行政诉讼举证责任研究

行政诉讼举证责任研究（精选7篇）

行政诉讼举证责任研究 篇1

摘要：随着我国社会主义法制的逐步完善和健全，证据在各种诉讼中的作用越来越重要，成为决定当事人胜诉或者败诉的关键因素。而在行政诉讼中的举证制度又与民事、刑事诉讼中的举证制度有很大的区别。这种区别又集中体现在诉讼当中当事人举证责任的分担上。民事、刑事诉讼当中的举证原则是“谁主张谁举证”。而行政诉讼当中的举证原则是被告负举证责任，并兼顾原告、第三人合理分担举证责任。这是由于行政诉讼具有它本身的特殊性所决定的。行政诉讼中的被告都是具有某种社会管理职能的行政机关。在行政法律关系中，行政管理机关与行政管理相对人是管理者与被管理者的关系，双方的地位是不平等的，行政法律关系中特殊的地位决定着在行政诉讼当中特殊的举证责任分担。本论文试从行政诉讼法对举证责任的一般性规定入手，论述了行政诉讼当中这种特殊的举证责任制度的现实意义。并分别从被告，原告和第三人分担不同的举证责任的理由，分析对诉讼结果所产生的效力和影响。同时也对行政诉讼当中法律对举证责任所作规定的一些不足提出了自己的见解。通过以上内容的论述，说明了行政诉讼举证制度在我国行政诉讼中所具有的重大意义。

关键词：行政；诉讼；举证；责任

一、举证责任的一般性原则规定

我国行政诉讼法针对行政诉讼的特点，对在行政诉讼中的举证责任作出了明确规定。《行政诉讼法》第三十二条规定：被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十六条规定：在行政诉讼被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。由此可见行政诉讼中的举证责任与民事、刑事诉讼中的举证责任有着截然不同的区别。

二、举证责任的涵义

举证责任是执行政诉讼当事人必须承担的证明案件事实的责任①。举证责任的基本涵义包括两个方面；一方面是指由谁提供证据证明案件事实，即提供证据责任的承担；二是指当时能提供证据证明案件的法律后果由谁承担。我国行政诉讼法以及最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释均对举证责任作出了原则规定。也即是由被告对其作出的具体行政行为承担举证责任，举证者为行政机关。行政诉讼的目的是为了保护公民，法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。而为了实现这一目的和宗旨，就需要人民法院充分行使体现司法监督的审判权，对被诉的具体行政行为的合法性进行审查。在行政法律关系中，原告和被告处不平等地位，他们之间是一种管理和被管理的关系。行政机关作出某种具体行政行为，不但要有事实根据，还要有法律、法则等规范性文件为依据，因此，在行政诉讼中，行政机关不仅要有作出具体行政行为的事实和法律依据，而且还要把反映这些依据和事实的材料向法院提供，用以证明其作出的具体行政行为的合法性。如果被告提供的证据材料不足以证明其具体行政行为是合法的，则要承担败诉的风险。所以，举证责任的意义在于它是决定行政诉讼最终评判结果的关键。

三、举证责任在行政诉讼中的分配

行政诉讼举证责任的分配，从行政诉讼法实施以来，也有很多的争议。我国行政诉讼法规定了被告负举证责任说、但规定的过于原则，在审判实践中难以掌握。1999年11月24日，最高人民法院作出了关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释，对举证责任作出了较为明确的规定，采用被告负举证责任说兼采合理分担说，即在一般情况下由被告承担举证责任，在特定的情况下由原告承担部分举证责任。

（一）被告举证责任

我国《行政诉讼法》第三十二条规定：被告对自己作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。这条规定明确了被诉的行政机关举证责任的内容为：一是事实证据。即被告作为或不作为的事实根据。二是法律、法规等规范性文件、即被告作出具体行政行为的法律法规依据。这种提供法律依据的举证，也是行政诉讼举证责任不同于其它诉讼的一个重要特点。三是程序性证据。行政机关在作出具体行政行为时必须遵循以事实为根据，以法律为准绳的原则，按照先取证据后裁决的行政程序来行使职权。

之所以规定这种倒臵的举证责任规则，主要理由是：⑴行政法制化要求行政守法，行政守法在程序上的要求是“先取证后裁决”，即行政机关作出具体行政行为时要充分收集证据，然后根据事实，适用法律，而不能在无证据的情况下恣意行政。因此，当行政争议诉至法院时，行政机关应有充分的证据来证明其行政行为的合法性，如果它无证据只能说明所作出的具体行政行为没有事实基础。显然是违法的。⑵行政法律关系中，行政机关行使职权由国家强制力保证，以行政行为推定合法为前提的。居于主动地位，是管理者的角色，实施具体行政行为无需征得个人、组织的同意，个人、组织在行政法律关系中处于被动地位是被管理者的角色因此，在诉讼中行政机关应该为自己的行政行为提供合法的事实依据和法律依据，这样才能体现双方当事人地位的平等，若要被动地位的原告举证，则会因无法或很难收集、保全证据而败诉，这实际上显失公正。⑶行政机关的举证能力强，能够完成举证的实施，而原告却无这方面的能力。例如有的案件中证据的收集需要一定的专业知识、技术设备才能取得，而原告往往无这方面的能力，而对于被告来说却是要必须具备的能力。如是否对环境造成污染，能否获得发明专利，伪药劣药的认定等，让原告去举证简直是强人所难，也是不可能的。另外原告对行政机关的处理不可能全部了解，例如工商局不发给原告许可证，因为该地区所申请的营业行业已饱和，而是否饱和原告并不了解。行政机关还有采取相关强制措施的权力，原告缺少保存书证、物证的能力，原告收集、保存证据困难重重，正是基于上述的原因，让被告承担举证责任才是相对公平的。

（二）原告举证责任

在行政诉讼中，原告也应当承担一定的举证责任。尽管行政诉讼中由被告承担举证责任，但并不等于原告就不向法院提供任何证据②。我国《行政诉讼法》对原告举证责任问题没有作出明确的规定，但在最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，该当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”同时，在起诉被告不作为的案件中，原告应当证明其提出申请的事实。因为不作为案件是行政管理相对人因为行政机关拒绝、不予答复、拖延或没有有效履行职责为由而提起诉讼的案件。在此类案件中，行政相对人的申请是行政机关实施一定行为的前提，行政管理相对人没有申请行为，行政机关拒绝、拖延等不作为当然就无从谈起。因此原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。在一并提起的行政赔偿诉讼中，原告需要提供证明被诉的具体行政行为侵权而造成损害的证据。行政机关不可能客观公正地对自己的不法行为对别人造成损害的事实提供充分证据。如果一味地让被告承担该类案件举证责任，对原告来讲更是不公正的。

原告在行政法律关系中的弱势地位决定了其无法承担主要的举证责任，而只能承担初步的举证责任。这种弱势地位的形成主要是因为具体行政行为是行政主体具有单方面调查、收集、保存和使用各种证据的职权，在大多数情况下，原告很难或者完全不能占有关于具体行政行为的足够证据。但是从另一个方面来说，这种弱势地位只是一种相对性的，在具体法律行为中，因为法律规定而形成的管理与被管理的关系之性质决定的，在举证方面能力大小的不平等，与原、被告的经济地位，机构性质、组织差异没有必然的相关性。

