公益诉讼在中国

公益诉讼在中国（共6篇）

公益诉讼在中国 篇1

摘要：诉讼作为最能展现争议双方激烈对抗的争议解决手段和大量综合运用法律、体现立法思想的法律程序, 不得不说是一国法律文化的浓重缩影。我国“厌讼”的传统诉讼观念形成有着思想、经济、制度上的原因。文章通过分析传统诉讼观念的成因, 以古为鉴, 思考如何强化环境公益诉讼制度以及树立公众的环境诉权意识。

关键词：诉讼观念,厌讼,公益诉讼

日本学者滋贺秀三认为“某种事实以及支持着该事实的思维架构如果是某一历史阶段的某一社会所特有的, 或者说即使不完全是特有的但特别显著地表现出来的话, 就可以说这种东西不是自然本身而正是文化。在这个意义上, 对于所谓法来说具有核心般意味的社会事实就是诉讼的形态。”诉讼作为最能展现争议双方激烈对抗的争议解决手段和大量综合运用法律、体现立法思想的法律程序, 不得不说是一国法律文化的浓重缩影。因此, 通过研究中国传统社会诉讼观念的形成原因, 以古为镜, 思考当今我国环境公益诉讼制度的建构, 以获得几点启发。

一、中国传统诉讼观念概述及形成原因分析

(一) 中国传统诉讼观念———厌讼

美国人类学家雷德菲尔德在其发表的《乡民社会与文化》一书中, 将一个社会上层的贵族、士绅、知识分子所代表的主流文化或者社会中的上层精英文化, 称之为“大传统”, 而将一般社会大众, 特别是乡民或俗民所代表的生活文化, 称之为“小传统”。按雷德菲尔德的理论, 一个国家法律文化中的诉讼观念也应是一种“二元”结构, 即由大传统的诉讼观念和小传统的诉讼观念共同构成的。中国古代社会, 无论是统治阶级、上流社会还是乡民文化, 都透露着厌讼、耻讼的诉讼观念, 甚至将“无讼”作为社会理想, 这与我国传统法律文化的影响密不可分。

所谓厌讼, 就是一旦发生纠纷, 纠纷双方不喜欢、不愿意求助于诉讼手段解决, 或是对诉讼有着极为负面的评价, 甚至引以为耻。一些古代社会关于打官司的谚语就流露出中国传统社会深刻的厌讼观, 如:“冻死莫当盗, 气死莫告状”、“一争两丑, 一让两有”、“人命官司两家穷”、“衙门府底赔杯酒, 赢得猫儿卖了牛”、“八字衙门朝南开, 有理无钱莫进来”、“衙门从古向南开, 就中无个不冤哉”等等。

如果说这些民间谚语反映的是中国小传统的诉讼观念, 那么中国大传统的诉讼观念则表现在主流的思想流派中, 这些思想流派经过几千年的融合成为了统治者推崇的封建思想意识, 影响着中国传统社会的方方面面。

中国历代思想家及各个流派几乎都将无讼作为社会理想, 这一影响使得中国乡民及上流贵族都对以诉讼解决纠纷这一手段敬而远之, 由此使得“厌讼”成为了中国传统的诉讼观念。比如儒家就认为, 教化作为一种手段, 其目的就在于防止和消灭犯罪现象, 巩固封建统治。主张“德治”的儒家期望通过教化, 使人们产生以讼为耻的内省心理, 从而达到“无讼”的目的。孔子曰:“听讼, 吾犹人也, 必也使无讼。”可见, 作为无讼论的奠基者, 孔子将建立一个“以和为贵”的大同社会作为其社会理想。

法家认为对轻罪采取重刑, 人民就不敢犯轻罪, 轻罪不能产生, 重罪更不会出现, 试图通过严厉的刑罚手段以达到“去刑”“无讼”的世界。虽然与主张德治教化的儒家所采用的手段不同, 法家倾向于严刑峻罚、轻罪重刑, 但其社会理想都有相似之处。

墨家作为小生产者利益的代表, 希望建立一个互爱互利、“强不执弱, 众不劫寡, 富不侮贫, 贵不傲残, 诈不欺愚”理想国, 即建立一个和谐和睦的“无讼”世界。

中国古代先秦思想家的理论虽然不同, 但关于建立一个“无讼”社会的理想却极为相似。而这些思想流派到了秦汉时期, 以秦始皇焚书坑儒、汉武帝“独尊儒术、罢黜百家”事件为代表, 随着封建中央集权政权的建立, 渐渐形成了以儒家思想为主, 吸收了法家、道家等各种有利于维护中央集权的思想因素的封建正统法律思想。“君为臣纲, 父为子纲, 夫为妻纲”的三纲五常论, 将遵从的义务内化为民众的思想意识, 少纷争、无讼的太平盛世也成为了衡量统治者的治国之术的重要标准。除了特定时期的统治需要, 如武后称帝后建立了铜匦 (告密箱) , 还派侍卫保护上京告状的平民外, 我国封建社会的统治者一直以“无讼”作为向民众所描述的社会理想。

正是这种“无讼”思想的长期积淀, 使得中国古代思想文化崇尚和谐, 人们追求的是“民风淳朴”、“人心敦厚”, 鄙视“重利轻义”, 甚至主张“舍身取义”。由于崇尚“无讼”伴随着而来的必然是“厌讼”、“贱讼”, “良臣畏讼, 莠民不畏讼;良民以讼为祸, 莠民以讼为本能”, 以至于早期的“辩士”、“讼师”等职业更为人们所鄙视, 被斥之为“讼棍”。

(二) 中国传统诉讼观念的形成原因分析

1.思想原因。每个社会都有其特定的价值取向及终极理想, 它潜藏在每一个社会成员的内心世界, 并通过其行动表现出来。“无讼”是存在于传统法律文化中的价值理念及人类所追求的理想境界, 属于精神和理想的范畴, 在社会生活的方方面面, 也都可以找到其影子。和谐观和中庸思想的影响, 使得古人必然从追求自然界的和谐, 到进而追求社会生活中人与人之间的和谐, 这样的“和谐”在社会关系领域里必然体现为“无讼”。

我国传统的诉讼观念是以“息讼”为前提的, 追求的是“讼端尽息, 官清民闲, 熙熙嗥嗥, 岂不成太平之世哉”的理想境界, 而以“大德小刑”论为主、强调“德主刑辅”的封建正统法律思想成为了历代统治者的选择, 整个封建社会从上到下都强调道德的调整、依赖于德治, 将法律作为统治工具, 这种法律工具论的论断使得人民漠视法律、鄙视法律, 对法律的评价较为负面。其体现在诉讼这一程序上, 就是厌讼观念成为了主流。

2.经济原因。我国封建社会长期以来都是自给自足的小农社会, 且重农抑商, 这种男耕女织的生活一直到近代西方列强侵略才打破。在农业社会的背景下, 我国封建统治者只关注休养民生, 而百姓也只求得遇明君及瑞雪兆丰年, 以求没有苛捐杂税和获得大好收成。在义务本位的封建法制统治下, 不仅没有税法这一说, 全凭统治者一人之言决定税负高低, 就连民事方面的律法也极其稀少。从律法的编纂上来看, 不仅重刑轻民, 即刑法条则众多而民事条则寥寥无几;从规定的范围上来看, 规定涉及的社会生活方面较为狭隘, 如民事方面主要涉及婚姻嫁娶和继承、买卖等, 刑事罪名则主要是严重危及统治者统治和封建伦理纲常的“重罪十条”, 且只强调义务本位, 具有浓厚的重刑主义观。

农业为主的社会经济条件和重农抑商的统治理念下, 商业得不到极大的发展。能够“成商成市”的往往具有地理上的优势或是历史原因, 由此形成了行会组织以及具有当地特色的交易习惯, 渐渐形成了行会法, 典型的有井盐法。这种依靠行会内部解决的民事纠纷, 以及商人社会地位不高等各种因素, 使得“厌讼”成为必然。

农耕社会的经济条件也使得统治者更加注重地方官的税收政绩, 本来就集行政、财政、司法职务为一身的地方“父母官”在任上往往只重税赋缴纳, 想尽办法塑造一个“清平无讼、盛年丰收”的地方形象以使政绩卓著。

3.制度原因。美国学者海利 (John O.Haley) 在其《厌讼的神话》一文中指出, 任何人在其权利受到侵害时都会积极利用诉讼, 关键在于一个社会能否为国民利用诉讼提供制度上保证。日本诉讼率的低下, 不是所谓“厌讼”心理使然, 而是其司法诉讼制度上的障碍造成的。海利先生的观点可谓在一定程度上击中了问题的要害。对诉讼这一复杂社会现象的研究, 仅仅从法意识、法律制度内部着手是远远不够的。

其实处在封建统治压迫下的劳苦民众, 对于义务本位的律法不是没有“讼”的要求, 反而是有着极大的需求。比如百姓对于清官的渴望, 使得民间塑造了几位典型的清官形象, 从侧面反映了人民对于“青天大老爷”能够辨别是非、倾听民意的极度渴望。而“不是不报, 时候未到”、“平生不作亏心事, 半夜不怕鬼敲门”、“六月飞雪”等俗语则反映了民众在现世无法沉冤得雪或是获得公正评断的残酷现实, 只能寄望于来世或是超自然现象以获得寄托。这种寄望于个人 (如明君或是清官) 和超自然现象的“救世主”怪象, 恰恰反映了我国传统社会在诉讼制度上的缺失。

传统中国社会在诉讼保障制度上的缺位, 一是反映在诉讼制度的设计上, 二是反映在家族法的兴盛上。我国封建社会的历代统治者无不以“无讼”作为其法律秩序的最高要求。至于那些衔恩受命的地方官吏们, 他们解决纷争的理想手段不是听讼决狱, 而是礼义教化。他们总是以减少诉讼为己任、为己政绩卓著的标志。社会舆论总是对那些能够勤助息讼之地方官褒扬有加, 且从不考虑其所息之讼的是非曲直。在这样的背景下, 还未进入公堂打官司就需要缴纳一大笔费用购买状纸、请状师、写状纸也不足为奇。即使进入公堂, 还未得述情实就先来个“喝堂威”, 原被告各打几十大板, 甚至连相关的证人在作证前也要先经受体罚。除了想以官威恐吓双方当事人及证人, 保证各方说真话机率的考量外, 更多地是对“刁民”提起诉讼的惩罚, 还未听取情实、光就上公堂这一事实就可认定为“莠民”。

