金中支取，不管原告胜诉还是败诉，都由政府部门承担。如此会促进广大民众对公共利益的关心，也加强行政机关依法行政的高度责任感。

也论我国行政公益诉讼制度 篇7

一、行政公益诉讼的产生

何谓行政公益诉讼,国内对此尚未形成统一的概念。有学者认为,“行政公益诉讼是指,当行政主体的违法行为或不行为对公共利益造成侵害之时,法律容许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。”[2]有学者认为,行政公益诉讼是指同被诉行政行为无法律上的利益关系的公民、法人或其他组织(包含公诉机关)以与自己的法律上的利益无关的资格提起的,直接以公共利益维护为诉之目的的行政诉讼[3]。也有学者认为,“行政公益诉讼是指公民、法人或其他组织认为行政机关的违法行政行为侵害了社会公共利益,在法律法规赋予诉权的情况下,以自己的名义提起行政诉讼的一种诉讼类型。”[4]

古罗马法中的公益诉讼是为了保护社会公共利益的诉讼。也就是说,“古罗马法中,公益诉讼制度的设置是古罗马城邦民主制度的有机组成部分,它以司法权的名义保护社会公共利益。”[5]可见,从起源来说,公益诉讼只追求保护公共利益的唯一价值取向和目标,而不论由哪一个主体去实际实施。

为了防止滥诉,及至近代,行政诉讼法对诉讼主体资格作了严格的限制。一般规定除法律上有直接利害关系的人才具有起诉资格,这就直接导致了行政公益诉讼制度的消退。对侵害公共利益的违法行政行为,因受直接利害关系原则的制约,则公民无法起诉,从而导致对行政权监督制约机制的疏漏。

随着现代行政法的发展,人们质疑于诉讼中严格的直接利害关系。因此,人们认识到“法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置,以便防止政府内部的不法行为,否则没有人能够反对这种不法行为”[6]。人们也逐渐认识到:法律必须赋予没有利害关系(没有直接利害关系)的公民防止政府内部的不法行为的发生权利。这就激发了行政公益诉讼在现代社会的复兴。

二、域外公益诉讼制度

(一)美国《联邦行政程序法》

现代行政公益诉讼制度的创始国是美国。其行政公益诉讼脱胎于民众提起的行政诉讼,通过一系列案例把起诉条件由“权力损害”调整为“利益影响”,并且建立了公民个人、非政府组织以“私人检察长”身份起诉无利害关系的行政行为的诉讼制度。

美国《联邦行政程序法》第702条规定:“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人,或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害,均有权诉诸司法审查。”在美国司法实践中,只要所指控的行政行为对相对人利益造成了不利影响,他就具有了原告资格;且不管是否有特定法律直接规定这种利益,也不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他如审美、娱乐、环境等的利益。正如美国最高法院法官布卢南所说,“如果原告证明他请求审查的行政行为在事实上对他造成了经济或其他损害,那他就有了原告资格。”可见,在美国,公民具有广泛的诉的利益。

(二)德国的公益代表人制度

德国是由公益代表人对直接侵犯公共利益的行政违法行为提起起诉。德国《行政法院法》第35条第1款规定:“在联邦行政院中设有1名检察官,为维护公益,该检察官可以参与在联邦行政法院中的任何诉讼,但不包括纪律惩罚审判庭的案件以及军事审判庭的案件。该联邦行政法院检察官听命于联邦政府。”德国在行政公益诉讼态度上比较谨慎,一般认为,国家是维护公共利益主体,而不应转移给社会团体。

(三)日本的民众诉讼制度

民众诉讼是指,“请求纠正国家或地方公共团体机关的不符合法规的行为的诉讼,并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。”以与自己法律上无利益关系资格而提起的诉讼,是民众诉讼。因而不是“法律上的争诉”,而是为了确保法规的一般利益的正确适用而承认的诉讼。日本的民众诉讼具备了公益诉讼的一般功能,但相比其他国家而言,日本民众诉讼受案范围有限,只有法律上有规定时,才可提起民众诉讼。

(四)英国的行政公益诉讼制度

英国行政公益诉讼制度显著特征之一是起诉主体的广泛性。为使公共利益不受违法行政行为的侵害,法律规定:任何公民个人、社会组织及特定国家机关均可以原告身份对违法行政行为向法院提起诉讼。