行政诉讼之所以在举证责任的分担上偏向于原告，仅仅是由于具体行政行为中行政法律关系的双方职权的不平等。这样才形成了原告承担部分举证责任的举证责任分配规则。

我国行政诉讼法所规定的这种举证责任分配有助于对处于弱势地位的原告合法权益的保护；有助于规范证据的提供、调取、质证、认证活动，使之更加容易操作；有助于对国家利益和社会公共利益的关注与保护；有助于融合现代法治和程序正当观念，使我国的行政诉讼法与国际接轨，逐步趋向依法行政，真正实现现代法治的基本观念在我国法律中的体现。但就目前来讲，老白姓“不知告、不愿告、不敢告”的现象也还普遍存在，且在大多数 人眼中，对“民告官”持怀疑态度。因此，在行政诉讼举证责任的分配上，应当尽可能地考虑到方便原告的起诉，充分保护原告的诉权，通向法院的门槛不能设臵太高，对原告在起诉时的举证责任不能要求太严。原告提供的证据只要在书面上大致成立，法院在原告起诉时没有必要也不应当作实质性的审查，这样有利于我国行政诉讼制度逐步稳妥，健康地向良性轨道发展。

（三）第三人在行政诉讼中的举证

我国《行政诉讼法》和最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》都明确规定了第三人在诉讼中享有举证的权利，但第三人在诉讼中如何行使自己的这项权力，这项权力如何得到保障，在行政诉讼中出现了许多争议，特别是因为第三人在行政诉讼中所处的地位不同，以及现有法律法规对第三人所举证据效力的限制，导致对其所举证据的效力认定出现了差异。因此，关于第三人举证的有关问题是一个值得讨探的问题。

《行政诉讼法》第二十七条规定：同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民，法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。从以上条文以及在司法实践中可以看出，此类第三人在一般情况下，是被告所作出的具体行政行为的受益方，因为原告的起诉，而使自己经取得的利益有可能消失。例如行政许可中的颁发证照行为，原告起诉被告，要求撤销被告给第三人颁发证照的行为。而该类案件的裁判结果，有可能影响到第三人既得利益的损失。在此种情况下，第三人是站在被告一边。其在诉讼中所举证据也是为了支持被告具体行政行为的合法性。在这种情况下，第三人所举证的效力如何认定。有可能产生的结果是被告具体行政行为的结果正确，但缺少关键的证据。而第三人又提供了该关键证据。笔者认为在这种情况下，第三人的举证还是不能够认定的。因为第三人不能够代替被告行政机关举证。如果允许这样做，则失去司法机关对行政机关的司法监督的意义，不利于引导规范行政机关依法行政。也助长行政行为的随意性。虽然第三人的合法权益不能得到及时实现。但是却达到了法律所追求的特定价值的目标。且第三人的合法权益可以通过国家赔偿诉讼而得到救济。这是法律为追求特定的价值而付出的制度代价。

最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十四条规定：行政机关 的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。这又可以看出、这类第三人与前面所说的第三人在诉讼地位上又有所区别，这类第三人是应该起诉而没有起诉的当事人。一般情况下，该类第三人是依附于原告而在诉讼中对抗被告的，他是站在原告一边，其所提供的证据是为了推翻被告的具体行政行为或要求其履行行政职责。这时第三人所举证据与原告举证的目的是一致的，因此第三人举证的效力法院应当将其等同于原告的举证效力看待。

对于现有法律在第三人举证这方面所显漏出来的空档，建议立法者在权衡行政法治精神和及时、有效保护当事人的合法权益上作出更加合理的价值追定位。

四、行政诉讼举证责任的时限

行政诉讼举证责任的时限，是指在行政诉讼中，原告、被告及第三人向人民法院举证的期限。设定举证时限是促进行政机关依法行政，提高行政诉讼效率，实现司法公正的客 要求。最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第二十六条进一步明确了被告举证的期限及不按时举证的后果，规定被告必须在收到起诉状副本之日起十日内人民法院举证，不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有依据，证据。但现有的行政诉讼证据举证时限也存在有缺陷，现有法律只规定了被告的举证期限，但对原告及第三人的举证期限则不具体和明朗，在司法实践中也遇到了一些问题，影响到了行政诉讼的效率。笔者认为，既然有了明确的举证责任，从诉讼公正与效率的原则出发，就应当有明确的举证时限，以便于人民法院和所有的诉讼参加人在行政诉讼活动中有一个统一的规定可以遵循。

总之我国行政诉讼当中特殊的举证责任分配与行政诉讼的特殊性相一致，行政诉讼中由被告负举证责任，兼采用原告、第三人合理分担举证责任，并互为补充。追求的是行政法治精神与充分保护当事人合法权益相统一的完美结果，只有行政诉讼各方的举证责任明确、清晰，我国的行政诉讼制度才能起到其本身应具有的意义。

注 释：

①沈岿，《行政法与行政诉讼法》，人民法院出版社，2002年第1版、第158页。

⑵樊崇义，《证据法学》法律出版社2003年第3版、第298页。

参考文献：

1、《行政诉讼司法解释之评论》甘文著中国法制出版社2000年版。

2、《行政法与行政诉讼法》沈岿蓍、人民法院出版社、2002年版。

3、《证据法学》樊崇义蓍、法律出版社2003年版。

行政诉讼举证责任研究 篇2

关键词：举证责任,客观举证责任,主观举证责任

1 举证责任概述

1.1 举证责任的界定

举证责任制度是证据制度乃至诉讼制度的重要组成部分, 就举证责任的界定而言, 在国外, 英美证据法上将之分为推进责任和说服责任。所谓推进责任是指当事人提供证据证明其主张构成法律争端从而值得或者应当由法院进行审理的举证责任。说服责任是指当事人提出证据使法官或者陪审团确信其实体主张成立的义务, 否则必然遭受不利的裁判。大陆法系国家一般将举证责任分为客观举证责任和主观举证责任。所谓主观的举证责任是指当事人就自己的主张向法院提供证据的一种义务或负担。客观的举证责任是指在案件事实处于真伪不明时、法官如何运用实体法的举证责任。虽然二者使用的名称不同, 但其表述的内容在本质上是一致的。根据大陆法系国家客观举证责任的概念, 举证责任是与法官职权主义审理联系在一起的, 法官主持审理, 不存在法官与陪审团分担审判职能的环节, 因此现代的举证责任已经是客观举证责任, 替代了主观举证责任。当然, 所谓的职权主义, 仅仅指的是法官在诉讼程序上的职权。对于案件实体问题仍然要遵循当事人主义原则, 由当事人提出事实和证据, 主张权利并承担举证责任未能完成的后果。法官在审理案件时, 一般不主动调查事实。

1.2 举证责任的性质

关于行政诉讼举证责任的性质, 主要有以下几种观点: (1) 权利说。认为举证责任是当事人的一项权利。 (2) 义务或者责任说。举证责任不是诉讼权利, 而是一种与败诉风险直接相关的加重的举证责任。 (3) 权利与义务说。认为举证责任既是当事人的权利, 又是当事人的义务。 (4) 裁决必要说。认为当案件事实无法查明而法院必须作出裁决时, 举证责任就成为法院作出裁决的必要根据, 在这种情况下, 法院就要判决由承担举证责任的一方当事人承担败诉的后果。 (5) 法律假定或法律推定说。认为举证责任是法律假定的一种后果, 承担举证责任的一方当事人应当提出证据证明自己的主张, 否则将承担败诉的法律后果。 (6) 裁决规则说。认为举证责任乃是裁决规则。“举证责任实际上存在于任何一种裁决形式中, 举证责任是否存在并不反映一个制度的科学性, 但是举证责任如何分配则直接影响到这一裁决的法治水平。”

笔者认为, 学术界对举证责任的性质之所以有诸多不同的观点, 在于他们研究时的角度不同, 根据我国现行《行政诉讼法》及有关条文的规定, 举证责任的性质在于它既是当事人的权利又是当事人的义务, 与诉讼的后果必然相关。