如此令人生畏的诉讼体验使得人们有了“厌讼”心理, 转而依靠“家法”来解决纷争, 由此形成了家族法兴盛的局面。中国传统文化的核心是儒家文化, 而儒家文化的精神支柱就是封建的家族主义。“家国一体”的社会模式是中国传统法律生存的土壤, 家庭是基本的社会经济组织。梁启超曾说:“中国古代的政治是家族本位的政治。”传统的君臣、父子、兄弟、夫妇、朋友五种社会关系中, 有三种是家族关系, 而尊君既可以看做是国家本位的体现, 也可以按父子关系作为家族的一部分来理解。中国古代社会“国”、“家”一体, “国”、“家”不分。在这里, 法律的调整不仅显得多余, 而且有悖于传统的伦理道德观念, 因为诉讼意味着以法律的手段来解决纷争, 法律的强制破坏了温情脉脉的家族亲情, 违反了家族制度所赖以维系的“亲亲”、“尊尊”原则。

二、我国环境公益诉讼的现状及问题

2008年底, 昆明市中级人民法院环境保护审判庭挂牌。但是在接下来的两年时间里, 却遭遇环境公益诉讼案件“零”的尴尬。直到2010年6月21日, 昆明市环保局一纸诉状将辖区内两家养猪企业告上法庭, 指控其污染地下水源致使附近上千村民出现饮用水危机, 才打破了“零”的尴尬, 拉开了我国首例环境公益诉讼的序幕。虽然打响了“第一案”, 但如若不改变我国现行法律中对环境公益诉讼的诉权、诉讼模式、诉讼费用等均无明确法律规定的情况, 环境公益诉讼始终难逃“大棒打蚊子”的命运。

与我国相比, 环境公益诉讼在美国开展得如火如荼, 并为公民参与环保事业、保护人类共同的环境做出了不可磨灭的贡献。这无疑对我国学者、环保主义者具有极大的“诱惑”, 甚至十年前, 引进环境公益诉讼制度曾一度被称为中国环境保护“最后的希望”。我国2013年1月1日起施行的全国人民代表大会常务委员会关于修改《民事诉讼法》的决定, 新增了公益诉讼制度, 为保护群体性利益提供了诉讼保障。修改后的《民事诉讼法》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为, 法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一修改无疑是具有划时代意义的, 承认了公益诉讼的地位, 如前所述, 甚至可能是中国环境保护“最后的希望”。但“法律规定的机关和有关组织”这一定语限定了环境公益诉讼的诉讼主体, 当前只有《海洋保护法》第九十条规定中的“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”符合环境公益诉讼的主体要求, 可以代表国家对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区, 给国家造成重大损失的责任者提出损害赔偿要求。

环境公益诉讼是指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不行为, 使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时, 法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。当前我国环境公益诉讼存在着如下问题:

一是原告主体资格问题。环境公益诉讼的必要性不必细言, 但谁能代表群体性利益提起公益诉讼则有待考究。除了公民个人可以提起环境公益诉讼外, 还有学者提出检察机关可以作为环境公益诉讼的原告主体。“国家作为原告提起环境公益诉讼之所以有存在的必要, 首先是因为国家负有为全体公民保护环境的责任, 应该在必要的时候通过诉讼途径排除对环境的损害;其次是因为个人诉讼机制存在着不足。个人诉讼是一种勇敢者的诉讼, 当勇敢者缺位时就会导致环境损害所涉及的环境公共利益无法得到保护。因此, 国家作为环境公益诉讼的一极必不可少。”

如前所述, 依照我国当前法律, 我国能够提起环境公益诉讼的主体只有《海洋保护法》第九十条规定的“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”, 原告主体资格要求较高, 须为“法律规定的机关和有关组织”, 排除了公民个人的环境公益诉讼原告主体资格。学者们讨论的检察机关、ENGO组织等都没有获得原告主体资格。打个比方, 当前我国的环境公益诉讼如同一栋新建的大楼, 虽然建立起来了, 但是大门只开了一条小缝, 得以入住的房客少之又少, 可以说是“空有外观”, 还未能真正发挥应有的环境保护的作用。

二是客体问题, 即“对人的损害”还是“对环境的损害”的问题。我国修改后的《民事诉讼法》使用了“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益”这一描述, 似乎未将公益与私益作明确区分。“公益”即公共利益, 但何谓公共利益, 目前理论界还未达成共识。即使是“私益”, 何为环境污染的利益相关者在实践中界定都存在着模糊性, 逞论“公益”的界定了。一般来说, 公共利益所代表的是多数人的共同利益, 比如正义、公正、善良等人类的共同价值观和朴素的道德论, 以及空气、土壤、环境这些公共产品所体现的价值都属于公共利益的范畴。环境公共利益涉及环境对于人类生存的两种价值:一方面, 环境是人类生存的必要条件, 水、土壤、森林都是人须臾不可缺少的, 此时的环境是典型的公共产品, 不具有私人物品的独占性和消费排他性, 其产生的利益表现为公共利益;另一方面, 环境是人类社会性生存的必要条件, 水、土壤、森林是人的劳动对象或生产资料, 此时的环境则可以特定为独立的“物”而成为所有权的客体, 其产生的利益表现为私人利益。这两种价值是同时表现在环境这个客体上的, 环境并不会因为具有公共利益和私人利益的双重价值而自动分开:一棵树, 若表现为公共利益, 那么它可以制造新鲜空气、涵养水源、防风固沙、调节气候;若表现为个人利益, 那么它可以生长果实、提供燃料、作为制作家具的原料, 还可以变卖。

“对人的损害”就是环境作为所有权的客体并体现私人利益时所使用的概念, 而“对环境的损害”则是损害了环境作为典型公共产品的价值, 如对清洁空气、水源的损害。环境公益诉讼的制度设计本应是为规避“公地的悲剧”的风险而设立的, 在找不到或无法明确权利主体时也可代替求偿, 以待将来权利主体明确后转交。大规模环境污染事故等对私益的损害, 则已经有共同诉讼、代表人诉讼的诉讼机制作为救济途径。但实践中, 环境公益诉讼的客体仍无法明确, 甚至存在着这样的误区, 即将环境行政主管部门代替环境受污染的几十户村民向排污者求偿作为公益诉讼。公益诉讼之所以特别, 不是因为原告主体的身份特别, 而是因为原告资格的认定标准与传统诉讼的认定标准不同, 赋予了更广泛的起诉权;且诉讼客体是公共利益, 即针对的是环境作为公共产品的价值受到的损害应得到合理赔偿, 如美学的价值、生物多样性的价值等。当前, 我国《民事诉讼法》规定的“环境污染……等社会公共利益”到底指代的是私益和公益还是单指公益, 还有待司法解释或指导性案例来明确。

三是诉讼结果问题。一个好的诉讼体验和满意合理的诉讼结果, 往往是影响当事人诉讼观念的关键因素。俗语说:“一朝被蛇咬, 十年怕井绳。”新型诉讼或是大案要案的判决结果除了在司法体系内部具有指导性意义外, 经过媒体报道和广泛传播, 实际上也影响着潜在诉讼当事人的诉讼观念。在提起诉讼前, 当事人会根据所收集的信息和证据判断可能获得的结果, 并从中选择最优的解决方式。由于环境本身具有的特殊性 (是一个复杂、联系紧密的生态系统) , 所以除传统的民事、行政责任承担方式外, 还需要更为灵活、多样的责任承担方式。此外, “公益”本身的价值就是难以估量的, 以环境来说, 某块土地的重金属污染可能经过长时间的生态系统演化发展为水污染、动植物品种变异或消失等二次污染, 同时也是二次侵权。如何合理判断与环境所受损害相适应的责任承担方式, 成了环境法庭法官的难题, 也使得潜在的原告因为对获得合理诉讼结果的巨大疑惑而踟躅不前, 这也是上文提到环境法庭遇“冷”的原因之一。

三、传统诉讼观念形成原因对环境公益诉讼的启示

传统诉讼观念属于意识范畴, 如上文所述, 其形成必然离不开思想上、经济上、制度上的原因。“厌讼”文化成为我国传统诉讼观念的特征, 与以义务为本位的封建社会的背景条件有极大的关系, 在封建正统法律思想的影响下, 即便某些时期的讼率激增, 往往也只是改朝换代将至、社会矛盾激增的表现之一, “厌讼”成了时代的主流。如今, 中国特色社会主义新时期的背景下, 抛却了传统的“以讼为耻”的诉讼观念, 讲求对合法权利的保护, 诉讼成为了人们保护自己合法权益、诉求主张的有效途径之一。“有事上法院说去”成了人们普遍的法律意识, 这从侧面反映了当今我国社会人们的权利意识普遍提高。季卫东教授就认为, 权利意识与诉讼行为之间必然存在着正比例的相关关系;诉讼率可以作为法和权利意识发达程度的衡量指标。

但无法否认的是, 当前我国环境公益诉讼遇“冷”的状况。通过对中国传统厌讼观念的原因探究, 发现其对我国环境公益诉讼制度的构建有几点启发:

一是改变冷漠的环境意识, 树立环境权利意识。目前, 我国公民的环境意识还主要停留在获得清洁空气、水源、土壤等基础的环境要求上, 对于生物多样性、基因多样性以及环境的美学、历史价值等都还未有保护意识。这种对于环境公益诉讼仍停留在环境污染, 而忽略环境破坏的狭隘认识使得我国环境公益诉讼遇“冷”。即使是有诉权的机关及有关组织对“破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区, 给国家造成重大损失”这一后果也难以判断, 破坏行为易于判断, 但“给国家造成重大损失”则过于模糊, “国家损失”并不等于社会公共利益, 这样的表述容易使相关部门认定只有国家海洋保护动物才值得保护, 才能成为提起公益诉讼的缘由。正是没有正确恰当的环境权利意识, 使得环境公益诉讼在千呼万唤中出炉后, 却在现实遇“冷”。如若不改变狭隘的环境诉权观念, 即使建立了环境公益诉讼, 也无法真正发挥其应有的损害救济、遏制侵权的作用。