私人检察总长理论又是英国行政公益诉讼的一种特别救济制度。检察机关有权作为公共利益的代表,有权提起行政公益诉讼。对于公民告发的行政诉讼案,总检察长核实后,可以授权公民以总检察长的名义提起诉讼,参见王桂五《检察制度与行政诉讼》,最高人民检察院民事行政检察厅民事行政检察参考资料,第207页。国会允许公民个人运用这种资格,从而产生了私人借检察长之名提起的行政公益诉讼,并形成“私人检察官理论”。相关法律规定,检察机关直接提起的诉讼,总检察长是行政诉讼的原告;公民以总检察长名义提起的诉讼,总检察长是形式上的原告,公民作为告发人,是实质上的原告。根据1947年颁布的《王权诉讼法》,涉及英国王权的诉讼,总检察长可以是诉讼的被告人。英国的检察机关除可提起行政诉讼和参与行政诉讼外,还可授权公民以总检察长的名义提起诉讼;同时总检察长还享受自由裁量权,以此来终止其认为证据不足或社会公益不符的诉讼和违法诉讼;庭审中,出庭的检察官除享有原告的一切权利外,还可在法庭上发表评论,提出意见,有权向上级法院提出不合法或者不合理判决的上诉,要求复审;有权要求高等法院审查核实行政机关的违法行为。

(五)法国的越权之诉

法国的越权之诉被看作是行政公益诉讼的一种形式。越权之诉不但是法国行政法上最具特色的制度,也是法国行政法在国外产生影响最大的制度。越权之诉是指当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害,请求行政法院审查行政决定的合法性,并撤销违法行政决定的救济手段。可见,法国的越权之诉制度确立了行政公益诉讼原告资格的“利益”标准,而且该“利益”是一种非常宽泛的、间接的、甚至可以是道义上的利益。

三、我国行政公益诉讼制度的初步构建

行政公益诉讼是当行政主体的违法行政行为对公共利益产生了侵害时,为了维护公共利益,法律允许无利害的关系人向审判机关提起行政诉讼的法律制度。为适应我国市场经济体制改革的不断深入,以及人民群众日益增强的民主意识和民主要求,国家需要作出制度性的安排,以法律的形式来实现人民民主。而行政公益诉讼制度是以保护公共利益为价值取向,是诉讼民主化的一个重要标志。

(一)行政公益诉讼受案的范围

法院能否受理针对于侵害公益的行政行为提起的诉讼,取决于该违法侵害行为是不是在行政诉讼的受案范围之内。鉴于公诉权的特殊性和行政权的有效性,避免检察机关过多介入行政案件,应相对限制检察机关提起行政公益诉讼的范围。在英国是严格按照违法行政行为是否侵害国家及公共利益来确定检察机关提起行政公益诉讼的受案范围。我国检察机关也应以针对侵害国家和社会公共利益的违法行政行为提起行政公益诉讼。建议将以下侵害公共利益的具体行政行为作为检察机关提起行政公益诉讼的受案范围:国有资产被侵害的行政性案件;行政机关违反环境保护法产生的公害案件;行政机关违反有关土地管理法规产生的土地闲置和资源浪费案件;以及政府在公共工程的审批、招标、发包过程中的违法行为、政策性价格垄断行为。

(二)行政公益诉讼案件的来源

从我国的实际情况及域外的立法案例来看,以下方面应为案件的线索:(1)民众的举报。民众是行政行为的相对人和违法行政行为所引起后果的承受者。民众最易发现和掌握现实生活中行政机关非法处置国有资产、实施环境污染等行为,同时也能积极向司法机关举报或控告。对于此,检察机关应积极认真妥善处理,并及时给予答复。(2)政府机关移送。政府机关所掌握的有关信息非常重要,也是重要的案件来源之一,如:国有资产管理、工商、税务、土地资源、民政等部门。除认真审查政府机关主动移送的案件外,检察机关还应主动与这些机关建立规范化、经常化的有效案件移送工作程序。(3)领导机关、权力机关和上级检察院交办。上级领导机关、政协组织、上级检察院及其他权力机关交办的案件,也是行政公益诉讼案件的来源之一。(4)检察机关主动发现。作为国家利益和社会公益代表的检察机关,日常履行法律监督职责的过程中发现的问题也是行政公益诉讼案件的来源之一。

(三)行政公益诉讼的立案

检察机关应对所掌握的案件线索进行分析研究:构成案件的,应当立案。立案所需的条件为:(1)有明确被告可进行调查。有明确被告是构成行政公益诉讼立案的首要条件。行政行为具有明确的法定性,是行政主体履行职责和行使行政职权的行为。一般情况下,实施侵害公益的违法行政行为的主体应明确。但现实生活复杂,有时检察机关所掌握的线索中可能没有明确的诉讼对象,也就是说并不清楚何人何机关实施的所要起诉事实,这就需要进一步调查研究,可否起诉,应根据调查研究结果来确定。(2)有事实可进行调查。须有明确可以进行调查的事实方能使所举报的案件得以立案。(3)有可主张的诉讼。予以立案的案件,必须有可撤销的具体行政行为、可追究的行政责任,或宣告其行政行为无效等。