2 我国行政诉讼举证责任的承担

从历史发展和现实状况来看, 行政诉讼与民事诉讼有相当大的关联性, 有不少国家的行政诉讼制度脱胎与民事诉讼, 有些国家扔在沿用民事诉讼程序来运作行政诉讼。人们关注的更多是行政诉讼与民事诉讼之间的相似性, 大都忽视了行政诉讼与刑事诉讼在以下这点的共通之处, 即因政府享有干预个人、组织权利的内在权力, 所造成的国家与公民之间重大的、不可避免的不对等性。正是这一点构成了包括行政诉讼规则在内的行政法制度特殊性的依据, 因为这些特殊性达到了以对等为基础的私法规则无从解决的地步。在依法行政之下, 行政担负着严格遵守法律限制个人、组织权利的职责。因此, 行政诉讼举证责任的确定必须注重消解在行政程序中原、被告地位的不对等性, 契合并有利于促成法治行政原则的发挥。

1989年颁布的《行政诉讼法》规定了单一的举证责任分配原则, 即由被告承担举证责任。这一制度为行政诉讼实践的发展起了重要的推动作用, 虽然在我国行政法和行政诉讼眼睛日益深入的状况下, 有不少学者对此规定提出了异议, 但这些本质上并未撼动次规定背后所蕴含的基本理念, 笔者认为, 从我国的社会现实和法律环境的基点上, 被告承担举证责任的举证责任制度仍然是我国现阶段行政诉讼举证责任制度的最佳选择。理由有以下两方面:

第一, 从理论环节, 对行政诉讼中举证责任制度已经形成较为一致的看法。 (1) 行政机关应当遵守“先取证, 后裁决”, 才符合行政行为的法定程序。 (2) 行政机关掌握证据和理由, 这是由行政行为的单方意志性决定的。 (3) 行政机关收集证据的能力比原告强。 (4) 行政机关是权利的主张者。行政诉讼审查的是被告行政行为的合法性而不是原告行为的合法性, 因此行政机关必须合法运用权力, 而且必须在行政诉讼中主张权利——主张行政行为是合法的。

第二, 从实践环节, 强调或过分强调原告的举证责任, 在行政权力过于膨胀的今天, 会使行政诉讼出现扭曲, 而且在目前行政诉讼阻力很大的情况下, 过多地限制原告的诉权, 会阻碍行政诉讼知道的发展, 最终导致背离了行政诉讼的宗旨。

3 原告在行政诉讼中所承担的举证责任的现行规定及其存在的问题

《行政诉讼法》没有规定原告的举证责任问题, 1988年最高人民法院颁布的《若干问题的解释》第27条规定了原告程度举证责任的四种情形: (1) 证明起诉符合法定条件, 但被告认为原告其实超过起诉期限的除外; (2) 在起诉被告不作为的案件中, 证明其提出申请的事实; (3) 在一并提起的行政赔偿诉讼中, 证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实; (4) 其他应当由原告承担举证责任的事项。而随后最高人民法院2002年颁布的《证据若干问题的规定》第4、5条对上述规定作出了修正。其一, 取消了“其他应当由原告承担举证责任的事项”。其二, 对起诉被告不作为案件中由原告证明已提出申请的事实的规定, 增加了两项例外, 即被告应当依职权主动履行法定职责的与原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。其三, 在行政赔偿诉讼中, 取消了“一并提起的行政赔偿诉讼中”的规定。

关于《证据若干问题的规定》对原告举证责任的有关规定在理解上存有争议, 下面我们就以下几类事项进行讨论:

3.1 关于原告起诉条件的证据

举证责任强调的是不承担举证或不能充分举证应承担败诉的后果, 但是原告不能证明其符合法定的起诉条件时, 其后果是不能引起诉讼程序的开始。试想在诉讼程序尚未开始的阶段, 作为相对一方的行政机关缺位, 不必参加到诉讼中来, 自然也就不存在谁承担举证责任的问题。因此, 笔者认为, 原告起诉应符合法定条件应作为原告提起诉讼的主张条件, 而不应将其作为原告应承担的举证责任。

3.2 关于起诉被告不作为案件的证据

提出行政不作为是行政机关对于应当承担的职责或者应当履行的以为没有履行、不予答复。让原告提出证明自己提出过申请的事实, 这对原告来说是一个不合理的要求。所以在不作为引起的诉讼中, 行政机关应当证明是否承担该项职责以及是否存在不履行职责的事实和不作为的理由。在实践中, 有原告曾向行政机关提出过申请, 但被告坚持没有接到原告申请, 有关申请事实真伪不明的情况, 可以考虑要求原告提供曾向行政机关提出过申请的证据材料, 如受理申请登记的回执等。如果被告无法证明其受理申请的登记制度是完善的, 原告有没有类似回执等此类证明提出过申请的材料, 从保护原告合法权益的行政诉讼目的出发, 可以推定原告提出过申请, 其起诉成立。这样规定, 不仅可以保护申请人的合法权益, 还可以促使行政机关健全其受理申请的登记制度。

3.3 关于行政赔偿诉讼案件的证据

行政赔偿请求的成立以行政机关或公务员的行为存在违法为前提, 所以原告要对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。《若干规定》取消了“在一并提起的行政赔偿诉讼”的限制, 就意味着不论是一并提起的行政赔偿诉讼, 还是单独提起的行政赔偿诉讼, 都由原告对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据, 但是仅仅是对损害已经发生切且损害是由具体行政行为造成的事实承担举证责任, 对于造成损害的具体行政行为的合法性则仍应由被告承担举证责任。

在我国的行政赔偿诉讼中, 还有些特定的情形使得原告丧失了举证能力, 这个时候, 如果让原告承担举证责任, 无异于剥夺了原告的国家赔偿请求权。具体而言, 下列情形中就应当由被告就加害行为是否存在和损害是否由加害行为造成承担举证责任。第一种情形:当公民诉称行政机关实施了非法剥夺、限制其人民自由的行为的, 应当由被告行政机关承担举证责任。实践中会有公民被行政机关非法羁押, 行政机关却不出具书面决定书, 导致公民起诉时根本无法提出证明。第二种情形:公民在失去人身自由、处于行政机关监管过程中死亡、失踪、身体受到伤害, 应当由行政机关就公民的死亡、失踪、身体受到伤害不是由其行为造成承担举证责任。因为在原告人身处于被告严格控制中, 被告具有更强的举证能力。如果行政机关不能证明损害是因为公民自己的行为或同室关押人员造成, 或者具备其他免责情形, 应当认定损害是由行政机关造成的, 行政机关应当承担行政责任。这样就符合了原被告举证责任能力的对比, 更好地保护了原告的合法权益。

4 结语

举证责任的承担问题在某种程度上攸关诉讼能否成功的风险, 是诉讼制度的核心问题之一, 有德国学者将之表述为“适当的、明智的证明责任分配属于法律制度最为必要的或最值得追求的内容。”我国在探讨行政诉讼举证责任的承担问题时, 结合本国现实的法律环境, 明确规定了被告承担举证责任, 同时, 并非完全排除原告为了胜诉积极提出支持自己诉求的事实, 简单而深刻地保护了原告的合法权益。但是司法实践中, 行政机关制度不完善的方面仍然存在, 在此类原告难以根据现有的规定寻求法律支持的情况下, 需由法院或法官根据个案的具体情况平衡原告和被告的举证责任, 给予原告的合法权益得到充分的保护。

参考文献

[1]高家伟.行政诉讼证据的理论与实践[M].北京:工商出版社, 1998:66-68.

[2]吕立秋.行政诉讼举证责任[M].北京:中国政法大学出版社, 2001:23.

[3][德]汉斯.普维庭著, 吴越译.现代证明责任问题[M].北京:法律出版社, 2000:367.