二是建立科学有效的环境公益诉讼制度, 提高环境诉讼体验的质量。与美国民众的“尚讼”不同, 中国民众普遍都将诉讼作为最后的救济手段, 非“迫不得已”不为之。虽说高诉讼率并不能完全成为一个良好的法律社会的衡量指标, 但如若公民欲提起诉讼便有与之相应的诉讼渠道, 这便是良好健全的法律社会的表现特征之一了。在美国, “美国民众的滥讼已造成了不良的社会后果。已有不少美国学者认识到, 诉讼泛滥根本上是道德失败的产物, 必须恢复对诉讼的正确理念、用道德和理性认识诉讼的危害。”现如今, 我国正经历着一个前所未有的法治化进程, 唤醒公民的权利意识, 鼓励公民以诉讼为途径实现自我的诉求, 建立公正、高效、健全的诉讼机制是当代中国法治社会的重要任务。但是, 我们也必须认识到, 法治社会并非诉讼社会, “健讼”不是诉讼泛滥, 而是健全诉讼机制, 使得公民不因制度上的原因而“厌讼”, 实现诉讼作为最后手段的权利保障功能。

当前, 虽然我国部分地区的法院建立了环境法庭, 但本身却还面临着原告主体资格标准过高、诉讼费用规定不明、法官处理经验不足等制度上的缺陷。这些不足制约了我国环境公益诉讼的长远发展, 也影响着我国民众环境诉讼观念的形成。以史为鉴, 环境公益诉讼现在在我国才刚起步, 但刻不容缓的环境危机使我们不得不加快对环境公益诉讼制度的修改和完善, 树立公民的环境权利意识。“重经济, 轻环境”的思想观念已使我们现在尝到了环境污染和破坏的后果, 树立环境诉讼观念、提高公众的环境权利意识, 也有赖于制度层面的支持。

公益诉讼在中国 篇2

诉讼中的角色定位？

要想正确把握握检察机关在公益诉讼中的角色定位，我们首先来了解一下检察院在民事诉讼中的基本职能。我们认为检察院在民事诉讼中的基本职能有两个，根据《中华人民共和国宪法》第129条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。明确了检察院在民事诉讼中的法律监督地位。《中华人民共和国民事诉讼法》第14条： 人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。也对此进行了规定。另外保护国家、社会和公民个人的合法权益不受损害也是检察院的职能之一。

新的民事诉讼法中有很多的亮点，其中的第55条无疑也是其中非常值得讨论的一个。民事诉讼法55条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。很多人对这条的理解也有所不同，有些人认为根据这条法律的规定，检察院在必要的时候可以在公益诉讼中担任原告。原因如下：法律规定了相关的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，检察院具有大量的法律专业人才，对法律很了解，对案件如何提起和进行很熟悉，这样可以节省法律成本，提高效率，再者法律并未说明检察院不能作为相关当 1

事人提起诉讼，综上所述，他们认为，检察院可以作为公益诉讼的相关当事人向法院提起诉讼。

关于检察院在公益诉讼中的法律地位，理论上有激烈的冲突。陈东卫教授认为检察机关的法律监督地位与检察机关所担任的基本职能是冲突的。在当今世界各国中，检察机关的基本定位是公诉机关，在刑诉中，检察院担当着一个承前启后的作用，发动审判程序，并把被告交给法庭，很多人认为检察院的身份非常类似于当事人，因此很多人建议“公诉人当事人化”这种说法还是有一定的道理的。但是民事诉讼与刑事诉讼还是有很多的不同的。在民事诉讼中，诉讼双方的平等性及法官中立是公正审判的基本保证。如果赋予检察机关法律监督者的身份提起诉讼，不但可以监督对方当事人，甚至可以监督法院的审判活动，这就会破坏原告、被告、法院三方所形成的平衡构造关系。我国经过多年的司法改革，终于形成了当事人主义的诉讼构造，正如最高人民法院院长肖扬同志在总结人民司法改革时所指出的，司法改革的主要内容之一是：吸收当事人主义审判方式的优点，摒弃超职权主义的弊端，充分发挥当事人在诉讼中的作用，改变法官的绝对主导地位，强调法官的主持与居中裁判的功能。当事人具有实质性的平等地位是非常重要的，检查机关以法律监督者的身份提起诉讼，无法满足这一构造要求，也不符合审判规律。因此我们认为，检察院作为一个法律监督主体，不能同时担任原告的角色，不然会有既做运动员又做裁判员的嫌疑。检察院作为法律监督主体，应该做的还是法律的监督工作。

近几年，司法实践中出现了一些损害国家利益和社会公共利益的案件，却无法通过司法途径加以解决的现象，比如环境污染案件、市场垄断损害广大消费者利益案件等，这些案件有一个共同特点，即它不只是涉及某一个人的利益而是涉及国家、社会和公共利益。在这些案件中，很难像普通案件那样确定适格的原告提起诉讼，以致受害者的合法权益无法通过司法途径得到救济，所以确立检察机关在这一领域的只能具有十分重要的意义。但是检察院的法律监督的地位始终是不会变的，但是这些公益诉讼案件的原告又应该有谁来担任呢？

我们认为在发现环境污染、侵害消费者合法权益等损害国家和社会公共利益的行为时，相关的政府的行政部门和社会团体来担任起原告的角色会更加合适一些，例如：环保局和消费者协会等。当面临损害国家和社会公共利益之时，这些政府的相关部门和社会团体应该提起公益诉讼，以此来保护国家和社会的公共利益。这样做的优点有以下几点：

一，这些政府相关部门和有关社会组织对相关的专业知识比较了解，例如环保局对于造成环境污染的原因、程度、解决方法等比较容易调查清楚。这样更加容易确定侵害主

体，便于证据的调查和搜集，有利于公益诉讼的顺利进行，也有利于通过诉讼的途径，解决问题，减少对国家和社会的公共利益的损害。

二，这些政府相关部门和社会组织一般都带有公益性，他们都是人民利益的代表，代表国家和人民提起诉讼，维护国家、社会和人民的利益，与其机构的职能是非常吻合的。三，这样做不仅能有效遏制损害行为，并能通过诉讼方式可以帮助受害人获得救济，以及寻求对社会公共利益的积极补救。

另外，检察院作为法律监督主体，针对这些行政机关和社会团体的不作为行为时，可以进行监督并进行检察建议，这样做既有利于诉讼的提起于进行，也有利于法律的检查与监督，分工进行，防止腐败，也能有效保证国家和社会公共利益能够得到有效的保护。

环境公益诉讼难在哪里 篇3

What Causes Difficulties in Environmental Public Interest Litigation

4月1日零时，山东德州晶华集团振华有限公司正式关停。在经历多次受罚，并被环保部点名批评，却整改成效不大后，此前的3月19日，中华环保联合会向山东省德州市中级法院提交了诉状，对振华公司涉嫌大气污染行为提起公益诉讼，索赔近3000万元。3月27日，该公司已经停产。

这是新《环保法》实施后第一起针对大气污染行为的环境公益诉讼案件。

更早前，今年1月1日，环保组织“自然之友”和福建“绿家同”针对福建南平损坏林地的采矿主提起公益诉讼，则成为新《环保法》实施后首例环境公益诉讼立案。

通过诉讼倒逼企业及个人守法治污，倒逼环保监管机构切实履责，这些环境公益诉讼案件有其标杆意义和示范价值。不过，难掩的一个尴尬事实是，连同上述2起案件在内，截至目前，今年也仅有3家环保组织提起了共4起环境公益诉讼。

在接受《中国经贸聚焦》记者采访时，自然之友环境公益诉讼项目负责人葛枫等专家表示，环境公益诉讼目前仍面临诸多困难，包括各环保组织难以承担较为高额的诉讼成本，自身法律专业能力欠缺等，此外，相对环境民事公益诉讼，由于环境行政公益诉讼在法律制度上的不明晰，目前这块还难以操作，而它之于加强对相关行政机关履职的监督是非常重要的。

值得一提的是，在3月29日出席博鳌亚洲论坛时，最高法院院长周强也对环保团体目前遭遇资金、人才困难导致公益诉讼案件数量少表示了关切。4月13日，环保部就《环境保护公众参与办法（试行）》（征求意见稿）公开向社会征求意见，《意见稿》除明确公众可参与污染调查处理等之外，在公益诉讼方面，还要求相关环保主管部门应当在政府信息公开义务范围内，为环保组织提供便利。

艰辛起步

数据显示，从2000年到2013年，全同环境公益诉论案件总计不足60起，起诉主体绝大多数是行政机关和检察院等公权力机关，环保组织起诉的案件很少。

其主要原因是环境公益诉讼的主体资格问题。中华环保联合会环境法律服务中心副主任兼督查诉讼部部长马勇表示，中国传统民事法律关于原告主体的规定遵循“直接利害关系”原则，而公益诉讼则允许和案件无直接利害关系的机构基于维护公共利益作为原告提起诉讼，这是对传统民事法律的突破。在这样的背景下，以往环境公益诉讼的主要依据是包括环保法在内的一些原则性规定，以及一些试点成立环保法庭的地方高级法院出台的规范性文件，通过打法律的“擦边球”，进行了一系列环境公益诉讼的司法实践。

2013年新《民事诉讼法》实施，加入了关于环境公益诉讼的法律规定，但是新法仍未就环境公益诉讼的主体进行明确界定，这导致各法院在实际操作中对环境公益诉讼持保守态度。据悉，2013年，中华环保联合会提起的8起环境公益诉讼全部因诉讼主体无法律明确规定被驳回。

直至2014年《环保法》修订，饱受争议的环境公益诉讼主体问题方才尘埃落定。白今年1月1日起实施的新《环保法》规定，符合一定条件的社会组织可以向法院提起环境公益诉讼。新法中环境公益诉讼的开展范围，也由之前的环境污染扩大到环境污染和破坏生态。最高法院随后出台的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，进一步明确了社会组织的范围及提起诉讼需符合的条件。据民政部统计，目前符合环境公益诉讼主体资格的环保组织有700多家。