(四)行政公益诉讼案件的管辖

行政公益诉讼案件的管辖,是指由哪一级检察机关代表社会公益向法院对侵害公共利益的行政案件提起诉讼的权限分工。也就是检察机关内部系统提起行政公益诉讼的级别管辖问题。一般认为,为保证行政公益诉讼的严肃性和公正性,检察机关提起行政公益诉讼的职权,基层人民检察院应除外,以州、地、市级以上人民检察院为宜。

正常情况下,据以上分工,可基本解决各级检察机关所负责的起诉案件范围。但在实践中,仍是有问题不能解决。同样,在行政公益诉讼案件的管辖上也是如此,故在遵循基本原则时还得有一定的灵活性,如可规定:在必要时,上级人民检察院可直接起诉应由下级人民检察院管辖的案件;案情重大、复杂或者社会影响面大,下级人民检察院认为需由上级人民检察院提起诉讼,可以请求移送上一级人民检察院提起诉讼。这一灵活规定,在一定程度上可克服地方不正当干预及特别保护等造成起诉受阻的现象。

(五)需要注意的其他问题

1. 诉前程序的设置。

因所诉违法行政行为的行政相对人并非检察机关,无行政复议程序可适用。鉴于此,以行政效率原则和减轻两院讼累原则,检察机关可先对违法行政行为给予纠正违法通知建议或检察建议来纠正。同时可避免行政机关在行政不作为案件中以“不知相对人违法”为由而抗辩,并有利于检察机关举证。

2. 特殊证据规则的建立。

被告行政主体承担举证责任。行政主体是具体行政行为的实施者,负有为自己排除违法行为的举证责任。也就是说,行政主体具有证明具体行政行为合法性的义务。为此,人民检察院应具有调查取证权,以有力的证据来质疑被告,达到法律监督的效果。且行政相对人并非检察机关,从诉讼时效上应考虑检察机关在取证上有充足的时间,所以行政公益诉讼时效应不同于一般的行政诉讼时效。

3. 法院对于检察机关提起的行政公益诉讼必须受理并作出裁判。

关于检察机关滥诉问题,建议由同级人大常委会进行监督;检察机关有权在法院受理后,作出判决生效前,申请法院裁定中止行政机关的被诉行政行为;简易程序和特别程序审理不适用行政公诉案件;检察机关不承担败诉的责任,即使是审判机关不支持其诉讼请求,也不能要求检察机关承担诉讼费用和被告人因诉讼而带来的损失;出席法庭审理的检察官有权对庭审中的违法行为提出纠正意见,不服一审裁判的可以抗诉;对生效裁判发现确有错误,可按审判监督程序提起抗诉。

摘要：行政公益诉讼是近年来行政法学理论与实务界研究的热点。我国行政公益诉讼尚无立法上的规定,所以,从对域外相关制度的比较研究入手,提出初步构建我国行政公益诉讼制度的构想。

关键词：行政公益诉讼,行政法学,诉讼法

参考文献

[1]周楠,吴文翰,等.罗马法[M].北京:群众出版社,1983:35.

[2]蔡虹,梁运也论.行政公益诉讼[J].法律评论,2002,(30).

[3]谢红星.行政公益诉讼初探[J].湘潭工学院学报:社会科学版,2001,(4).

[4]龚雄艳.我国应该建立行政公益诉讼制度[J].法学杂志,2001,(6).

[5]杨秀清.我国检察机关提起公益诉讼的正当性质疑[J].南京师范大学学报,2006,(6):37.

我国环境行政公益诉讼制度探析 篇8

关键词：我国；环境行政公益诉讼；规定；制度

一、环境行政公益诉讼的涵义及其表现形式

环境行政公益诉讼是一种特殊的行政诉讼，其立足于现有的行政公益诉讼制度。目前理论界对环境行政公益诉讼有多种定义，比较有代表性的说法有以下几种：①环境行政公益诉讼是指当环境行政机关的违法行为或不作为对公众环境权益造成侵害或有侵害可能时，法院允许无直接利害关系人为维护公众环境权益而提起行政诉讼，要求行政机关履行法定职责或纠正、停止其侵害行为的制度。②环境行政公益诉讼是指特定的国家机关、相关的组织和个人作为公共利益的代表人，在环境受到或可能受到污染或破坏的情形下，为维护环境公益不受损害，对行为人提起行政诉讼的诉讼活动。

综上所述，环境公益诉讼的概念为：环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。实践证明，这项制度对于保护公共环境和公民环境权益起到了非常重要的作用。环境公益诉讼的基本类型根据提起诉讼的原告身份，可以将环境公益诉讼分为普通环境公益诉讼和环境公诉两大类型，具体表现形式：第一类，环境公益诉讼。即公民或者法人（特别是非政府组织NGO），出于保护公益的目的，针对损害公共环境利益的行为，向法院提起的环境公益之诉。就原告身份和诉讼目的而言，它表现出“私人为公益”的显著特点。环境公益诉讼包括民事和行政两种形式：