[4]应松年主编.行政诉讼法学[M].北京:中国政法大学出版社, 2002:127.

[5]马怀德主编.行政诉讼原理[M].北京:法律出版社, 2009:252.

行政诉讼中被告举证制度研究 篇3

关键词：行政诉讼；行政主体；举证责任；制度

随着公民法律意识、维权意识的不断增强，行政机关作为被告的行政诉讼案件将会越来越多。行政机关如何正确参加行政诉讼，本文就行政机关在讼诉举证环节提出几点拙见。

一、在法定期限内依法举证积极应诉

《行政诉讼法》第34条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定，行政机关应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；如不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该行政行为没有证据、依据。行政诉讼中往往行政机关法治意识淡薄，在不规定的举证期间内按照法定要求进行举证、提交答辩状导致败诉。这要求行政机关法治思维、法治理念有待进一步提升。

取证期限的例外情况，根据《解释》只有两种情况，一是被告作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当理由不能提供的，二是原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。

二、依法提供全部证据和规范性文件

被告应在法定期间内依法提供与被诉行政行为合法性相关的所有证据来证明其行政行为的合法性。一般而言，被告若要证明行政行为的合法性，应从以下四个方面来提供证据：一是有关主体合法的证明材料，如果原告对行政主体的合法性存在争议的，应该提出有关其职权依据的证据。二是有关行政程序的证据材料。行政行为合法性的一个重要方面就是程序要合法。程序合法性也是法庭审理的重要内容。行政程序应包括作出行政行为的方式、步骤、顺序和时限等，对此被告也要提供其执法过程是否存在违法性。三是有关被诉行政行为认定所认定事实的证据材料。主要提供书面决定中已经记载是否得到了行政相对方的认可的事实或列入行政案件卷宗被行政主体采纳的事实。四是自由裁量合理性。行政机关对案件的处理往往存在一定的自由裁量空间，在这个具体案件中是否超越了自由裁量权的范围。没有事实根据的自由裁量往往存在滥用职权的问题，因此法律要求被告应提供自由裁量合理性的证据材料。

三、高度重视特殊情形及时提出申请延期提交证据

《行政訴讼法》第43条第2款和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释[2002]21号）第1条第2款都相应规定“被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。在规定的举证期间不提供证据又不申请延期举证，法院应该依法作出败诉的判决，行政机关应该承担败诉的法律责任。

四、时刻牢记裁决后不得再行收集证据的原则

行政机关应当依法行政，以证据证明其行政行为认定的事实，以法律为依据作出行政行为，是对行政机关的基本要求。如果行政机关先作出行政行为，等行政行为被诉到法院后，再向原告、第三人和证人收集证据，就意味着行政机关违反了“先取证后裁决”，这就纵容行政机关在程序上违法，是与依法行政的原则相悖的。被告违反本条规定自行收集证据的，法院对该证据不能作为认定被诉行政行为合法的根据。

并非在诉讼期间被告绝对不能再搜集证据，被告只有在人民法院准许的特殊情况下，可以收集证据。如原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院特许，被告可以补充收集证据。

五、充分举证应对不作为案件

在不作为案件中，原告仅仅需要提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料就可以了，原告不负有的举证责任。被告则应根据案件不同情形向法院提供已履行法定职责、不符合履行法定职责的法定条件或者不能履行法定职责或不具有法定职责的各种证据和举证材料：

首先需要证明自己依法行政而相对人的要求不合法。被告应提供其已经履行法定职责或义务的证明材料，同时被告也应提供原告的要求不属于其法定职责或义务的材料。其次被告因履行职责条件未成就而不作为的案件。因原告未按要求补正材料而未作出决定的案件，被告应当提供原告材料欠缺的证据材料、有关补正通知、送达回执等证据材料。再其次针对因履行期限尚未届满而未作答复的案件，被告应当提供有关案件办理期限、延期理由及核准程序等证据材料。最后被告作出否定性答复的案件，被告应当根据拒绝或否定的理由提供证据。

参考文献：

[1]蔡小雪.关于行政诉讼被告举证责任范围问题的研究[J].中国卫生法制，2006（01）.

行政诉讼的举证责任 篇4

行政诉讼“不同于”民事诉讼和刑事诉讼，行政诉讼由被告行政机关负举证责任，即被告对作出的行政行为的合法性负举证责任。

（一）原告的举证范围

1、公民，法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。单独提起行政赔偿诉讼的，应在起诉前已向赔偿义务机关申请赔偿，在起诉时须提供赔偿义务机关已先行政处理或逾期不予赔偿的证据材料。

2、在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情况的除外：被告应依职权主动履行法定职责的；原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。

3、在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。

当然，原告也有权主动提供证据证明被诉具体行政行为违法，如果不能证明，不影响被告的举证责任。

（二）被告举证范围

行政诉讼举证责任研究 篇5

举证责任可以说是一个比较古老的法律概念，究其渊源，它最早出现在罗马法民事诉讼中。 1990年10月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》首次把举证责任引进行政诉讼中。举证责任理论在法学界上被称作“诉讼制度的脊梁”，它是一种法律推定制度，即一方当事人无法对其主张提供证据证明，则将承担败诉的责任的一种法律制度。其包含有两层含义：一是指有关当事人提供证据的责任；二是指举证人提供证据后使之证明案件某个方面或全部事实的责任。民事诉讼的一般证据规则是“谁主张，谁举证”，从《行政诉讼法》第32条规定来看，行政诉讼的一般证据规则是行政机关对作出具体行政行为承担举证责任，而不是由提出诉讼主张的原告举证，但原告对是否存在具体行政行为及该行为与其有利害关系负举证责任，即“被告负举证责任。”它在很大程度上体现了行政诉讼制度“民告官”的特色。可以说，掌握了行政诉讼举证责任的精髓，也就掌握了打开行政诉讼制度的钥匙。

一、被告在行政诉讼中的举证责任及证明标准

行政诉讼中的举证责任源于民事诉讼举证责任，但因为两种诉讼程序性质、形式和特征存有诸多不同，民事诉讼中的举证责任是以“谁主张，谁举证”为一般原则，以“举证责任倒置”为特例。例如《民法通则》中规定的特殊侵权案件举证责任，《医疗事故处理条例》中的医患纠纷的举证。

而行政诉讼中的举证责任，在《行政诉讼法》第32条规定：“被告对做出的`具体行政行为负有举证责任”。据此，当被告行政机关不能证明其作出具体行政行为所依据的事实时，就由被告承担败诉的后果，原告并不因举不出证据反驳行政机关认定的事实而败诉。例如，某县一啤酒批发店被该县卫生监督部门罚款，其罚款的原因是该批发店销售了质量不合格的啤酒。该批发店不服监督部门的行政处罚，将该县卫生监督部门告上法庭，被告、原告对所销售啤酒的质量是否合格举不出确凿证据证明自己的主张。最终法院以“证据不足”判决被告败诉。这是一个典型的由被告承担举证责任的案例，此判决充分体现了行政诉讼法的目的。其判决是有理有据的。这是因为：首先，行政机关做出具体行政行为时必须依法行政，严格遵守“先取证，后裁决”的原则，不能恣意妄为、凭空裁决；其次，本着有利于保护原告的合法利益，当被告不能证明其行为有事实根据时、就要做出有利于原告的判决，以防止公民、法人和其他组织的合法利益遭受违法行政行为的损害。