尽管新《环保法》的规定和最高院的司法解释为环境公益诉讼打开了方便之门，但环境公益诉讼却依然面临“叫好不叫座”的尴尬局面。截至目前，从公开报道看，已经立案的仅有福建南平毁林案、山东德州振华公司大气污染案等4起，其中有官方背景的環保组织中华环保联合会占了3起。

高昂成本

在答复关于南平环境公益诉讼案的最新进展时，葛枫告诉《中国经贸聚焦》记者，他们已经请生态和林业修复方面的专家去做了损害情况评估，专家报告已经交给法院，目前在等待法院的进一步消息。

在提起该环境公益诉讼案之前，去年7月28日，此案4名被告中的3人已凶非法占用农地罪获刑。他们在未依法取得占用林地许可证及办理采矿许可延期手续的情况下，开采矿石，造成近20亩林地植被在3年间被破坏殆尽。

证据充分加上当地法院等部门的支持，使得这起环境公益诉讼案成功立案。但葛枫表示，他们目前仍面临着不少困难。

“首先，环境公益诉讼需要的成本还是比较高的。对于环保组织而言，经费从何而来，这是一个非常实际的问题。”据她介绍，相关费用涉及诉讼费，人员差旅费，律师费用，以及做损害评估和修复方案的费用等。南平中院已经准许缓交诉讼费，“律师费用我们与中国政法大学环境资源法研究和服务中心的相关律师商量，等到结案后冉付。另外很大的一块是做损害评估和修复方案的费用，目前主要也是请一些专家帮忙做，能够节省部分开支。但这毕竟不是一个长效机制。”她还提到，如果这个案子后期涉及全面的损害鉴定，费用将更大，“我们还没有确定是否必须进行损害鉴定。”

此前报道显示，2011年10月19日，云南省曲靖市中级法院受理了自然之友等环保组织就曲靖铬渣污染事件提起的公益诉讼。参与该案诉讼的夏军律师曾对媒体表示，审理案件的法院需要相关环境鉴定报告，鉴定需要600万元以上的费用。由此足见环境公益诉讼之难。

葛枫透露，事实上，在新《环保法》通过后，自然之友就考虑到环境公益诉讼将遭遇的费用方面的实际困难，在自然之友基金会下专门设立了“环境公益诉讼支持基金”的专项基金，想借此募集资金，支持包括白然之友和其他环保组织开展环境公益诉讼。“不过，目前基金的体量还非常小，募集的资金仅有数十万元，可能只够打一两个官司就差不多了。”

除了费用问题，环保组织也面临着法律专业能力欠缺等困难。葛楓称，“以法律方面工作作为重点的环保组织很少，自然之友虽然一直忠实于以法律手段来推动环境保护，但我们自己也没有专职的律师队伍。因此，包括环保组织在内的NCO，自身法律团队和专业能力的建设与提高，将是非常重要的一方面。”

“我们目前解决这块困难主要是通过和中国政法大学合作，对方给予一些法律方面的支持，像这起案件的代理律师就是他们那边的律师。但今后如果要持续地做更多的案子，自身的法律能力势必需要不断提高。”葛枫表示。

索赔与执行难

相比其他环境公益诉讼，大气污染类型的环境公益诉讼案件存在着很难定性、定量地鉴别究竟一家企业的排放对空气污染影响有多大，很难鉴定评估污染损害的问题。

在德州振华公司案中，中华环保联合会索赔近3000万元，要求法院判定被告立即停止超标排放大气污染物，增设大气污染防治设施;在省级及以上媒体公开赔礼道歉;由被告承担诉讼、鉴定、律师费等支出。

近3000万的索赔依据是什么？据马勇介绍，其主要包括两个方面：一是振华公司赔偿因超标排放污染物造成的损失2040万元;二是因拒不改正超标排放污染物行为造成的损失780万元，两者相加合计近3000万元。

马勇进一步解释说，最高院司法解释第23条规定，生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。这提示了一条创新的出路，即据此，如果难以进行生态损害评估的，可以通过企业运营成本进行核算。而根据公开资料，被告企业有几条生产线没有安装治污设施，换算加起来大约有2000多万元。此外，他们尝试通过比照按日计罚的行政处罚，对企业屡禁不止的行为提出惩罚性赔偿780万元。

该案诉状请求赔偿款项将支付至地方政府财政专户，用于德州市大气污染的治理。马勇表示，除了打到当地财政账户，环境公益诉讼的实际执行还有另一种方式，比如贵州有个“两湖一库”基金会，只要涉及到“两湖一库”的公益诉讼案件，其损害赔偿款都会打到基金中。

但即便案件胜诉，赔偿款执行仍将是问题。振华公司正是因为行业不景气，没钱治污，面临一张张环保罚单时，只好当起“老赖”，而关停之后，以其目前的盈利状态，也将面临执行难问题。

行政诉讼缺位

环境公益诉讼面临的挑战还来自制度的不够完备。相对环境民事公益诉讼，由于环境行政公益诉讼在法律制度上的不明晰，目前这块还难以操作。

葛枫对《中国经贸聚焦》记者表示，新《环保法》第58条规定的公益诉讼制度，其实涵盖了环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，前者是告污染者包括公司、个人，后者则是告有环境行政执法权的相关政府部门没有履职或履行不当造成环境污染、生态破坏。

但环境行政公益诉讼案件目前还没有什么例子。《行政诉讼法》并没有对环境公益诉讼作卅明确规定，最高院有关司法解释也没有对环境行政公益诉讼作出解释。葛枫说，“因此环境行政公益诉讼难以开展。而如今环境行政主管机关在环保中发挥很大作用，绝大部分环保法律包括《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环保法》，都规定了行政主管机关的职责，如果它们能够履职到位，许多环境污染事故将可以避免。所以，加强对相关行政机关履职的监督非常重要，而环境行政公益诉讼很大程度上可以起到这样一个作用。”

葛枫告诉记者，十八届四中全会提出了探索建立检察机关提起公益诉讼制度，现在实践中也有检察机关作为原告提起环境行政公益诉讼的案例，“但这只是党的文件，立法和司法解释方面还没有相关规定。”

据悉，今年全国两会期间，自然之友已经通过全国人大代表、湖北省政协副主席吕忠梅呼吁完善环境公益诉讼制度，包括加强对环保组织提起公益诉讼的支持，以及完善环境行政公益诉讼的相关法律。

试论中国民事公益诉讼制度的构建 篇4

民事公益诉讼是指在民事、经济活动中, 国家专门机关、社会团体 (组织) 以及公民个人根据法律的规定, 在国家利益、集体利益或者不特定多数人的利益受到侵害或者将要受到侵害时, 为保护上述利益而向法院提起的民事诉讼。

民事公益诉讼虽然属于民事诉讼, 但却是一种全新的民事诉讼形式, 与传统民事诉讼存在诸多区别: (1) 传统民事诉讼纯粹为了维护私人利益, 具有私益性。而民事公益诉讼注重对国家利益、多数人利益的保护, 具有公益性。 (2) 传统民事诉讼的当事人为案件的直接利害关系人;公益诉讼中, 当事人不限于直接利害关系人, 间接利害关系人甚至任何人都可以成为当事人。 (3) 传统民事诉讼主要是以过去的过错为基础施以救济;公益诉讼不仅包括这一点且更注重对将来的预测, 特别是禁止之诉, 具有预测性与立法性。 (4) 传统民事诉讼的既判力仅及于参加诉讼的当事人, 一般不及于诉讼外的第三人;公益诉讼判决的既判力呈扩大化趋势, 不仅及于参加诉讼的当事人, 而且还及于可能受到判决影响的未参加诉讼的任何人[1]。

二、构建中国民事公益诉讼制度需要克服的理论障碍

从以上对比可以看出, 民事公益诉讼在许多方面突破了传统的诉讼法学理论。民事诉讼要实现维护公益和私益的双重目的, 其制度就必须要有所突破。中国要构建民事公益诉讼制度, 需克服以下三个方面的理论障碍:

(一) 诉权理论的障碍

二元诉权理论一直是中国诉讼法学界的通说。这种诉权理论认为, 诉权包括程序意义和实体意义两个方面。程序意义上的诉权是指提起诉讼的权利, 即起诉权;实体意义上的诉权是指原告对被告实体要求获得满足的权利, 即胜诉权。二元诉权理论认为, 诉权的产生和存在, 以“实体权益受到侵害”为前提条件, 诉权的主体必须与民事纠纷有直接利害关系。然而在新型社会纠纷中, 纷争涉及公共利益, “非直接利害关系人”与公共利益并没有直接联系, 与公益纠纷没有直接利害关系。依照二元诉权理论, 他就不能成为诉权的主体, 无权将公益纠纷引入民事公益诉讼程序, 这就会导致大量的民事权利得不到司法救济, 民事纠纷得不到及时、合理地解决。为了使权利得到救济和解决民事纠纷, 应当扩大诉权主体的范围, 赋予非实体争议主体的第三人以程序意义上的诉权, 来维护实体争议主体的权益。

(二) 当事人适格理论的障碍

当事人适格, 也称为正当当事人, 是指在具体的诉讼中, 能够作为当事人起诉或应诉, 并且获得该案判决的诉讼法上的权能或者地位。这种权能或者地位称为“诉讼实施权”, 具有这种权能或者地位的人就是“正当当事人”。诉之利益是连接实体法和程序法的枢纽, 根据传统的诉之利益理论, 只有自己的合法权益受到违法侵害的人, 才能成为正当当事人, 具备起诉的资格, 这种标准被称为“直接利害关系原则”[2]。但是随着现代社会和法治的发展, 对当事人而言, 这种“直接利害关系原则”越来越不利于对其合法权益的保护。

随着社会的发展, 新型诉讼应运而生。这些诉讼所涉及的利害关系超越了个人的利害关系, 呈现出集团性或者扩散性, 纠纷与当事人可能没有直接利害关系, 依照传统的当事人理论, 民众在这种纠纷中是不适格的当事人, 不享有诉权, 其利益也无法获得保护。因此, 有必要重新解释诉之利益, 扩张当事人适格的基础, 使更多的热心民众可以参与公共利益的保护。有学者认为, “诉的利益乃原告谋求判决时的利益, 即诉讼追行利益。这种诉讼追行利益与成为诉讼对象的权利或者作为法律内容的实体性利益以及原告的胜诉利益是有区别的, 它是原告所主张的利益 (原告认为这种利益存在而作出主张) 面临危险和不安时, 为了去除这些危险和不安而诉诸法的手段即诉讼, 从而谋求判决的利益, 这种利益由于原告主张的实体利益现实地陷入危险和不安时才得以产生。”[3]在有关当事人可以通过审判请求获得一定的利益 (个人利益或者公共利益、物质利益或者精神利益) , 从而有进行司法保护必要性的情况下, 法院都应当许可该当事人作为正当当事人进行诉讼。