（1）环境民事公益诉讼——即公民或者组织，针对其他公民或者组织侵害公共环境利益的行为，请求法院提供民事性质的救济。就诉讼主体和诉求而言，它表现出“私人对私人，私人为公益”的特点。

（2）环境行政公益诉讼——即公民或者法人，认为行政机关（主要是环保部门，但也包括政府）的具体环境行政行为（如关于建设项目的审批行为）危害公共环境利益，向法院提起的司法审查之诉。就主体而言，它表现出“私人对公权（即环境行政机关），私人为公益”的特点；就诉求而言，它以私人请求法院通过司法审查撤销或者变更环保部门具体环境行政行为为目的。

第二类，环境公诉。根据国家公诉权的通常分配模式，它特指作为国家公诉人的检察机关，为了保护公共环境利益，以原告身份，通过公诉的形式，以制止和制裁环境公益的侵害行为为目的，向法院提起的诉讼。就原告身份和诉讼目的而言，它表现出“公权为公益”的显著特点。环境公诉，其实包括环境刑事公诉、环境民事公诉和环境行政公诉三种形式：①环境刑事公诉——即检察院以制裁环境犯罪行为、追究刑事责任为目的的诉讼。这是最常见的环境公诉。就主体而言，它表现为“检察院对私人”（即环境犯罪行为人）之诉；就诉求而言，它以检察院请求法院对环境犯罪行为人“实施刑事制裁”为目的。②环境民事公诉——它是指在公民或者法人的民事经济行为，污染了环境或者破坏了生态，因而侵害了公共环境利益的情形下，检察院为了维护环境公益，以国家公诉人身份实施干预，请求法院制止和制裁环境侵害行为的诉讼。之所以称之为“民事公诉”，可以理解为国家公诉人，针对公民或者法人的民事行为提起的诉讼。就主体而言，它表现为“检察院对私人”（即环境民事行为人）之诉；就诉求而言，它以检察院请求法院针对环境民事侵害行为“实施民事救济”为目的。在这方面，法律的实践已经走在了法律规定的前面，法律的规定则明显地落后于法律的实践。③环境行政公诉——它是指检察院认为行政机关（主要指环保部门，但也包括政府）的具体行政行为（如关于建设项目的审批行为）危害公共环境利益，向法院提起的司法审查之诉。就主体而言，它表现为“检察院对行政”（即环保行政机关）之诉；就诉求而言，它以检察院请求法院通过司法审查“撤销或者变更具体环境行政行为”为目的。这方面的法律机制还有待建立。环境公诉，是环境公益诉讼的新发展。作为一种新的环境诉讼形式，国家公诉机关即检察院为保护公共环境利益提起环境公诉，尤其值得关注和探讨。本文主要探讨环境民事公诉，并就环境民事和行政公益诉讼，提出立法设想，希望有益于共同推进中国的环境公益诉讼。

二、我国环境行政公益诉讼制度的相关规定

目前我国环境侵权救济的法律依据，主要包括《民法通则》《环境保护法》《环境污染防治法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《海洋环境保护法》《土地管理法》《矿产资源法》《刑法》等实体法，辅之以《民事诉讼法》《行政诉讼法》等程序规定。但我国目前环境侵权的救济机制有诸多不足，公众环境利益仍得不到充分保障。就环境行政诉讼方面而言，法律规定滞后、实践运作失灵，现就有关公益诉讼的规定列举下列几处：

1.在环境行政诉讼中，往往出现自己立法为自身的行为提供依据

《行政诉讼法》第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”该条文虽然是对被告做出举证责任的规定，但实际上法院应予以审查的行政行为所依据的规范性文件或证据都来自被告自己或相关行政机关所出台的相关行政法规。出现了行政机关既是运动员又是裁判员的尴尬境地。使公众对行政行为的监督有名无实，故环境行政诉讼应当引进第三方监管。

2.我国《行政诉讼法》第44条规定了停止执行的情形

“原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行。”此条可以援用于为保护环境公益而中止行政行为的执行。本条中所涉及的社会公共利益当然包括了社会自然环境的公共利益。从环境保护的层面来说，规定了国家行政机关在进行行政行为的过程中如对社会自然环境有可能造成侵害，公众可以向法院申请裁定行政机关停止可能造成环境侵害的行为。但是本条的规定却又暴露出目前我国对环境保护的薄弱环节，就是只有法院裁定才能停止可能造成环境侵害的行政行为。

参考文献：

[1]石卫东.环境行政公益诉讼理念及制度探析《理论导刊》，2005年10期

[2]叶俊荣.环境政策与法律[M].北京，中国政法大学出版社，2001