行政诉讼举证责任包括两个方面内容，即一方面要求被告提供事实根据，另一方面要求被告提供法律依据。被告对具体行政行为的合法性承担举证责任，具体行政行为以外的问题实行“谁主张，谁举证”即行政诉讼的举证责任是“谁做出具体行政行为，谁举证”的原则。其理由：一是被告承担举证责任与其诉前行使行政管理职权的要求相吻合。行政诉讼法的基本原则之一是“以事实为根据，以法律为准绳”，这一原则要求具体行政行为的做出必须建立在持有充分证据和法律依据的基础之上，应遵循先取证后裁决的合法程序。既然如此，那么在行政机关作为争议具体行政行为的被告后，理应由其承担举证责任，证明所作的具体行政行为的正确性；二是由被告行政机关承担举证责任可以强化行政机关依法行政的意识。宪法规定了任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权，作为国家行政机关在行使管理权时同样也要依法办事，否则行政机关将会被推上被告席，承担败诉的结果。所以，由被告负举证责任可以强化行政机关依法行政的意识；三是行政机关掌握国家权利和强大的资源，由行政机关负举证责任更能节省社会成本；四是由被告承担举证责任有助于维护公民、法人和其他组织的控诉权。虽然在诉讼中，原、被告地位平等，但在诉前作为国家行政机关与管理相对人是不平等的，他们之间是～种领导和被领导．管理与被管理的关系，被

行政诉讼举证责任研究 篇6

诉讼财产保全责任保险不仅对被保险人提供担保,还对被保险人的申请错误造成的被申请人的财产损失承担赔偿责任。如果申请人自己提供担保,申请人自己要提供被申请财产价值20%~30%的现金;如果申请人请求银行以出具保函的形式来提供担保,申请人要在银行的存款金额要超过被申请财产的价值;而保险公司以保函的形式提供担,所需的保险费仅为仅为诉讼财产价值的0.5%~0.8%。相比较于银行以保函的形式提供担保,申请人自己担保这两种形式,保险公司以保函的形式提供担保更具有优势。诉讼财产保全责任保险不仅对被保险人有利,对于被申请人也极为有利。当申请人申请错误致使被申请人财产损失时,保险公司可以迅速的对被申请人在损失的金额内进行赔偿,这样就可以在很大的程度上减少被申请人的财产损失,也很好的使法院的判决得到执行,从而维护被申请人的利益和人民法院的威严。

虽然诉讼财产保全责任保险具有诸多的好处,例如对于被保险人来说可以减少担保的压力,对于被申请人来说可以减少因被保险人的申请错误而造成的自己的财产损失,对于法院来说可以使判决得到较好的执行,但是由于我国关于诉讼财产保全责任保险的法律和各种法规不够完善,以及诉讼财产保全责任保险的发展时间相对较短,我国的诉讼财产保全责任保险在发展中仍然存在诸多的问题。

一、诉讼财产保全责任保险的发展现状

(一)诉讼财产保全责任保险在法律上的规定

2011年,中国保险监督管理委员会下发的《关于规范保险机构对外担保有关事项的通知》中规定:“除保险公司自身诉讼中的担保、与出口信用保险相关的信用担保以及海事担保之外,禁止保险公司为他人债务向第三方提供担保。”但是我国的《民诉法》对申请人提供的担保形式并没有约束,为了能够充分的实现担保,通常金钱、金钱换算性较强的财物以及信用性较高的人的担保较易为人民法院接受,后者如担保公司等。而诉讼财产保全责任保险,则是由具有高度偿付能力的保险公司提供担保的一种方式。

(二)诉讼财产保全责任保险的发展态势

2012年云南保监局同意城泰人寿在云南开办诉讼财产保全责任保险,平安保险公司自2014年的8月向中国保监会申请并获批开展诉讼财产保险以来,在全国41个分支机构实现开单,累计释放承保能力过百亿,中国平安是第一家在全国范围内开展诉讼财产保全责任保险的保险公司。

2015年的两会上湖南省高级人民法院的院长康为民提议将诉讼财产保全中引入保险担保的形式,这极大的促进了诉讼财产保全责任保险的发展。据不完全统计,截至2015年11月中旬,已有云南、安徽、浙江、福建、广东、湖北、宁夏、北京、天津、重庆等省、自治区、直辖市的部分法院采用了财产保全责任险,特别是江苏、天津等省市的部分法院发布相关规定明确指出保险公司的保函可以作为诉讼财产的担保形式。

到目前为止全国已有超过1400多家法院认可诉讼财产保全责任险保,正是法院认可以保险的方式为诉讼财产保全提供担保,诉讼财产保全责任保险才得以在全国推广开来。

二、诉讼财产保全责任保险运行中的问题

(一)诉讼财产保全保险的相关法律不够完善

中国没有一条法律涉及诉讼财产保全责任保险,虽然在2016年《最高人民法院关于办理财产保全案件若干问题的规定(征求意见稿)》公布,其第八条规定:“申请保全人可以与保险公司订立诉讼保全责任险合同,作为保全担保。诉讼财产保全责任保险合同的保险利益应当确保保险事故发生时被保全人所遭受的损失得到赔偿。”但是这也仅是最高人民法院的征求意见稿,终稿还没有定下来,也就是说中国没有一套完整的法律对诉讼财产保全责任保险进行规范。

(二)诉讼案件中投保该保险案件相对较少

诉讼财产保全责任保险在中国发展很快,并且自从诚泰承保诉讼财产保全责任保险以来,中国平安、中国人寿、中国人保、中国太平等保险公司也相继承保诉讼财产保全责任保险,承保诉讼财产保全责任保险的保险公司的数量不断的增加,与此相对的却是诉讼案件中投保诉讼财产保全责任保险的案件却是较少的现象。

(三)诉讼财产保险责任保险设计不合理

诉讼财产保全责任保险的保险责任是由于被保险人的错误致使被申请人的财产遭受损失,保险人要在赔偿限额的范围内承担被保险人(申请人)的赔偿责任。基于上述的分析就不难发现,在诉讼财产保全责任保险下,造成了财产保全的行为者和责任的承担者相分离,这就为恶意诉讼、盲目诉讼、和串通诉讼提供了生长的土壤。因此申请者不管恶意还是冲动向法院申请财产保全,所致被申请者的财产损失,保险人都应当进行赔付。

三、诉讼财产保全责任保险对策分析

(一)完善有关诉讼财产保全责任保险的法律法规

国家有关立法机关及其工作人员,应积极推进诉讼财产保险责任保险的立法工作,将以诉讼财产保全保险提供担保的形式写入国家的法律中,并行成成文的法律条文。保险公司应加大对有关诉讼财产保全责任保险法律法规的宣传,使社会大众认识到诉讼财产保全责任保险有关法律法规的重要性,在社会范围内营造对该险种的立法呼声。保监会和保险行业协会应加强和立法机关的沟通力度,为诉讼财产保全责任保险的立法工作从保险专业的角度提供相应的建议,并且积极的配合立法机关的有关工作。通过立法机关、保监会、保险行业协会以及保险公司的共同努力,共同推进相关法律法规的科学立法,完善诉讼财产财产保险相关的法律,从而填补中国在这方面的法律空白。

(二)通过从律师事务所获取相应的案源

诉讼财产保全责任保险涉及法律方面的专业知,一般的保险推销人员首先不能够找到需要此产品的客户,如通过传统的销售模式无异于大海捞针,其次因为保险销售人员缺少法律专业方面的知识和技能,很难使准客户了解此产品并且相信此产品。然而律师则不同,不仅有专业的知识,也能够接触到广大需要诉讼财产保全责任保险的准客户,同时律师推销此种产品更容易让准客户接受。因此保险公司应加强同律师事务所的联系,开拓新的销售渠道。通过给介绍案源的律师一定佣金的方式,来获取诉讼财产保全责任保险的客户。