(三) 既判力理论的障碍

一般认为, 既判力是指判决的实体确定力在诉讼程序上对法院和当事人产生的约束力。它包括两方面含义:一方面, 判决实际所确定的权利或法律关系, 当事人和法院必须遵守, 当事人和法院不得提出相异的主张或者作出矛盾的判决。另一方面, 基于公共利益考虑, 限制当事人滥用诉讼制度, 当事人和法院不得就既判事项再行起诉和重复审判。既判力对当事人的实体权利和程序权利都具有重大影响。因此, 传统民事诉讼理论认为, 既判力的主观范围原则上仅限于该案的原被告, 但法律另有规定的除外。这导致在一定范围扩张既判力的公益诉讼制度遭到了许多质疑。

公益诉讼的争点具有社会化的特性, 侵害不只是对某个个体的侵害, 换句话说, 原告所主张的利益不仅涉及自己的利益, 还可能涉及与原告处于同一地位的其他众多主体的利益。在这种情况下, 如果法院的判决仅对提出请求及相对的当事人具有约束力, 而不涉及案外人, 将无法使加害者得到应有的惩罚, 并且也难以实现诉讼所追求的经济和公平的功能, 会使审判陷于诉讼的“海洋”而疲于应付。为此, 公益诉讼制度需要突破传统的既判力主观范围原则的束缚, 使判决的效力大大扩张, 这样不仅能更好的实现诉讼解决纠纷保护权利的功能, 而且还大大扩展了诉讼的功能, 使诉讼在社会上发生更广泛、更直接的影响[4]。

三、构建中国民事公益诉讼制度的具体设想

中国现行民事诉讼法并没有规定公益诉讼制度。近年来实践中发生了大量侵害公共利益的行为, 中国对民事公共利益司法保护制度的缺失也日益显现。由于立法的滞后, 导致受害者常常无法通过诉讼途径有效地保护自己的利益。就公益诉讼的结果来看, 很多案件都以法院不立案或者驳回诉讼请求而告终。要从根本上解决这一问题, 必须依赖于具体法律制度的构建。以下笔者将对如何构建中国的民事公益诉讼制度提出一些具体设想:

(一) 提出公益诉讼的主体

笔者认为, 提出民事公益诉讼的主体应该确定为:

1. 任何公民。

任何公民为维护公共利益提起诉讼是民事公益诉讼的一大特点。由于作为诉讼基础的利益纷争的社会化和诉讼的公益价值追求, 要使因违法行为受到侵害的公众利益获得保护和救济, 依照传统的当事人理论来衡量原告是否适格已不再具有实际意义。因此, 在公益纠纷中, 应当扩大诉讼主体范围, 使诉权不再专属于“直接利害关系人”, 通过法律将诉权直接赋予公民, 保障任何公民都有权为维护公共利益而代表国家起诉民事违法行为。

2. 社会团体。社会团体的真正介入是解决社会公益纠纷

和实现社会公益目的的重要条件之一。鉴于有关社会团体在环境保护及公众消费领域所发挥的作用越来越大, 通过法律将诉权直接赋予社会团体, 由其代表受害群体进行诉讼, 能够有效解决受害人众多的问题, 并且能够使社会团体的监督获得司法的有力保障。有关的社会团体包括工会、妇联、消协以及公益法律机构等。

3. 检察机关。

在诉讼涉及国家和社会公益时, 国家作为控诉一方不可或缺。检察机关作为国家和公共利益的代表参加诉讼, 不仅能严密监督和有效遏制民事违法行为, 还在最大程度上保证严格执行起诉标准, 防止私人起诉可能产生的报复和滥诉弊端, 从而实现诉讼的效率和效益。

(二) 中国民事公益诉讼的形式

在国外, 公益诉讼主要有集团诉讼、团体诉讼、检举人诉讼以及民众诉讼等形态。笔者认为, 集团诉讼应该成为今后中国民事公益诉讼的主要形式。

集团诉讼是美国处理大量产生于同一事件的类似诉讼请求的一种独特诉讼程序。集团诉讼是允许一人或几人代表他们自己或那些声称受到同样侵害或者是以同样的方式被侵害的其他人起诉或被诉的制度。美国集团诉讼采用默示方式认可代表人, 实行的是“申报退出”制度, 只有在法院公告后申报退出的, 将来才不受判决约束, 若没有申报退出就视为当事人, 要受判决的约束。对于所有的集团诉讼而言, 无论是涉及原告或被告作为集团的案件, 《美国联邦民事诉讼规则》第23条明文规定须符合以下条件:第一, 集团人数众多, 以致全体成员的合并实际上不可能。第二, 争点具有共通性, 集团具有共同的法律或事实问题。第三, 代表当事人的请求或抗辩是属于集团的典型的请求或抗辩。第四, 当事人代表能公正和充分地维护集团成员的利益[4]。

集团诉讼的真正价值, 在于制约大众侵权, 它最显著的特点是起诉代表人根据自己的判断为全体被害者的利益进行诉讼活动, 而不需要授予诉讼追行权。所以集团诉讼是处理消费者案件和公害事件不可或缺的诉讼方式。此外, 集团诉讼中损害赔偿 (惩罚性赔偿, 采取两、三倍赔偿的政策) 并不是唯一的救济方式, 甚至不是最主要的救济方式, 当事人还可以请求法院作出禁令性或宣告性判决。

中国的代表人诉讼制度与美国的集团诉讼有许多相似之处, 它们都属于群体诉讼, 由具有共同利益关系的人组成一个群体, 由其中的一人或几人代表该群体提起诉讼。这种方式的运用有效地解决了主体众多与诉讼空间有限之间的矛盾, 极大地发挥了司法解决纠纷的功能。但是由于提起代表人诉讼, 以诉讼标的为同一或同种类的共同利益关系为条件, 中国代表人诉讼被局限于很小的范围, 再加上对于人数不确定的代表人诉讼还设置了权利登记、要求具体受害人明示授权等限制, 使得中国代表人诉讼的提起不能像美国集团诉讼那样宽松和便利, 无法担负起像其一样强大的解决公益问题的功能。为了更好地发挥代表人诉讼制度在维护社会公共利益领域的作用, 有必要吸收和借鉴美国集团诉讼的规定, 在以下方面对中国的代表人诉讼制度加以改进:

1.放宽代表人诉讼的适用条件。集团诉讼的适用要求所有成员存在着共同的法律问题或者事实问题。而中国代表人诉讼要求当事人具有同一或同种类的权利义务关系, 适用范围局限在很小的范围内, 那些因同一事实问题或法律问题而引起的多数人争议被排斥在外。笔者认为, 可以参考集团诉讼的做法, 允许具有共同事实问题或法律问题的众多当事人提起代表人诉讼。

2.修改权利登记的程序。权利申报登记制度虽然克服了人数不确定的弊端, 但是也有其负面的作用。若有关权利人不来登记, 并且以后也不主张权利, 违法者受判决确定的赔偿额就会远远低于其违法所得利益, 不但不能最大限度地救济受害者, 反而放纵了违法行为人。这种程序妨碍了代表人诉讼功能的发挥, 参考美国集团诉讼的“声明”退出程序, 只有声明退出的人将来才不受裁判约束, 只要当事人不声明退出诉讼, 就视为当然的当事人, 受裁判的约束。

3.赋予原告要求法院发布禁令的权利。在个别侵权案件中, 当事人往往是只要求损害赔偿, 而在近年的环境污染、产品责任纠纷、虚假广告等案件中, 当事人往往不仅要求金钱赔偿, 而且希望法院发布禁令, 禁止侵害者继续实施侵害行为, 以保护潜在的受害者, 但是法院一般不予支持。为改变这一状况, 发挥禁令对将来纠纷的预防作用, 必须明确地赋予当事人提起不作为之诉, 要求发布禁令的权利。

4. 实行惩罚性赔偿或者二三倍赔偿的政策。

尽管强烈的法律意识能够驱使人们去从事这些活动, 但为了促进诉讼活动的开展, 也要人为地刺激他们。若对大量受害的救济给予大幅度的经济“奖励”, 对侵权者适用惩罚性赔偿, 最高可按实际损失的三倍进行赔偿, 不仅能促进诉讼活动, 而且会产生一批从事大量被害救济工作的专家。

5. 加强公益保护团体组织建设, 引进团体诉讼制度。

公益诉讼的目的在于保护公共利益不受非法侵害。实践也证明, 克服个人力量的不足, 发挥一个组织在经济、法律等方面的优势对公益诉讼制度的建设是大有裨益的。加强公益保护团体的组织建设, 主要包括以下两点:一是建设和完善具有起诉权的公益团体。二是加强公益法律机构的建设。笔者认为, 加强公益保护团体的组织建设, 设立团体诉讼, 让某些团体有权直接提起侵权之诉或者不作为之诉, 将开辟维护公益的新道路并取得良好的效果。

(三) 民事公益诉讼中的职权探知主义

民事诉讼中, 就作为判决基础的事实证据由谁负责主张和提供来说, 存在着辩论主义与职权探知主义之分。

所谓辩论主义, 是指主张事实和提供证据是当事人的责任, 法院不得做出异于当事人诉讼上自认的判断。其具体包括以下内容:其一, 直接决定法律效果发生的主要事实必须在当事人的辩论中出现, 法院不能以当事人没有主张的事实作为判决的基础。其二, 对于双方当事人都没有争议的事实, 法院应当作为判决的基础。换言之, 法院应当受当事人自认的约束。其三, 法院对证据的调查, 原则上仅限于当事人提出的证据, 而不允许法院依职权主动调查证据[5]。