(三)加强核保和完善该险种

对于诉讼财产保全责任保险中存在的诸如恶意诉讼、盲目诉讼以及虚假诉讼等问题,保险公司应加强对投保人的核保。根据具体的案情,申请人胜诉的可能性,案件的类型,以及申请财产保全对申请人造成损失的可能性来对被保险人进行核保。

对诉讼财产保全责任保险重新设计,使申请行为人和责任承担人相统一,就会大大减少这种道德风险发生的可能性。也就是申请人要自己承担申请错误造成的被申请人的财产损失,保险人仅对被保险人提供形式上的担保。这种形式类似于保证保险,保险人仅仅提供形式上的担保,保险人收取的保险费实际上是手续费亦或是担保费,这样跟有利于诉讼财产保全责任保险的长期发展,同时减少承保风险以及核保费用。

摘要：随着经济的发展,各种民事纠纷案件频发,在诉讼中我国对财产担保的需求也越来越多。而现行的担保形式存在诸多的缺陷,诉讼财产保全责任保险不仅能够为申请人提供担保而且还能对因申请人的错误对被申请人的财产造成的损失进行补偿,因此诉讼财产保全责任保险在我国存在很大的发展空间。

关键词：诉讼,财产保全,责任

参考文献

[1]伊鲁.诉讼财产保全责任险与恶意诉讼[J].法制博览.2016(26).

[2]任柏桐,云月秋.我国诉讼财产保全责任险的产生环境与发展建议[J].保险职业学院学报.2016(04).

[3]欧秋钢.诉讼财产保全责任保险在司法实践中尚存的问题及对策——以保险公司经营的视角[J].上海保险.2015(11).

行政诉讼举证责任研究 篇7

关键词：会计账簿 会计凭证 诉讼考量 立法完善

股东知情权之会计账簿查阅权问题，从2005年《公司法》修订后增加了股东可以查阅会计账簿规定起，司法审判中针对该问题的诉讼就争议不断。本文统计和研究了中国裁判文书网2013年至2015年12月对股东知情权之会计账簿查阅权问题的审判文本，结合《公司法司法解释四（征求意见稿）》（以下简称《解释四》）的内容，对股东会计账簿查阅权诉讼相关问题进行详细剖析，以期立法能体现股东利益与公司利益的均衡。

一、会计账簿查阅权的诉讼考量

公司是一种高度社会化的组织，其行为规范与否，直接关系到交易安全和社会秩序的稳定。[1]公司组织的一个最大特点是所有权与经营权的分离，尽管董事会要对股东会负责，但大部分股东不参与公司的经营管理，就可能会造成董事会不忠实于股东的委托而不履行对股东和公司的忠实义务，进而侵害股东的利益。这种情形产生的原因之一就是信息不对称，股东无法了解公司的经营状况。为了避免该情形的发生，《公司法》以强制性规范方式赋予股东知情权。从《公司法》的规定可以看出，股东知情权的范围在不断扩大，保护股东权益成为公司治理的一个主要方面。而本文只就股东会计账簿查阅权诉讼问题展开研究。

从会计法的角度看，财务会计报告是会计信息披露的载体，而且只是一个汇总后的结果。要想了解公司具体的财务状况和经营成果，就要了解会计信息披露的其他载体即会计账簿和会计凭证。因此，2005年的《公司法》将股东知情权扩大至会计账簿，尽管法律设置了前置程序，但对股东利用查阅权保护自己的合法权益意义非常重大。然而公司法虽提出了查阅会计账簿的一般框架概念，但并没有对其内涵做出更具体和可操作性的解释，导致司法实践中遇到了一些问题。本文将以法院的审判文书为样本对相关问题进行讨论。

（一）样本来源和统计方法

本文所研究的判例样本均来自于官方网站中国法院裁判文书网。截止2015年12月在中国法院裁判文书网中对知情权案例进行筛选，调取了符合本文条件的117件判决作为本文统计和研究的样本。

该117件样本范围涉及26个省、直辖市的基层、中级和高级法院公布的判决书，案件判决时间为2013年—2015年12月。主要分布为：上海23件，江苏20件，北京8件，其他省份合计66件。所以后边讨论的问题主要以该三地的判决为依据，对其他省份的案例以汇总成一例进行讨论。

（二）会计账簿查阅权诉讼考量

1.诉讼案件主体的考量

查阅权案件的起诉主体是有限责任公司的股东。按照投资人是否为自然人划分，分为法人股东和自然人股东。统计结果表明，自然人股东起诉的案件为107件（约占样本的91%），法人股东起诉的案件为10件（约占样本的9%），合计117件。很显然，提起会计账簿查阅权的股东以自然人股东为主。

对于股东的持股比例问题，国外一些国家如韩国、日本等对股东的查阅权资格是有持股比例限制的。我们国家目前从立法上并无此规定。本部分资料不是按照案件个数进行统计，而是按照股东数量做的统计，目的是了解起诉股东的真正持股比例。另外案件中还有没有注明股东持股比例的法人股东3家，自然人股东75人。股东个数共计110个。持股在1%以下的自然人股东3人，占比为3%；持股在1%—3%之间的自然人股东为13人，占比约为12%；持股在3%—5%之间的自然人股东13人，占比为12%；持股在5%—50%之间的法人股东7家公司，自然人股东71人，占比为70%；持股在51%以上的法人股东公司3家，占比为3%。行使会计账簿查阅权的股东主要集中在持股5%—50%的比例范围内。以上数据说明股东知情权的制度设计是为保护中小股东的利益，而控股公司也会涉及保护知情权的问题。所以，知情权是股东权利中一项基础性的权利。[2]关于集体诉讼的情况以5人以上为标准的话，涉及多人诉讼的案件5件，且股东持股比例相对比较低。也有同一家公司股东为获取知情权而分别起诉的情况，但发生的概率还是比较低的。

知情权案件的诉讼主体最主要的问题是主体资格问题，即起诉主体是否是公司的股东，否则无权行使股东知情权。这里涉及的问题是股东资格认定的问题，按照《公司法》和《公司法解释三》的规定分为形式要件和实质要件，实质要件为依法履行出资义务或者依法继受取得股权；形式要件为股东名册及登记。但具体到审判实践中则判断各异。

2.诉讼事由及正当性考量

正常情况下，按照《公司法》规定，股东有权参加公司的股东会会议并知晓公司的经营状况。有限责任公司股东提起诉讼的理由主要是股东没有参加公司经营且不了解公司的经营情况。133件诉讼理由中，有71件（约占全部样本的53%）是基于此原因；只要求行使股东知情权的案件24件（约占全部样本的18%）；另外是公司财务问题造成的诉讼案件共19件（约占样本的14%）；公司一直不分红情形15件（约占样本的11%）；为落实股东出资情况及打算转让股权的案件4件（约占样本的3%）。从北京、上海、江苏及其他省份的案件数量来看，第一种和第五种指控也是数量最多的。从股东行使知情权原因来看，主要是源于公司董事会操控公司，使非控股股东无法了解公司的经营状况，《公司法》规定：“有限责任公司应当依照公司章程规定的期限将财务会计报告送交各股东。”说明公司违反了现行《公司法》的规定，侵犯了股东的知情权。

公司法对于“正当性目的”要求是诚信原则在商事领域的延伸和演化，是对股东知情权的实质性检验标准。股东只有具有正当、善意及合理的目的，才能正确行使查阅权。但在司法实践中，法官是如何判定“正当性目的”的？从117件审判案例情况看，正当性的审查最典型的案例是公司股东另起炉灶又成立一家相同经营业务的公司，存在不正当竞争行为，法院已认定有侵权行为。所以在要求行使股东知情权时，法院判决只能查阅、复制财务会计报告，而不允许查阅会计账簿及会计凭证。其他涉及正当目的的24件案例，都要求被告提供有力证据能够证明原告有不正当目的，但除上一案例外，所有提出有不正当目的的案件都因为证据不足法院没有采信而赋予原告股东具有查阅权。

关于正当性目的问题，2013年以前的法院裁判文书中，很多案件会介绍存在哪些不正当目的的行为，但从2013年以来的案件，大部分案件只是描述被告认为原告有不正当目的，如涉及同业竞争或直系亲属从事相同业务；查阅会计账簿会涉及企业商业秘密；原告股东新设立的公司与原公司经营范围相同，但法院认为经营范围相同不能证明侵犯公司商业秘密。其他情况就是提出有不正当目的但没有充分的证据证明，所以法院不采信。对什么是不正当性目的，《公司法》没有具体说明，司法审判中法院也没有任何的说明。从以上案件的审理情况看，被认定为有不正当目的的案件只有一例，缘于法院已对其侵权行为进行了认定，其他情形如果没有充分的证据，只能不予采信。

3.其他事项的考量

股东提出查阅会计账簿的案件法院的判决情况是：上海同意的17件，不同意的5件；江苏同意的18件，不同意的2件；北京同意的8件，不同意的0件；其他省份同意的64件，不同意的2件。从判决结果看出，依据《公司法》的规定，大部分法院都允许股东查阅会计账簿。其中不同意查阅的原因，一例是因为股东从事相同业务，属于同业禁止不允许查阅；其他都属于股东在起诉前没有履行前置程序，所以法院判决不允许查阅。从会计账簿查阅权的履行情况看，基本按照法律规定执行。

而对于股东提出查阅会计账簿的同时又提出查阅会计凭证的案件中，法院的判决情况是：上海同意6件，不同意6件；江苏同意13件，不同意2件；北京同意5件，不同意1件；其他省份同意28件，不同意16件。不同意查阅的原因，分以下几种情况：一是有的公司没有在起诉前履行前置程序；二是涉及商业秘密问题不允许查阅；三是法院提出《公司法》没有规定允许查阅会计凭证。主要原因是第三种。

我们也看到一种现象就是在北京审判的案件虽然不多但几乎都同意查阅会计凭证。其中一个主要原因是2008年北京市高级人民法院出台了《关于审理公司纠纷若干问题的指导意见》，其中第19条规定，有限责任公司股东有权查阅公司会计账簿包括记账凭证和原始凭证。但我们也看到，尽管外省份并没有该方面的规定，但法院在审理该类案件时，也有做扩大解释的判决。但在调查的案件中，也出现了原告在起诉时曾提出查阅会计凭证，但在法庭调查阶段就取消了查阅会计凭证的要求，主要是基于法律没有该方面的规定。由于立法一直没有出台相关明确的解释，导致司法实践中不同的法院根据不同的判断标准和审判思路，导致了同案不同判的司法不公现象的出现。

但法院在是否允许股东查阅会计凭证的问题上，尽管我国法院在审判中多数判决以固守法律文义为标准进行判决，尽量避免脱离法律、行政法规和公司章程的实体性和程序性规制的判断，机械地解释和适用法律。但在会计凭证查阅权的审判过程中显示出某些创新的观点，如尽管《公司法》并没有规定允许股东查阅会计凭证，但一些法院认为，按照我国现行《会计法》的规定，会计账簿是登记报表的基础，而会计凭证是登记账簿的依据。股东知情权的行使是为了股东充分了解公司的经营状况、财务成果及现金流动情况，而仅仅依靠会计账簿是无法真正了解公司的经营状况的，必须通过查阅会计凭证才能了解公司经济业务的来龙去脉，所以赋予股东会计账簿查阅权的同时要赋予其会计凭证查阅权，才能使股东真正获得知情权。也有的法院是对会计账簿进行扩大性解释，认为会计账簿包括会计凭证；有的法院是基于《会计法》的规定，同时也是基于查阅权的法理基础，同意查阅会计凭证，认为是更好的行使会计账簿查阅权的有效途径；有的法院提出现行司法审判对于会计凭证查阅权问题已有相关案例支持，所以同意查阅。

另外，在股东有权查阅会计账簿及会计凭证之时，提出审计要求的，有12个案件提出对被告公司进行审计或要求提供审计报告，但12个案件中法院都予以驳回。同样也是基于现行《公司法》没有该方面的规定，导致股东诉求无法实现。

2013年以后司法审判的一个可喜的变化是，很多原告股东在提起会计账簿和会计凭证查阅权的同时，提出由专业的注册会计师或者律师代行查阅权。因为在现实中，很多投资人并不是会计专家或懂财务知识的人士，而财务会计知识的专业性很强，即便赋予股东会计账簿及会计凭证查阅权，也会因为其专业性使股东无法真正行使查阅权。审计师对董事会的控制不仅是最常见的制约，而且也是最为有效的监督机制。[3]有效的法律制度设计具有警示作用。司法审判案件中股东提出由注册会计师或者律师代行查阅权的案件23件，其中同意查阅的10件；不同意查阅的13件。同意查阅的原因是基于上述原因并为了使股东知情权充分行使。不同意的原因是基于《公司法》没有该方面的规定。

针对上述相关情况，以具体案件进行介绍。原告股东居少华告德本工程技术（上海）有限公司要求委托注册会计师查阅和复制财务会计报告、查阅会计账簿及会计凭证。法院认为，股东知情权是股东的权利之一。按照我国《公司法》规定，股东有权查阅、复制财务会计报告，股东可以要求查阅公司会计账簿。股东要求查阅公司会计账簿的，应当向公司提出书面请求，说明目的。先原告要求查阅并复制被告的财务会计报告，于法有据，且符合公司章程约定，本院予以支持。对查阅会计账簿也予以支持。尽管原告任公司经理比其他人具有更有利的条件行使查阅权，但作为股东仍有权行使股东知情权。对于会计凭证包括原始凭证和记账凭证；其登记必须以经过审核的会计凭证为依据。原始凭证既是会计账簿形成的基础，亦是验证会计账簿对公司财务状况的记录是否完整准确的依据。虽然公司法只明文规定股东查阅公司财务会计报告和会计账簿的权利，但法律并没有禁止股东查阅公司的会计凭证，只有查阅原始凭证，股东才能了解公司真正的财务状况。因此，查阅会计凭证也属于知情权的范畴。对于委托注册会计师行使查阅权不予支持，源于作为公司的股东应该具备一定的财务知识，即使委托其他专业人员代其行使知情权，也应经公司同意或者由法院指定。目前法律上并没有充分的依据支持该诉求。

从上述案件的审判情形看，本案对会计账簿查阅权的范围做了扩张性的解释。对于是否委托会计师查阅的问题也不仅仅从文义的角度理解法律，而是从法理分析的角度进行判断，即提出以后法律调整的方向，也明确了法官的审判依据。

从会计账簿查阅权看，基本是按照《公司法》的规定充分赋予了股东会计账簿查阅权。而对于会计凭证查阅权的问题，会计账簿查阅权延伸至会计凭证并允许由注册会计师代行查阅，有效地保护了股东的合法权益，但同时也逾越了法律的规定，导致有些判决会使公司利益受损、股东权益过大的弊端出现。司法实践中，会计凭证查阅权的行使比例还是比较高的，提出查阅会计凭证的77件案例中，52件同意查阅，占比68%；25件不同意查阅，占比32%。