所谓职权探知主义, 是指法院不受当事人主张的事实和提供的证据的范围的限制, 主动依职权调查事实和收集证据。职权探知主义包括以下内容:其一, 即使双方当事人都未主张的事实, 法院也能予以认定。其二, 当事人的自认对法院无拘束力。其三, 法院可以依职权广泛调查证据[6]。

辩论主义是私法自治理念在民事诉讼中的具体展开, 辩论主义的理想是强调当事人自主解决纠纷, 因此, 只应适用于解决私权利益问题的民事诉讼。对于民事公益案件而言, 应采取法院职权探知主义。这是因为:

首先, 辩论主义条件下的诉讼主要根据当事人的对话和对抗形成判决, 判决的正当性是建立在当事人参加诉讼能力旗鼓相当的前提下的。而在公益诉讼中, 当事人之间力量对比严重失衡, “武器对等”原则受到极大的挑战, 如此就会造成实质上的不平等对话和对抗, 由此形成的判决也就缺乏充分的正当性。其次, 辩论主义的适用, 以当事人有权处分的事项为限。而在公益案件中, 对于案件事实和证据不能任由当事人处分, 不但不能任由当事人虚假提出或虚假自认, 而且也不能任由当事人提供虚假证据来“证明”。因为根据虚假的事实、自认和证据所做出的判决必然不能保护公益, 而法院以公益维护者身份依职权探知事实, 较能发现真实和维护公益。最后, 《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》为在民事公益诉讼中采取职权探知主义提供了依据。2002年开始实施的《证据规定》对法官依职权调查收集证据作出了明确的规定, 其对法官依职权调查收集证据范围的设定仅限于程序事项以及涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实。民事公益诉讼的目的是维护公益, 对于涉及公益的事实, 由法院依职权调查取证符合《证据规定》的要求。

必须明确的是, 在民事公益案件中适用职权探知主义, 并不意味着取消程序参与原则或限制当事人的质证权和辩论权。职权探知主义并非与正当程序或者程序公正相对立。根据“正当程序保障原理”和“程序参与原则”, 即便是法院依职权收集的证据和探知的事实, 法院在将其作为裁判根据之前, 也必须经双方当事人质证辩论或者发表意见, 对于当事人未发表过意见或未进行过质证辩论的事实证据, 法院不得将其作为裁判根据[7]。

参考文献

[1]开启救济公共利益之门——论建立民事公益诉讼制度的必要性及障碍之克服[EB/OL].http://www.chinacourt.org/html/article/200611/13/223482.shtml.

[2]伍玉功.公益诉讼制度研究:第1版[M].长沙:湖南师范大学出版社, 2006:149.

[3]颜运秋.公益诉讼理念研究:第1版[M].北京:中国检察出版社, 2002:94.

[4]祁英香.公益诉讼制度研究——关于民事公益诉讼制度之构想[D].北京:中国政法大学硕士学位论文.

[5]熊跃敏.辩论主义:溯源与变迁——民事诉讼中当事人与法院作用分担的再思考[J].现代法学, 2007, (2) .

[6]刘祥红.论西方民事诉讼辩讼主义之修正[J].培训与研究——湖北教育学院学报, 2001, (3) .

公益诉讼在中国 篇5

根据2014 年新《消法》的制度设计,将来出现大规模消费侵权案件时,消费者协会能以原告的身份直接向人民法院起诉。消费者协会是形式意义上、法律意义上的原告,受到不法侵害的消费者则是实质意义上、经济意义上的原告。消费者协会本质上是消费者的法定代理人,但无需消费者出资聘请律师,也不需要亲自出庭,只是需要证明自己受到了损害,并告知相关的个人信息就可以正常的生活,分享胜诉利益,实现零成本维权梦想。

中国《民诉法》修改顺应时代的发展趋势,明确了法律规定的机关和有关组织,在众多消费者合法权益受到侵害并损坏社会公共利益时,有资格向法院提起公益诉讼。《民诉法》没有明确指出哪些机关和组织能提起公益诉讼,在现行的司法环境下,法院受理此类案件时很可能出现混乱状态。公益诉求不断出现,法院受理缺乏明确依据,这一矛盾会对法院工作形成一定的冲击。进一步明确主体资格,成为多方共识。

一、法律规定的机关

《消法》中关于公益诉讼原告的规定没有法律规定的机关,但是从立法的层次上来看,虽然它同《民诉法》都属与法律这一位阶,但立法权限划分和立法程序还是存在差别。3《民诉法》是全国人大制定的基本法律,《消法》是全国人大常委会通过的一般法律,基于此,基本法律效力高于一般法律。4《民诉法》对消费者权益保护公益诉讼的主体资格作了概括性、指导性规定,消费者权益保护法作为特定领域专门立法,公益诉讼制度由单行法规定。现行《消法》的公益诉讼主体没有法律规定的机关,不仅无法与《民诉法》的公益诉讼制度相衔接,更不能质疑法律规定的机关享有消费者权益保护公益诉讼中的原告资格。

《民诉法》没有明确指出法律规定机关是哪个机关,但国家负有保护消费者合法权益的职责,可以通过行政执法的方式,对损害消费者合法权益的行为加以制约,例如工商管理机关查处假冒伪劣商品。行政执法手段不能满足对消费者权益的完善保护的要求,还可以通过司法途径,提起消费者权益保护公益诉讼,通过判决制止经营者的不法行为。中国并没有设立专门行政机关保护消费者权益。《消法》第四章的规定体现了国家对消费者合法权益的保护,明确了各级政府责任,负有落实消费维权工作的职责,工商行政管理部门和其他有关行政机关,在各自的职责范围内也应履行相应的职责。

以工商行政管理部门为例,经过多年的发展,工商行政管理部门内部,专司保护消费者权益保护的部门得以建立和发展,规章制度和具体措施办法相继出台并在不断完善中,行政执法职能更加明确。工商行政管理部门受理消费者申诉,调解消费者与经营者之间的争议,查处经营者的违法行为。因此工商部门有职责保护消费者权益,可以作为法律规定机关代表众多消费者对不法行为提起诉讼。

同时有学者认为检察机关是适合代表国家利益和公共利益的诉讼主体,在对消费者权益保护公益诉讼具体制度进行安排时,可赋予检察机关原告资格。

首先,中国宪法赋予了检察机关提起消费者权益保护公益诉讼有法律基础,1《民诉法》第14 条也规定“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”,这些可以看作是检察机关获得的参与公益诉讼的概括性授权。检察机关自产生以来,就负有监督法律统一正确实施的职责,有效的维护国家利益和公共利益。其次,检察机关拥有遍布全国的申诉控告网络,及时收集和受理侵害公共利益的案件具有自身优势,加之检察工作人员有常年的办案经验,工作能力强,可以正确把握和收集相关证据,获得了较高的社会认同,具有良好的诉讼主体资格优势。最后,有由检察机关提起涉及社会公共利益的民事案件,并不违背诉讼法理,还符合国际惯例。在德国,检察机关可作为国家和社会利益的代表,根据公益原则,在诉讼中享有广泛的参与权。在美国,联邦总检察长可因国家利益的需要,介入一切民事诉讼案件,对任何涉及国家利益的民事案件追究责任。法国的《新民事诉讼法典》也有类似规定。2

二、有关组织

按照民事诉讼法对消费者权益保护公益诉讼的规定,有关组织可以作为诉讼主体,“有关”的界定是提起公益诉讼的组织,原则上应与其诉求存在一定关联。地方法院的司法实践支持这样的观点,江苏省高级人民法院认为,在立案受理公益性案件时,应当着重审查“原告是否为法律明确规定的机关或同其所诉事项存在一定关联的组织”。

根据这一定义,保护消费者合法权益的有关组织,主要是《消法》第36 条规定消费者协会和其他消费者组织,这些组织是依法成立的,对商品和服务进行社会监督,以维护消费者合法权益的为设立宗旨的社会组织。虽然法律规定在消费者协会和其他消费组织的定性上没有什么差别,但实质上两种消费者组织在职能有巨大差异。根据现行《消法》第五章的规定,消费者协会虽然名义上的法律定位是社会组织,但事实上在中国是以“民办官助、民意官办、官民结合”形态出现。各级消费者协会是经国务院和地方各级政府批准成立的,各级财政还会给予必要的经费,并不是某个人或某集团的行为。这些决定了中国消费者协会的半官方性质,依法执行着部分行政性事务,而其他消费者组织则没有这样的职能。

有关组织真正介入消费者权益保护公益诉讼,是解决公益性纠纷实现公益目的的重要条件之一。一些国家授权各种民间组织代表消费者提起民事诉讼,这些社会团体在公众消费领域发挥着很大的作用,可以有效解决公益性消费纠纷人数众多,不可能全体人员参加诉讼的现实困境,也可以避免“搭便车”问题,司法强制有力地保障了这类社会团体的监督权。

由消费者协会等有关组织提起公益诉讼,是将有共同利益的多数消费者的诉权“信托”给消费者协会等具有公益性质的社会组织。台湾地区的“消费者保护法”规定,当经营者有重大违法行为时,消费者保护官和消费者保护团体可以向法院诉讼请求停止或禁止。这种不作为之诉,能克服单个消费者力量薄弱的问题,由特定官员和团体行使诉权以平衡双方诉讼实力达到保护社会公益的目的,具有明显的公益性质。在德国,关于团体诉讼的立法,强调对权利保护的预防,其联邦最高法院判例和通说认为团体行使诉权限于不作为之诉。团体行使法律特别授予的不作为请求权,以达到维护经济立法的自由经济或消费者利益的目的。不过消费者团体可以进一步利用“任意的代替诉讼原则”从个人处获得授权,并以自己的名义来提起损害赔偿的诉讼请求。中国消费立法可以借鉴其他国家和地区的经验,消费者组织在进行公益诉讼的时候,也可以明确赋予其不作为之诉请求权,还可以基于成员授予的“诉讼实施权”行使损害赔偿请求权。