另外关于股东行使查阅权的查阅地点和查阅时间方面的规定，在具体审判案件中，所有案件都规定了被告方在规定的时间内将查阅的资料提供给原告。但在117件裁判文书中，只有9件案件规定在被告公司经营所在地的营业时间内查阅，占比仅为8%。在行使查阅权时间方面，有2件案件规定在30天内查阅完毕；1件案件在20天内完成；3件案件规定在15天查阅完毕；8件案件规定在10天内查阅完毕；4件案件规定在5天内查阅完毕。有时间规定的案件数为18件，占整个案件的比例仅为15%。其中一则案件规定的查阅时间仅为5天，原告提起上诉，要求延长查阅时间，但法院给予驳回，认为符合法律规定。

二、会计账簿查阅权诉讼问题法律完善

（一）诉讼主体

从股东行使查阅权的主体资格来看，目前公司法及其司法解释都没有关于股东持股比例的要求。尽管域外有些国家有持股比例的要求，但基于现行司法案例中的具体情况，即我国提起行使股东知情权的股东持股情况是70%以上在5%—50%之间；1%—5%之间占比为25%；1%以下仅占比3%。所以诉讼股东持股比例相对比较高且能够开展集团诉讼的股东也少，仅有5件。因此，对诉讼股东没有必要有持股比例的要求，持股比例要求的前提是防止股东滥讼影响公司经营。同时集团诉讼也没有开展的必要，尽管确实存在一家公司的众多小股东分别起诉公司的现象存在，应该引起重视，但实务中案例很少，所以要实时关注此类现象的发生，可根据形势发展决定是否采取集团诉讼业务。

查阅权行使主体资格问题，最主要涉及的是股东资格的认定，是公司法理论和实践必须要解决和面对的问题，其决定股东知情权是否生效。对于已转让股权的股东不能赋予其拥有查阅权，对于继受股东，根据经济活动和账簿记录的连续性，应该允许其具有查阅权。而对于隐名股东（实际投资人），如公司在投资时已知晓的，可以允许实际出资人现身行权。如公司事先不知道登记在册的股东背后还有实际出资人的，则不支持实际出资人的诉请。[4]《解释四》第14条规定，对出资存在瑕疵的股东不赋予知情权，确是一个值得商榷的问题。

（二）诉讼事由及正当性考量

关于股东查阅权范围问题，司法裁判案例中曾涉及一家公司的股东提出对其不具有股东资格时的公司财务资料是否可以行使查阅权？答案应该是肯定的，法院判定以公司成立为准。因为会计是以货币作为计量单位，以一套完整地、科学地专门技术、程序和方法对经济活动进行完整地、系统地、全面地反映企业财务状况、经营成果和现金流量的一种经济管理活动。其连续性体现为会计核算要持续反映，中间不能有任何间断，才能保障会计信息的有效提供。所以对获取股东身份前后的资料都应该有权查阅，才能对会计信息进行全面的了解。

《解释四》第16条对会计账簿查阅权专门做出解释：“有限责任公司股东起诉请求查阅公司会计账簿及与会计账簿记载内容有关的记账凭证或者原始凭证等材料的，应当依法受理。公司提供证据证明股东查阅记账凭证或者原始凭证等有不正当目的的，可能损害公司合法利益的，应当驳回诉讼请求。”

该条规定对于记账凭证和原始凭证的界定有误，原始凭证是附在记账凭证下面证明经济活动发生情况的证明，查阅会计凭证实际就是包括记账凭证和原始凭证。比较完整的提法是“查阅公司会计账簿及与会计账簿记载内容有关的会计凭证等会计资料的，”因为会计凭证涉及公司大量的商业秘密，在保护中小股东利益的同时，也不能忽视公司的整体利益。法的一项基本任务就是平衡利益，如何预防、减少股东与公司之间的利益冲突，是股东知情权的制度设计必须解决的。[5]

在审判实践中，正当性问题主要涉及的问题是同业竞争问题，即原告股东新设立的公司从事相同业务、股东的直系亲属从事相同业务等，但因为没有足够的证据证明有不正当性目的，法院全部判为不采信并认为从事相同经营范围的业务也不能证明查阅目的不正当，全部没有采信。《解释四》第17条规定了股东存在不正当目的的范围，其中“股东为了向第三人通报得知的事实以获取利益”的规定在司法实践中很难进行证明，117件案例中只有一例是经过证明有侵权行为的，才被拒绝。

另外，司法审判中有12件案例中股东提出要求查阅被告公司的审计报告，但法院全部不予接受。对于公司来讲，根据《公司法》现行规定，几乎所有的公司的财务会计报告都要经过会计师事务所的审计。注册会计师审计是受托审计，属居间服务，注册会计师既不依附于委托人（股东），也不依附于被审计对象（经营者），体现出较好的独立性。[6]所以向股东提供审计报告，股东对公司的经营状况可以在专业人士的审计之下有一个清楚的了解，对股东行使知情权起到积极的作用。同时也降低了公司运营的成本和股东申请行使知情权的成本，《解释四》中应该增加查阅审计报告的内容。

关于会计凭证查阅权问题，主要是依据查阅权法理基础和《会计法》的规定，在允许查阅会计账簿的同时允许查阅会计凭证。在强调权利和义务的同时，为了保证股东权利的有效实现，《公司法》中也要增加法律责任的条款，如对有限责任公司没有依照公司章程规定的期限将财务会计报告和审计报告送交各股东的情形规定行政处罚。

（三）其他诉讼方面的规定

关于查阅地点和查阅时间的规定，从现行的审判实践来看，明确查阅地点和查阅时间的案件很少，查阅地点的规定应该比较容易确定。关于查阅时间就要具体情况、具体分析了，如果股东行使查阅权时，能够明确查阅、复制的内容与查阅目的直接相关，专业人士就可以确定具体的查阅时间，就不会出现上述案件中因为查阅时间少而再行诉讼的问题了。

三、结论

根据上述统计数据显示，提起诉讼的股东，主要以自然人股东为主（约占总样本的91%）。股东持股比例集中在5%—50%之间（约占总样本的70%）。起诉理由主要集中于不了解公司经营情况（约占总样本的53%）。正当性审查的案件，总体上的判决都是允许查阅会计账簿，在公司承担举证责任的问题上，没有什么实质上的效果，也许这和有限责任公司的封闭性有关，证据的获得尚有一定的难度。在会计凭证查阅权的问题上，允许查阅会计账簿的案例中，对查阅会计凭证的案例的认可度进一步提高，法律应允许查阅会计凭证。

基于《公司法》的规定，在股东行使查阅权范围内增加允许查阅和复制审计报告的内容。委托注册会计师等相关专业人士代理行使查阅权；对不正当性问题采取概括性立法例；明确查阅地点和查阅时间。为保证股东的合法权益增加法律责任的规定。

从审判情况看，审判实践呈现出多种特点交错共存的局面。在固守法律文义的判决形式下，表明不同法院对法条存在不同的理解，同案未必同等判决，相似的判决未必依据相同的理由。同样，判决过程也显示出某些创新的观点，有效地保护了股东的合法权益，但有些判决也会导致公司利益受损，股东权益过大的弊端，主要涉及商业秘密的保护问题，这些应在会计账簿、会计凭证查阅权的前置程序中进行限定。

注释：

[1]参见周友苏、沈柯：《论我国<公司法>进一步改革和完善的两个问题》，载赵旭东主编：《国际视野下公司法改革》，中国政法大学出版社2007年版，第2页。

[2]参见周友苏：《新公司法轮》，法律出版社2006年版，第236页。

[3]参见石佳友：《上市公司审计监管国际合作法律问题研究》，法律出版社2013年版，第6页。

[4]参见李建伟：《股东知情权诉讼研究》，载《中国法学》2013年第2期。

[5]参见庞梅：《股东知情权：从利益平衡到法律适用》，载《法律适用》2007年第8期。