中国早在2003 年中国便出现了消费者协会支持起诉的公益性案件。2003 年广东省消费者权益保护委员会派出了法律顾问支持“童车伤人案”的儿童家长起诉厂家,并支付了相关诉讼费用,这是广东省首例由消费者组织支持起诉的公益诉讼案件。消费者权益保护公益诉讼在实践中已经走入法庭,进入公众视线。随着新法的实行,消费者协会的监督权获得司法强制保障,将更有力地保护消费者合法权益。从保护消费者权益的功能上讲,消费者协会无疑是中国影响最大、体系最健全、发展最成熟的社会团体,在保护消费者合法权益事业中起着中坚作用,是保护消费者权益的社会团体中带头人,对维护国家经济利益和保障社会健康运行发展发挥了巨大作用。

《消法》明确了部分消费者协会在消费者权益保护公益诉讼中的主体资格,可以加强这部分组织对经营者的监督,也使得消费者协会保护消费者权益的职能有了司法保障。这一规定对于明确和细化消费者权益保护公益诉讼制度具有进步性,但诉讼主体资格限定于中央和省级消费者协会,未与民事诉讼规定的“有关组织”相衔接,排除了其他级别的消费者协会,同时也排除了其他消费者组织。基层的消费者协会更贴近经济生活,其他消费者组织也是以保护消费者合法权益为宗旨,都与可诉事项具有天然的联系,依据《民诉法》的立法意图,它们不应该被排除在诉讼主体之外。

三、消费者个人

关于消费者个人能否作为消费者权益保护公益诉讼原告这一问题,民事诉讼法修改的前后一直存在很大争议。反对观点主要认为:现在中国公民文化水平不高且差距较大,公众法律意识普遍淡薄,缺乏法律素养,加上个人财力有限而公益诉讼难度大、成本高,所以消费者个人不适合提起公益诉讼。同时中国还没有建立有效机制援助消费者个人进行公益诉讼,放任个人不受限制的提起公益诉讼,容易造成滥诉,浪费司法资源,破坏司法秩序。反对的观点主要集中在消费者个人的素质和经济能力上,但赋予消费者个人主体资格,并不是要求每个人都行使这一权利,也不能要求每个人都要有能力行使这一权利,更不能以消费者群体中个人的客观条件而剥夺其享有主体资格的权利。这些理由都不能成为限制消费者个人提起公益诉讼的有力依据。

无论是《民诉法》,还是《消法》,都没有涉及消费者个人能否成为消费者权益保护公益诉讼原告的问题。现实中不可忽视的问题是行政机关的不作为客观存在,一些带有官方色彩的社会团体的责任意识和服务意识让人担忧,在公益诉讼上无所作为造成的社会损失将无法弥补。而消费者个人往往是经营者不法行为的直接受害者,作为最广泛的社会主体,对各种各样的侵权行为接触较多,是公共利益的最忠实的捍卫者和保护者,消费者个人当然拥有公益诉讼的主体资格。消费者有权对不法行为人提起公益诉讼,保护消费者群体公共利益。

中国宪法规定国家的一切权力属于人民,每个公民都有参加国家管理的权力,普通消费者是中国公民,对消费者公共利益具有扩大了的诉的利益,应当被赋予诉权,这样有利于提高消费者维权意识。如果仅仅把希望寄托在法律规定的机关和有关组织上,容易造成对公益诉讼资源的垄断,造成消费者权益保护公益诉讼动力不足的情况。将原告资格赋予最广泛的社会主体,不仅可以增强动力,而且对于不法侵权者无疑是巨大的威慑。消费者作为经济关系的直接主体,能切身感受到社会生活的细微变化,敏感发现公益侵权行为,事实上多数侵害消费者公益的行为往往最初是由消费者检举和揭露的。因此,消费者可以代表消费者群体的利益,以自己的名义提起公益诉讼。

尽管此次《民诉法》的修改没有明确消费者个人的主体资格,但实践中不乏消费者个人提起的具有公益性质的消费纠纷诉讼。2006 年上海市民邓维捷起诉中国四大商业银行收取ATM跨行查询费用0.3 元,这一事件发生后,引发了广泛的社会讨论,后来此种查询费用在2007 年停止收取。这个具体案件是消费者个人提起的诉讼,看似维护个人私益,但是公益性质明显,以起诉的方式引起了社会的关注,最终迫使不合理收费取消,措施惠及所有消费者。实践中还有许多有类似作用的案例,例如朱燕翎起诉雀巢转基因食品案、李刚博士起诉全国牙防组案。他们的行为早已超出了私益保护范围,为民众谋福利得到广泛支持,是“战斗着的消费者”,无疑成为中国消费者权益保护的公益诉讼的重要力量。德国诉讼法学家H·盖茨曾说“:私人为了公共利益而提起的诉讼不断增多,这种状况被大多比较法学者认为是今后民事诉讼最主要的发展,这一变化可能给民事诉讼的形式和特征带来巨大变化。”

公益诉讼在中国 篇6

1967年, 美国联邦议会批准在小田纳西河上修建一座用于发电的水库, 美国联邦机构田纳西流域管理局开始在小田纳西河上修建泰利库大坝 (the Tellico Dam) , 以应对能源危机和地区经济萧条状况, 工程先后投入了一亿多美元。当大坝工程即将完工的时候, 生物学家发现大坝底有一种濒临灭绝的鱼——即著名的蜗牛鱼 (the Snail Darter) ——深受影响, 如果大坝最终建成的话, 将影响蜗牛鱼生活的环境而导致这种鱼的灭绝。

于是田纳西州的一个地方环保团体向法院提出了诉讼, 要求大坝停工并放弃在此修建水库的计划, 但在第一次诉讼中, 他们失败了:初审法院联邦地方法院虽然认为大坝的修建将会对蜗牛鱼的栖息地造成不利影响和破坏, 但大坝已经接近完工, 以牺牲纳税人一亿多美元的利益为代价来保护一个微不足道的鱼种是很不明智的, 拒绝下达大坝停工禁令。环保组织又上诉到联邦最高法院。并申请法庭在诉讼期间发出裁定, 暂停大坝的修建, 以免造成不可逆转的结果。美国联邦最高法院首席大法官温·伯格 (Warren Burger) 代表法院出具了法庭意见书, 支持原告诉讼请求, 认为田纳西流域管理局违反了《美国濒危物种法》之规定。

最后法院得出结论认为, 除了颁发修建大坝的禁止令外, 别无选择。虽然修建大坝已经耗去巨额资金, 所剩工程已经不多, 但是法院裁定, 这些因素都是无关紧要的。美国国会在通过法令时, 已把拯救濒临灭绝物种看得比其他政府政策更为重要, 并且判定拯救濒临物种高于一切。

分析该案, 笔者认为, 原告主体是田纳西州的一个地方环保团体, 其代表的是一种濒临灭绝的鱼——即著名的蜗牛鱼整个鱼种延续的生物多样性权利;该利益并非专属于某个人、或某部分人, 甚至并不能理解为属于该州当地社区的利益, 它的权利归属界限是模糊的, 或者可以宽泛地认为是全人类的利益。可以肯定的是, 该利益并不是提起诉讼的环保团体的法律上利益, 他们自身或他们当中的具体成员的法律利益并没有受到损害。

环保组织在保护生态环境免受人类经济活动破坏方面发挥重要作用, 其组织的宗旨和目标具有超脱性而成为最具权威的环境保护者身份。因此, 明确环保组织的原告资格地位, 拓宽环境公益诉讼的原告资格范围和条件是必要的, 也是迫切的。

二、环保团体具有环境公益诉讼原告资格的理论来源

(一) 环境权的具体表现

环境权理论的主要热点问题集中在诸如:谁拥有环境权, 以及主体所拥有的环境权的性质等方面。目前学界对于环境权的主体大致做如下几类划分:公民环境权、法人环境权 (或称企业环境权、单位环境权或其他组织环境权) 、集体环境权、国家环境权、动植物或自然体的环境权以及未来人的环境权 (1) 等。各权利主体具有差异性而导致其拥有的环境权利内容和属性有很大不同。

由于环境权主体的多元化而导致环境公益诉讼原告主体的多元化;而环境权各具体主体之间的利益连带和环境权利、环境义务的相关性和相互性导致环境公益诉讼原告主体多元化成为一种必然。作为环保团体, 从世界的范围内来看, 其主要任务是参与各个地区或国家的环境改善、保护活动, 其担负的人类作为一个整体对环境所应承担的责任和义务, 其具有很强的公共利益性质。从实践的角度来看, 其在环境保护问题的理论研究上、实际解决环境问题上都具有很强的专业性。赋予其法律上的环境权利, 使其作为一个法定实体拥有环境权利, 对于环境的改善、保护意义重大, 从而有效促进环保事业的发展。

(二) 环境公益的社会性

环境公益之所以被社会利益所吸纳, 是源于环境权益的特征, 其非同于一般的界限分明的实体权利。环境利益往往是不能被鲜明地划拨到某个或某些权利主体名下的, 如清洁空气、生物多样性等环境权益。就其环境价值而言, 很难分清其到底属于哪个具体主体。但这并不意味着权利因此被架空, 至少在理论上, 它是人们作为一个整体———社会所享有的权利。环境权的社会权利属性为维护环境公益而提起诉讼的主体们提供了资格享有的理论依托。

国家作为公共权利的代表义不容辞地承当起维护公共权利的责任。其好处在于:国家作为社会利益的代表具有合法性和正当性;国家的组成和运作机制保障了社会利益之代表的合理性;国家作为社会利益的代表可以更有力、有效地维护社会利益。这为公权力运行机关之检察机构的原告资格提供理论奠基;但同时也应看到其本身的弊端:第一, 在具体的社会生活中, 其组成人员有自身独立存在的权利, 即政府利益和个人利益, 而他们却以国家名义从事活动, 因而就存在着以社会利益为名目谋取个人利益的各种可能性, 使之不能完全地为社会利益服务;第二, 虽然社会利益与意志的整合与形成有一整套机制, 但当全体社会成员代表的产生机制与具体运作、整合机制与运作、利益与意志的执行机制及其运作的各个环节存在漏洞与偏差, 则实际结果偏离真正的社会利益的情况将会出现。 (2) 因此, 在关注国家作为社会利益代表的同时, 也必须对上述弊端进行纠正和弥补——创制一套社会利益的补充代表机制是必要的, 从而为环境权诉讼中的环保组织的原告资格搭建理论平台。

(三) 从法律利益到放射性利益

传统的法理学认为, 法律只对法律上的权利和利益进行保护, 而对于法律之外的权利的保护却并不能尽如人意。法律上的权利或利益, 是指法律所允许的、权利人为了满足自己的利益而采取的、有其他人的法律义务所保证的法律手段, 超出法律的范围, 则是非法的或是不受法律保护的。以此为基础, “在传统行政法上, 以法的宗旨或目的为依据, 区分法律保护的利益和反射性利益, 并以此作为判断国民是否有排除违法行政请求权的根据。” (3) 凡是属于在法律上有所规定的私人公权, 即在法律上承认权利主体在公法关系中具有能够直接为自己主张一定利益的权利, 它是法律上的权利。为了保护和增进公共利益而进行的法律规制或行政执行, 在事实上给特定的或不特定的私人带来一定的利益时, 这种利益就是反射利益或事实上的利益, 反射利益并不是法律上的利益。反射利益与法律利益是被严格区别开的。

当然地, 按照上述这种传统理论, 放射性利益并不是法律对特定公民予以保护的权利, 因而, 在法律上并不具有可救济性。但是, 这样的现实状况却不可避免:行政机关以公共利益的名义采取命令、限制或禁止行为, 从而导致对公民利益造成损害。例如, 为增加财富而进行严重污染环境的工程建设, 最终危及公民健康, 但却无法得到法律的保护。按照上述传统理论, 没有任何公民可以对污染和破坏环境的行为向有关机关主张权利。

这个理论的缺陷在于, 它霸道地将私人利益与公共利益对立起来, 这显然无法成立, 且必然导致对环境权的否认而有悖现实;况且, 法律的功能逐渐社会化、法律上的利益逐渐公共化, 放射性利益成为法律利益的一部分将成为必然;致关重要的是, 否认放射性利益的法律保护, 可能纵容行政机关之强权的滥用, 与法治和政府职能背道而驰。在现今社会, 越来越多“好事者”为维护公共利益而拿起法律的武器, 在维护公共利益方面形成了有益的判例。基于以上几点, 将放射性利益纳入法律的保护成为共识已是种趋势。

同时, 公民个人作为环境公益诉讼的原告, 虽然能最直接的从受害者的角度提起公益诉讼, 免除了许多法律程序上的麻烦, 使环境纠纷得以迅速解决, 但公民个人的能力毕竟都是有限的, 他们的专业知识相对薄弱, 在获取专门信息上相对困难, 同时, 个人利益避免不了其狭隘性, 而这些都不能使环境诉讼最大限度地发挥其缓解环境问题以及解决环境问题带来的一系列问题 (这是由环境纠纷本身的性质所决定的) 。环保组织和团体作为专业组织, 刚好弥补了国家和个人作为环境诉讼原告的弊端和缺陷。

(四) 程序性诉权与实体性诉权的分离

程序意义上的诉权, 是指当事人依照诉讼法的规定进行诉讼的基本权利, 是当事人请求人民法院行使审判权, 对自己的合法权益予以保护的权利, 基于这种权利, 当法律权益受到侵害或与他人发生争议时, 原告就可以运用程序意义上的诉权, 向法院提起诉讼, 请求法院给予司法保护, 而对于被告来说, 程序意义上的诉权即答辩、应诉的权利。

诉权具有双重含义, 是法律发展的必然结果, 这两种法律性质构成了诉权的内容。在传统的诉权理论看来, 两者是相辅相成、不可分割的。程序意义上的诉权和实体意义上的诉权乃是一个统一的整体, 当事人行使程序意义上的诉权, 其无论是行使起诉权还是答辩权, 目的都在于维护自身的实体权利, 实现实体意义上的诉权。如果当事人仅享有程序意义上的诉权, 实体意义上的诉权就无法实现;而当事人如果不享有实体意义上的诉权, 程序意义上的诉权也就没有行使的必要。由此, 两者是目的与手段的关系, 即程序意义上的诉权是保护合法权益的手段, 而实体意义上的诉权则是行使程序意义上诉权的目的。

在上述传统诉权理论中, 特别是在民事诉讼中认为, 对于当事人来说, 民事争议的主体能否以当事人的资格参加诉讼, 能否通过诉讼程序达到维护自己实体权益的目的, 取决于其是否享有诉权。享有程序意义上的诉权, 法院才会受理当事人的起诉, 才能启动审判程序, 当事人享有实体意义上的诉权, 才有可能获得胜诉。

按照上述传统诉权理论, 实体意义上诉权和程序意义上诉权两者互相依赖、不可分割。但是, 传统诉权理论有其不可回避的缺陷, 即遭遇下述情况时, 我们就会发现传统的诉权理论与社会发展在有些情况下并不协调, 以至于无法实现法律在社会中的应有功能而丧失其公正之目的性。

三、环保组织成为环境公益诉讼原告在我国的现实障碍

环保组织享有原告资格具有不可估量的优势。环保组织一般是民间环保爱好者和支持者为维护生态、保护环境和动植物利益而成立的“绿色”组织, 它存在的意义即是为了维护环境利益。从其使命来看, 环保组织作为环境公益诉讼的原告主体真可谓“应运而生”。环保组织的性质决定了其主体资格的可行性。如前所述, 环保组织大多为绿色民间组织 (NGO) , 不同于官方机构, 它的责任感和权利来自于自发组成组织的成员, 来自于民间或社会, 代表的是与国家利益相对的社会利益 (4) , 与社会或民间具有更强的亲和力, 其性质决定了它作为环境公益诉讼原告的资格的恰如其分的理由。

目前我国环保组织的现状是起步晚、数量少、作用小、影响微、活动范围窄, 不但与工业发达国家的民间环保组织不可比拟, 也与有13亿人口的大国地位不相符, 难以满足环境保护事业和市场经济发展的要求。 (5) 主要存在的问题有:第一, 组织缺乏规范化、制度化和法定化;第二, 资金来源及运作问题使得其开展活动和与政府、企业对抗时力不从心;第三, 缺乏长期稳定的宗旨与使命;第四, 组织管理存在问题, 如缺乏强制性责任机制、缺乏创新性和灵活性、运作成本高、管理松散、缺乏社会公信力等;第五, 缺乏与国内外环保组织的交流与合作, 等等。

环保组织所面临的最大挑战还是经费不足, 能力不够。从外部环境看, 环保组织还没有引起更大范围、更多公众、企业和机构的关注与支持;从内部环境看, 一些环保组织只注重开展环保活动, 而不注重自身的组织能力;只注重项目的短期绩效, 而忽视组织的持续性和稳定性;只强调外部环境与客观条件, 而忽视内部管理与主观意识等, 这些都是导致中国环保组织尚未产生更大影响力和号召力的原因。 (6)

四、环保组织作为公益诉讼原告资格的立法建议

2002年3月20日、21日, 全国人民代表大会常务委员会法律工作委员会召开专家研讨会, 讨论中国人民大学民商事法律科学研究中心受全国人大常委会法工委委托起草的《中国民法典·人格权法编》和《中国民法典·侵权行为法编》的专家建议稿。在有关民法典侵权行为法编的侵权行为类型问题的讨论中涉及公益诉讼制度的建立问题。与会专家认为, 环境保护的损害赔偿有一个非常重要的问题, 就是起诉的主体问题。有些专家认为应当按照“法律建议稿”的规定, 建立公益诉讼制度, 由检察机关代表公益, 行使公益诉讼的请求权。

2005年8月6日至7日的民事诉讼法修改建议稿 (第三稿) 对公益诉讼制度已经作出了创造性的努力, 一方面在总则部分规定了“公益诉讼原则”, 另一方面规定了专门的公益诉讼程序。从建议稿:“在受害人没有提起诉讼或者很难确定受害人的情况下, 人民检察院、其他国家机关为维护公共利益, 可以对实施侵害人提起禁止侵权、赔偿受害人损失的民事诉讼”的设计可看出, 民事诉讼中的公益诉讼不授予个人诉权。此外, 《行政诉讼法》的修改稿对于公益诉讼原告资格的处理方案是:行政诉讼中的个人在请求检察机关之后且检察机关不提起诉讼的情况下可以提起公益诉讼;对于可能作为原告的社会团体没有规定资格的限制;对公共利益都没有予以定义。

鉴于环保组织作为公益诉讼原告资格存在的现实问题, 笔者建议: (1) 设立环保组织作为原告主体的前置程序限制制度。可以设定环保组织对其调查发现的侵犯环境公益的事实, 有权向环保局等有关行政主管部门举报, 并可同时向其调查认定的侵害环境公益的行为人, 发送专门的书面通报。该类举报或者通报, 应当尽可能详细地描述其发现的环境污染或者生态破坏事实和有关证据, 请求行政主管部门依法行使监管职能。环保组织还可在通报中要求其所认定的环境侵害行为人在一定期限 (比如两个月) 之内改正环境侵害行为。环保组织的此类举报或者通报还应明确地表明其诉讼意图:如果有关行政部门或者环境侵害行为人逾限置之不理, 环保组织将向法院提起公益诉讼。 (2) 加快立法依据的制定, 除修改《民事诉讼法》、《行政诉讼法》之外, 修改环境保护法及相关部门法中关于环保组织有关环境公益诉讼原告资格的规定, 以达到法律部门之间的协调和一致。待条件成熟时, 考虑制定专门的《公益诉讼法》 (或条例) 。此外, 应加强对环保组织和环保公益律师队伍的建设, 使其向专业化和规范化方向发展。

参考文献

[1]陈泉生.环境法学基本理论.北京:中国环境科学出版社, 2004

[2]秦天宝.中美公民环境诉讼比较研究.城市环境与城市生态, 2002, 10.Vol:15 (5)

[3]肖春.我国失缺行政公益诉讼制度之原因分析.内江师范学院学报, 2004, 3.Vol:19 (3)

[4]李放.试论我国公益诉讼制度的确立.中国社会科学院研究生院学报, 2004.Vol:3

[5]陈维春.试论创建我国环境公民诉讼制度.法治论丛, 2004, 3.Vol:19 (2)

[6]李长春.论民事公益诉讼原告的多元化.湖南文理学院学报.2004, 1.Vol:29 (1)

[7]戚道孟.论海洋环境污染损害赔偿纠纷中的诉讼原告.中国海洋大学学报, 2004, 1.Vol:1